付 敏 杰

(中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所，北京100836)

發(fā)達經(jīng)濟的典型特征是強政府和強市場的共生，但傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)對市場發(fā)展的強調(diào)，遠遠超過了對政府發(fā)展的強調(diào)。這讓人們誤以為隨著市場發(fā)展，政府自然而然會變得強大起來，從而國家能力的提高只是經(jīng)濟發(fā)展的“副產(chǎn)品”(Besley and Persson，2011)[1]。甚至還有人認為政府越小，市場發(fā)展會越好。但這并不是真實的歷史。政治學(xué)家和歷史學(xué)家的基本發(fā)展共識是:歷史上的強政府和發(fā)達經(jīng)濟背后的強大國家能力，是政治精英階層有意識、有目的、有步驟國家建構(gòu)(States Building)的結(jié)果，而國家治理和國家建構(gòu)的核心就是增強國家能力(段炳德，2016；劉曉路、郭慶旺，2017；呂冰洋，2018)[2][3][4]。 也就是說，在國家能力的框架下，政府有政府的發(fā)展，市場有市場的發(fā)展，政府發(fā)展和市場發(fā)展是兩個并行而相互補充的發(fā)展維度。

在歷史學(xué)家、政治學(xué)家的研究基礎(chǔ)上，國際經(jīng)濟學(xué)界正展現(xiàn)出研究國家能力發(fā)展效應(yīng)的熱潮。在十八屆三中全會將全面深化改革的總目標(biāo)定位為“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對國家能力的研究蓬勃發(fā)展，但成果依然集中在政治學(xué)、社會學(xué)和財政學(xué)等領(lǐng)域，國內(nèi)經(jīng)濟學(xué)界對中國國家能力影響經(jīng)濟發(fā)展的重視程度還遠遠不夠。本文旨在評述國內(nèi)外關(guān)于國家能力與經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)研究，論述了國家能力的含義、重要性、度量、主要假說和對經(jīng)濟發(fā)展的影響機制，總結(jié)出中國歷史上王朝更迭背后的國家能力長期鎖定在低水平的基本事實，分析了研究中國國家能力所必須面對的挑戰(zhàn)和未來的研究方向。

國家能力的政治學(xué)綜述有很多。本文把重點放在經(jīng)濟學(xué)范圍內(nèi)，立足于述評和分析國家能力對經(jīng)濟發(fā)展的影響。本文所說的經(jīng)濟發(fā)展，首先是指長期經(jīng)濟增長，進一步可以引申為經(jīng)濟增長的基本要素構(gòu)成，如(公共和私人)資本形成、勞動供給、技術(shù)進步和創(chuàng)新等。針對國家能力理論在在政治學(xué)中的“國家學(xué)派”地位(曹海軍，2013)[5]，我們也可以把以國家能力為核心的發(fā)展宏觀經(jīng)濟學(xué)稱為“國家發(fā)展經(jīng)濟學(xué)”。

一、什么是國家能力?

作為政治學(xué)的“舶來品”，國家能力(State Capacity)一詞出現(xiàn)在20世紀80年代“回歸國家學(xué)派”的帶領(lǐng)下、“國家”概念重歸政治學(xué)的核心地位的過程中?！皣覍W(xué)派”將國家視為政治和經(jīng)濟發(fā)展過程中具有能力的行動者、行為主體、基本分析單位和邏輯起點，與此前的社會中心主義形成了對比。在20世紀后半期的全球化背景下，以里根和撒切爾夫人為代表的自由主義思潮，強調(diào)以公共選擇為基礎(chǔ)的個體政治行為分析及國家功能“最小化”。社會中心主義將社會現(xiàn)象視為自變量，而國家只是社會現(xiàn)象的因變量或者從屬變量，本質(zhì)上忽視了政治的獨特作用(曹海軍，2013)。從世界范圍看，盡管不作為的政府和掠奪性國家(predatory state)比比皆是，但幾乎沒有證據(jù)表明弱小的政府對經(jīng)濟發(fā)展有利。

從強調(diào)國家利益應(yīng)當(dāng)獨立于統(tǒng)治集團利益和社會全體成員利益的“國家自主性”角度出發(fā)，斯考切波(2007)將國家能力歸結(jié)為政府有效管理的能力，即國家貫徹和實現(xiàn)自己目標(biāo)、意志的能力。曼恩(Mann 1986)將國家能力理解為國家穿透市民社會，在全領(lǐng)域理性實施政治決策的“基礎(chǔ)性權(quán)力”。朱安東等(2012)將國家能力歸結(jié)為“國家管理調(diào)控經(jīng)濟以使經(jīng)濟最大化地實現(xiàn)繁榮與穩(wěn)定的能力”，包括議程設(shè)置能力、財政汲取能力和經(jīng)濟管理能力等?？梢姡瑖夷芰υ诤艽蟪潭壬暇褪钦畬崿F(xiàn)既定政策目標(biāo)的能力。

