摘 要: 公私合作模式是由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新,其要義在于重新分配國(guó)家與社會(huì)的公共治理責(zé)任。政府在這一模式中的角色發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變,其不再是公共服務(wù)的直接提供者,而是扮演合作者、監(jiān)管者和擔(dān)保者的角色。相應(yīng)地,政府的法律責(zé)任可以分解為契約責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任。政府要通過(guò)簽訂協(xié)議與私人主體形成一種平等合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系;要站在中立的立場(chǎng)對(duì)私人主體提供公共服務(wù)實(shí)施有效的外部監(jiān)督;要時(shí)刻處于一種“備位”,當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)代替私人主體提供普遍化、均等化的公共服務(wù)。政府唯有切實(shí)履行這三種責(zé)任,才能確保公私合作模式有效運(yùn)行,實(shí)現(xiàn)民生照顧之目的。
關(guān)鍵詞: 公私合作;契約責(zé)任;監(jiān)管責(zé)任;擔(dān)保責(zé)任
中圖分類號(hào):D922.181 ?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào): 1003-0751(2018)08-0063-05
20世紀(jì)90年代初,我國(guó)一些地方政府開始嘗試在市政設(shè)施建設(shè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理等公用事業(yè)中引入非政府投資,意在解決公共服務(wù)需求與政府資金短缺之間的矛盾,此即PPP(publicprivate partnership,政府和社會(huì)合作)模式的雛形。2014年以來(lái),為推動(dòng)PPP模式發(fā)展,實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化,國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部委以“指導(dǎo)意見”“實(shí)施意見”等形式發(fā)布了一系列規(guī)范性文件,PPP模式進(jìn)入快速發(fā)展階段。根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì),截至2016年年底,我國(guó)納入PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目共11260個(gè),項(xiàng)目總額達(dá)13.5萬(wàn)億元。 ① 這表明PPP模式已成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),促進(jìn)政府與私人主體合作的一個(gè)重要手段。PPP模式在減輕政府負(fù)擔(dān)、提升行政效率的同時(shí),也會(huì)帶來(lái)一些腐敗問(wèn)題和道德風(fēng)險(xiǎn),造成社會(huì)公共利益流失和相對(duì)人個(gè)人利益受損。PPP模式是政府主導(dǎo)的公共服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新,其要義在于重新分配國(guó)家與社會(huì)的公共治理責(zé)任。因此,厘清政府的法律責(zé)任對(duì)于推進(jìn)該模式規(guī)范發(fā)展具有基礎(chǔ)性意義。正如美國(guó)學(xué)者朱迪·弗里曼所言:“合作和契約治理模式是在一個(gè)非常強(qiáng)調(diào)責(zé)任性的制度下產(chǎn)生的,不過(guò)責(zé)任性的要求關(guān)注更多的是公共機(jī)構(gòu)而非私人主體。” ② PPP模式中政府不再是公共服務(wù)的直接提供者,而是扮演合作者、監(jiān)管者和擔(dān)保者的角色,其法律責(zé)任可相應(yīng)地分解為契約責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任。下文分別詳述。
一、PPP模式中政府的契約責(zé)任
由于思維慣性使然,政府很容易忽視自己在PPP模式中的合作者角色,導(dǎo)致對(duì)自身應(yīng)承擔(dān)的契約責(zé)任認(rèn)識(shí)不足。PPP模式是以雙方達(dá)成的合作協(xié)議為基礎(chǔ)的,基于這種協(xié)議,政府與私人主體之間形成一種平等合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的關(guān)系。作為協(xié)議的一方當(dāng)事人,政府要遵循“契約必須信守”的法則,承擔(dān)協(xié)議約定的責(zé)任。
