戚曉思

摘 要： 高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是近年來(lái)高等教育研究領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。優(yōu)化和完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是推進(jìn)我國(guó)教育現(xiàn)代化的重要前提。當(dāng)前，高校行政化管理模式是我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的突出問(wèn)題。針對(duì)目前我國(guó)高校內(nèi)部治理面臨的制度執(zhí)行、權(quán)力運(yùn)行等困境，自主治理理論對(duì)于改進(jìn)我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)高校內(nèi)部治理體系與治理能力建設(shè)具有重要指導(dǎo)價(jià)值。確立先進(jìn)的治理理念、加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)、用好辦學(xué)自主權(quán)、推進(jìn)學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化，是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)科學(xué)化、法治化、民主化和優(yōu)質(zhì)化的四個(gè)重要著力點(diǎn)。

關(guān)鍵詞： 自主治理;高校;組織結(jié)構(gòu);內(nèi)部治理

中圖分類號(hào)：G647 ?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)： 1003-0751（2018）08-0085-06

優(yōu)化和完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是推進(jìn)我國(guó)高校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要前提。如何加快高校善治進(jìn)程已成為高等教育研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)以及教育行政部門政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。2017年，教育部等部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》，提出加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域改革，破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)，讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)。但是，由于種種原因，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革進(jìn)展緩慢。在當(dāng)前大力推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的新形勢(shì)下，深入剖析我國(guó)高校治理結(jié)構(gòu)面臨的困境，尋求優(yōu)化和完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的突破口和著力點(diǎn)具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題之提出

1.有關(guān)我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的政策分析

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）提出，要完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度、完善治理結(jié)構(gòu)。這是關(guān)于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題的國(guó)家層面最早的政策表述。為了進(jìn)一步完善公辦高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，《規(guī)劃綱要》明確了六個(gè)方面的工作任務(wù)：一是堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;二是健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán);三是完善大學(xué)校長(zhǎng)選拔任用辦法;四是充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展中的重要作用;五是探索教授治學(xué)的有效途徑，充分發(fā)揮教授在教學(xué)、學(xué)術(shù)研究和學(xué)校管理中的作用;六是加強(qiáng)教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)建設(shè)，發(fā)揮群眾團(tuán)體的作用。 ① 2013年，黨的十八屆三中全會(huì)做出了關(guān)于擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的部署。2014年，國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》，在“積極簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”方面，提出了堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、保障學(xué)術(shù)組織相對(duì)獨(dú)立行使職權(quán)、完善校內(nèi)民主管理和監(jiān)督機(jī)制、健全社會(huì)參與監(jiān)督機(jī)制、健全以章程為統(tǒng)領(lǐng)規(guī)范行使辦學(xué)自主權(quán)的制度體系等五條措施，以進(jìn)一步完善高校治理結(jié)構(gòu)。 ② 2015年，教育部發(fā)布《 教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》 ，其中就推進(jìn)教育管辦評(píng)分離提出了四個(gè)方面具體措施：一是推進(jìn)依法行政，形成政事分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理體制;二是建立健全行政執(zhí)法機(jī)制，保障各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)自主權(quán);三是推進(jìn)政校分開(kāi)，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度;四是推進(jìn)依法評(píng)價(jià)，建立科學(xué)、規(guī)范、公正的教育評(píng)價(jià)制度。 ③ 2017年，教育部等五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》，就完善高校內(nèi)部治理提出了具體的實(shí)施意見(jiàn)：加強(qiáng)黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo);加強(qiáng)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè);完善民主管理和學(xué)術(shù)治理;強(qiáng)化信息公開(kāi)與社會(huì)監(jiān)督。 ④ 上述一系列政策措施對(duì)破除束縛高等教育改革發(fā)展的體制機(jī)制障礙，擴(kuò)大我國(guó)高校的辦學(xué)自主權(quán)，培養(yǎng)新時(shí)代需要的各類創(chuàng)新人才具有歷史性指導(dǎo)意義。

