文/黃繼瑤，長春市財政局

1 稅收體制改革對未來中國地方經(jīng)濟(jì)和地方政府行為產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響

1.1 如何看待大幅度減稅后地方財政收入遠(yuǎn)超過GDP增長速度

2018年前4個月，在全國大幅度減稅降費(fèi)的背景下，地方財政收入維持在兩位數(shù)的增長速度，增速遠(yuǎn)超過同期GDP增長速度。這其中的確有地方財政減稅政策激發(fā)市場活力因素的影響，但同時應(yīng)當(dāng)看到過快增長的財政收入背后有可能存在的風(fēng)險。目前，我國財政總預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算四套復(fù)式預(yù)算構(gòu)成。四套預(yù)算資金互有重疊，核算維度不同，財政全口徑收入核算基礎(chǔ)在全國尚沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。四套預(yù)算在部門預(yù)算上的投射關(guān)系目前尚沒有理清，部門決算報表中的存量資金與地方國庫準(zhǔn)備金留存比率沒有硬性限制。我國目前只有中央級政府能夠核算GDP，只有央屬國有企業(yè)在國務(wù)院國資委的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下核算企業(yè)經(jīng)濟(jì)增加值。中國地方政府與非央屬企業(yè)不具備核算GDP的核算基礎(chǔ)。2016、2017兩年企業(yè)會計準(zhǔn)則政府補(bǔ)助部分與國資委關(guān)于核算央屬企業(yè)經(jīng)濟(jì)增加值通知存在時間錯位相互口徑不匹配，問題導(dǎo)致GDP實(shí)際增長或有可能被低估。 2015年以來地方財政專戶陸續(xù)取消，在新的央地資金分成模式?jīng)]有建立起來的前提下，地方政府對財政收入總體預(yù)期悲觀影響，不排除地方政府超前征稅，將突擊花錢時間點(diǎn)由年底前置到上半年的操控稅收行為存在。

1.2 如何看待2018年6月國地稅合并對地方政府影響

此次稅務(wù)系統(tǒng)合并的積極意義在于加強(qiáng)稅收征管力度，降低名義稅率與實(shí)際稅率差距，擴(kuò)大征繳范圍，增強(qiáng)稅收透明度，提供宏觀經(jīng)濟(jì)真實(shí)數(shù)據(jù)，有助于形成寬稅基低稅賦的稅制結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變稅收征繳環(huán)節(jié)，制定符合收入調(diào)節(jié)要求的累進(jìn)制稅收制度。 此次合并強(qiáng)調(diào)合并后的稅務(wù)局將負(fù)責(zé)轄區(qū)的稅收和非稅收入的征收，非稅收入還主要限定于一般公共預(yù)算中的非稅收入以及社?；鸬?。在稅收系統(tǒng)合并過程中，地方稅收征繳機(jī)關(guān)取消，央地稅收整合模式?jīng)]有出臺，容易造成地方階段性財力短缺預(yù)期，對土地供給資金的依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場調(diào)解失靈，提前征繳當(dāng)年稅收，造成經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)不真實(shí)誤導(dǎo)宏觀調(diào)控，減低企業(yè)活力，新的稅收上繳下?lián)荏w制形成以前容易造成轉(zhuǎn)移性資金的濫用與地方新興產(chǎn)業(yè)扶持饑餓并存的政策遞減效應(yīng)。與此同時，原來財政劃撥體制中為地方政府提供給養(yǎng)與靈活調(diào)配資金的“錢袋子”----非稅專戶多數(shù)被取消，新的蓄水池目前尚未搭建起來，央地分成形式尚不明朗，容易造成地方政府觀望與盲目清理存量消費(fèi)，不利于適合地方特色的新興稅源的培植，形成信息不對稱造成的資源閑置與地方政府積極性挫傷。