1.政府契約責(zé)任的法律屬性
PPP模式中政府契約責(zé)任的法律屬性取決于合作協(xié)議的性質(zhì)。PPP模式中合作協(xié)議的性質(zhì)一直是學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn),目前比較有代表性的觀點(diǎn)是行政合同說(shuō)與民事合同說(shuō)。大體而言,這兩種觀點(diǎn) 將PPP模式中的合作協(xié)議分別歸結(jié)為公法屬性與私法屬性。然而,作為維系政府與私人主體之間合作關(guān)系的紐帶,合作協(xié)議實(shí)際上調(diào)整一種特殊的具有獨(dú)立意義的社會(huì)關(guān)系,簡(jiǎn)單地將其歸類為行政合同或者民事合同都失之偏頗,應(yīng)將其理解為兼具公法屬性和私法屬性的一種獨(dú)立類型的合同形式。 ③ 據(jù)此,在PPP模式中,政府基于合作協(xié)議而承擔(dān)的契約責(zé)任也兼具公法屬性和私法屬性。
其一,政府契約責(zé)任的公法屬性。PPP模式中的合作協(xié)議是一種獨(dú)立的合同類型,具有一般合同所不具備的特性。在功能上,合作協(xié)議是政府履行職責(zé)的一種載體;在目的上,合作協(xié)議是為了更好地提供公共服務(wù);在主體上,政府構(gòu)成合作協(xié)議的一方當(dāng)事人。合作協(xié)議的這些特性決定了政府在PPP模式中的契約責(zé)任具有公法屬性。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),有助于政府在PPP模式中樹立底線思維,防止陷入公權(quán)私人化的困境。
其二,政府契約責(zé)任的私法屬性。PPP模式中的合作協(xié)議是一種廣義上的合同,具備合同的基本要素,如合同雙方要受到私法上的自由、平等、誠(chéng)信等理念和原則的約束。在PPP模式中,合作協(xié)議的簽訂及其內(nèi)容由雙方自由決定、平等協(xié)商,政府即便想在協(xié)議中保留一些特權(quán),也須得到私人主體的認(rèn)可。私人主體如果不予認(rèn)可,就可以退出談判、放棄簽約。合作協(xié)議的私法性質(zhì)決定了政府在PPP模式中的契約責(zé)任具有私法屬性。政府推行PPP模式的目的,就是利用私法機(jī)制的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)公法機(jī)制的不足,既防范行政權(quán)力被濫用,又防止社會(huì)資本過(guò)度追逐利潤(rùn),從而更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)。
2.政府契約責(zé)任的內(nèi)容
根據(jù)不完全契約理論,締約雙方不可能完全預(yù)見契約期內(nèi)會(huì)發(fā)生哪些情況。PPP項(xiàng)目往往持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、運(yùn)行環(huán)境復(fù)雜多變,這加劇了合作協(xié)議的不完全性。為盡可能減少合同風(fēng)險(xiǎn),政府在PPP模式中的契約責(zé)任貫串于從選擇合作對(duì)象到簽訂、履行契約的全過(guò)程。
(1)選擇合作對(duì)象。在PPP模式中,政府要通過(guò)公平透明的程序,讓潛在的合作者自由競(jìng)爭(zhēng),同時(shí),要樹立底線思維,事先設(shè)定合作的條件與標(biāo)準(zhǔn),以挑選出最適宜的合作者。其一,政府提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。這是政府契約責(zé)任之私法屬性的要求。根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章,政府選擇合作對(duì)象主要有公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)五種方式。其中,公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判最能體現(xiàn)市場(chǎng)精神,有利于促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、節(jié)約費(fèi)用、提高效率,政府在PPP模式中要盡可能采用這兩種方式確定合作對(duì)象。其二,政府事先設(shè)定合作條件與標(biāo)準(zhǔn)。這是政府契約責(zé)任之公法屬性的要求。政府與私人主體合作的客體是提供公共服務(wù),因而要根據(jù)公共服務(wù)需求及合作目的,事先設(shè)定合作條件與標(biāo)準(zhǔn)。私人主體只有符合這些條件與標(biāo)準(zhǔn),才能獲得參與競(jìng)爭(zhēng)、成為合作者的資格。