2.關(guān)于我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的理論研究

就高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵而言，國(guó)內(nèi)相關(guān)學(xué)者基本取得共識(shí)：高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要是指高校內(nèi)部利益相關(guān)者之間各種權(quán)力的分配、制約和利益實(shí)現(xiàn)的制度規(guī)定、體制安排和機(jī)制設(shè)計(jì);完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)旨在協(xié)調(diào)高校內(nèi)部多元利益主體之間的關(guān)系，使高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行更好地發(fā)揮自主治理作用。 ⑤ 就如何完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)而言，學(xué)者們從高校內(nèi)部管理體制改革、大學(xué)章程的制定與實(shí)施以及高校去行政化等不同視角進(jìn)行了深入、具體的分析論證。

關(guān)于高校內(nèi)部管理體制改革的研究，學(xué)者們從現(xiàn)實(shí)功用、邏輯理論等方面進(jìn)行了深入探索。張建初認(rèn)為高校治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該與時(shí)代的發(fā)展相融，大學(xué)內(nèi)部治理的關(guān)鍵在于大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由。 ⑥ 張海濱認(rèn)為高校內(nèi)部治理存在權(quán)力結(jié)構(gòu)、層級(jí)管理和辦學(xué)功能不相容的情況，因此，要優(yōu)化高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就要實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部各利益相關(guān)者的激勵(lì)相容，充分調(diào)動(dòng)高校內(nèi)部多元參與主體的積極性和創(chuàng)造性。 ⑦ 郭平、黃正夫從功能角度歸納大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的作用：協(xié)調(diào)利益訴求;提升績(jī)效;激勵(lì)教師成長(zhǎng);保障學(xué)術(shù)管理;優(yōu)化教育資源。 ⑧ 曹叔亮運(yùn)用邏輯理論分析高校內(nèi)部治理的各種變量關(guān)系，并指出建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵是改革大學(xué)組織結(jié)構(gòu)、管理制度、運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)部治理體系的三個(gè)關(guān)鍵自變量。 ⑨ 仰丙燦認(rèn)為學(xué)院自治是符合我國(guó)大學(xué)現(xiàn)實(shí)情況的，實(shí)現(xiàn)學(xué)校黨政職能部門的簡(jiǎn)政放權(quán)，授權(quán)給大學(xué)二級(jí)管理機(jī)構(gòu)，學(xué)院教授委員會(huì)應(yīng)發(fā)揮其決策權(quán)作用，院長(zhǎng)行使執(zhí)行權(quán)力的同時(shí)，減少行政與學(xué)術(shù)權(quán)利的交疊，學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)集體及全院教職工行使監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮分權(quán)與制衡相協(xié)調(diào)的作用。 ⑩

關(guān)于大學(xué)章程的研究，學(xué)界普遍認(rèn)為大學(xué)章程在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮核心作用。代表性的觀點(diǎn)有：大學(xué)章程是調(diào)整高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的有效“母法”，應(yīng)該從功能上明確大學(xué)章程的政治權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)地位、行政權(quán)力執(zhí)行地位、學(xué)術(shù)權(quán)力核心地位和民主權(quán)力基礎(chǔ)地位;大學(xué)章程在現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)中居于核心地位，其合法性與約束力在協(xié)調(diào)政府與學(xué)校關(guān)系中發(fā)揮重要作用;大學(xué)章程應(yīng)在內(nèi)容與制定程序上充分體現(xiàn)宏觀管理作用，充分考慮各利益相關(guān)主體的內(nèi)在需求。 ?

針對(duì)如何實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)去行政化的問(wèn)題，學(xué)界進(jìn)行了廣泛討論。宣勇認(rèn)為大學(xué)行政化的根源是大學(xué)的世俗化弊端，但大學(xué)不是孤立存在于其他社會(huì)運(yùn)行以外的組織，去行政化不能單純地理解成“去行政”，要將行政思維的根本出發(fā)點(diǎn)定位于為學(xué)術(shù)服務(wù)。 ?劉松年認(rèn)為大學(xué)使命的內(nèi)在要求是實(shí)行民主化管理，民主管理是實(shí)現(xiàn)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的根本保障。

