姚金偉,韓海燕,柏笑寒

(1.國(guó)際關(guān)系學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)系,北京 100084;2.陜西省社會(huì)科學(xué)院 人文雜志社,陜西 西安 710065;3.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)文管學(xué)院,河北 滄州 061100)

一、問(wèn)題的提出

住房是提升人民獲得感的關(guān)鍵。1978年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮的根源在于，改革開(kāi)放的政策具有普惠性：幾乎讓所有人都受益了，普遍解決了溫飽問(wèn)題，并讓國(guó)民初步具備了追求美好生活的能力。在工業(yè)化和城市化的大潮中，作為原子式生產(chǎn)要素的個(gè)體勞動(dòng)者，在實(shí)現(xiàn)生活和工作方式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，身份歸屬卻令其困惑，并時(shí)常有“融不進(jìn)的城市，回不去的農(nóng)村”的感慨。其中，最核心的問(wèn)題就是住房。*從產(chǎn)權(quán)的角度看，未必是絕對(duì)意義的商品房，事實(shí)上，就目前中國(guó)住房市場(chǎng)的監(jiān)管政策而言，也并不存在完全意義的“私有”。就普通人的一般觀念而言，并不奢求完全的“商品房”和“福利房”，而是“保障房”，即共有產(chǎn)權(quán)房、小產(chǎn)權(quán)房和社會(huì)保障房等。特別注意區(qū)分的是，雖然住房租賃市場(chǎng)對(duì)于年輕人有較大吸引力，但對(duì)于中年人和老年人而言，租房意味著強(qiáng)烈的不安全感和缺乏歸屬感。收稿日期：2018-04-14作者簡(jiǎn)介：姚金偉(1990-)，男，山東臨沂人，助理教授，博士，主要從事中國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治研究。E-mail:yaojinwei01@163.com韓海燕(1977-)，女，陜西西安人，副研究員，博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。E-mail:hanhaiyan2013@163.com柏笑寒(1985-)，女，陜西西安人，助理教授，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。E-mail:bxhcarrie@126.com對(duì)于有產(chǎn)者而言，他們具有了足夠的經(jīng)濟(jì)選擇自由，房產(chǎn)作為其資產(chǎn)配置的選擇渠道之一，僅存在位置和內(nèi)置的差異；而對(duì)于少產(chǎn)者和無(wú)產(chǎn)者而言，作為生活必需意義上的住房寄托了其全部的“人生價(jià)值期待”：能夠在城市有一套屬于自己的住房并享受城市的現(xiàn)代物業(yè)管理和公共服務(wù)，既是破除其“漂泊心態(tài)”和“流浪心境”的關(guān)鍵，更是激發(fā)其對(duì)中國(guó)崛起強(qiáng)烈認(rèn)同感的根源。而這就構(gòu)成了最大程度上的人民獲得感和幸福感。

構(gòu)建多層次住房體系是根本解決之道。住房難且貴，不但是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是社會(huì)乃至政治問(wèn)題。房產(chǎn)更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的投資品或深具資產(chǎn)屬性，而房屋則更突出了社會(huì)學(xué)意義上的生活品或消費(fèi)品。所謂“居者有其屋”，更傾向于后者。房產(chǎn)和房屋共同構(gòu)成了中國(guó)住房市場(chǎng)的基本要素，這個(gè)復(fù)雜的多層次住房體系，考驗(yàn)的是新時(shí)代政府的政治智慧和政治能力。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，最生動(dòng)的體現(xiàn)首先應(yīng)該在中國(guó)人的住房問(wèn)題上有精彩的“解決方案”，這是中國(guó)不陷入“主義”泥潭、務(wù)實(shí)解決問(wèn)題、提升治理質(zhì)量，彰顯有情懷、負(fù)責(zé)任的大國(guó)風(fēng)采之道。新加坡的“組屋”承載著社會(huì)穩(wěn)定、維系家庭、種族和諧、社區(qū)發(fā)展、民主治理等諸多功能，政府通過(guò)提供“組屋”，決定什么人優(yōu)先選購(gòu)、怎樣分配、如何管理等。這種高明的管理藝術(shù)很好地履行了社會(huì)管理職能[1]。中國(guó)有能力做得更好，也應(yīng)該更好地解決住房問(wèn)題，為世界各國(guó)住房政策提供“中國(guó)方案”參考。

