曲延春，王成利

(1.山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014；2.山東省社會(huì)科學(xué)院 東岳論叢編輯部，濟(jì)南250002)

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。從1978年至今，我國(guó)農(nóng)村改革已經(jīng)走過(guò)了40年的時(shí)間，在這40年間，鄉(xiāng)村治理的效果如何?當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的問(wèn)題是什么?下一步政策應(yīng)從哪些方面著力?這些問(wèn)題不僅反映了鄉(xiāng)村政策40年的演進(jìn)歷程，而且決定了鄉(xiāng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)和發(fā)展趨勢(shì)。本文擬以1978年以來(lái)歷年的中央一號(hào)文件為考察對(duì)象，通過(guò)中央一號(hào)文件的政策演進(jìn)，透視1978—2018年40年間鄉(xiāng)村治理的發(fā)展邏輯、中央一號(hào)文件對(duì)于鄉(xiāng)村治理的政策實(shí)施效果以及當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討今后鄉(xiāng)村發(fā)展的政策重點(diǎn)和未來(lái)展望。

一、鄉(xiāng)村治理的發(fā)展邏輯:中央一號(hào)文件的政策演進(jìn)

鄉(xiāng)村治理是指以促進(jìn)農(nóng)民增收、增進(jìn)農(nóng)民福祉為主線，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”為目標(biāo)，由政府、鄉(xiāng)村社會(huì)組織以及農(nóng)民個(gè)人等多元主體對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)共同管理的過(guò)程。鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的善治，最終增進(jìn)農(nóng)民福祉、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益最大化。為解決“三農(nóng)”問(wèn)題，1982—1986年，中央連續(xù)發(fā)布了5個(gè)中央一號(hào)文件，然后，在2004—2018年又連續(xù)發(fā)布了15個(gè)中央一號(hào)文件?？梢哉f(shuō)，這20個(gè)中央一號(hào)文件關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收、增進(jìn)農(nóng)民福祉的主線清晰而穩(wěn)定，并充分反映了不同歷史時(shí)期鄉(xiāng)村治理面臨的主要任務(wù)。根據(jù)中央一號(hào)文件的政策演進(jìn)，鄉(xiāng)村治理的發(fā)展過(guò)程可以分為以下五個(gè)階段。

1.穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展:1982—1986年的中央一號(hào)文件

這一時(shí)期，我國(guó)改革開(kāi)放剛剛起步，工業(yè)化水平較低，農(nóng)民占全國(guó)人口的大多數(shù)，農(nóng)村所要解決的主要問(wèn)題就是普遍存在的貧困問(wèn)題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了歷史性進(jìn)步，農(nóng)民的溫飽問(wèn)題得到初步解決。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一種制度創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)揮了巨大的政策效應(yīng)。因此，1982年中央一號(hào)文件《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》主要對(duì)1978年以來(lái)我國(guó)迅速推進(jìn)的農(nóng)村改革進(jìn)行總結(jié)，肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的性質(zhì)。隨之，1983年的中央一號(hào)文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》又進(jìn)一步指出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展”；同時(shí)，文件肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的作用，“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和各項(xiàng)農(nóng)村政策的推行，打破了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期停滯不前的局面，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)從自給半自給經(jīng)濟(jì)向著較大規(guī)模的商品生產(chǎn)轉(zhuǎn)化，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化”?；?983年“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了創(chuàng)紀(jì)錄的豐收”，使得如何穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制、給農(nóng)民吃一顆“定心丸”就成為亟待解決的問(wèn)題。1984年的中央一號(hào)文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，規(guī)定“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。1985年的中央一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》在肯定廣大農(nóng)村正面臨著加速發(fā)展商品生產(chǎn)極其有利時(shí)機(jī)的同時(shí)，也指出在農(nóng)村生產(chǎn)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化中還存在著種種不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，其中之一就是農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度，因此，要改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度，糧食、棉花取消統(tǒng)購(gòu)，改為合同定購(gòu)。這一政策對(duì)于促進(jìn)當(dāng)時(shí)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。1986年的中央一號(hào)文件《關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署》作為20世紀(jì)80年代最后一個(gè)中央一號(hào)文件，充分肯定了農(nóng)村改革取得的成果，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村改革的方針政策是正確的，必須繼續(xù)貫徹執(zhí)行，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了堅(jiān)持改革的決心。