整體而言，國(guó)家出臺(tái)了一系列完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計(jì)和政策措施，高校內(nèi)部治理改革已進(jìn)入深層實(shí)踐階段。緊跟時(shí)代需要，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題研究從初始的必要性和可行性理論研究轉(zhuǎn)入闡釋國(guó)家政策和推動(dòng)政策落實(shí)的實(shí)踐性研究，并取得了不少成果。但是，如何突破高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)面臨的普遍性現(xiàn)實(shí)困境，從而實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的全國(guó)推廣，依舊是亟待解決的實(shí)踐難題。

二、當(dāng)前我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)面臨的困境

1.制度執(zhí)行困境

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高校高度行政化的管理模式，不僅束縛了教師在治校和學(xué)術(shù)研究方面的充分發(fā)展，而且影響到學(xué)生潛能的發(fā)揮和創(chuàng)造性人才的培養(yǎng)。社會(huì)各界要求去行政化的呼聲越來(lái)越高。為順應(yīng)創(chuàng)建世界一流大學(xué)的需求，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管評(píng)辦分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》等國(guó)家相關(guān)頂層設(shè)計(jì)紛紛出臺(tái)，為推進(jìn)高校內(nèi)部治理改革提供政策保障。

在國(guó)家政策支持下，北京大學(xué)、南開(kāi)大學(xué)以及若干地方大學(xué)率先開(kāi)始去行政化實(shí)驗(yàn)。例如：北京大學(xué)嘗試取消院系行政領(lǐng)導(dǎo)的行政級(jí)別，采用聘用方式加強(qiáng)人員流動(dòng);南開(kāi)大學(xué)新建的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)不再設(shè)行政級(jí)別;上海大學(xué)撤銷黨辦、校辦，成立黨政辦，機(jī)關(guān)干部實(shí)行公開(kāi)聘任制，并將處級(jí)干部編制由14人縮小為9人。山東省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)高等教育綜合改革的意見(jiàn)》明確要求，以改革用人制度為重點(diǎn)，擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)行高校人員控制總量備案制，開(kāi)展二級(jí)學(xué)院取消行政級(jí)別改革試點(diǎn)。然而，由于在國(guó)家自上而下的行政事業(yè)單位體系中，行政級(jí)別的高低仍然是事業(yè)單位政治地位和資源分配的基本標(biāo)志，如果單純?nèi)∠咝Ｐ姓?jí)別，高校的社會(huì)地位、影響力以及辦學(xué)自主權(quán)勢(shì)必就會(huì)受到較大影響。因此，盡管國(guó)家對(duì)高校去行政化進(jìn)行了相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)，一些高校也開(kāi)始了試點(diǎn)，但改革仍面臨諸多體制、權(quán)利和利益障礙。政校分離不明顯、高校辦學(xué)自主權(quán)發(fā)揮不充分、具體實(shí)施細(xì)則不到位、責(zé)任追究不明確、高校辦學(xué)質(zhì)量的社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等情況是目前影響高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革進(jìn)程的具體原因。

2.權(quán)利運(yùn)行困境

與取消高校行政級(jí)別相比，在學(xué)校內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、校長(zhǎng)行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)相分離的改革進(jìn)展較為順利。一是在整個(gè)國(guó)家層面，近年來(lái)社會(huì)科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)獎(jiǎng)和自然科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)獎(jiǎng)（包括院士的評(píng)定），都把擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的學(xué)者排除在外，以保證學(xué)術(shù)的純潔性，避免學(xué)術(shù)腐敗。二是在教育系統(tǒng)層面，不少高校開(kāi)始進(jìn)行政校分開(kāi)、管辦分離的改革，逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式。三是在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)層面，依照相關(guān)法律，高校校長(zhǎng)和黨委書(shū)記不能出任學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的主任和副主任，也不能參與學(xué)術(shù)成果的評(píng)選。這些都為高校行政管理工作以及學(xué)術(shù)委員會(huì)的健康發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是中國(guó)特色社會(huì)主義高等院校的根本管理體制。實(shí)踐證明，這一制度符合我國(guó)國(guó)情和高等教育發(fā)展規(guī)律，能夠推動(dòng)高等教育事業(yè)的改革與發(fā)展。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本遵循。但是，還應(yīng)該看到，在實(shí)際工作中高校黨委和行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)分工依然不夠明晰。一方面，學(xué)校的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力沒(méi)有完全分離，行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，并且在學(xué)術(shù)事務(wù)中起著主導(dǎo)作用;另一方面，學(xué)術(shù)委員會(huì)的相關(guān)組織關(guān)系沒(méi)有理順，對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)行使監(jiān)督權(quán)的主體不夠明確，針對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)問(wèn)題學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)學(xué)校相關(guān)職能部門的質(zhì)詢權(quán)無(wú)從發(fā)揮。同時(shí)，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之間的職權(quán)界限不清晰，工作中常有推諉現(xiàn)象。因此，高校學(xué)術(shù)事務(wù)中的行政化痕跡比較明顯。