(2)簽訂合作協(xié)議。在PPP模式中,政府應(yīng)當(dāng)與私人主體協(xié)商確定合作協(xié)議的內(nèi)容,同時(shí)承擔(dān)一些特殊的責(zé)任和義務(wù)。前者是政府契約責(zé)任之私法屬性的要求,是PPP模式的精髓,也是合作協(xié)議得以順利實(shí)施的關(guān)鍵。試想,如果合作協(xié)議的內(nèi)容由政府單方?jīng)Q定,那么PPP模式與政府親自提供公共服務(wù)有何區(qū)別呢?后者是政府契約責(zé)任之公法屬性的要求。為了盡可能平衡政府與私人主體在合作協(xié)議中的地位,合作協(xié)議的簽訂要遵循“風(fēng)險(xiǎn)由最有控制力的一方承擔(dān)”的原則,通常規(guī)定由政府承擔(dān)一些特殊的風(fēng)險(xiǎn),如政治風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)等。這樣,既能減小風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和風(fēng)險(xiǎn)造成的損失,又能降低控制風(fēng)險(xiǎn)的成本。 ④ 此外,合作協(xié)議一般還要規(guī)定政府承擔(dān)一些特殊的責(zé)任,如提供PPP項(xiàng)目建設(shè)所必需的基礎(chǔ)設(shè)施,協(xié)助私人主體獲得相關(guān)批準(zhǔn),監(jiān)督PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng),保證不隨意干預(yù)私人主體的行為等。
(3)履行合作協(xié)議。在PPP模式中,政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照合作協(xié)議的內(nèi)容行使權(quán)利(力)、履行義務(wù),有時(shí)為了公共利益的需要,也可以單方變更或者解除協(xié)議。私人主體之所以愿意在公共服務(wù)的提供上同政府進(jìn)行合作,主要原因是有利可圖,如可以獲得使用劃撥土地、稅收減免、貸款優(yōu)惠等待遇。如果合作協(xié)議的內(nèi)容得不到履行,私人主體參與PPP模式的目的就會(huì)落空,公私關(guān)系就會(huì)惡化。因此,政府應(yīng)當(dāng)以最大誠(chéng)信履行合作協(xié)議,除了出現(xiàn)不可抗力等免責(zé)情況,其他情況下違反合作協(xié)議都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,如支付違約金、賠償損失。政府按照合作協(xié)議的內(nèi)容行使權(quán)利(力)、履行義務(wù)是一種常態(tài),但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些難以預(yù)料的情況,如公共利益需要、情勢(shì)變更等,此時(shí),政府享有行政優(yōu)益權(quán),即不經(jīng)私人主體同意而單方變更或者解除合作協(xié)議。這實(shí)際上是私人主體對(duì)必須由政府代表和維護(hù)的公共利益的承認(rèn)。這種行政優(yōu)益權(quán)的行使條件應(yīng)非常嚴(yán)格,以防止行政特權(quán)與契約合意相沖突。
二、PPP模式中政府的監(jiān)管責(zé)任
逐利乃資本之天性。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中,私人主體可能為了追求更高的回報(bào)率而舍棄公共利益或者進(jìn)行權(quán)力尋租。鑒于此,作為公共利益的代表者和維護(hù)者,政府應(yīng)當(dāng)對(duì)私人主體的行為進(jìn)行監(jiān)管,矯正市場(chǎng)在配置資源、滿足社會(huì)需求方面的失靈。 ⑤
1.政府監(jiān)管責(zé)任的特性
“政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)之后,并沒(méi)有削弱政府的監(jiān)管職責(zé),反而是對(duì)政府監(jiān)管職責(zé)提出更高的要求。” ⑥ PPP模式中的政府監(jiān)管責(zé)任是一種公法責(zé)任,是政府基于法律所賦予的監(jiān)管者角色而必須切實(shí)履行的職責(zé)。
