王祥仁

（貴陽學院，貴陽 550005）

一、環(huán)境行政許可概述

（一）環(huán)境行政許可的定義

環(huán)境行政許可是享有環(huán)境行政許可權的環(huán)境行政主體根據(jù)環(huán)境行政管理相對人的申請，依法賦予符合法定條件的相對人從事某種為環(huán)境法律、法規(guī)一般禁止的事項的權利和資格的一種行政執(zhí)法行為。環(huán)境行政許可是一種依申請的具體的行政行為，它在效力和適用范圍上與抽象的行政行為不同，抽象的行政行為效力特點具有普遍性，針對不特定主體反復適用，如行政法規(guī)；而具體的行政行為效力特點并不具有普遍性，針對的是特定主體一次性適用，如法院的判決書。

（二）環(huán)境行政許可的特點

1.公益性與公共管理性。環(huán)境行政許可時為環(huán)境公益目的，為維護環(huán)境公益和公共秩序即為實施特定的公共管理目的而設立。依據(jù)我國相關法律規(guī)定，環(huán)境保護行政機關有權實施環(huán)境行政許可，向提出申請的環(huán)境行政管理相對人頒發(fā)環(huán)境行政許可證，同時有權對許可后的被許可人的活動實施監(jiān)督管理，有權撤銷、廢止、中止、吊銷、注銷許可。

2.技術性與綜合性。現(xiàn)在的科技日益發(fā)展，經(jīng)濟效益不斷提高，卻帶來環(huán)境問題，要實現(xiàn)環(huán)境保護，克服環(huán)境問題，在重要的方面上依靠于現(xiàn)在發(fā)展的科學技術。從立法、執(zhí)法來看，環(huán)境行政許可法律制度的制定和實施需符合環(huán)境保護生態(tài)發(fā)展的規(guī)律，要以大量的技術規(guī)范、操作規(guī)程、環(huán)境標準和控制污染的工藝技術等為支撐。而環(huán)境行政許可所涉及范圍之廣泛決定其具有綜合性，因此在開展環(huán)境行政許可工作時，往往需要幾個相關部門組織和協(xié)調(diào)起來，共同做出重要的許可決定。

3.公開公正性與公眾參與性。環(huán)境行政許可是授益性的具體行政行為，在實施的過程中牽連到公眾的合法權益這是必然的，公開的原則便顯示了必要性、重要性。這就要求許可機關做出環(huán)境行政許可的全過程以及后續(xù)監(jiān)督管理的信息全公開，充分聽取民意，為公民行使知情權、參與權提供最大方便，使公民充分參與到環(huán)境許可決定中來。此外，環(huán)境行政許可管理的相對人對發(fā)證機關的審批許可決定享有知情權、陳述權。對決定不服的，申請行政復議和向法院起訴。違法必追究，侵權須賠償。當違法的許可事項決定侵害的相對人的合法權利時，相對人可向相關部門尋求救濟。

二、環(huán)境行政許可權力運行的價值分析

（一）環(huán)境風險防控

如今，我國出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境問題，環(huán)境損害后破環(huán)性大、污染面積廣，涉及方面多，想要恢復原始模樣，則如“滴水穿石非一日之功，冰凍三尺非一日之寒”。據(jù)經(jīng)濟學家測算，預防污染的費用與事后治理的費用比例高達1∶20。況且像森林的減少、物種的消亡、土地荒漠化、重金屬污染等，如果被污染或損毀了，后果不堪設想，要花大量時間和精力來消除和恢復。換句話來講，牢牢把控環(huán)境風險是環(huán)境行政許可最主要、最基本的價值功能。表現(xiàn)為兩方面：一是立法機關通過規(guī)定環(huán)境行政許可數(shù)目，認為批準后對環(huán)境問題將產(chǎn)生很大危險的許可行為安排到許可證管理的范圍，提高此類許可市場準入門檻，避免任意地發(fā)證許可；二是環(huán)境保護部門通過行政執(zhí)法來實施許可，使申請人在環(huán)境法上的權利義務細節(jié)化、現(xiàn)實化，從而使環(huán)境風險處于政府可控制的范圍內(nèi)。