2 稅收體制改革對新形勢下轉(zhuǎn)變政府職能的重要意義

2.1 借助新一輪央地分成模式將良性政績觀植入地方政府執(zhí)政理念

隨著經(jīng)濟(jì)全球化步伐的不斷加快,國際資本流動性的日益增強(qiáng)、跨國公司的經(jīng)濟(jì)活動日趨頻繁、市場全球化、地區(qū)和國際經(jīng)濟(jì)一體化、國際經(jīng)濟(jì)組織的功能加強(qiáng)及國際競爭的日益加劇等并未真正損害政府的權(quán)力,政府支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重并未減少,這些因素反過來強(qiáng)化了政府管理,促進(jìn)了政府作用加強(qiáng)。實(shí)踐證明,經(jīng)濟(jì)與社會生活越復(fù)雜,越需要加大政府的調(diào)節(jié)力度。稅收作為國家實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的重要工具，對于國家優(yōu)化資源配置、落實(shí)收入分配政策、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展、保障社會和諧穩(wěn)定都具有重要意義。19 94年分稅制改革以來，收入逐年向中央集中，事權(quán)逐步向地方下放造成的財權(quán)與事權(quán)倒掛，資金過渡向重大項目集中導(dǎo)致的地方政府唯GDP論英雄，盲目搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)損害的例子屢見不鮮。如果說中國的政策指揮棒已經(jīng)從唯GDP論英雄的時代過度到了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的綜合評價時代，那么中國的指標(biāo)體系還有很長的一段路要走。政府會計改革即將于2019年1月1日全國鋪開，隨之而來的就是政府信用評價體系與預(yù)算績效考核體系的進(jìn)一步強(qiáng)化，怎樣借助新一輪央地分成模式將良性政績觀植入到地方政府的執(zhí)政理念中，是當(dāng)前亟待解決的問題。

2.2 稅務(wù)合并背后的法律關(guān)系設(shè)計關(guān)系國計民生

伴隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人類社會的生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)步是不可阻擋的，但同時也應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在周期性，人類在社會發(fā)展中所經(jīng)歷的問題也會有周期性的變化，今天過時的東西在未來的某個時間點(diǎn)也許仍有參考價值。中國的政治體制與西方具有本質(zhì)差異，這種差異反饋在政府治理結(jié)構(gòu)與財稅體制運(yùn)轉(zhuǎn)中更加劇烈，同樣的頂層宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)手段與運(yùn)行傳導(dǎo)機(jī)制應(yīng)用在不同的政治經(jīng)濟(jì)體制中所產(chǎn)生的效果是截然不同的。與美國聯(lián)邦制所催生的50個州都有獨(dú)立的財政、稅收立法權(quán)不同，我國的稅收立法權(quán)多數(shù)集中在中央，財政部門發(fā)行的文件處于法律文件的最末級，而我國的特點(diǎn)是幅員遼闊、從南到北風(fēng)土人情、經(jīng)濟(jì)環(huán)境各不相同，當(dāng)統(tǒng)一指令同一時間從中央傳到到地方時，形成的合力是世界上任何國家不敢小視的，但在同一指令不同時間從中央傳到到地方，所產(chǎn)生的差異同樣不容小視。我們今天的行政體制無論是橫向還是縱向都具備相當(dāng)?shù)囊?guī)模，就如兩只腳不能踏入同一條河流，過長的資金流轉(zhuǎn)周期在應(yīng)對突發(fā)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)變化與政策措施轉(zhuǎn)體上都存在錯時、移位的風(fēng)險，稅務(wù)合并以后，傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付資金多數(shù)由發(fā)改委下?lián)艿呢斦Y金鏈條已經(jīng)被打破，稅收法定原則如何處理好與煥發(fā)地方政府活力之間的關(guān)系，在稅收制度設(shè)計、稅務(wù)法律關(guān)系重構(gòu)與財政資金下?lián)荏w制上亟待重塑性的變革。

3 深化稅制改革重點(diǎn)方向及路徑

3.1 搭建為非稅收入與新型稅務(wù)局結(jié)合搭建蓄水池

傳統(tǒng)稅務(wù)局是稅收征繳部門，資金直接與財政體制對接，并沒有稅收存儲的設(shè)計理念。這種運(yùn)行模式在稅費(fèi)結(jié)合時期體現(xiàn)出傳導(dǎo)快捷，清算便利等特點(diǎn)，但在大規(guī)模減稅降費(fèi)裁撤財政專戶的大背景下，僅將新型稅務(wù)局作為稅收征繳機(jī)構(gòu)與往來資金調(diào)撥組織遠(yuǎn)不能滿足各級政府資金儲備以及各類繳費(fèi)賬戶對于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)訴求。