三、自主治理理論對(duì)于高校內(nèi)部治理改革的適用性

自主治理理論源于美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆的經(jīng)典著作《公共事務(wù)的治理之道》。當(dāng)所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況時(shí)，通過(guò)有效組織相互依賴的委托人，實(shí)現(xiàn)自主治理的善治并取得利益相關(guān)方的共同持久收益，是自主治理理論的主旨。 自主治理是指在面對(duì)共同問(wèn)題時(shí)一群相互依賴的委托人為了維護(hù)公共利益采取集體行動(dòng)，而且行動(dòng)過(guò)程中強(qiáng)調(diào)通過(guò)內(nèi)部人員自主協(xié)調(diào)、自主組織和兼顧多元主體利益達(dá)到善治的治理形式。在實(shí)踐中，運(yùn)用自主治理理論能靈活解決規(guī)模較小的公共事務(wù)中的矛盾。高校內(nèi)部治理主要研究高校內(nèi)部組織中相互依賴的委托人之間參與權(quán)與決策權(quán)的分配問(wèn)題。由于高校內(nèi)部治理中相互依賴的委托人主要包括高校組織內(nèi)部的決策者和執(zhí)行者，因此想要激發(fā)兩者的自主活力，實(shí)現(xiàn)兩者間行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的協(xié)調(diào)發(fā)展，就需要改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使之兼顧效率、法治與責(zé)任。

靈活運(yùn)用自主治理理論，將自主治理嵌入高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有其充分的適用性。一是主體的適用性。作為集體行動(dòng)中由若干相互依賴的委托人組成的組織，高校內(nèi)部組織主要包括高校組織內(nèi)部的決策者和執(zhí)行者;自主治理以多中心理論為基礎(chǔ)，其主體并非單一主體，而是呈現(xiàn)多元化。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主體通過(guò)整合資源、提供服務(wù)、參與管理等作用，不斷激發(fā)組織溝通能力、自主能力和創(chuàng)造能力，協(xié)調(diào)公共利益，以自主治理改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而促進(jìn)高校發(fā)展。二是環(huán)境的適用性。近年來(lái)，國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)方面不斷強(qiáng)化高校辦學(xué)自主權(quán)，這為高校內(nèi)部組織的自主治理提供了一個(gè)良好的外部環(huán)境。自主治理模式的應(yīng)用前提就是不依賴外部的強(qiáng)制力，因此，寬松的外部環(huán)境有利于激發(fā)高校內(nèi)部組織的自主活力，從而更好實(shí)現(xiàn)地高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。三是發(fā)展的適用性。自主治理模式強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部的互動(dòng)、協(xié)調(diào)，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)的也正是內(nèi)部組織的協(xié)調(diào)性。而且，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是隨著時(shí)代、政策、地域、學(xué)校具體情況的不同而不斷調(diào)整變化的，自主治理模式的靈活性具有適應(yīng)這種變化的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)。因此，將自主治理嵌入高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，是突破當(dāng)前我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)困境的有效途徑。

四、改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)

根據(jù)自主治理理論，在集體行動(dòng)中，一旦確立了共同目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)自主治理就需要解決三個(gè)主要問(wèn)題：新制度的供給問(wèn)題，可信承諾問(wèn)題，相互監(jiān)督問(wèn)題。這對(duì)于避免集體行動(dòng)在決策和執(zhí)行中出現(xiàn)差錯(cuò)具有重要意義。但是，運(yùn)用自主治理理論改進(jìn)我國(guó)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，必須充分考慮我國(guó)高校的現(xiàn)實(shí)情況，不能生搬硬套，要以充分發(fā)揮自主治理的靈活性和協(xié)調(diào)力為理論運(yùn)用的旨趣。為此，本文提出改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的四個(gè)關(guān)鍵著力點(diǎn)。