米格代爾(Migdal，2001)看到各國國家實踐趨異、觀念趨同，認為國家能力要透過社會(社會中的國家)來實現(xiàn)，把國家能力分為滲入社會能力、調(diào)節(jié)社會關(guān)系能力、從社會中提取資源、配置與運用資源能力四部分。福山(Fukuyama，2004)把國家能力引申為國家制度能力，認為國家建構(gòu)就是新政府機構(gòu)的創(chuàng)建和現(xiàn)有政府機構(gòu)的加強[6]。Acemoglu et al(2016)認為國家能力的增進表現(xiàn)為某項新國家功能的出現(xiàn)。從政治學(xué)家們的基本共識來看，現(xiàn)代國家能力基本包括抽取能力、引導(dǎo)能力、司法能力和強制能力四部分 。貝斯利(2010)提出缺乏國家能力的表現(xiàn)是:(1)政府無法有效地獲得稅收收入；(2)不能提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施來支持和管制市場；(3)國家經(jīng)常面臨內(nèi)部失控。這三種表現(xiàn)所對應(yīng)的國家能力，可以歸結(jié)為財政能力、司法能力和安全能力。

貝斯利和佩爾森(2019)的國家能力指標(biāo)只包括財政能力和司法能力，兩者之間具有互補性。財政能力集中于國家的攫取角色，表現(xiàn)為一個國家是否以管理、監(jiān)督和執(zhí)法的形式從諸如收入和消費的廣闊稅基中獲取收入，用以為其居民提供收入和服務(wù)。司法能力考慮的是以保護私人產(chǎn)權(quán)為核心的國家生產(chǎn)性角色，表現(xiàn)為通過道路交通和電力供應(yīng)等物質(zhì)形式來促進私人部門生產(chǎn)率的提高，或者提供法庭、受教育的法官和登記員等形式的必要基礎(chǔ)性制度設(shè)施，以提供監(jiān)管和保護私人產(chǎn)權(quán)與執(zhí)行契約等法律服務(wù)的形式來提高私人部門收入。本文這樣理解上述國家能力框架:對于市場來說，財政能力是攫取，保護產(chǎn)權(quán)是(生產(chǎn)性)協(xié)助；而對于政府來說，財政能力是權(quán)力和(抽取性)收益，保護產(chǎn)權(quán)則是對政府的約束和服務(wù)支出。在理論框架上，國家能力體系表現(xiàn)為一種制度制衡性結(jié)構(gòu)。雖然國內(nèi)學(xué)者并沒有注意這一點。

Dincecco(2017)強調(diào)“麥迪森式”制衡。詹姆斯·麥迪森(Madison，1788)在《聯(lián)邦黨人文集》中提出“建構(gòu)一個人管人的政府最難的是:你必須首先使政府控制被管之人，然后強迫政府控制自己”。財政集權(quán)是政府控制被管理者的主要手段，也是建立有效國家(Effective States)的必要條件(條件1)。政府自我控制能力能確保政府將財政集中的收入實際用于支持經(jīng)濟發(fā)展(條件2)，這就需要財政公正管制制度(條件2A:議會財政至上以常規(guī)監(jiān)督政府財政行為)和分配性政治(條件2B:議會中的強勢集團動機)。滿足條件1到條件2(2A和2B)的過程，不僅僅是一個邏輯排序過程，更是歐洲歷史上普遍存在的從財政舊體制到財政集權(quán)，再到有效國家的真實轉(zhuǎn)型過程。

值得注意的是，相比國內(nèi)政治學(xué)界，國外經(jīng)濟學(xué)界則顯示出更強的共識。相應(yīng)的英文表述基本是State Capacity及對應(yīng)的國家建構(gòu)(Nation Build-ing或 State Building)過程(Fukuyama，2004)。 這也意味著，國外研究國家能力對經(jīng)濟發(fā)展影響的文獻比較集中。

國家能力也取決于我們站在什么角度談“國家”。如果站在社會的角度，國家就是獨立于社會的自主性；站在個體角度，國家就是架構(gòu)在個人之上的制度性架構(gòu)，國家能力是一種不能向個體分解的機構(gòu)權(quán)力；如果站在對外關(guān)系的角度，國家能力側(cè)重國家主權(quán)能力；如果考慮中央地方關(guān)系，國家則是規(guī)制中央地方關(guān)系的基礎(chǔ)性框架。從經(jīng)濟發(fā)展的角度，經(jīng)濟學(xué)家依然習(xí)慣于把國家能力理解為國家維護市場運行和實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的基礎(chǔ)性能力。在作用機制上，國家能力是保證國家政策執(zhí)行的基本能力，是更深層次的基礎(chǔ)性制度變量。

二、國家能力為何重要?

自貝斯利和佩爾森(Besley and Persson，2008；2009)開創(chuàng)性地把“國家能力”引入經(jīng)濟學(xué)開始算起，經(jīng)濟學(xué)家對國家能力的研究已經(jīng)超過了十年(柳慶剛，2013)。而關(guān)于國家能力的實質(zhì)性內(nèi)容，即國家從經(jīng)濟中抽取資源以提供基本公共品的財政能力，支持市場、保護契約與私人產(chǎn)權(quán)的司法能力和保護國家免遭內(nèi)憂外患的安全能力，則是經(jīng)濟學(xué)國家興衰探源的經(jīng)典主題。