1982—1986年這五個(gè)中央一號(hào)文件，主要圍繞家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)、商品生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革等展開(kāi)。雖然當(dāng)時(shí)的中央一號(hào)文件還很少明確提到“提高農(nóng)民收入”的概念，但是無(wú)論是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的變革還是農(nóng)村商品生產(chǎn)的發(fā)展，無(wú)不是以提高農(nóng)民收入為目標(biāo)。并且，這一時(shí)期農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的速度是罕見(jiàn)的，農(nóng)民收入增長(zhǎng)較快，城鄉(xiāng)收入差距縮小明顯，城鄉(xiāng)收入差距從1978年的2.57∶1縮小到1985年的1.86∶1。因此，這一時(shí)期的中央一號(hào)文件已經(jīng)形成了鄉(xiāng)村治理促進(jìn)農(nóng)民增收的主線。

2.取消農(nóng)業(yè)稅，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村:2004—2007年的中央一號(hào)文件

1984年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)大豐收，但農(nóng)村普遍出現(xiàn)了“賣糧難、賣棉難”的問(wèn)題。1985年，以國(guó)有企業(yè)改革為中心的城市改革全面展開(kāi)，改革重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移使農(nóng)村發(fā)展逐步放緩，本已在1978—1984年不斷縮小的城鄉(xiāng)收入差距又重新擴(kuò)大。不僅如此，進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，農(nóng)民的稅費(fèi)、提留統(tǒng)籌、集資攤派等負(fù)擔(dān)不斷加重，由此導(dǎo)致縣鄉(xiāng)基層政府與農(nóng)民的矛盾不斷加深。并且，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重極大挫傷了農(nóng)民種糧積極性，2003年還出現(xiàn)了全國(guó)糧食產(chǎn)量罕見(jiàn)下滑的嚴(yán)峻局面。如果說(shuō)在1982—1986年，中央一號(hào)文件促進(jìn)農(nóng)民增收主要是從改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制、實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制來(lái)做文章的話，那么21世紀(jì)以來(lái)，中央一號(hào)文件促進(jìn)農(nóng)民增收主要是從農(nóng)村稅費(fèi)改革、減免農(nóng)業(yè)稅、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)入手的。因此，這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理解決的主要問(wèn)題就是如何減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，1999年安徽省開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，但是改革效果有限。鑒于農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的形勢(shì)，時(shí)隔18年之后，2004年中央一號(hào)文件重新鎖定“三農(nóng)”問(wèn)題。

2004年中央一號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》直接以“促進(jìn)農(nóng)民增加收入”為標(biāo)題，這也是中央一號(hào)文件首次以“農(nóng)民增加收入”為標(biāo)題，這就明確點(diǎn)出了鄉(xiāng)村治理的主線。文件要求力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入較快增長(zhǎng)，盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，歷史性地提出“兩免三補(bǔ)貼”。至此，減免農(nóng)業(yè)稅作為增加農(nóng)民收入的重要政策措施正式出現(xiàn)在中央一號(hào)文件中。2005年中央一號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》提出，進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)稅免征范圍和農(nóng)業(yè)稅減征力度，并且開(kāi)始在牧區(qū)進(jìn)行取消農(nóng)業(yè)稅的試點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)以農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。2006年中央一號(hào)文件《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》歷史性地提出在全國(guó)范圍取消農(nóng)業(yè)稅，提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針。2007年中央一號(hào)文件《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，突出了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主題，提出以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主要推手，并且提出了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要措施，包括增加對(duì)“三農(nóng)”的投入力度、加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等多個(gè)方面。

通過(guò)2004—2007年的中央一號(hào)文件可以看出，這一時(shí)期政策的主題已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村等。這一時(shí)期中央一號(hào)文件主要是通過(guò)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的。這一政策思路相較于20世紀(jì)80年代已有不同，從這一階段開(kāi)始，“公共服務(wù)”“基本公共服務(wù)”“公共財(cái)政”“農(nóng)村公共文化”等成為中央一號(hào)文件的關(guān)鍵詞匯，表明實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益成為中央農(nóng)村政策的重點(diǎn)。