1.確立先進(jìn)的治理理念，著力于高校內(nèi)部治理的科學(xué)化

自主治理要解決的首要問(wèn)題就是新制度的供給問(wèn)題，想要達(dá)到制度的供給目標(biāo)必須確立集體認(rèn)同，這種集體認(rèn)同來(lái)源于理念的契合。先進(jìn)的治理理念是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在，也是培育高校發(fā)展新動(dòng)力、拓展高校發(fā)展新空間、深入實(shí)施國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。因此，先進(jìn)的治理理念是推進(jìn)高校內(nèi)部治理改革的先導(dǎo)。一是堅(jiān)持制度創(chuàng)新。具體包括：探索不同類型人才成長(zhǎng)的高校管理體制，確立科學(xué)的教育考核評(píng)價(jià)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，加快推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分開(kāi)，構(gòu)建政府、高校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，創(chuàng)建高校與科研院所、社會(huì)團(tuán)體協(xié)調(diào)合作的有效機(jī)制。二是注重協(xié)調(diào)好多元共治主體之間的關(guān)系。具體包括：黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和高校行政部門行政權(quán)之間的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，高校社團(tuán)組織與教職工、學(xué)生之間的互動(dòng)關(guān)系。三是確立開(kāi)放共享的發(fā)展理念。具體而言：一要積極推進(jìn)高校信息公開(kāi)化，保證部門設(shè)置、人員配置的開(kāi)放性、公開(kāi)性;二要秉承開(kāi)放共享的原則，堅(jiān)持面向社會(huì)辦學(xué)理念，加強(qiáng)學(xué)校與國(guó)際、國(guó)內(nèi)社會(huì)的交流合作。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，著力于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的法治化

改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮自主治理的功用，不但要保證新制度的供給，還要擁有可信承諾與相互監(jiān)督的機(jī)制保障。因此，要把國(guó)家完善高校內(nèi)部治理的政策落到實(shí)處，就必須堅(jiān)持高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的法治化方向。一是加強(qiáng)宣傳力度。教育行政部門要加大對(duì)國(guó)家相關(guān)法規(guī)政策的宣傳力度，尤其要保證讓高校領(lǐng)導(dǎo)吃透《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》等文件精神，使其深刻認(rèn)識(shí)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重大意義，把握好改革原則，理清高校黨委、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)之間的關(guān)系和各自的主體責(zé)任，積極推動(dòng)高校內(nèi)部治理改革。二是加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)。充分發(fā)揮教育系統(tǒng)學(xué)術(shù)委員會(huì)的智庫(kù)作用，依據(jù)國(guó)家法規(guī)政策指導(dǎo)高校結(jié)合本校實(shí)際建立制度清單，梳理、制定、健全高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織原則、議事規(guī)則、辦事程序以及教學(xué)、科研等方面自主管理的制度規(guī)范，并及時(shí)報(bào)送教育行政部門審查備案，構(gòu)建高校行使辦學(xué)自主權(quán)的完整制度體系。三是加強(qiáng)行政執(zhí)法。國(guó)家確定的重大改革事項(xiàng)和政策舉措，必須落實(shí)到高校的工作實(shí)踐中。因此，各地高校要依據(jù)國(guó)家法規(guī)政策認(rèn)真制定內(nèi)部治理改革的實(shí)施細(xì)則，把一切治理行為規(guī)范到依法治校、依法治教的法治軌道上。教育行政部門和高校內(nèi)部要適時(shí)舉行專項(xiàng)檢查和經(jīng)驗(yàn)交流，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，通過(guò)合法程序修改、補(bǔ)充、完善細(xì)則。

3.確保用好辦學(xué)自主權(quán)，著力于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)決策的民主化