古典經(jīng)濟學(xué)和新古典經(jīng)濟學(xué)將政府征稅和支持市場這些在發(fā)達國家司空見慣的國家能力視為理所應(yīng)當(dāng)，但這些政府功能對于大多數(shù)欠發(fā)達國家都是可望而不可即的“奢侈品”(Acemoglu et al，2015)[7]。發(fā)達國家和發(fā)展中國家在上述功能上的差距，體現(xiàn)了國家能力差距。國家能力的相關(guān)研究，在理論層次上比古典經(jīng)濟學(xué)和新古典經(jīng)濟學(xué)更加深入，這一點在經(jīng)濟發(fā)展這個主題上表現(xiàn)得尤其明顯。欠發(fā)達國家的政府在國家能力上的欠缺，使基于發(fā)達國家經(jīng)驗的新古典經(jīng)濟學(xué)，特別是關(guān)于政府與市場關(guān)系的探討和在此基礎(chǔ)上形成的政策建議，對破解發(fā)展中國家的真實困境沒有任何實質(zhì)意義。所有政策都要面臨國家能力的約束，這也是很多欠發(fā)達國家在現(xiàn)實中采用次優(yōu)政策和次優(yōu)制度的原因(Acemoglu and Robinson，2013；Rodrik，2008)。欠發(fā)達國家的政府并不是不知道如何設(shè)計精妙的發(fā)展政策，而是缺乏實施這些政策所需要的基本條件和基本能力。對于缺乏國家能力的發(fā)展中國家，再漂亮、再精致的政策設(shè)計都只能是鏡花水月。

三、國家能力的度量

定量化是可證偽的重要前提。盡管國家能力對一個國家的長期增長如此重要，學(xué)術(shù)界對如何度量國家能力依然沒有達成完全一致的意見?？傮w來看，衡量國家能力最重要的總量指標(biāo)是用宏觀稅負表示的財政能力(包括預(yù)算外或者非一般公共預(yù)算收入，政治學(xué)對應(yīng)的詞匯是國家汲取能力和攝取能力)，因為其代表了國家抽取公共資源并將其用于國家意圖(戰(zhàn)爭、人口轉(zhuǎn)型、外債償付和處理內(nèi)亂)的可能性空間。作為國家自主行為的基礎(chǔ)，任何性質(zhì)的國家職能發(fā)揮，都必須以一定的財政收入和國家汲取作為支撐。從國家能力體系看，財政能力是國家能力的基礎(chǔ)。

財政收入有多種形式，不同收入形式意味著不同的國家能力。始自熊彼特(Schumpeter，1918)的財政社會學(xué)，從國家收入形式(包括私人部門稅收、國企上繳利潤和自然資源租金)角度把財政國家類型劃分為稅收國家、自產(chǎn)國家和租金國家三類。實證研究發(fā)現(xiàn)，不同的財政國家類型對應(yīng)著不同的治理質(zhì)量:稅收國家特征越強，治理質(zhì)量就越高；租金國家特征越強，治理質(zhì)量就越差(Moore，2004；馬駿、溫明月，2012)[8][9]。 所以財政能力的首要指標(biāo)是財政收入占GDP的比重，(或者稅收收入占GDP的比重)。在稅收收入占GDP比重的基礎(chǔ)上，有文獻區(qū)分了所得稅和貿(mào)易稅對國家能力的不同含義，并認為所得稅份額(所得稅占全部稅收收入比重)是比稅收收入占GDP比重更重要的財政能力度量(貝斯利和佩爾森，2019)，從而構(gòu)成了財政能力的第二層指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，非交易稅比重(稅收收入中的非交易稅份額)，以及交易稅份額與所得稅份額的差額，還有非正規(guī)經(jīng)濟的比重，是衡量財政能力的第三層指標(biāo)。當(dāng)然這三層財政能力的指標(biāo)高度正相關(guān)。

然而，較高的稅收比重可能是政府掠奪私人市場的表現(xiàn)。要想避免這一點，就需要嚴格的私人產(chǎn)權(quán)保護。司法能力的核心是保護私人產(chǎn)權(quán)，這是國家能力的生產(chǎn)性角色。常見的私人產(chǎn)權(quán)保護指數(shù)是采用國際國別風(fēng)險指引(International Country Risk Guide，ICRG)中的政府的反轉(zhuǎn)移政策指數(shù)(Government Antidiversion Policy Index)。ICRG本身是一系列主觀感受指數(shù)的匯總，在宏觀發(fā)展文獻中普遍用于衡量私人產(chǎn)權(quán)受保護的程度。世界銀行營商環(huán)境(Doing Business)指數(shù)排名也是衡量產(chǎn)權(quán)保護的常見指標(biāo)之一。除此之外，還有文獻采用了營商環(huán)境中的財產(chǎn)登記(registering property)便利度國家排名、信貸可得(access to credit)便利度國家排名、契約執(zhí)行(enforcing contracts)國家排名三個指標(biāo)。與財政能力指標(biāo)的顯著相關(guān)性相比，司法能力的上述五個指標(biāo)之間盡管也存在正相關(guān)，但是顯著性水平和相關(guān)系數(shù)要比財政能力小得多。

如果國家能力不僅僅包括財政能力，那么如何計總不同類型的國家能力，以形成國家能力總指數(shù)就是一個問題。一種常見的方法是將國家能力的各個部分分別測算(朱安東等，2012)[10]，但非財政能力往往難以定量化。繁榮支柱指數(shù)(Pillars of Prosperity Index)采用所得稅份額衡量財政能力，司法能力則采用了“營商環(huán)境調(diào)查”中的契約執(zhí)行指標(biāo)，把國家能力定義為財政能力和司法能力的簡單平均數(shù)。這種方式雖然也能說明一定的問題，并且比復(fù)雜的加權(quán)更容易取得共識，但對中國研究的可適用程度依然有待分析和驗證。在國際比較中，使用財政收入比重所代表的國家財政能力依然最為常見。