3.以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收:2008—2012年的中央一號(hào)文件

2008年中央一號(hào)文件《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》提出，要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。為解決農(nóng)業(yè)增產(chǎn)而農(nóng)民不增收的問(wèn)題，文件提出以提高農(nóng)民收入為目標(biāo)，形成農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的良性互動(dòng)格局。同時(shí)提出，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，必須加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平。短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收較為容易，但如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)則較為困難，特別是在2008年國(guó)際金融危機(jī)的影響下，農(nóng)民增收面臨更為復(fù)雜的形勢(shì)。在此背景下，2009年中央一號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》則提出了農(nóng)民持續(xù)增收這一問(wèn)題。文件要求進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，較大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，增加對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼；同時(shí)，文件強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。2010年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見(jiàn)》對(duì)于如何夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)提出了具體措施，包括健全強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策體系、提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)裝備水平、加快改善農(nóng)村民生、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)改革、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)等方面；文件還指出，要把改善農(nóng)村民生作為調(diào)整國(guó)民收入分配格局的重要內(nèi)容，把擴(kuò)大農(nóng)村需求作為拉動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵舉措，把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大任務(wù)?？傊@三個(gè)中央一號(hào)文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用。

2011年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》分析了新形勢(shì)下水利的戰(zhàn)略地位，提出了水利改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則，明確要加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)。2012年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品保障供給能力的若干意見(jiàn)》提出，依靠科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引領(lǐng)支撐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。如果說(shuō)2010年中央一號(hào)文件只是籠統(tǒng)地講農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)問(wèn)題，那么2011年和2012年的中央一號(hào)文件的政策指向則更為清晰，分別以“水利”和“農(nóng)業(yè)科技”為標(biāo)題，將所要解決的問(wèn)題寫(xiě)得十分具體。對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，水利是農(nóng)業(yè)的命脈，科技是農(nóng)業(yè)的根本，這兩個(gè)中央一號(hào)文件可謂抓住了農(nóng)業(yè)發(fā)展最為關(guān)鍵的兩個(gè)方面。

4.推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革:2013—2017年的中央一號(hào)文件

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民增收的根本措施，自2013—2017年，中央一號(hào)文件的主題連續(xù)鎖定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問(wèn)題，對(duì)于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作用、發(fā)展現(xiàn)代種植業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化、培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革等提出了具體的政策措施。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理機(jī)制作為鄉(xiāng)村治理的重要方面和提升鄉(xiāng)村治理水平的重要保障也得了中央的重視。這幾年的中央一號(hào)文件對(duì)于如何完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制進(jìn)行了專門論述，體現(xiàn)出中央對(duì)于鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的高度重視。

2013年中央一號(hào)文件《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》明確提出“完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。文件對(duì)于農(nóng)民合作社在鄉(xiāng)村治理中的作用給予了明確定位，即“農(nóng)民合作社是帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)入市場(chǎng)的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理的有效載體”。此外，“家庭農(nóng)場(chǎng)”的概念也首次在中央一號(hào)文件中出現(xiàn)，家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)際上不僅是適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，而且是新型鄉(xiāng)村治理主體。2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》也明確提出“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”，并且從加強(qiáng)農(nóng)村基層黨的建設(shè)、健全基層民主制度、創(chuàng)新基層管理服務(wù)等方面進(jìn)行了論述。2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》則提出“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。2016年中央一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”的同時(shí)，明確提出“把堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、增進(jìn)農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”；同時(shí)再次強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村治理的主線——增進(jìn)農(nóng)民福祉。由此可見(jiàn)，能否增進(jìn)農(nóng)民福祉不僅是農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是衡量和檢驗(yàn)中央農(nóng)村政策正確與否的標(biāo)準(zhǔn)。

2017年中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，提出了以全新發(fā)展理念，即通過(guò)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，這不僅是中央一號(hào)文件的政策創(chuàng)新，而且是如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論創(chuàng)新。對(duì)于如何推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，文件提出，根本途徑是體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，即通過(guò)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新來(lái)激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動(dòng)能，文件同時(shí)強(qiáng)調(diào)增加農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的兩個(gè)主要目標(biāo)之一。

5.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實(shí)施:2018年中央一號(hào)文件

之所以把2018年中央一號(hào)文件的實(shí)施單獨(dú)作為一個(gè)階段，是因?yàn)?018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》開(kāi)啟了新時(shí)代鄉(xiāng)村全面振興的新篇章，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。2018年中央一號(hào)文件不僅明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想和到2020年、2035年以及2050年的目標(biāo)任務(wù)，而且提出，要“把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，不斷提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要原則。文件對(duì)培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能、推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、繁榮興盛農(nóng)村文化、構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系等進(jìn)行了明確部署。因此，2018年的中央一號(hào)文件必將開(kāi)啟我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的新歷程。