自主治理強(qiáng)調(diào)兼顧效率與公平，改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的落腳點(diǎn)就是要落實(shí)高校的法定辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)高校治理決策民主化，充分調(diào)動(dòng)高校內(nèi)部一切積極因素。2014年，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，科學(xué)界定了黨委領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的主要內(nèi)容、基本權(quán)限和運(yùn)作方式，為正確處理黨委和行政、書(shū)記和校長(zhǎng)、個(gè)人和集體三方面關(guān)系指明了方向，為改進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提供了科學(xué)的、可操作的制度依據(jù)。

（1）堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，就要加強(qiáng)黨對(duì)學(xué)校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨的建設(shè)質(zhì)量。具體而言：第一，高校及其相關(guān)主管部門要準(zhǔn)確把握選人用人標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)的選人用人標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)按照德能勤績(jī)廉的標(biāo)準(zhǔn)選拔人才;第二，始終堅(jiān)持民主集中制，正確處理集體和個(gè)人的關(guān)系。只有始終堅(jiān)持民主集中制，才能有效抵制獨(dú)斷專行和軟弱渙散兩種傾向，不斷提升高校黨建質(zhì)量，推動(dòng)學(xué)校工作穩(wěn)定健康發(fā)展。高等教育是一個(gè)龐大而復(fù)雜的工程，涉及黨委、行政、教學(xué)、科研、教師、學(xué)生等諸多方面。在日常工作中，無(wú)論是加強(qiáng)黨委自身建設(shè)，還是加強(qiáng)學(xué)校統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，都應(yīng)把堅(jiān)持民主集中制放在重要的位置來(lái)考量。

（2）堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，就要保證校長(zhǎng)依法行使職權(quán)，不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量。校長(zhǎng)作為學(xué)校的法定代表人，職責(zé)重大。第一，校長(zhǎng)必須堅(jiān)定政治立場(chǎng)，正確處理行政機(jī)關(guān)與黨委的關(guān)系，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)黨的決議，主動(dòng)向黨委報(bào)告重大決議執(zhí)行情況，加強(qiáng)學(xué)生的思想品德教育和學(xué)校文化建設(shè)，落實(shí)立德育人任務(wù)，積極弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。第二，校長(zhǎng)應(yīng)具備較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力。自主辦學(xué)靠的是學(xué)校全體師生員工的智慧和力量，要調(diào)動(dòng)方方面面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，校長(zhǎng)的協(xié)調(diào)能力顯得十分重要和必需。第三，校長(zhǎng)的創(chuàng)新思維對(duì)于提升高校內(nèi)部治理能力和水平至關(guān)重要。校長(zhǎng)開(kāi)闊的胸懷、高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光、科學(xué)的發(fā)展理念和現(xiàn)代化的教育思想對(duì)于提升高校教育教學(xué)水平有關(guān)鍵作用。第四，創(chuàng)建一流學(xué)科和一流大學(xué)離不開(kāi)高校校長(zhǎng)的共贏合作主導(dǎo)能力。高校建設(shè)要面向世界、面向未來(lái)、面向現(xiàn)代化，就要注重與政府、企業(yè)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際領(lǐng)先科研機(jī)構(gòu)的合作。這就需要校長(zhǎng)具有戰(zhàn)略思維、主導(dǎo)合作共贏的意識(shí)和談判溝通的智慧。

4.推進(jìn)學(xué)術(shù)事務(wù)去行政化，著力于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)效果的優(yōu)質(zhì)化

自主治理強(qiáng)調(diào)多中心主體之間的互動(dòng)，尋求的是一種通過(guò)調(diào)動(dòng)各種力量和資源達(dá)到善治的優(yōu)化體制。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)效果的優(yōu)質(zhì)化主要體現(xiàn)在協(xié)調(diào)好行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)、彰顯高校學(xué)術(shù)權(quán)威等方面。2014年，為促進(jìn)高等學(xué)校規(guī)范和加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保障學(xué)術(shù)委員會(huì)在教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)事務(wù)中有效發(fā)揮作用，教育部根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》及相關(guān)規(guī)定制定了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的結(jié)構(gòu)組成、職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行制度等方面都做出了明確規(guī)定。2014年，中共中央辦公廳出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》，要求加強(qiáng)學(xué)術(shù)組織建設(shè)，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)風(fēng)建設(shè)等方面的重要作用。學(xué)術(shù)委員會(huì)是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，對(duì)于培育大學(xué)精神以及實(shí)現(xiàn)學(xué)校治理效果的優(yōu)質(zhì)化具有不可替代的關(guān)鍵作用。要充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)中的主體作用，應(yīng)著重處理好以下三個(gè)方面的關(guān)系。