四、關(guān)于國家能力與經(jīng)濟發(fā)展的基本經(jīng)濟學(xué)假說

目前關(guān)于國家能力的基本假說有:

1.國家生產(chǎn)性角色假說。國家能力對經(jīng)濟發(fā)展的推動作用，來自于國家能力具有的生產(chǎn)性角色。文獻對國家生產(chǎn)性角色的強調(diào)，主要集中于司法能力對私人產(chǎn)權(quán)的保護功能，這符合大多數(shù)發(fā)達國家的典型事實和機制。產(chǎn)權(quán)保護有助于提高資源利用效率，塑造積累私人資本的動機和刺激私人投資，糾正了由于私人產(chǎn)權(quán)缺乏充分保護而沒有把資源用于最有效用途所帶來的效率損失。缺乏產(chǎn)權(quán)保護導(dǎo)致的資源錯配會阻礙人力資本和物質(zhì)資本積累，從而使靜態(tài)資源錯配升級為動態(tài)資源錯配，這就使國家對市場主體的司法保護具備生產(chǎn)性。司法能力建設(shè)還有助于防止私人產(chǎn)權(quán)被腐敗官僚掠奪。

圖1 財政能力和司法能力互補性

2.國家能力的強互補性假說(圖1)?！靶腋５募彝タ偸窍嗨频?，不幸的家庭各有各的不幸”，這一點對于國家間的比較同樣適用。繁榮富裕的高收入國家往往具有高財政能力(高稅率、高所得稅比重、更高的正規(guī)經(jīng)濟比重)、高司法能力(更高的政府反轉(zhuǎn)移能力、更高的財產(chǎn)登記便利度、信貸可得性和契約執(zhí)行)，也往往更有機會享受和平(較少國內(nèi)叛亂和鎮(zhèn)壓)。貧窮的國家可能一無所有:征不到稅，低契約執(zhí)行，國內(nèi)動亂如影隨行。這種“發(fā)展集群”現(xiàn)象，意味著國家能力體系的不同部分之間具有強互補性。貝斯利和佩爾森(2019)用超模函數(shù)來表征財政能力和司法能力之間的強互補性，并以此來建立經(jīng)濟發(fā)展的安娜·卡列尼娜矩陣。

3.“稅收—發(fā)展”假說。經(jīng)濟學(xué)對“小政府”的迷信由來已久。不但要求政府功能最小化，而且很大程度上強調(diào)自由放任。但從國家能力的角度看，弱小的政府對經(jīng)濟發(fā)展顯然不利?？柖?Kaldor，1963)認為“政府通過提取公共收入來促進經(jīng)濟發(fā)展的角色無論怎么強調(diào)都不過分”。財政能力的實證研究，揭示了稅收占GDP比重、所得稅占稅收總收入比重與經(jīng)濟發(fā)達程度正相關(guān)的典型事實(圖2)，因此國家稅收與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵問題是破解“為什么發(fā)展中國家征稅如此之少”?需要求解“一個政府如何才能把稅收占GDP的比重從10%提高到40%”(Besley and Persson，2013；2014)。這一反之前關(guān)于“低稅收促進經(jīng)濟發(fā)展”的傳統(tǒng)自由主義和新自由主義國家觀。對于亞當(dāng)·斯密關(guān)于“輕稅、非戰(zhàn)和可容忍的司法(peace，easy taxes，tolerable administration of justice)”的著名論斷，經(jīng)濟學(xué)家認為輕稅并不是低稅率，而是抽取稅收的簡便性，即“易稅”。因為擴大稅源往往比提高稅率更容易，所以關(guān)心稅收的政府更傾向于發(fā)展市場。

4.國際援助具有資源詛咒效應(yīng)的“鮑爾悖論(Bauer Paradox)”。來自發(fā)達國家和國際組織的發(fā)展援助能否促進貧窮國家的經(jīng)濟增長?盡管有馬歇爾計劃的成功案例，但現(xiàn)金援助的弊端正在受到越來越多的重視。經(jīng)濟學(xué)家強調(diào)，援助不但會擠出受援國的財政能力，還是制度惡化和政治動亂的重要根源。彼得·鮑爾將其總結(jié)為“一個沒有征稅能力的政府，也不可能具有將援助用于生產(chǎn)性用途的能力”(Bauer，1975)。 這就是 “鮑爾悖論”。盧旺達總統(tǒng)保羅·卡加梅說:“如今在非洲，我們認識到是貿(mào)易和投資，而不是援助，是發(fā)展的支柱?！痹鷩燎笤亩唐诳冃?，很難在增強受援國國家能力上傾注太多。發(fā)達國家的援助不是在增強貧窮國家的國家能力，而是在培養(yǎng)發(fā)達國家自身的援助能力。