作為住房政策前端的理念就顯得特別重要?！傲⒆闳嗣裥枰笔橇?xí)近平總書(shū)記民生思想的理論品質(zhì)，“社會(huì)政策要托底”，將民生工作放在突出位置，特別在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)和住房保障等方面，政府要以穩(wěn)健有力的政策保障民生工作的“基本盤”[2]。事實(shí)上，早在2013年底，在中共中央政治局就加快推進(jìn)住房保障體系和供應(yīng)體系建設(shè)第十次集體學(xué)習(xí)上，習(xí)近平總書(shū)記指出：住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題，目前還存在著住房困難家庭的基本需求尚未根本解決、保障性住房總體不足、住房資源配置不合理不平衡等問(wèn)題；政府必須“補(bǔ)好位”，為困難群眾提供基本住房保障；努力把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)成一項(xiàng)經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的德政工程[3]。那么，如何用學(xué)術(shù)視角看待對(duì)住房民生屬性的認(rèn)知轉(zhuǎn)變？更重要的是，政府如何通過(guò)有效管理房、地供求關(guān)系構(gòu)建多層次住房體系？再進(jìn)一步，中央政府如何加快推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制？

二、自存與共存的文化哲學(xué)觀轉(zhuǎn)變

理念革新是政策調(diào)整的前引。中國(guó)人講究“謀而后定”，只有實(shí)現(xiàn)了對(duì)住房認(rèn)識(shí)上的重大突破，才能推動(dòng)中國(guó)住房政策的優(yōu)化調(diào)整。中西方文明的差異決定了東西方人對(duì)事物認(rèn)識(shí)和價(jià)值判斷的差異，而這種差異背后則存在更深刻的“文化基因”差異。梁鶴年[4]所提出的中西方認(rèn)識(shí)方法論上的“一只眼和兩只眼”的觀點(diǎn)最為生動(dòng)。西方人認(rèn)識(shí)問(wèn)題堅(jiān)持“一只眼”，堅(jiān)持一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)或判斷維度，這深受現(xiàn)代“科學(xué)”、近代“理性”、乃至古代“唯一真”的影響，所以“打靶準(zhǔn)”；中國(guó)人認(rèn)識(shí)問(wèn)題堅(jiān)持“兩只眼”，擅長(zhǎng)辯證法和中庸之道，往往綜合考慮多個(gè)原則，并在多項(xiàng)約束下提出“最優(yōu)解”，所以“穿針引線”看得清。對(duì)于住房而言，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)者更看重其經(jīng)濟(jì)投資屬性，在斯密[5]自由主義的濫觴下，著意引導(dǎo)住房往房產(chǎn)乃至私產(chǎn)的方向前行，并由住房的商品化和私有化進(jìn)一步拓展至土地的私有化，再進(jìn)一步地，經(jīng)濟(jì)制度的私有化。而中國(guó)香港便構(gòu)成了最近距離的住房政策參考。似乎，斯密的“市場(chǎng)”概念是絕對(duì)的。

事實(shí)上并非如此。波拉尼[6]深刻剖析并批判了這一點(diǎn)。波拉尼研究了歐洲大陸的市場(chǎng)興起，特別深刻剖析了神圣羅馬帝國(guó)和德國(guó)統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的形成過(guò)程，他深刻地指出：統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)本身就是國(guó)家干預(yù)的結(jié)果，只有當(dāng)統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形成、內(nèi)部貿(mào)易興起，競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)的概念才能深入人心，才能過(guò)渡到斯密主義。住房的基本功能是居住，這就決定了其所蘊(yùn)含的公共性問(wèn)題，“民無(wú)恒產(chǎn)，則無(wú)恒心”：如果一方面國(guó)家城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)繁榮，而另一方面民眾基本的居住需求無(wú)法得以滿足和改善，勞碌半生而居無(wú)定所，就容易造成民心不穩(wěn)、社會(huì)動(dòng)蕩。李光耀敏銳地看到了這一點(diǎn)，要提高人民的政治覺(jué)悟，沒(méi)有什么比給他財(cái)產(chǎn)來(lái)得有效。只有有效解決人民公共居住問(wèn)題，才能贏得人民發(fā)自內(nèi)心的經(jīng)濟(jì)成就感和對(duì)政治的感激。李光耀曾指出，“公積金和居者有其屋計(jì)劃確保了政治穩(wěn)定，使新加坡持續(xù)不斷地發(fā)展了30多年”[7]。從社會(huì)穩(wěn)定的治理績(jī)效看，1961年7月到1962年9月，新加坡罷工多達(dá)153宗，而此后十年總共才7宗。所謂“圣人垂手而天下治”，大抵如此。