（二）環(huán)境正義追求

由于經(jīng)濟、社會、歷史和其他原因，我國環(huán)境立法中環(huán)境正義理念缺失，導致環(huán)境權益和責任分配不公，最終降低了法律的效率。當前治理環(huán)境污染，重點要做到“天人合一”理念，與自然和諧相處，保護自然、愛護自然，解決環(huán)境與人類的資源利用沖突矛盾。環(huán)境正義正是基于人類與社會矛盾問題應運而生，它把焦點放在人類生活和生產(chǎn)活動給環(huán)境造成的不公平問題上，從人類法自身出發(fā)，呼吁人類認清環(huán)境污染問題，做好預防或解決環(huán)境問題措施，走持續(xù)發(fā)展道路。權利義務是法律關系的核心內(nèi)容，權利義務相統(tǒng)一原則在我國憲法中有所體現(xiàn)，環(huán)境正義正是規(guī)范權利與義務關系，賦予權利設定義務，內(nèi)容包括合理使用資源，利用資源，法律面前人人平等，社會中的任何一個公民對清潔空氣、土地、水等自然環(huán)境有權平等。

（三）政府信賴保護

人們因為接受的教育程度不同，對專業(yè)知識的缺乏導致不能甄別企業(yè)和社會主義市場上的環(huán)境信息，退一步說，人們愿意都要支付慘痛的代價交換，這種狀況給公民行政環(huán)境權利帶來諸多不便。為此，政府在此時挺身而出，通過其權威來減少信息壁壘，矯正信息失真狀態(tài)。而環(huán)境行政許可就具有向公眾提供環(huán)境信息的價值功能，環(huán)境問題的專業(yè)性要求大量專業(yè)的機構人員來為公眾提供環(huán)保方面的技術性服務，而政府針對這些專業(yè)機構人員所頒發(fā)的許可證，能夠起到證明其服務信譽的作用。為促進可持續(xù)發(fā)展，政府出臺相關政策給予環(huán)保型企業(yè)以財政補貼、貸款貼息等優(yōu)惠。企業(yè)則要達到相關要求才能享受此種政策優(yōu)惠，環(huán)境行政許可證往往起到這種證明作用。如此一來，公眾更愿意相信政府出具的許可證證明作用，在不知不覺中靠近公眾，拉近與公眾的距離，克服了以往行政機關與公眾的隔閡，便容易在公眾中樹立一個權威而誠信的政府形象。

三、環(huán)境行政許可權力運行的現(xiàn)狀與不足

（一）環(huán)境行政許可權力運行的現(xiàn)狀

去年以來，在我國爭取現(xiàn)實主義的創(chuàng)新、主動性，許多措施促進了行政審批制度的深化變革。政府簡政放權，行政審批程序逐步規(guī)范，效率逐步提高，激發(fā)了市場活力和潛力，社會各方面組織踴躍加入經(jīng)濟發(fā)展市場，環(huán)境現(xiàn)象明顯改善。主要表現(xiàn)在：

1.簡政放權，進一步減少行政審批事項。國家已取消全部取得單位實施行政許可事項121項審批事項，非執(zhí)行事項33項。

2.規(guī)范程序，行政審批效率明顯提高。各單位不斷完善行政許可流程圖，刪減煩瑣的流程環(huán)節(jié)，努力實現(xiàn)高效便民的工作原則，明確審批的目錄，更加具體的標準，落實內(nèi)容、申請資料、許可條件、程序、時間，權責明晰，部門聯(lián)動提高環(huán)境許可審批效率。

3.加強銜接機制建設，完善許可后監(jiān)管。各單位在許可申請人申請后，不會對此置之不理，而是落實后續(xù)監(jiān)管機制，保證申請人按照法律的規(guī)定行使許可權利和承擔義務，建立行政相對人行政審批的投訴機制，應當經(jīng)批準或者批準延期審批，或者使用審批、辦證，要“吃、取”投訴和舉報，及時受理和處理。

（二）環(huán)境行政許可權力運行的不足

盡管我國制定了《環(huán)境保護法》及相關的法律法規(guī)，形成了體系比較完善、結(jié)構比較嚴密且協(xié)調(diào)的環(huán)境保護制度，但在環(huán)境新行政許可方面還沒有專門的環(huán)境行政許可法，有關環(huán)境行政許可的規(guī)定散見于《中華人民共和國環(huán)境法》及有關單行法律法規(guī)中，以至于環(huán)境行政許可在實踐中操作不足。這些弊端的存在阻礙了環(huán)境許可的現(xiàn)實操作，帶來了不利的影響，環(huán)境行政許可的價值在現(xiàn)實執(zhí)行中得不到充分體現(xiàn)，損害了環(huán)境利益的主管部門的公信力和公眾的信賴保護。主要表現(xiàn)在三個方面：