圖2 財政能力(左)和司法能力(右)與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)性

5.戰(zhàn)爭提升國家能力的“辛茲－梯利”假說(Hintze－Tilly hypothesis)。 “戰(zhàn)爭塑造國家，國家發(fā)動戰(zhàn)爭”。用發(fā)動戰(zhàn)爭來提升國家能力，意味著現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程很大程度上是一種“有組織犯罪(Organized Crime)”(Tilly，1975)。 國家財政抽取能力的提升與民族國家軍事上的成功緊密聯(lián)系，使對外戰(zhàn)爭成為塑造現(xiàn)代國家和提升國家能力的重要渠道(Tilly，1985)。歷史上為了應(yīng)對外部戰(zhàn)爭威脅，美國、英國、瑞典等國家的稅收體制經(jīng)歷了大幅度的改革和擴展，成為其國家能力提升的歷史性時刻。從數(shù)據(jù)看，一個國家處于戰(zhàn)爭時間每多20%，其當(dāng)下抽取的稅收占GDP的比重就會高10%。同時產(chǎn)權(quán)保護指數(shù)與戰(zhàn)爭頻率正相關(guān)(盡管司法能力并不屬于傳統(tǒng)“辛茲－梯利”假說的范圍)。

6.國家能力陷阱假說。弱國家(weak state)和掠奪性國家(predatory state)的持續(xù)，意味著國家能力陷阱的存在。就財政能力而言，因為弱國家的制度非凝聚性，在位者沒有動機提高財政能力，這將嚴重影響該國家提供公共產(chǎn)品的能力，從而陷入弱財政能力陷阱。在掠奪性國家下，在位者不進行任何的司法能力投資，把私人生產(chǎn)者暴露在精英的掠奪面前。國家不給生產(chǎn)者提供法律保護，使國家終結(jié)于掠奪性司法能力陷阱。影響政治穩(wěn)定的力量，都是提高政治改革的成本。國家強制力所具有的內(nèi)在擴張性，方便了國家代理人攫取個人私利和操縱政治進程(國曉光、王彩波，2015)[11]，雖然國家能力本身就是民主的基本制度保障(袁則文，2013)[12]。

五、國家能力影響經(jīng)濟發(fā)展的證據(jù)和機制

國家能力對經(jīng)濟發(fā)展影響的研究還處在起步階段。除了司法能力強調(diào)國家保護私人產(chǎn)權(quán)以促進私人投資、提供公共品和促進公共投資之外，經(jīng)濟學(xué)家還強調(diào)網(wǎng)絡(luò)外部性等。

從常規(guī)效應(yīng)看，國家提供的公共品，例如國內(nèi)法律和秩序、安全的私人產(chǎn)權(quán)和對抗戰(zhàn)爭威脅的國防，都可以促進私人個體投資。產(chǎn)權(quán)保護還有利于促使私人部門采用新機器，投資技術(shù)創(chuàng)新以推動長期技術(shù)進步。這些都是經(jīng)濟增長的經(jīng)典證據(jù)。此外，具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的國家干線公路網(wǎng)降低了企業(yè)運輸成本，促進了國內(nèi)貿(mào)易；國家推進的大眾通識教育，有助于促進人力資本投資和提高個體生產(chǎn)率，并通過知識外溢提高總體效率；推動共同價值觀的建立和國家認同，有助于建立全國統(tǒng)一市場，從而可以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的規(guī)模經(jīng)濟；日益龐大的社會支出，如住房、健康、退休、失業(yè)等，有助于降低創(chuàng)新類生產(chǎn)性活動的高風(fēng)險；通過累進稅制來消除社會不平等對發(fā)展的危害，促進社會公平與穩(wěn)定。

所有這些經(jīng)濟增長機制的實現(xiàn)，都要求一個現(xiàn)代國家和國家制度的存在?，F(xiàn)代國家和現(xiàn)代經(jīng)濟增長是共同出現(xiàn)的，現(xiàn)代國家制度建立及其帶來的政治文明和民主化制度保障，本身就是人類發(fā)展最重要的內(nèi)容之一。實際上，作為高于州和地方政府的實體，“聯(lián)邦”和“聯(lián)邦主義”的最早出現(xiàn)，就是在強調(diào)州層面以上的財政集權(quán)(而不是分權(quán))。Acemoglu et al.(2016)認為財政集權(quán)改善了居民組織起來需求公共產(chǎn)品的能力。

圖3 英法兩個國家在工業(yè)革命之前的人均收入變化

盡管20世紀后半期發(fā)達國家紛紛出現(xiàn)了財政分權(quán)(尤其是支出領(lǐng)域)的趨勢。但在此前的若干個世紀里，這些國家的基本趨勢都是財政集權(quán)。正是基于此，所有研究財政分權(quán)的文獻，都暗含著有一個強大的可以“合法性壟斷使用暴力”的韋伯式中央政府存在，所以分權(quán)理論才不用考慮外部戰(zhàn)爭、國內(nèi)動亂，而僅僅集中于支出效率。這只能發(fā)生在政治穩(wěn)定、秩序良好、地區(qū)沖突可控的前提下。在1815年之前，幾乎沒有歷史證明自由放任的、有限分散的中央治理水平會加速經(jīng)濟增長(O’Brien，2012；Dincecco，2017)。