對(duì)住房多層次體系的思考源自“自存與共存”的文化哲學(xué)理念。梁鶴年[4]詳細(xì)梳理、深入剖析了西方文明演進(jìn)的內(nèi)在機(jī)理，鞭辟入里、入木三分。其中，自存與共存的文化哲學(xué)觀是學(xué)貫中西的體悟大道，既是對(duì)西方文明的根本性認(rèn)識(shí)，更契合了中國(guó)傳統(tǒng)文化所倡導(dǎo)的“各美其美、美人之美、美美與共、天下大同”的至理。根據(jù)梁鶴年[8]的考察，自存與共存源自亞里士多德與阿奎那的自然之法，是獨(dú)立于“人、事、時(shí)、空”的客觀、絕對(duì)，并在中世紀(jì)的經(jīng)院派哲學(xué)家那里大放異彩。具體而言，萬(wàn)物求存、人是理性動(dòng)物，除了求自存和延續(xù)之外還知道與人共存；存，更有按其本質(zhì)生存之意；越有理性的人越希望其現(xiàn)實(shí)生活與自然之法保持一致，并且自然之法為理性之人所共知。

自存與共存的根本在于：弱者求存、群體共存。理性人追求有秩序的生活空間，而秩序則源自公平。中世紀(jì)經(jīng)院派哲學(xué)家們多是苦行僧，他們?cè)诳嘈拗锌吹搅嗣耖g疾苦、有深刻的憫人情懷，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的反思能立足窮人和貧弱者的感受。他們認(rèn)為：經(jīng)濟(jì)的目的在于滿足生存的基本需要，非在逐利，聚焦于公平交易，反對(duì)暴利特別是高利貸，更反對(duì)欺詐、剝削和操縱。他們主張：產(chǎn)權(quán)可以私有，產(chǎn)權(quán)擁有者可以以產(chǎn)謀利，但在非常時(shí)期資產(chǎn)要共有、共享[9]。更進(jìn)一步地，這便涉及經(jīng)濟(jì)道德對(duì)公平價(jià)格的討論。離開(kāi)共存的自存是不完整的自存，是有缺陷、無(wú)意義的自存，在亞里士多德看來(lái)更是“低于人”的生存，共存內(nèi)的自存才是人的應(yīng)有。個(gè)人會(huì)因群體達(dá)到幸福，群體會(huì)因個(gè)人趨于完善，這樣才能實(shí)現(xiàn)個(gè)人與群體的最大幸福。

讓弱者求存是公平的底線。社會(huì)科學(xué)中存在四種公平觀念：斯密式的原子化自由競(jìng)爭(zhēng)、個(gè)人與集體的辯證關(guān)系、成本與產(chǎn)出效益的平衡和弱者求存。在斯密主義的自由競(jìng)爭(zhēng)中，強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱，會(huì)產(chǎn)生巨大的階層分化，并容易形成固化，公平交易越發(fā)會(huì)建立在不平等的交易主體和交易規(guī)則之下，恰恰是對(duì)自由的過(guò)度追求瓦解了公平本身。這是把價(jià)格作了機(jī)械式的理解，事實(shí)上，價(jià)格是一種社會(huì)性現(xiàn)象，甚至在某些方面是政治問(wèn)題。在經(jīng)院派哲學(xué)家看來(lái)，公平價(jià)格的前提是市場(chǎng)交易主體的公平，生產(chǎn)要素可以在特定經(jīng)濟(jì)組織形式下具有不同的效用呈現(xiàn)，但作為生產(chǎn)要素承載主體的人是公平的：價(jià)格不應(yīng)用某個(gè)人的需要衡量，而應(yīng)用交易中所有人的共同需要或效用來(lái)衡量。斯密認(rèn)為英國(guó)自由經(jīng)濟(jì)優(yōu)于法國(guó)重農(nóng)主義恰英法七年之戰(zhàn)(1756—1763年)得以取勝的根源，而斯密主義恰遇工業(yè)革命的歷史契機(jī)便風(fēng)靡歐美世界，成為現(xiàn)代資本主義的主流意識(shí)形態(tài)。但這種范式的內(nèi)在缺失逐漸引起了深刻反思和批評(píng)，特別是托尼和熊彼特。托尼[10]聚焦于社會(huì)公平，批評(píng)現(xiàn)代資本主義在逐利中忘記了公平，在濃郁宗教氛圍里滋生的經(jīng)濟(jì)范式忽視了人的救贖；熊彼特[11]關(guān)注效率，斯密主義忽視了經(jīng)院派的精髓，即經(jīng)濟(jì)效率就是經(jīng)濟(jì)道德。中國(guó)城市發(fā)展更應(yīng)注重自存與共存的平衡，弱者求存、群體共存，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