二、中央一號(hào)文件對(duì)于鄉(xiāng)村治理的政策效果分析

縱觀1982—2018年20個(gè)中央一號(hào)文件可以看出，雖然在不同的歷史階段中央一號(hào)文件關(guān)注的主題不同，但都圍繞著促進(jìn)農(nóng)民增收、增進(jìn)農(nóng)民福祉這一主線展開(kāi)。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村面臨的不同歷史時(shí)期形勢(shì)，中央一號(hào)文件的主題涉及了從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制到農(nóng)村稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)，再到城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等一系列重大問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，中央一號(hào)文件體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理政策演進(jìn)的梯次發(fā)展趨勢(shì)，既保持了連續(xù)性，又體現(xiàn)了時(shí)代性和創(chuàng)新性，實(shí)施效果也非常顯著。

1.實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品有效供給

國(guó)家糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，糧食產(chǎn)量是衡量農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要指標(biāo)。自1978年以來(lái)，我國(guó)糧食產(chǎn)量提升明顯。雖然2016年全國(guó)糧食總產(chǎn)量(61625.0萬(wàn)噸)比2015年(62143.9萬(wàn)噸)減少近520萬(wàn)噸，止步于十二連增，但從縱向比較來(lái)看，其增長(zhǎng)速度還是十分顯著的。1978年我國(guó)糧食產(chǎn)量為30476.5萬(wàn)噸，2016年相比于1978年，產(chǎn)量翻了一番多。2000—2016年，我國(guó)糧食產(chǎn)量及小麥、玉米、稻谷、油料、蔬菜產(chǎn)量雖然在個(gè)別年份受政策和市場(chǎng)影響而有所波動(dòng)，但總體上穩(wěn)步提升(見(jiàn)下表)。由此可見(jiàn)，中央一號(hào)文件的政策指引有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，保障了我國(guó)的糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給。

表我國(guó)糧食及部分農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量 單位:萬(wàn)噸

2.提高了農(nóng)民收入

1978—1984年是農(nóng)村改革取得顯著成效的時(shí)期，一是1984年實(shí)現(xiàn)了糧食大豐收；二是農(nóng)民增收明顯，城鄉(xiāng)收入差距不斷縮小。但自1985年開(kāi)始，隨著國(guó)家改革重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民收入增長(zhǎng)幅度下降，農(nóng)民增收困難，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，2002年城鄉(xiāng)收入差距開(kāi)始擴(kuò)大到3∶1以上，這也是2004年中央一號(hào)文件直接以“促進(jìn)農(nóng)民增加收入”為標(biāo)題的重要背景和原因。關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收，中央政策主要從兩個(gè)方面著手:一方面，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，并免除了農(nóng)業(yè)稅從而結(jié)束了我國(guó)的農(nóng)業(yè)財(cái)政時(shí)代，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；另一方面，從農(nóng)業(yè)自身發(fā)展的角度實(shí)施發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來(lái)促進(jìn)農(nóng)民增收。2013—2015年，中央一號(hào)文件連續(xù)三年都是以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為標(biāo)題。

在一系列政策措施實(shí)施下，城鄉(xiāng)收入差距在2009年之后開(kāi)始下降。2012—2015年，農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)率分別為10.7%、9.3%、9.2%和7.5%，而同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率分別為7.7%、7.7%、7.4%和6.9%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)率分別為9.6%、7.0%、6.8%和6.6%[1]。可見(jiàn)，同期農(nóng)村居民人均純收入增長(zhǎng)率不僅高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率，而且高于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)率。因此，2009—2015年，城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小，并且在2014年下降到3∶1以下。①參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2017》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2017年版，第171頁(yè)。