(1)政府監(jiān)管責(zé)任的公益性。公共服務(wù)不僅為社會(huì)生產(chǎn)提供必要的水、氣、電等資源能源以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施,也為廣大居民提供必要的生活條件。因此,各國(guó)法律一般都賦予政府對(duì)公共服務(wù)的價(jià)格、質(zhì)量等進(jìn)行監(jiān)管的職能,以保障和不斷增進(jìn)公共利益。在政府直接提供公共服務(wù)的情況下,監(jiān)管責(zé)任主要發(fā)生在政府部門之間。在PPP模式中,雖然政府借助于私人主體的力量提供公共服務(wù),但公共服務(wù)的公益性并沒(méi)有改變,政府仍要履行監(jiān)管職能,只不過(guò)這種情況下監(jiān)管對(duì)象發(fā)生了改變,由政府部門變?yōu)樗饺酥黧w。政府監(jiān)管的目的是追求公益,這決定了政府監(jiān)管責(zé)任的公益性。
(2)政府監(jiān)管責(zé)任的強(qiáng)制性。政府履行監(jiān)管責(zé)任實(shí)際上是對(duì)特定領(lǐng)域的市場(chǎng)配置機(jī)制進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù),使產(chǎn)品的生產(chǎn)或者服務(wù)的提供、分配等發(fā)生改變。 ⑦ 對(duì)此,美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨強(qiáng)調(diào):政府具有禁止力,可以通過(guò)此種能力禁止某些不妥當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)行為;政府具有懲罰力,可以通過(guò)此種能力對(duì)違約者進(jìn)行懲罰。 ⑧ 在PPP模式中,政府作為監(jiān)管者的角色不是源于合作協(xié)議的約定,而是源于法律的賦予;雖然政府和私人主體之間主要是一種平等合作的關(guān)系,但政府的監(jiān)管責(zé)任源于法律規(guī)定,與合作關(guān)系并無(wú)太大關(guān)聯(lián)。因此,PPP模式中政府的監(jiān)管責(zé)任具有禁止力、懲罰力等強(qiáng)制性特征。
2.政府監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)容
政府監(jiān)管責(zé)任的公益性和強(qiáng)制性決定了政府在PPP模式中不僅要對(duì)公共服務(wù)的提供狀態(tài)(是否提供、由誰(shuí)提供、是否按時(shí)提供)以及私人主體提供公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管,而且享有對(duì)私人主體的違約行為予以強(qiáng)制性制裁的權(quán)力。
(1)履約監(jiān)管。PPP模式實(shí)踐中,合作協(xié)議簽訂后,有的私人主體會(huì)實(shí)施轉(zhuǎn)包或非法分包行為以獲取轉(zhuǎn)包或分包管理費(fèi)用,有的私人主體會(huì)不定時(shí)地暫停提供公共服務(wù)或者延遲提供公共服務(wù)。這些行為都會(huì)造成社會(huì)公共利益或個(gè)人利益的減損。因此,在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行中,政府應(yīng)當(dāng)常態(tài)化地對(duì)私人主體的履約行為進(jìn)行監(jiān)管,一旦發(fā)現(xiàn)上述行為,即視情況給予警告、處罰、取消合作資格等制裁。
(2)價(jià)格監(jiān)管。私人主體取代政府提供某項(xiàng)公共服務(wù)后,很容易壟斷經(jīng)營(yíng),形成壟斷價(jià)格。價(jià)格監(jiān)管的目的就是讓公共服務(wù)的價(jià)格始終處于一個(gè)相對(duì)合理的范圍內(nèi),不僅滿足私人主體作為公共服務(wù)提供者的合理的收益需求,而且與社會(huì)公眾普遍的承受力相適應(yīng)。換言之,價(jià)格監(jiān)管的目的是允許私人主體獲得盈利但禁止其獲取暴利。價(jià)格監(jiān)管可以采取成本加成和價(jià)格上限兩種方式:前者是在供給成本的基礎(chǔ)上加上合理的利潤(rùn)形成公共服務(wù)的價(jià)格;后者是給出一個(gè)較大空間的公共服務(wù)價(jià)格上限,并且隨著通貨膨脹情況和時(shí)間推移而適時(shí)調(diào)整該價(jià)格上限。政府并不能強(qiáng)制性地介入私人主體內(nèi)部,信息不對(duì)稱是政府對(duì)私人主體提供的公共服務(wù)進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管所面臨的一大難題。對(duì)此,政府應(yīng)當(dāng)建立與PPP模式相配套的信息披露制度和公眾參與制度,為價(jià)格監(jiān)管提供制度保障。