三、中國(guó)構(gòu)建多層次住房體系：有效管理房、地供求

中央政府對(duì)住房供應(yīng)體系有基本政策定調(diào)。2013年10月，習(xí)近平總書(shū)記提出，以政府為主提供基本保障，以市場(chǎng)為主滿足多層次需求；2016年12月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出抓緊建立住房長(zhǎng)效機(jī)制；緊接著當(dāng)年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，要求回歸住房居住屬性；2017年十九大報(bào)告更是明確強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”；2018年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告提出，積極拓展棚改房、公租房、住房租賃、共有產(chǎn)權(quán)等多渠道，讓廣大人民群眾早日實(shí)現(xiàn)安居宜居。新時(shí)代，中國(guó)如何解決人民深切關(guān)注的住房問(wèn)題，關(guān)切甚遠(yuǎn)。目前，中央政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控思路基本明晰：有效管理供求、嚴(yán)控投機(jī)熱炒。

需求端做減法：限字當(dāng)頭。2017年，北京、天津、深圳和廈門等22個(gè)大中城市出臺(tái)了不同程度的調(diào)控政策，具體包括限購(gòu)、限貸、限價(jià)(限房?jī)r(jià)和限地價(jià))、限售和限商住等。其根本用意在于限制住房需求端的投機(jī)需求、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，以保障居民正常的住房居住購(gòu)買需求。過(guò)度的投機(jī)需求易快速催生投資泡沫，威脅經(jīng)濟(jì)秩序安全。從荷蘭郁金香熱、法國(guó)密西西比公司泡沫、英國(guó)南海泡沫，到美國(guó)大蕭條、互聯(lián)網(wǎng)科技泡沫、次貸危機(jī)，經(jīng)濟(jì)史中頻繁上演“非理性”的過(guò)度投機(jī)慘劇：過(guò)度的投機(jī)需求在短期內(nèi)催生投資品價(jià)格瘋狂上漲，而后在泡沫刺破之際，價(jià)格瘋狂下跌，引發(fā)“踩踏事故”、導(dǎo)致投資品崩盤，進(jìn)而傳導(dǎo)至經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，觸發(fā)系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。目前，過(guò)量投資信貸涌入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)就是不爭(zhēng)的事實(shí)，這非但無(wú)助于提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、特別是自主創(chuàng)新能力，相反會(huì)加重金融資產(chǎn)的“避實(shí)就虛”，造成實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是制造業(yè)等融資難、融資貴，不利于經(jīng)濟(jì)金融可持續(xù)發(fā)展，加重金融風(fēng)險(xiǎn)。

日本房地產(chǎn)泡沫構(gòu)成了最近距離的參考?！皬V場(chǎng)協(xié)議”后，日本為了遏制日元升值和挽回貿(mào)易優(yōu)勢(shì)，在貨幣政策和財(cái)政政策上保持寬松，低利率刺激了房地產(chǎn)市場(chǎng)的瘋狂。在過(guò)度投機(jī)需求的刺激下，一方面，地價(jià)瘋漲，1986—1990年，日本全國(guó)商用土地平均價(jià)格累計(jì)上漲67.4%，其中東京地價(jià)在1985—1988年漲了2.7倍；另一方面，房?jī)r(jià)更是瘋狂，1989年底，日本房地產(chǎn)價(jià)值超過(guò)了美國(guó)房地產(chǎn)價(jià)值的5.0倍，東京單個(gè)家庭的住房?jī)r(jià)值高達(dá)3 000萬(wàn)—4 000萬(wàn)美元[12]。即便如此瘋狂，但“人多、地少、房?jī)r(jià)永遠(yuǎn)上漲”的非理性投機(jī)情緒仍在市場(chǎng)蔓延。由于金融監(jiān)管不力，海量信貸從實(shí)體經(jīng)濟(jì)溢出涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)，最終在匯股房三重泡沫壓力下，日本政府選擇了“自殺式糾錯(cuò)”，主動(dòng)擠破泡沫：日本央行調(diào)高利率、實(shí)行金融緊縮，政府采取嚴(yán)厲行政措施強(qiáng)力干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)。之后，日本進(jìn)入“失去的二十年”。泡沫過(guò)度膨脹之前的“自由放任”和泡沫脹裂之際的不恰當(dāng)調(diào)控政策均受到深刻反思和嚴(yán)厲批評(píng)，這種不當(dāng)政策干預(yù)所帶來(lái)經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化的情況尤其應(yīng)該引起中國(guó)高層經(jīng)濟(jì)決策者們的警惕。