3.提升了農(nóng)村公共服務(wù)水平

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，不僅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而且農(nóng)村公共服務(wù)水平顯著提升。一方面，農(nóng)村水電路等基礎(chǔ)設(shè)施狀況有了很大改觀。截至2015年底，全國(guó)農(nóng)村公路里程達(dá)到398萬(wàn)公里，全國(guó)99.99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.87%的建制村通了公路。全國(guó)農(nóng)村客運(yùn)站總數(shù)達(dá)26萬(wàn)個(gè)，農(nóng)村客運(yùn)線路9.7萬(wàn)條，覆蓋了3.5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、57.4萬(wàn)個(gè)建制村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車率分別達(dá)到99.01%和94.28%[2]。我國(guó)水庫(kù)數(shù)量2015年達(dá)到97988座，比2000年的85120座增加了12868座。灌區(qū)有效灌溉面積2015年達(dá)到29902千公頃，而2000年僅為24493千公頃。②上述數(shù)字由作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的歷年數(shù)據(jù)整理得出。另一方面，農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)進(jìn)步明顯，特別是2009年開(kāi)始實(shí)行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，這是繼取消農(nóng)業(yè)稅后我國(guó)農(nóng)村政策的又一歷史性進(jìn)步。在醫(yī)療方面，農(nóng)民也逐步享受到與城市居民同等待遇的醫(yī)療保險(xiǎn)。例如，山東省在2014年1月1日開(kāi)始將新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)合并，建立全省統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。盡管橫向比較，城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)方面還存在一定差距，但是農(nóng)村公共服務(wù)水平的提升也是有目共睹，特別是新農(nóng)合、新農(nóng)保政策的實(shí)行使農(nóng)民得到了公共財(cái)政的支持，開(kāi)始逐漸享受到與城市居民同等的國(guó)民待遇。

4.形成了鄉(xiāng)村多元主體治理格局

治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化，是多元主體合作治理。在傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制下，政府是唯一的權(quán)力主體。1978年農(nóng)村改革后，隨著人民公社體制的解體和“鄉(xiāng)政村治”模式的建立，國(guó)家權(quán)力不斷退出鄉(xiāng)村社會(huì)，鄉(xiāng)村由單一主體的管理向多元主體的治理轉(zhuǎn)變。治理主體的多元化除了體現(xiàn)在村民自治組織的普遍建立外，還體現(xiàn)在農(nóng)民合作社等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)組織的發(fā)展以及新型農(nóng)民的培育上。關(guān)于農(nóng)民合作社的發(fā)展，中央一號(hào)文件多次提及，如2006年中央一號(hào)文件指出，積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織；2007年中央一號(hào)文件要求，認(rèn)真貫徹《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，支持農(nóng)民專業(yè)合作組織加快發(fā)展。2013—2015年的中央一號(hào)文件都提出了發(fā)展農(nóng)民合作社。在中央一號(hào)文件的引領(lǐng)下，農(nóng)民專業(yè)合作組織已成為鄉(xiāng)村社會(huì)重要的治理主體。此外，農(nóng)村紅白理事會(huì)、老年協(xié)會(huì)等公益性社會(huì)組織也迅速發(fā)展，農(nóng)民也日益成為重要的鄉(xiāng)村治理主體，具備了實(shí)現(xiàn)善治的基本條件。因此，新型職業(yè)農(nóng)民的培育對(duì)于鄉(xiāng)村治理意義重大。2007年中央一號(hào)文件就提出培育新型職業(yè)農(nóng)民，自2012年起，中央一號(hào)文件又連續(xù)四年強(qiáng)調(diào)要大力培育新型職業(yè)農(nóng)民。新型職業(yè)農(nóng)民不僅是掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的農(nóng)民，而且是具有現(xiàn)代公民精神和公民意識(shí)的農(nóng)民。當(dāng)前，越來(lái)越多的農(nóng)民掌握了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，其政治參與意識(shí)和參與能力不斷提高?；谏鲜龇治?，可以說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)形成了多元主體治理格局。

三、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的問(wèn)題分析

在中央一號(hào)文件的政策引領(lǐng)下，我國(guó)鄉(xiāng)村治理取得了較大成績(jī)，農(nóng)民收入不斷增長(zhǎng)、農(nóng)民福祉不斷提升、鄉(xiāng)村公共利益不斷實(shí)現(xiàn)。但是，面對(duì)新的發(fā)展形勢(shì)和新的發(fā)展任務(wù)，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理仍面臨一系列問(wèn)題。

1.農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新挑戰(zhàn)

2016年我國(guó)糧食總產(chǎn)量61625萬(wàn)噸，比上年減少500多萬(wàn)噸，糧食產(chǎn)量在十二連增之后出現(xiàn)下降。2017年我國(guó)糧食總產(chǎn)量為61791萬(wàn)噸，雖比2016年增加，但仍沒(méi)有達(dá)到2015年的水平。這說(shuō)明影響我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定因素仍然突出，特別是受氣象條件、災(zāi)情影響還較大，農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