1.價值方面。（1）觀念思想滯后于經(jīng)濟發(fā)展，難以把握整體設置。環(huán)境行政許可設定的目的是調(diào)配有限的資源和無限的市場需要的供給關系，政府環(huán)境資源配置和維護公共利益。但現(xiàn)狀是部門和地方閉門造車，故步自封，打破了這一目的的存在，存在著嚴重的環(huán)境保護地方政府對經(jīng)濟發(fā)展思路的方式，給環(huán)境保護工作制造了許多的障礙，以及污染范圍、跨河和跨區(qū)域并不能有效遏制污染。（2）授權執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)存在差距。在法治理念全面貫徹的今天，要加快法制建設的功能性、責任性、執(zhí)法性的嚴格性、公開性和公正性、簡潔有效、守法誠信的政府。這樣一來對執(zhí)法人員提出其必須具備較高的執(zhí)法素質(zhì)和職業(yè)道德，但生活中執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)和實踐相去甚遠，執(zhí)法人員以權謀私情況頻繁發(fā)生。

2.實體方面。（1）不適合的許可機構。許可機構協(xié)調(diào)、規(guī)范、權限不明確，對授權主管部門權力的濫用實際存在的環(huán)境，許可違法現(xiàn)象。把許可審批權當成本部門、本地區(qū)牟利的工具，爭相在同一事項上設定許可，或在不應設定許可的事項上出于私利而隨意設定收費，使主管部門的威信降低，行政相對人的合法權利得不到落實保障。（2）不明確的許可事項。環(huán)保行政主管部門審查批準的辦事人員存在感性執(zhí)法，通常是憑借經(jīng)驗、感覺，甚至關系到?jīng)Q定是否授予許可，一些地方更有離譜的現(xiàn)象，比如為部門的利益隨意擴大許可范圍，亂許可現(xiàn)象泛濫，大部分許可事項對申請期限、發(fā)證機關等相關權利義務的規(guī)定不明確，缺乏科學合理性，嚴重侵犯了申請人的利益。

3.程序方面。（1）信息資料公開不全面。陽光是最好的防腐劑，開放原則是主管部門決定過程、執(zhí)行過程等全公開，自覺接受公眾監(jiān)督。主管部門的環(huán)境公眾信息的網(wǎng)站不及時、不完整，不方便公眾查閱。在行政訴訟中，如是違法合法程序，二審將撤銷原判，發(fā)回重審。程序不對，難以保證相對人的知情權和參與權，使環(huán)境行政許可的公共參與熱情不高，如此引來的問題是相對人的權利失去法律保護，得不到救濟機制來維護自身權利。（2）聽證制度不健全。聽證是通過環(huán)境管理部門對環(huán)境有重大影響的行政許可申請之前，根據(jù)法律規(guī)定，利用職權或者根據(jù)當事人，指定主持人，通過工作人員的環(huán)境保護行政許可申請人、利害關系人的陳述有關事實和證據(jù)的系統(tǒng)的質(zhì)證、辯論。相對人向主管部門申請聽證后，了解許可做出的緣由及決定過程的反面。但是，現(xiàn)行的環(huán)境行政許可在見證的范圍；申請聽證的范圍小；主持人不獨立，對聽證主體資格制度并沒有做出規(guī)定；聽證形式單一，只有事前聽證。（3）缺乏公眾參與。所謂的公眾參與，是指公民按照環(huán)境相關法律的規(guī)定以自愿意志參與有權參與環(huán)境許可，通過一定的程序或行政許可決定的活動相關的渠道，以滿足公眾的心理需求的決策，切實維護公眾的合法權益。當前我國環(huán)境保護公眾參與制度不健全，公眾參與環(huán)境管理水平不高。究其原因，一方面，公眾普遍具有“逆來順受”心態(tài)，權利意識比較淡漠；另一方面，儒家“無訟”文化影響使得廣大公眾在環(huán)境權益受損時，寧愿采取私力救濟而不尋求司法救濟途徑。