(3)質(zhì)量監(jiān)管。質(zhì)量監(jiān)管與價(jià)格監(jiān)管緊密相關(guān),指政府要求私人主體在既定的價(jià)格下保證公共服務(wù)的質(zhì)量。在價(jià)格一定的情況下,私人主體為使利益最大化,很可能降低所提供公共服務(wù)的質(zhì)量。因此,政府在進(jìn)行價(jià)格監(jiān)管的同時(shí),還必須進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。公共服務(wù)不僅對(duì)城市功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有重要影響,而且關(guān)涉人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,因此,公共服務(wù)提供要遵循規(guī)劃引領(lǐng)、民生優(yōu)先、安全為重、機(jī)制創(chuàng)新、綠色優(yōu)質(zhì)的價(jià)值理念和原則。 ⑨ 政府對(duì)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)管要遵循這些理念和原則,涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)階段、招投標(biāo)及特許權(quán)授予階段、勘察設(shè)計(jì)階段、建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段和移交階段,及時(shí)識(shí)別并控制危險(xiǎn)源,從全過(guò)程確保項(xiàng)目質(zhì)量。另外,政府監(jiān)管PPP項(xiàng)目的質(zhì)量不僅包括施工質(zhì)量,還包括公共服務(wù)產(chǎn)品的性能、項(xiàng)目運(yùn)行的效率與環(huán)境等領(lǐng)域。政府要防范PPP項(xiàng)目中私人主體出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求而實(shí)施壓縮成本、損害項(xiàng)目質(zhì)量的行為,杜絕塌陷、爆炸、污染、輻射等安全隱患。對(duì)此,政府可采取的監(jiān)管措施有:建立PPP項(xiàng)目質(zhì)量安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);對(duì)PPP項(xiàng)目的服務(wù)指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管;定期評(píng)估PPP項(xiàng)目的質(zhì)量;視情況進(jìn)行獎(jiǎng)罰分明的處理;等等。
三、PPP模式中政府的擔(dān)保責(zé)任
PPP項(xiàng)目運(yùn)行中存在各種風(fēng)險(xiǎn),有時(shí)政府采取了合同措施和監(jiān)管措施仍無(wú)法確保項(xiàng)目質(zhì)量。此時(shí),政府要承擔(dān)一種擔(dān)保責(zé)任,居于一種“備位”,從私人主體手中接管公共服務(wù)的提供。
1.政府擔(dān)保責(zé)任的特性
PPP模式中政府的擔(dān)保責(zé)任源于憲法中政府有保障公民基本權(quán)利之義務(wù)的規(guī)定,該規(guī)定不僅要求政府依法行使公權(quán)力,而且要求政府積極作為。 ⑩ 因此,政府擔(dān)保責(zé)任是一種公法責(zé)任,本質(zhì)上是政府對(duì)公共服務(wù)提供的兜底責(zé)任。
(1)政府擔(dān)保責(zé)任的公益性。確保社會(huì)公眾獲得持續(xù)、普遍的公共服務(wù)是政府的一項(xiàng)職責(zé)和義務(wù)。在PPP模式中,由私人主體直接提供公共服務(wù),政府便退到了“后臺(tái)”,不以直接提供者的身份而以擔(dān)保者的角色履行確保社會(huì)公共服務(wù)的職責(zé)和義務(wù)。PPP模式中政府的擔(dān)保責(zé)任以維護(hù)和增進(jìn)公共利益為目的,確保項(xiàng)目運(yùn)行在實(shí)質(zhì)上和程序上都符合這一目的,體現(xiàn)了公平正義的價(jià)值觀。
(2)政府擔(dān)保責(zé)任的兜底性。在PPP模式中,政府通過(guò)簽訂合作協(xié)議,將提供公共服務(wù)的任務(wù)轉(zhuǎn)移給私人主體,但其轉(zhuǎn)移的只是“履行權(quán)”,而非提供公共服務(wù)的最終責(zé)任。在私人主體不能有效提供公共服務(wù)的情況下,政府作為擔(dān)保者便從“幕后”走向“臺(tái)前”,及時(shí)進(jìn)行兜底和補(bǔ)位?!罢鳛閲?guó)家權(quán)力代表者,負(fù)有公共服務(wù)提供上的天然責(zé)任,這種責(zé)任并不會(huì)隨著公共服務(wù)生產(chǎn)職能的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移或者消失,而是隨著外包合同的簽訂而發(fā)生了法律位置上的轉(zhuǎn)化,由‘直接的、第一位性的責(zé)任主體,轉(zhuǎn)化成為了‘間接的、非第一位性的擔(dān)保責(zé)任的承擔(dān)主體,但并不等于無(wú)責(zé)或不負(fù)責(zé)?!?