西歐成為現(xiàn)代國家和現(xiàn)代經(jīng)濟增長的共同發(fā)源地，來源于其在工業(yè)革命之前異常艱難的財政集權(quán)過程。歷史數(shù)據(jù)證明，在1750年英國工業(yè)革命發(fā)生之前的 80年(1650—1730)里，在人均GDP增長不到25%的情況下，有效國家建立使英國的人均收入增長了80%，并呈現(xiàn)出持久上升的趨勢(Mokyr， 2009；Maddison， 2013)。 這個時期沒有財政集權(quán)的法國，人均收入幾乎沒有變化(見上頁圖3左)。是否采用有效國家來建構(gòu)國家能力，成為工業(yè)革命到來前英法人均收入趨勢性分化的主因。

歐洲大陸的工業(yè)革命發(fā)生在1870年之后(Mokyr，1998)。 在此之前的1700—1830年，在人均GDP增長不到20%的情況下，法國的人均收入增長超過了160%。主要是歸因于1789年的法國大革命期間拿破侖采取的財政集權(quán)改革措施，導(dǎo)致法國的平均收入達到人均7.82黃金克，比財政集權(quán)之前平均高了80%。與之相比，西班牙在1840年之前沒有財政集權(quán)措施，人均收入也幾乎沒有增長(見上頁圖3右)。1650—1913年(“一戰(zhàn)”前)西歐國家層面的財政改革，解釋了英法之間平均人均收入年增長率差異的一半(Dincecco and Katz，2016)。

Acemoglu et al.(2015)從網(wǎng)絡(luò)角度專門關(guān)注了地方國家能力。哥倫比亞的殖民傳統(tǒng)和地方化治理，為衡量都市區(qū)的公共品供應(yīng)對相鄰地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響提供了理想的自然實驗。通過估計本地國家能力對本地經(jīng)濟、相鄰地區(qū)、鄰里國家能力的最優(yōu)響應(yīng)函數(shù)，Acemoglu et al.(2015)發(fā)現(xiàn)本地和鄰里(地方)國家能力對繁榮和公共品供給有較大影響。基于同樣的出發(fā)點，Acemoglu et al.(2016)采用美國郵政局的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)19世紀郵政局的出現(xiàn)和數(shù)量與專利數(shù)量的快速增長顯著相關(guān)。

六、中國歷史周期律背后的國家能力鎖定

中國歷史周期律的背后，是持續(xù)的低國家能力和國家能力的長期鎖定。這里所說的國家能力鎖定，首先表現(xiàn)為作為國家能力首要指標(biāo)的財政能力(財政收入比重)長期維持在低水平。從中國的傳統(tǒng)治國理念來看，減稅被視為“明君”，低稅負是一種“仁政”，很少被視為是國家缺乏財政能力的表現(xiàn)。這很大程度上來自于“稅收是一種負擔(dān)”的國家觀，低稅率在古代往往也被視為具有更強的政權(quán)合法性。

法國大革命之前歐亞國家的財政能力對比顯示:抽取能力最強的是英國政府，其次是法國，中國排在最后，僅次于奧斯曼帝國。這表明集權(quán)中國一直以低稅率來維持整個清王朝統(tǒng)治，人均財政能力不到同期英國的 1/12。Perkins(1967)認為整個帝制時期的政府收入從未超過GDP的4%，國家財政只占國民經(jīng)濟極小的比例，從而政府收入不足是工業(yè)化的障礙。過低的財政能力導(dǎo)致了日后連綿不斷的內(nèi)外戰(zhàn)爭，也成為低稅率(低財政能力)不利于經(jīng)濟發(fā)展的典型案例。

與清末相比，中國早期的財政能力更差，至少在制度上如此。代謙(2016)分析中國自秦王朝開始的中央集權(quán)大一統(tǒng)制度時認為，相對于春秋時期盛行的“封建制”，“郡縣制”極大地提高了政府動員社會資源的國家能力，不但滿足了農(nóng)耕文明發(fā)展的需求，也使國家能夠在春秋戰(zhàn)國時期激烈的競爭中勝出。但考慮到對中國封建(或者中央集權(quán))社會時期居民生活基本處于低水平“馬爾薩斯陷阱”的基本判斷(麥迪遜，2007)，封建(中央集權(quán))社會時期的歷次農(nóng)民起義和王朝更迭，都沒有走出“低國家能力陷阱”，也沒有趕上工業(yè)革命之后的幾次世界發(fā)展浪潮。

工業(yè)革命的光芒沒有照耀全球(張平，2006)。從18世紀后半期到中華人民共和國成立的近200年里，歐洲及其后裔(美國、加拿大、澳大利亞等)快速走上工業(yè)化道路，中國依然停留在農(nóng)業(yè)社會狀態(tài)。在此期間世界生產(chǎn)提高了8倍，人均收入提高了3倍(其中美國提高了9倍、歐洲提高了4倍、日本提高了3倍)，中國的人均收入實際上卻出現(xiàn)了下降。近代史只是中國國家能力長期鎖定影響經(jīng)濟發(fā)展的一個見證。從更長的時間來看，從秦統(tǒng)一六國到辛亥革命長達2000年的時間里，中國的國家能力和人民生活水平似乎被由農(nóng)耕、科舉和中央集權(quán)官僚制構(gòu)成的“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”長期鎖定。除了財政能力過低之外，政治結(jié)構(gòu)的鎖定在維持中華文明長久繁榮不被外族同化的同時，也在近代錯失了向世界先進文明追趕的機會。