供給端做加法：擴(kuò)大房、地供給。就住房的供給而言，主要是兩個(gè)方面的政策供給思路：第一，增加房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的市場(chǎng)主體資格，其中尤其以中鐵系統(tǒng)最具代表性。中國(guó)鐵路總公司下設(shè)18個(gè)鐵路局，覆蓋了全國(guó)北京、濟(jì)南、武漢、鄭州和西安等主要城市，伴隨著這18個(gè)鐵路局向公司制改革的完成，其經(jīng)營(yíng)范圍相應(yīng)擴(kuò)張至房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)、物流、金融等領(lǐng)域，特別值得關(guān)注的是中鐵系統(tǒng)自身?yè)碛?億平方米巨量土地儲(chǔ)備，這超過(guò)了目前恒大2.76億平方米的土地儲(chǔ)備，居中國(guó)地產(chǎn)行業(yè)可開(kāi)發(fā)土地儲(chǔ)備行業(yè)之首。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司市場(chǎng)主體數(shù)量的增多將會(huì)進(jìn)一步提高房地產(chǎn)市場(chǎng)的市場(chǎng)化程度，相應(yīng)地會(huì)促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這既有利于土地招拍掛中提高土地出讓價(jià)格，讓地方政府獲得更高的土地出讓收入，也會(huì)增加商品房的供給數(shù)量，并在商品房市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)中進(jìn)一步降低商品房?jī)r(jià)格并改善商品房質(zhì)量。第二，多渠道保障住房供給。除商品房外，擴(kuò)大共有產(chǎn)權(quán)住房、租賃住房、社會(huì)保障房和廉租房等多種住房類型，以滿足人民多層次、多樣化的居住需求。特別值得關(guān)注的是，政府以政策法規(guī)的方式從土地開(kāi)發(fā)用途上就規(guī)定了保障類住房的土地開(kāi)發(fā)比例要求，如西安市政府辦公廳[13]明確規(guī)定：20%左右住宅用地用于公租房建設(shè)，20%左右的住宅用地用于限地價(jià)、限房?jī)r(jià)的“雙限房”項(xiàng)目。這并非個(gè)案，其他大中型城市也相應(yīng)出臺(tái)了類似的規(guī)定。特別是北京和上海，更是明確提出增加共有產(chǎn)權(quán)房的供給數(shù)量。北京市制定《共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》，明確未來(lái)五年供應(yīng)25萬(wàn)套共有產(chǎn)權(quán)住房目標(biāo)；上海市截止2016年底已供應(yīng)共有產(chǎn)權(quán)保障住房8.9萬(wàn)套。國(guó)家住建部發(fā)文支持北京和上海的共有產(chǎn)權(quán)房試點(diǎn)[14]。租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障房和公租房等多種類型住房供給數(shù)量將進(jìn)一步擴(kuò)大。

土地供給相應(yīng)增加。增加土地供應(yīng)計(jì)劃是增加住房供給的前提。在土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度既定的情況下，合理增加土地供應(yīng)計(jì)劃對(duì)于平抑房?jī)r(jià)上漲具有根本意義：只有確保更充足的建設(shè)用地供給，才能有效增加住房供給量。就目前的政策思路看，基本有三種政策空間：第一，根據(jù)商品房去庫(kù)存消化周期，合理增加住宅用地供給。2017年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作通知》要求，各地要根據(jù)商品住房庫(kù)存消化周期，對(duì)消化周期在36個(gè)月以上的，應(yīng)停止供地；36—18個(gè)月的，要減少供地；12—6個(gè)月的，要增加供地；6個(gè)月以下的，不僅要顯著增加供地，還要加快供地節(jié)奏。根據(jù)測(cè)算，在全國(guó)70個(gè)重點(diǎn)城市中，至少有45個(gè)城市庫(kù)存消化周期在12個(gè)月以下，這意味著這些城市要進(jìn)一步增加土地供應(yīng)，個(gè)別大城市還要加快供地節(jié)奏。第二，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地入市，這是盤活農(nóng)村集體土地，有效增加供地總量的重要舉措。根據(jù)目前的政策規(guī)定[15]，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革已擴(kuò)大至33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，宅基地制度改革維持在15個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。目前試點(diǎn)地區(qū)，政府已經(jīng)將集體建設(shè)用地納入供地計(jì)劃，以北京為例，在2017年公布的未來(lái)五年住宅用地供應(yīng)計(jì)劃中，集體建設(shè)用地供地量高達(dá)1/6。一旦政策試點(diǎn)范圍和力度擴(kuò)大，農(nóng)村集體建設(shè)用地供地量將會(huì)較大程度滿足土地建設(shè)開(kāi)發(fā)需求，特別是城市化和工業(yè)化進(jìn)度較快的城市郊區(qū)、高鐵新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園和特色小鎮(zhèn)等地區(qū)。第三，盤活國(guó)有企事業(yè)單位自有存量土地開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)建設(shè)政策性住房。前任國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明曾兩次在全國(guó)國(guó)土資源工作年會(huì)上表示[16]，允許符合條件的企事業(yè)單位利用自有土地建設(shè)政策性住房，特別是非房地產(chǎn)企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地作為住宅用地，政府將不再是居住用地唯一提供者。但根據(jù)目前各地的實(shí)踐，政策性住房多為公共租賃住房。此外，大量城鎮(zhèn)低效用地也存在大量可再開(kāi)發(fā)利用的供給空間等。