2.政府擔(dān)保責(zé)任的內(nèi)容
PPP模式中政府的擔(dān)保責(zé)任要求項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)公共服務(wù)供給中斷、不公正等情況時(shí),政府要直接或委托第三人提供公共服務(wù),并采取措施促進(jìn)公共服務(wù)普遍化、均等化。
(1)對(duì)持續(xù)提供公共服務(wù)的擔(dān)保。在政府的有效監(jiān)管下,私人主體一般都能按照合作協(xié)議的約定及時(shí)、持續(xù)地提供公共服務(wù),即使出現(xiàn)短暫的停止或者延遲提供,也只是一種輕微違約,并不影響整體履約效果。對(duì)于私人主體的輕微違約,政府應(yīng)當(dāng)予以容忍,只需施加相應(yīng)的制裁即可,以使私人主體有適當(dāng)?shù)男袆?dòng)空間。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中,有時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些比較嚴(yán)重的違約情形,如私人主體長(zhǎng)時(shí)間停止提供公共服務(wù)、在專項(xiàng)公共服務(wù)提供領(lǐng)域形成壟斷、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題、破產(chǎn)等。這些情形要么造成私人主體的根本性違約,要么使公共服務(wù)的提供事實(shí)上已不可能。此時(shí),政府絕不能坐視不管、消極不作為,而應(yīng)直接從私人主體手中接管公共服務(wù)提供或者通過(guò)法定程序邀請(qǐng)第三人代為完成公共服務(wù)提供的任務(wù),以免社會(huì)公共利益或相對(duì)人個(gè)人利益遭受損失。PPP項(xiàng)目合作期限屆滿時(shí),政府應(yīng)當(dāng)對(duì)私人主體移交的整體項(xiàng)目進(jìn)行性能測(cè)試和績(jī)效評(píng)價(jià),確保項(xiàng)目符合基本要求。PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收合格后,政府應(yīng)當(dāng)接管運(yùn)營(yíng),使公共服務(wù)供給不中斷。
(2)對(duì)普遍提供公共服務(wù)的擔(dān)保。我國(guó)《憲法》第33條規(guī)定,公民在法律面前一律平等。這一原則在給付行政領(lǐng)域的體現(xiàn)就是國(guó)家應(yīng)采取有效措施確保公共服務(wù)供給的普遍化、均等化。在政府直接提供公共服務(wù)的情況下,公共服務(wù)供給的普遍化、均等化是基本上可以保證的。在PPP模式中,由于市場(chǎng)機(jī)制的不完善及私人主體的逐利本性,公共服務(wù)供給過(guò)程中難免出現(xiàn)“摘櫻桃”現(xiàn)象,即私人主體會(huì)優(yōu)先選擇為那些能帶來(lái)可觀利潤(rùn)的人群和地區(qū)提供公共服務(wù)。對(duì)于那些利潤(rùn)微薄甚至可能出現(xiàn)虧損的人群和地區(qū),由于公共服務(wù)項(xiàng)目的投資額比較大、成本比較高,私人主體往往不愿也無(wú)力承擔(dān)。此時(shí),就需要政府采取有效措施,使社會(huì)公眾都能以可承受的價(jià)格享受公共服務(wù),并且每個(gè)人可享受的公共服務(wù)的使用價(jià)值大體上處于相同的水平。 ?在PPP模式中,政府可以通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)助基金、稅收豁免等政策工具來(lái)引導(dǎo)私人主體合理投資。
四、余論
目前,我國(guó)還沒(méi)有專門的關(guān)于PPP模式的法律、法規(guī),相關(guān)規(guī)定散見于《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及相關(guān)部門規(guī)章和地方性法規(guī)中。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等國(guó)務(wù)院部委雖然出臺(tái)了一些針對(duì)PPP模式的政策性文件,但這些文件的立法位階較低,并且相互之間存在沖突和矛盾,不利于PPP模式規(guī)范開展。立足于國(guó)內(nèi)PPP模式的總體發(fā)展?fàn)顩r,結(jié)合國(guó)外相關(guān)立法,我國(guó)應(yīng)抓緊形成一個(gè)“專門立法為主、單項(xiàng)立法為輔”的推行PPP模式的法律體系。具體而言,全國(guó)人大常委會(huì)(或者國(guó)務(wù)院)應(yīng)制定一部兼具統(tǒng)領(lǐng)性與可操作性的關(guān)于PPP模式的專門法律(或者法規(guī)),為公共部門與私人主體合作提供明確的法律依據(jù)和規(guī)范指引。同時(shí),各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)關(guān)于PPP模式的立法性文件進(jìn)行清理,依據(jù)關(guān)于PPP模式的法律及《立法法》的規(guī)定,加快形成以地方性法規(guī)、規(guī)章以及指南、指引等規(guī)范性文件為主的地方PPP模式規(guī)范體系。通過(guò)構(gòu)建從國(guó)家到地方的立體、協(xié)調(diào)的法律體系,明確PPP模式的概念和適用范圍,PPP模式中政府、私人主體和社會(huì)公眾的權(quán)利、義務(wù)、法律責(zé)任等問(wèn)題,最終將PPP模式的運(yùn)行納入法治軌道。
注釋