圖4是在世界長期增長趨勢背景下，采用對中國歷史產(chǎn)出估計的麥迪森計劃數(shù)據(jù)(Maddison Project Database，采用2011年美元人均GDP和適于國際比較的多基準(zhǔn)估計變量cgdppc)，建構(gòu)了中國長期國家能力比較演進圖?？梢钥吹?(1)從夏商開始算起直到1900年左右，中國的人均產(chǎn)出和國家能力呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)社會馬爾薩斯陷阱內(nèi)的長期鎖定。在數(shù)千年的時間里，伴隨著周期性出現(xiàn)的農(nóng)民起義、王朝更迭、階段性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具革新和生產(chǎn)率改進，整個中華民族隨國家版圖擴張和收縮而周期性地出現(xiàn)繁榮興盛和蕭條衰退，但居民的生活在每個周期的頂峰和平均值都沒有出現(xiàn)實質(zhì)性改善(至少按照麥迪森的估計如此)。(2)伴隨著18世紀西歐工業(yè)革命的爆發(fā)和技術(shù)擴散，歐洲及其后裔(北美、澳大利亞等)開始明顯逃離馬爾薩斯陷阱，進入以工業(yè)化為起點的現(xiàn)代經(jīng)濟增長階段。中國封建社會的國家能力鎖定明顯不適應(yīng)新的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和新的財政與司法制度對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的沖擊(也不能很好地吸收工業(yè)國家的技術(shù)擴散)，表現(xiàn)為整個近代史時期歐美國家能力的極大提升與中國人均GDP下降和國家能力喪失的對比，直至中華人民共和國成立。(3)除了中國中央集權(quán)封建社會明顯的國家能力鎖定外，中等收入陷阱和高收入陷阱(新經(jīng)濟分叉)等經(jīng)濟增長中的長期停滯(甚至倒退)，也可能意味著某種形式的國家能力鎖定。影響政治穩(wěn)定的力量，都會極大地提高政治改革成本，減弱朝向更具凝聚性制度改革的動機。

圖4 長期增長背景下的中央集權(quán)封建社會的國家能力鎖定

作為封建社會和傳統(tǒng)中央集權(quán)制度的終結(jié)，在英國工業(yè)革命向全球擴散的背景下，清末的新政與立憲等一系列改革，無疑是打破封建社會“國家能力”鎖定、追趕世界技術(shù)前沿的大膽嘗試。但已有的研究成果顯示，匆忙廢除以科舉為核心的政治精英選拔制度，加上大規(guī)模的群體性事件，都極大削弱了封建社會末期的國家能力，加速了清王朝的滅亡(Bai and Jia，2016；王鴻銘，2016)。

很多學(xué)者已經(jīng)注意到中國歷史上的低國家能力，尤其是低財政能力(財政收入比重過低問題)。一種解釋是與歐洲的長期分裂和內(nèi)斗相比，中國的長期統(tǒng)一使得沒必要為對外戰(zhàn)爭而抽取財政資源，也就沒必要因為政府大量抽取資源而去對政府官員進行公眾監(jiān)督和強制衡，從而妨礙了現(xiàn)代國家財政制度和有效國家的建立。中華地域廣袤，管理稅務(wù)官的難度極大，稅官的征稅行為，可能會惹怒納稅人而威脅政權(quán)穩(wěn)定。這又導(dǎo)致了中國和日本之間的亞洲“小分流”(Sng and Moriguchi，2014)。 Ma 和 Rubin(2016)認為，通過設(shè)置低稅率和弱征管，可以給稅官的貪污行為預(yù)留空間，增加稅官對制度的忠誠維持政治穩(wěn)定。

七、國家發(fā)展經(jīng)濟學(xué)在中國面臨的挑戰(zhàn)

國家能力研究立足于解決如何讓政府看起來“像政府”的問題。對于市場發(fā)育不完善的發(fā)展中國家政府而言，最重要的不是政府本身 “像新古典教科書中的政府一樣”運行，而是要保證市場逐步可以“像新古典教科書中的市場一樣”運行。這意味著經(jīng)濟學(xué)對制度的考察已經(jīng)由制度轉(zhuǎn)向能力，從制度本身轉(zhuǎn)向制度效果。在不同的政治制度下，多樣化的資本主義(Varieties of Capitalism)可以具有相同的國家能力。中國的國家能力與經(jīng)濟發(fā)展有什么關(guān)系?

中華人民共和國成立后，新生的人民政權(quán)為中國經(jīng)濟發(fā)展注入了巨大的制度能力。初期的一系列財經(jīng)制度改革，例如1952年的“統(tǒng)一財經(jīng)”，更是極大地增強了國家抽取能力?？紤]到國民政府時期政府預(yù)算占GDP比重的最高值應(yīng)當(dāng)是1936年的8.8%，那么1949年達到16%、1953年超過30%的財政收入比重所代表的國家財政能力的歷史性巨大進步，是同期同水平的其他國家無法企及的。將國家抽取能力永久性地提高到整個計劃經(jīng)濟時期的30%以上的原因，主要是新中國“國有企業(yè)利潤”和“工商業(yè)稅”這兩個新稅源的確立(王紹光，2002)。而后建立的計劃經(jīng)濟體制，將國家的抽取能力和資源動員能力發(fā)揮到了極致，使中國的國家能力遠遠超過了同水平、同時期獨立的大部分國家，盡管發(fā)展績效并不理想。這意味著采用財政收入比重來衡量計劃經(jīng)濟時期的國家能力(尤其是財政能力)可能會存在高估問題，因為政府收入中有大量的通過國有企業(yè)提供私人產(chǎn)品而獲得的“交易性收入”。當(dāng)然，也可以直接采用稅收占GDP比重數(shù)據(jù)，來說明計劃經(jīng)濟時期的國家能力并沒有財政收入表現(xiàn)得那么高。但在計劃經(jīng)濟長期的“稅收無用論”下，稅收占財政收入比重只有40%～50%，從而僅采用稅收數(shù)據(jù)會嚴重低估國家財政能力。在計劃經(jīng)濟體制下，采用財政收入比重導(dǎo)致的財政能力高估和采用稅收收入比重導(dǎo)致的財政能力低估會同時存在，怎么衡量就是個問題。