四、完善環(huán)境行政許可權力運行對策

（一）明確環(huán)境行政許可權力運行的價值要求

1.糾正觀念錯誤，樹立全局意識。政府及其環(huán)境行政執(zhí)法人員提高執(zhí)法質(zhì)量，加強相關的理論學習，樹立科學發(fā)展觀，走可持續(xù)發(fā)展道路，改變傳統(tǒng)的政績觀念。加強對馬克思主義辯證法的認識，樹立大局意識，樹立全局意識。讓政府部門和環(huán)境行政執(zhí)法人員實現(xiàn)人與自然的友好發(fā)展，是社會經(jīng)濟效益健康持續(xù)發(fā)展的前提基礎，使他們樹立環(huán)保意識。

2.組織學法培訓，提高執(zhí)法質(zhì)量。落實執(zhí)行環(huán)境行政許可，遵循行政許可法的有關要求，改變傳統(tǒng)的執(zhí)法理念，建立新的環(huán)境行政執(zhí)法理念，通過組織召開了環(huán)境行政執(zhí)法人員的崗前培訓，知識競賽，逐步完善現(xiàn)有的環(huán)境行政許可法執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)和知識結(jié)構，努力打造一支專業(yè)素質(zhì)高，職業(yè)道德高尚的環(huán)境行政許可執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法隊伍執(zhí)法素質(zhì)水平。

（二）完善環(huán)境行政許可權力運行的實體規(guī)范

1.依法規(guī)范許可審批主體。法無授權不可為，法無授權即禁止。按照未經(jīng)授權禁止的方法，將環(huán)境行政許可主體嚴格規(guī)定為省級環(huán)保部門批準，省級環(huán)境保護部門對其所屬領導的下級機關許可的事項有權進行檢查，并有權對其認為有異議的許可行為予以撤銷或重新審查的決定。取消市分為區(qū)，由縣級環(huán)保行政許可機關環(huán)保部門發(fā)出，使環(huán)境行政許可權力密集行使，避免濫用權力。

2.科學規(guī)定許可審批事項。由于自然資源數(shù)量的有限性，環(huán)境主管部門應采取宏觀調(diào)控措施，對自然資源的進行合理配置，對亂占、亂污染、亂砍伐森林和其他環(huán)境行政許可項目總量加以控制。制定相關地方性法規(guī)和規(guī)章，以行政立法形式確定一個時期內(nèi)土地占用的許可總量、環(huán)境可能承受的污染物排放許可總量、森林砍伐許可總量等，超出許可總量限度的不得許可。

（三）完善環(huán)境行政許可權力運行的程序規(guī)范

1.加強許可信息公開。信息公開制度作為一種政府監(jiān)督制度，是社會文明不斷提升、不斷進步的一種體現(xiàn)。我國到目前還沒有一部專門的政府信息公開法律，要改變現(xiàn)狀，最有效的辦法是制定信息公開法。信息公開任務任重而道遠，這個任務中，政府起到的作用舉足輕重，不可忽視。政府應因地制宜，利用現(xiàn)代發(fā)展的傳播渠道實現(xiàn)政府信息公開，修改相關地方性法規(guī)和規(guī)章，對公開和不公開，公開和秘密進行合情理界定，提前打開政府公開信息方式的大道，這樣公民的知情權便得到了切實的維護。

2.完善許可聽證制度，擴大聽證范圍。韋德認為：“行政聽證的例外越少越好，因為授予這種權利不會有什么害處?！惫P者認為，凡是法律規(guī)定不應當公開的，都應當進行公告，保障公眾的聽證申請權；逐步放大聽證申請人范圍，建立相對獨立的，高素質(zhì)的聽證主持人隊伍，要求聽證主持人通過考試取得資格證書，具備專業(yè)法律知識和基層工作經(jīng)驗；采用多種聽證方式制度。

3.提高公眾參與度。公眾環(huán)保法制意識的提高，表現(xiàn)于人人參與環(huán)保，人人關心環(huán)保，這是解決許可缺乏公眾參與的有效捷徑。環(huán)境意識是引導和控制環(huán)境行為的內(nèi)在原因，提高人們的環(huán)保意識，制定環(huán)境保護政策和促進環(huán)境技術是必要的。為克服傳統(tǒng)文化的公眾的不利影響，應建立相應的環(huán)保有獎舉報制度。這不僅能激勵公眾參與環(huán)保，還能有助于公眾樹立正義，弘揚美德之風氣。

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