破除房、地市場(chǎng)信息不對(duì)稱。誘導(dǎo)房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的重要原因是房、地市場(chǎng)信息不對(duì)稱，供給方中的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和地方政府有足夠的激勵(lì)刻意維持這種信息不對(duì)稱。由此，土地短缺、不能滿足開(kāi)發(fā)需要的信息就會(huì)刺激土地價(jià)格上漲；而住房有限、不能滿足商品房市場(chǎng)需求就會(huì)催生房?jī)r(jià)上漲。甚至一些房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商會(huì)刻意捂盤不售、刻意營(yíng)造“饑渴營(yíng)銷”，而部分地方政府也有意放緩或隱瞞土地供應(yīng)計(jì)劃。為此，中央政府要求各地至少以五年為限公布土地供應(yīng)計(jì)劃，并主動(dòng)加大土地供應(yīng)計(jì)劃方面的信息公開(kāi)工作。以北京為例，2017年4月，北京明確公布《2017—2021年及2017年度住宅用地供應(yīng)計(jì)劃》，計(jì)劃今后五年供應(yīng)住宅用地6 000公頃，其中國(guó)有建設(shè)用地5 000公頃，集體建設(shè)用地1 000公頃。隨著房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的興起，住房市場(chǎng)信息透明化程度相應(yīng)提高。但是目前房地產(chǎn)市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)與大型房地產(chǎn)商“合謀”，刻意隱藏真實(shí)的商品房數(shù)量和價(jià)格等行為仍然存在。如何加大疏浚力度，提高住房市場(chǎng)信息透明度仍然需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)管。特別值得注意的是，雖然互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)的運(yùn)用能夠提高房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和效率，但也不能夸大其促進(jìn)房、地市場(chǎng)信息對(duì)稱性的作用。更細(xì)致、更高效的政策方案設(shè)計(jì)有助于促進(jìn)房、地市場(chǎng)的健康持續(xù)發(fā)展。

四、住房制度改革與房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制辨析

住房制度改革與房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制并不能混淆為一個(gè)問(wèn)題。住房制度改革的政策目標(biāo)是：讓全體人民住有所居。而房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的政策目標(biāo)則是：破除地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。就住房制度改革而言，中國(guó)構(gòu)建多層次住房體系是根本之道：土地供給更充足，包括商品房、租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)房、社會(huì)保障房和棚戶區(qū)改造等多類型住房滿足多元化居住需求，房產(chǎn)和土地市場(chǎng)信息更透明。就房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制而言，則要夯實(shí)地方政府主體責(zé)任，特別是通過(guò)開(kāi)征房地產(chǎn)稅健全地方財(cái)稅體系，破除地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)度依賴房地產(chǎn)行業(yè)，破除地方政府本級(jí)財(cái)政收入過(guò)度依賴土地出讓金的現(xiàn)象，并有效規(guī)范和約束地方政府的違規(guī)舉債融資等行為，控制地方政府債務(wù)規(guī)模，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

開(kāi)征房地產(chǎn)稅對(duì)于加快推進(jìn)住房制度改革與建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制具有重要意義。

第一，房地產(chǎn)稅對(duì)房產(chǎn)過(guò)度投機(jī)需求具有直接抑制作用。更多的閑置房產(chǎn)意味著更高的稅收繳納。備受關(guān)注的不動(dòng)產(chǎn)登記全國(guó)聯(lián)網(wǎng)工作一旦完成，全國(guó)房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬信息就得以確認(rèn)，一旦房地產(chǎn)稅開(kāi)征進(jìn)入實(shí)質(zhì)立法程序，必然帶來(lái)大量投資屬性的住房“再次入市”，這將會(huì)極大緩解高房?jī)r(jià)，并滿足居民自購(gòu)房居住需求。

第二，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。房產(chǎn)稅作為資產(chǎn)稅，具有稅額規(guī)模大、稅源穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)，能夠有效改善地方政府“財(cái)權(quán)與事權(quán)”不均衡現(xiàn)象。1994年分稅制改革后，土地出讓金劃歸地方政府且不納入預(yù)算，加之“國(guó)有土地招拍掛制度”以及企業(yè)和個(gè)人所得稅改革，造成了地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴：土地出讓金占地方本級(jí)財(cái)政收入比重接近50%，個(gè)別城市甚至高達(dá)70%以上。與此同時(shí)，對(duì)建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅的倚重以及房地產(chǎn)上下游產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP 30%左右的構(gòu)成占比及增長(zhǎng)貢獻(xiàn)，也使房地產(chǎn)行業(yè)成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱[17]。一旦房產(chǎn)稅成為地方政府的穩(wěn)定收入來(lái)源，地方政府履行大量公共服務(wù)及其他政府職能的支出口徑就能有效得以保障，加之中央政府的嚴(yán)厲融資約束，地方政府債務(wù)規(guī)模便能得到有效控制。