改革開放后的稅制結(jié)構(gòu)因素對國家能力的影響，也讓研究者很難回避。伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國基本建立了以企業(yè)為中心的稅制結(jié)構(gòu)，大量的稅收采用消費稅基而不是所得稅基。分稅制改革后，間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)被增值稅和消費稅所強化，一直延續(xù)到今天(付敏杰，2016)。這也就是說，考慮到增值稅的巨大籌資能力，單獨采用所得稅占稅收收入份額來衡量財政能力會導(dǎo)致低估。如何較為準(zhǔn)確地、用符合中國制度特征和典型事實的方式去衡量改革開放40年的國家能力，尤其是財政能力演進，是擺在理論和實證研究者面前的新問題。新時代以來國家治理背景下稅制改革的進一步推進，尤其是作為直接稅的個人所得稅改革和房地產(chǎn)稅的建立，以及背后的直接稅征管制度改革和以社會統(tǒng)一代碼為核心的稅收遵從制度改革，無疑是增強國家能力的重中之重(付敏杰等，2017)[13]。

采用國際通用指標(biāo)對中國國家能力的誤判，或者中國實際國家能力對已有國家能力理論的挑戰(zhàn)，集中地反映在Besley和Persson(2011)對全球150個國家繁榮支柱指數(shù)得分排名的預(yù)測誤差中。中國的繁榮支柱指數(shù)得分為0.607。其中和平得分0.823(在有數(shù)據(jù)的147個國家中排名37位)，國家能力得分0.435(在有數(shù)據(jù)的145個國家中排名65位)，收入得分0.563(在有數(shù)據(jù)的149個國家中排名79位)。從繁榮支柱指數(shù)內(nèi)部的三個分指數(shù)看，因為排名按照得分由低到高進行，排名越高意味著得分越低，從而中國的收入表現(xiàn)已經(jīng)遠遠超過了和平指數(shù)和國家能力指數(shù)的預(yù)測。如果用國家能力來解釋收入水平，已有的中國國家能力指標(biāo)遠不能預(yù)測中國的收入水平。這也就是為什么根據(jù)八項指標(biāo)(2000年以前外部戰(zhàn)爭普遍度、2000年以前平均行政約束、2000年以前平均非公開行政招聘、民族同質(zhì)性、英國法律起源、斯堪的納維亞法律起源、德國法律起源、社會主義法律起源，中國在這些指標(biāo)中的優(yōu)勢是民族同質(zhì)性和政治穩(wěn)定性)預(yù)測的中國排名應(yīng)為120位，但實際排在67位，誤差超過了50位。因為該預(yù)測采用了2006年的數(shù)值，考慮到過去十余年中國經(jīng)濟的高增長，今天這個誤差會更大。

將國家的生產(chǎn)性角色集中在財政和司法能力上，很符合當(dāng)今發(fā)達國家的典型事實，但是卻忽略了發(fā)展中國家政府能力中最重要的發(fā)展能力。發(fā)展中國家的發(fā)展能力，尤其是產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計和推動能力，是發(fā)展中國家區(qū)別于發(fā)達國家國家能力的重要部分。國家能力對經(jīng)濟發(fā)展影響的研究，最早也來自于學(xué)者在東亞奇跡研究中觀察到“東亞國家的產(chǎn)業(yè)政策能力遠遠超過了非洲”的典型事實后，經(jīng)濟學(xué)家才開始思考缺乏國家能力是非洲發(fā)展嚴重滯后的主要原因(Johnson，1982；Amsden， 1989； Evans， 1995； Gennaioli and Rainer，2007；Michalopoulos and Papaioannou，2013；Acemoglu et al.，2015)。在此基礎(chǔ)上，1997年的世界銀行《世界發(fā)展報告》關(guān)注了“變革世界中的國家(The State in a Changing World)”。如果考慮中國的國家能力與經(jīng)濟發(fā)展，或者是中國國家發(fā)展經(jīng)濟學(xué)，很明顯已有的國家能力框架對于產(chǎn)業(yè)政策或者國家發(fā)展能力的重視還遠遠不夠，而中國又是過去40年來產(chǎn)業(yè)政策和政府發(fā)展能力最強的國家。在發(fā)展能力之外，現(xiàn)有理論對于安全能力的研究也遠遠不夠。中國改革開放以來的政治和社會穩(wěn)定，意味著巨大的“和平紅利”，國內(nèi)對此研究還沒有開始。這些都對現(xiàn)有的國家能力理論和指標(biāo)提出了比財稅制度更加嚴峻的挑戰(zhàn)，也是研究中國發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的必修之課。