①參見曾金華:《全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目投資額達(dá)13.5萬(wàn)億元》,《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2017年2月14日。
②[美]朱迪·弗里曼:《合作治理與新行政法》,畢洪海、陳標(biāo)沖譯,商務(wù)印書館,2010年,第4頁(yè)。
③參見江國(guó)華:《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同性質(zhì)及爭(zhēng)端解決機(jī)制》,《法商研究》2018年第2期。
④參見徐琛:《PPP協(xié)議的性質(zhì)與合同法規(guī)制》,顧功耘主編:《公私合作(PPP)的法律調(diào)整與制度保障》,北京大學(xué)出版社,2016年,第108頁(yè)。
⑤參見王茂濤、馮偉:《公用事業(yè)民營(yíng)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及防范》,《中州學(xué)刊》2013年第10期。
⑥張文禮、王達(dá)梅:《政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究》,《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。
⑦參見[美]丹尼爾·F.史普博:《管制與市場(chǎng)》,余暉等譯,格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社,2017年,第44—45頁(yè)。
⑧周耀東:《中國(guó)公用事業(yè)管制改革研究》,上海人民出版社,2005年,第92—93頁(yè)。
⑨參見王樹文:《我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革與政府管制創(chuàng)新》,人民出版社,2013年,第115頁(yè)。
⑩參見鄭春燕:《基本權(quán)利的功能體系與行政法治的進(jìn)路》,《法學(xué)研究》2015年第5期。
石佑啟、鄧搴:《論政府公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制》,《廣東社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。
參見楊彬權(quán):《論國(guó)家擔(dān)保責(zé)任:擔(dān)保內(nèi)容、理論基礎(chǔ)與類型化》,《行政法學(xué)研究》2017年第1期。
參見喻文光:《PPP規(guī)制中的立法問(wèn)題研究:基于法政策學(xué)的視角》,《當(dāng)代法學(xué)》2016年第2期。
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責(zé)任編輯:鄧 林
The Legal Responsibility of Government in the Public-Private Partnership Model
Mei Yang
Abstract: The public-private partnership model is an innovation of public service mechanism led by the government. Its main point is to redistribute the responsibility of the state and society in public governance. The role of government in this model has changed dramatically. The government is no longer a direct provider of public services, but a triple role of collaborators, regulators and guarantors. Correspondingly, the government′s legal responsibility can be divided into contractual responsibility, regulatory responsibility and guarantee responsibility. The government should reach a relationship of equal cooperation, benefit sharing and risk sharing with the private subject through signing agreements. The government should implement effective external supervision on public services provided by private subject in a neutral position. The government should be in a position of reserve. When the market fails, it can provide universal and equal public services instead of private subject. Only by fulfilling these three responsibilities can the government ensure the effective operation of the public-private cooperation model and realize the purpose of people′s livelihood care.
Key words: public-private partnership; contractual responsibility; regulatory responsibility; guarantee responsibility