2017年以來，中國多地社?；鸶婕?，社?；饟舸?，中國未富先老，人口生育率過低，社?；鸩豢沙掷m(xù)的議論聲紛至沓來。社保基金的前身是上個世紀(jì)國有企業(yè)改制期間政府設(shè)立的用于促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的專項資金，伴隨著改制人口退休進(jìn)入社保開支漸漸被人們所淡忘。但再就業(yè)資金在社保基金中所扮演的角色不容忽視。為了保障資金足額、及時供給，地方財政建立無控制撥款模式，即使在資金指標(biāo)沒到位的情況下，仍能先從國庫調(diào)撥資金進(jìn)專戶，保障再就業(yè)人員開支，待指標(biāo)到位再進(jìn)行財政內(nèi)部結(jié)算。這就不難理解再就業(yè)專戶裁撤通知下達(dá)不足一年，東北、四川等多地社?；鸶骟垃F(xiàn)象。

國地稅合并以后，原來財政體制下的非稅專戶多數(shù)裁撤，差額撥款、自收自支事業(yè)單位因短收造成的財政兜底壓力目前還沒有完全顯現(xiàn)出來，過渡時期極容易再出現(xiàn)類似社?；饟舸┑耐话l(fā)情況，沒有應(yīng)急儲備功能設(shè)計的新型國稅局在風(fēng)險應(yīng)對上容易造成階段性失衡。

3.2 轉(zhuǎn)變理念，為打造現(xiàn)代政府服務(wù)自選商場提供切入點(diǎn)

傳統(tǒng)意義上的公眾繳費(fèi)類賬戶，繳費(fèi)規(guī)則單一、限定主體準(zhǔn)入條件、資金去向不透明、獲益內(nèi)容由政府部門單方面制定，繳費(fèi)行為帶有一定的強(qiáng)制性。依托大數(shù)據(jù)平臺、人工智能計算在全國范圍內(nèi)建立橫縱雙向流通的政府采購平臺基礎(chǔ)上，稅收征繳轉(zhuǎn)變思路，變收支兩條線事后獎補(bǔ)為繳費(fèi)內(nèi)容公眾自選，征繳、購買與財政補(bǔ)貼在同步完成的多維度綜合服務(wù)理念，把稅收機(jī)關(guān)做成政府與社會公眾繳費(fèi)做成雙向可流動的蓄水池，運(yùn)用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)處理技術(shù)在消費(fèi)終端實(shí)時對社?；稹⒍悇?wù)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼在稅務(wù)征繳平臺上統(tǒng)籌與結(jié)算，降低征繳、管理成本，打造以公眾滿意度為目標(biāo)的績效評價體系。

3.3 確保地方財政收入穩(wěn)定，更好的服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1994年分稅制改革中，中央財政對地方稅收返還數(shù)額以1993年為基期，按照當(dāng)年地方實(shí)際收入以及稅制改革和中央地方收入劃分情況，核定當(dāng)年中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，并以此作為中央對地方稅收返還數(shù)，保證地方既得財力。我國轉(zhuǎn)移支付收入占地方支出財力近一半，新的稅收分配權(quán)數(shù)信號沒有釋放， 1993年分稅制改革的計算模式對地方政府工作模式引導(dǎo)現(xiàn)象不容忽視。加快將國家調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長模式，轉(zhuǎn)變成指標(biāo)信號釋放到實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作中的速度，督促地方政府轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念。減稅降費(fèi)的大背景下，短時間內(nèi)很難培育出新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，過度時期地方財政對于中央財政轉(zhuǎn)移支付，中央社保基金統(tǒng)籌，中央彩票公益金，土地出讓收入，債務(wù)性收入的依賴程度會增強(qiáng)。應(yīng)盡快將良性政績觀注入新一輪央地稅收分配權(quán)數(shù)中，消除地方政府對于央地收入分配主導(dǎo)思路扔停留在與地方經(jīng)濟(jì)增長的GDP慣性思維，規(guī)避地方政府依賴轉(zhuǎn)移支付資金與各類統(tǒng)籌調(diào)撥資金，擴(kuò)大債務(wù)，擴(kuò)大繳費(fèi)類賬戶收支缺口等風(fēng)險。