（1）正確處理行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系。學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分，是辦學(xué)自主權(quán)的重要體現(xiàn)，是教授治校的有效載體。在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的制度框架內(nèi)，學(xué)術(shù)權(quán)力是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下和行政權(quán)力的指導(dǎo)下開(kāi)展工作的。但是，校黨委書(shū)記和校長(zhǎng)應(yīng)尊重并支持學(xué)術(shù)委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)，并提供必要的條件以保障學(xué)術(shù)委員會(huì)正常開(kāi)展工作。學(xué)校出臺(tái)的涉及學(xué)術(shù)委員會(huì)職責(zé)權(quán)限的各項(xiàng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、章程，應(yīng)提交學(xué)術(shù)委員會(huì)審議或交其直接做出決定;學(xué)校實(shí)施的事項(xiàng)，凡涉及對(duì)學(xué)術(shù)水平做出評(píng)價(jià)的，應(yīng)由學(xué)術(shù)委員會(huì)組織進(jìn)行評(píng)定;制定與學(xué)術(shù)事務(wù)相關(guān)的全局性的重大發(fā)展規(guī)劃時(shí)，學(xué)校在做出決策前應(yīng)由學(xué)術(shù)委員會(huì)提出咨詢意見(jiàn)。學(xué)術(shù)委員會(huì)運(yùn)作方式主要是實(shí)行例會(huì)制度和年度報(bào)告制度，例會(huì)的議事決策實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，做出的決定應(yīng)予以公示。學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)學(xué)校整體的學(xué)術(shù)水平、學(xué)科發(fā)展、人才培養(yǎng)質(zhì)量等進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，提出意見(jiàn)建議，并對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的運(yùn)行及職責(zé)履行情況進(jìn)行總結(jié)，形成年度報(bào)告，提交教職工代表大會(huì)審議。

（2）正確處理學(xué)術(shù)委員會(huì)內(nèi)部的組織關(guān)系。學(xué)術(shù)委員會(huì)實(shí)行任期制，委員由校長(zhǎng)聘任，主任委員由校長(zhǎng)提名、全體委員選舉產(chǎn)生。學(xué)術(shù)委員會(huì)的人員組成應(yīng)做到三個(gè)合理：職稱結(jié)構(gòu)合理，除具有正高以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)人員外，應(yīng)當(dāng)有一定比例的青年教師;專業(yè)結(jié)構(gòu)合理，要兼顧不同的學(xué)科和專業(yè);人員比例合理，以不擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授為主，還要有一定比例的擔(dān)任學(xué)校及職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員。學(xué)術(shù)委員會(huì)下設(shè)學(xué)科建設(shè)、教師聘任、教學(xué)指導(dǎo)、科學(xué)研究、學(xué)術(shù)道德等若干專門委員會(huì)。院系按照學(xué)科領(lǐng)域設(shè)置學(xué)術(shù)分委員會(huì)，學(xué)術(shù)分委員會(huì)應(yīng)按照學(xué)術(shù)委員會(huì)章程建立組織規(guī)程，根據(jù)學(xué)術(shù)委員會(huì)的授權(quán)開(kāi)展工作，向?qū)W術(shù)委員會(huì)報(bào)告工作，接受學(xué)術(shù)委員會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。學(xué)術(shù)委員會(huì)設(shè)立秘書(shū)處負(fù)責(zé)處理學(xué)術(shù)委員會(huì)的日常事務(wù)，學(xué)術(shù)委員會(huì)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入學(xué)校預(yù)算安排。學(xué)術(shù)委員會(huì)委員在任期內(nèi)有因故不能履職、怠于履行職責(zé)、違法、違反教師職業(yè)道德或?qū)W術(shù)不端行為等情形的，學(xué)術(shù)委員會(huì)經(jīng)全體會(huì)議討論決定，有權(quán)免除或同意其辭去委員職務(wù)。