第三，調(diào)節(jié)收入差距，促進(jìn)社會(huì)公平。房產(chǎn)稅征收有兩個(gè)必須要考慮的問(wèn)題：起征面積和征收標(biāo)準(zhǔn)(按價(jià)值還是按面積)。對(duì)這兩個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題的政策考量將會(huì)促進(jìn)居民收入差距和地區(qū)發(fā)展差距的調(diào)節(jié)和改善。更重要的是，為城市新居民創(chuàng)造較公平的競(jìng)爭(zhēng)空間，激發(fā)城市活力。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，住房制度改革與房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制要融合并進(jìn)。新加坡和德國(guó)在控制房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)發(fā)展方面的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。新加坡模式和德國(guó)模式雖然在住房供給和具體政策監(jiān)管方面存在差異，但均混合推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。新加坡以“組屋”為主，政府是最大的供應(yīng)主體，承擔(dān)了80%的居民住房，并通過(guò)“供給管控+限購(gòu)限售+交易多征稅”抑制住房投機(jī)，實(shí)現(xiàn)了高達(dá)91%的居民住房自有率；并且在過(guò)去40年“組屋”房?jī)r(jià)復(fù)合增長(zhǎng)率約7%，低于同期人均GDP漲幅的8%。德國(guó)則以租賃為主，政府以財(cái)政補(bǔ)貼和住房合作社制度等吸納民間房源保障社會(huì)住房供給，并通過(guò)“供應(yīng)充足+法律保護(hù)+多重房地產(chǎn)稅”抑制住房投機(jī)，目前德國(guó)住房市場(chǎng)由58%租賃住房+42%自有住房組成。在過(guò)去40年“組屋”房?jī)r(jià)復(fù)合增長(zhǎng)率約2%，低于同期人均GDP漲幅的4%[18]。德國(guó)住房市場(chǎng)的穩(wěn)定保證了物價(jià)平穩(wěn)，德國(guó)居民得以享受較低水平的生活成本。

房住不炒、回歸住房的第一居住功能本身。張泓銘[19]梳理了幾十年來(lái)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)屬性討論簡(jiǎn)史，剖析了房地產(chǎn)兩重性論、三重性論、五重性論和六重性論等多種提法，提出了“房地產(chǎn)商品本質(zhì)屬性及消費(fèi)、投資兩重功能”的觀點(diǎn)，并據(jù)此剖析習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”的核心思想。誠(chéng)然，伴隨著國(guó)家城市化快速推進(jìn)，住房承載了諸多功能，特別是銀行信貸大量融入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、“地產(chǎn)金融化”愈演愈烈，仍需牢記的是：住房的第一功能是居住，這也是各國(guó)房地產(chǎn)泡沫后痛定思痛的深刻認(rèn)識(shí)。更進(jìn)一步地，對(duì)于一個(gè)大國(guó)乃至強(qiáng)國(guó)而言，房地產(chǎn)業(yè)更不應(yīng)該成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性行業(yè)，特別對(duì)于處于高質(zhì)量增長(zhǎng)階段的經(jīng)濟(jì)體而言，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)應(yīng)該構(gòu)成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心競(jìng)爭(zhēng)力。住房制度改革和房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的建立完善有助于強(qiáng)化住房的居住功能，并優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)、特別是擺正房地產(chǎn)行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的正確位置。這對(duì)于破除目前地方政府、房地產(chǎn)過(guò)度投機(jī)、金融機(jī)構(gòu)的“合謀”大有裨益，淡化“炒”味、回歸良性發(fā)展。

城市發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持自存與共存的平衡。城市是開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，承載著中國(guó)發(fā)展的內(nèi)涵，更寄托著微觀個(gè)體的夢(mèng)想與希望。恰是微觀個(gè)體對(duì)人生和事業(yè)的奮斗激情，構(gòu)成了城市生活的活力和發(fā)展動(dòng)力。城市不能成為有產(chǎn)者的特權(quán)，不能排斥無(wú)產(chǎn)者，自存與共存的平衡構(gòu)成了城市和諧。在中國(guó)城市發(fā)展規(guī)劃中，城市群、特色小鎮(zhèn)和高鐵新城等內(nèi)涵不斷豐富，伴隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展，更需要通過(guò)完善多層次住房市場(chǎng)才能得以落地生根。梁鶴年先生提出了“城市人”概念，離開(kāi)共存的自存是不完整的自存、有缺陷的自存、無(wú)意義的自存，甚至不能稱之為“存”；城市人規(guī)劃理論的使命是恢復(fù)人性的本來(lái)面貌，把小我與大我重新整合，這樣才能“活的像人”[9]。

讓全體人民住有所居是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的必然要求。中國(guó)改革開(kāi)放40年，經(jīng)歷了許多變化，唯一不變的就是：發(fā)展為人民。讓人民分享更多改革發(fā)展的紅利是本屆政府對(duì)人民的政治承諾。十九大報(bào)告提出：中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這構(gòu)成了現(xiàn)階段中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征。住房問(wèn)題是眼下人民群眾最關(guān)心的問(wèn)題，是提升人民獲得感的關(guān)鍵。加快推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的根本舉措，自存與共存的平衡是構(gòu)建多層次住房體系的文化哲學(xué)觀，有利于促進(jìn)中國(guó)社會(huì)的公平和正義，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。

五、總結(jié)與討論

城市化是現(xiàn)代化的必然進(jìn)程，對(duì)城市發(fā)展模式特別是住房供給制度的選擇卻考驗(yàn)了一個(gè)國(guó)家的智慧和美德。亞里士多德對(duì)城市有經(jīng)典理解：城邦之外，非神即獸；城邦起于保生存，成于求幸福。就現(xiàn)代社會(huì)而言，城市化構(gòu)成了美好生活的重要內(nèi)容，但如果不能妥善解決人民居住難題，勢(shì)必難以提升人民獲得感和幸福感。中國(guó)堅(jiān)持發(fā)展為人民，讓人民分享更多改革開(kāi)放成果和政策紅利。進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)加快推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)構(gòu)建多層次住房體系，有效增加住房供給、嚴(yán)控過(guò)度投機(jī)需求，讓全體人民住有所居。這充分體現(xiàn)了自存與共存平衡的文化哲學(xué)觀，是城市可持續(xù)發(fā)展的根本之道，能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)人與群體的最大幸福。以共存為目的的自存，是解決中國(guó)住房難題的重要文化哲學(xué)觀，合乎東西方文明智慧、容蓄傳統(tǒng)哲學(xué)與現(xiàn)代精神。

十八屆三中全會(huì)提出，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用。這是對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與政治發(fā)展方向的根本性思考。里根總統(tǒng)曾說(shuō)：“政府往往不是問(wèn)題的答案，而是問(wèn)題的本身?！边@句話在中國(guó)可能要進(jìn)行修正：政府既是問(wèn)題本身，更是問(wèn)題的答案和解決者。1994年分稅制改革和1998年住房市場(chǎng)化改革快速催生了中國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)蓬勃發(fā)展，不能否認(rèn)的是，這對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，緩解地方財(cái)政壓力帶來(lái)巨大的市場(chǎng)效益。相應(yīng)地，這也帶來(lái)了一系列問(wèn)題，特別是高房?jī)r(jià)壓力下的住房難題。2013年后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、提質(zhì)增效，特別是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量成為新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征。習(xí)近平總書(shū)記提出，以政府為主提供基本保障，以市場(chǎng)為主滿足多層次需求，“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”，回歸住房的居住屬性。中國(guó)構(gòu)建多層次住房體系，能夠極大程度地解決民生住房問(wèn)題，增進(jìn)社會(huì)公平正義，提升城市發(fā)展新活力。

新住房制度需要更加完善的政策機(jī)制配套。自存與共存的平衡意味著個(gè)人與群體的最大幸福，這是貫穿新住房制度改革背后的深刻文化哲學(xué)觀念。在實(shí)踐中，住房和土地涉及龐雜的法律、財(cái)稅、戶籍、金融和城市規(guī)劃等問(wèn)題，加快推進(jìn)住房制度改革和建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制尤其需要統(tǒng)籌考慮配套實(shí)施政策細(xì)則，如此方能提高制度實(shí)施效能，真正實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”。特別重要的是，在諸如開(kāi)征房地產(chǎn)稅等政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，要妥善考慮居民收入差距和區(qū)域發(fā)展差距等問(wèn)題，通過(guò)合理稅率、起征面積和征稅標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)問(wèn)題的細(xì)膩考慮，增進(jìn)社會(huì)公平正義。2018年是中國(guó)改革開(kāi)放40周年，注定將會(huì)成為中國(guó)改革開(kāi)放歷程上具有里程碑意義的一年。新住房制度只是新時(shí)代中國(guó)改革大棋局上的一域，但這一域寄托了人民的期待，關(guān)乎人心向背，影響改革全局。