（3）正確處理權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。從法律的角度看，權(quán)利和義務(wù)是對(duì)等的、相互制約的，享有權(quán)利就要履行相應(yīng)的義務(wù)。只享有權(quán)利不履行義務(wù)，或者只履行義務(wù)不享有權(quán)利，都是有違公平公正原則的。學(xué)術(shù)委員會(huì)委員享有與學(xué)術(shù)事務(wù)相關(guān)的學(xué)校各項(xiàng)管理制度和信息的知情權(quán)、就學(xué)術(shù)事務(wù)對(duì)學(xué)校相關(guān)職能部門的質(zhì)詢權(quán)、在學(xué)術(shù)委員會(huì)會(huì)議中的審議表決權(quán)、對(duì)學(xué)校學(xué)術(shù)事務(wù)及學(xué)術(shù)委員會(huì)工作的監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。同時(shí)，學(xué)術(shù)委員會(huì)委員必須履行遵守國(guó)家法律、學(xué)術(shù)委員會(huì)章程、學(xué)術(shù)規(guī)范的義務(wù)，必須履行恪守學(xué)術(shù)道德、勤勉盡職、積極參加學(xué)術(shù)委員會(huì)會(huì)議及有關(guān)活動(dòng)的義務(wù)。

注釋

①《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站，http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html，2010年7月29日。

②《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站，http：//www.moe.edu.cn/s78/A02/zfs__left/s6528/s6529/201412/t20141222_182222.html，2014年12月22日。

③《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html，2015年5月6日。

④《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》，中華人民共和國(guó)教育部網(wǎng)站，http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s7049/201704/t20170405_301912.html，2017年4月5日。

⑤顧海良：《完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制》，《中國(guó)高等教育》2010年第Z3期。

⑥張建初：《現(xiàn)代大學(xué)制度下的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)》，《教育評(píng)論》2009年第5期。

⑦張海濱：《激勵(lì)相容視角下的大學(xué)內(nèi)部治理》，《教育發(fā)展研究》2012年第1期。

⑧郭平等：《大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的功能及其實(shí)現(xiàn)路徑》，《教育研究》2013年第7期。

⑨曹叔亮：《大學(xué)內(nèi)部治理的關(guān)鍵自變量及其改革路徑》，《教育發(fā)展研究》2014年第23期。

⑩仰丙燦：《學(xué)院自治：大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的路徑選擇》，《復(fù)旦教育論壇》2015年第5期。

林群等：《大學(xué)章程建設(shè)與現(xiàn)代大學(xué)制度創(chuàng)新》，《教育研究》2013年第9期;黃興勝等：《大學(xué)章程與大學(xué)內(nèi)部治理——基于英國(guó)、意大利大學(xué)章程建設(shè)的考察報(bào)告》，《中國(guó)高教研究》2014年第1期。

宣勇：《外儒內(nèi)道：大學(xué)去行政化的策略》，《教育研究》2010年第6期。

劉松年：《論大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的民主管理》，《國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。

參見(jiàn)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)等譯，上海譯文出版社，2012年，第1—20頁(yè)。

責(zé)任編輯：若 水 ?

Four Key Points of Improving the Internal Governance Structure ofColleges and Universities

Qi Xiaosi

Abstract： The internal governance structure of colleges and universities is a hot issue in the field of higher education research in recent years. Optimizing and improving the internal governance structure of colleges and universities is an important prerequisite for promoting the modernization of education in China. At present， the administrative management mode of colleges and universities is a prominent problem in the internal governance structure of colleges and universities in China. In view of the difficulties faced with colleges and universities in our country， such as the execution of institutions and the operation of power， the theory of autonomous governance has important guiding value for improving the internal governance structure of colleges and universities and promoting the construction of internal governance system and governance capacity. Establishing advanced governance concept， strengthening system design， making good use of the autonomy in running schools， and promoting the de-administration of academic affairs are the four important points to realize the scientific， legalized， democratized and high-quality internal governance structure of colleges and universities.

Key words： self - governance; colleges and universities; organizational structure; internal governance