首先，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、勞動(dòng)力數(shù)量多但素質(zhì)低。雖然我國(guó)農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，市場(chǎng)化程度已經(jīng)達(dá)到一定水平，但是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體仍以小農(nóng)為主。我國(guó)農(nóng)民戶均經(jīng)營(yíng)耕地面積不足10畝，僅為歐盟的1/40，美國(guó)的1/400。即使與我國(guó)國(guó)情相近的日韓相比，他們的戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模也是我們的2～3倍[3]。在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，如何實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要任務(wù)。

其次，農(nóng)民種糧積極性下降。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年全國(guó)稻谷畝均收益947元、玉米681元、小麥587元，大豆僅為406元。若算上土地費(fèi)用、人工費(fèi)和折舊等，糧食生產(chǎn)幾乎沒(méi)有利潤(rùn)[4]。很多農(nóng)民種糧一年不如外出打工一個(gè)月。種糧收益的減少直接導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性的下降，除家庭農(nóng)場(chǎng)等種糧面積較大的經(jīng)營(yíng)主體外，相當(dāng)一部分農(nóng)民種糧的目的僅僅是滿足家庭需要。并且，較低的種糧收益使很多農(nóng)民不愿在土地上投入過(guò)多的人力資源、物力資源。另外，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放程度高導(dǎo)致的問(wèn)題也一定程度上影響了農(nóng)民種糧積極性。目前，“世界農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平為62%，最高關(guān)稅水平甚至能達(dá)到1000%以上，而中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平僅為15.2%，不足世界平均水平的1/4。關(guān)稅門檻過(guò)低，在抵御國(guó)際市場(chǎng)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊和影響方面效果甚微”[5]。這也在很大程度上影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

再次，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的阻力增大。當(dāng)前，我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力薄弱直接影響到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然薄弱，農(nóng)田還有2/3以上是中低產(chǎn)田，全國(guó)很多地方的水利設(shè)施都在“吃老本”，農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的狀況尚未根本改變?？萍贾文芰Σ粡?qiáng)，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率低于發(fā)達(dá)國(guó)家20個(gè)百分點(diǎn)左右，農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率也只有40%左右。同時(shí)，我國(guó)還是一個(gè)人多地少水缺的國(guó)家，人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%[3]。

2.農(nóng)民持續(xù)增收面臨新困難

我們以2013—2016年農(nóng)民人均可支配收入情況為例進(jìn)行分析。2013—2016年農(nóng)民人均可支配收入分別為9429.6元、10488.9元、11421.7元和12363.4元，2014年較上一年增加1059.3元，2015年較上一年增加932.6元，2016年較上一年增加941.7元。2015年較上一年增加數(shù)比2014年較上一年增加數(shù)減少126.7元，2016年較上一年增加數(shù)與2015年較上一年增加數(shù)基本持平。在2016年農(nóng)民人均可支配收入中，農(nóng)村居民的人均工資性收入達(dá)5021.8元，較2015年增長(zhǎng)8.2%，而2015年較2014年增長(zhǎng)8.9%。經(jīng)營(yíng)凈收入4741.3元，較2015年增長(zhǎng)9.2%，而2015年較2014年增長(zhǎng)10.8%?？梢?jiàn)，無(wú)論從工資性收入還是經(jīng)營(yíng)性收入來(lái)看，2016年較2015年增長(zhǎng)數(shù)均比2015年較2014年增長(zhǎng)數(shù)下降。①參見(jiàn)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒 2017》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2017年版，第168頁(yè)。這些情況實(shí)際上都反映了農(nóng)民收入增長(zhǎng)放緩的趨勢(shì)。

從農(nóng)民收入來(lái)源結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民可支配財(cái)產(chǎn)凈收入所占比重非常有限。2013—2016年農(nóng)民可支配財(cái)產(chǎn)凈收入在農(nóng)民可支配收入中所占比重分別為2.1%、2.1%、2.2%和2.2%，不僅比重低，而且?guī)缀鯖](méi)有增長(zhǎng)。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是指依靠農(nóng)用地、宅基地、自有資金、集體經(jīng)濟(jì)等財(cái)產(chǎn)獲得的收入。“按照財(cái)產(chǎn)性收入的法理概念，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入包括了土地轉(zhuǎn)讓收益、收入，固定資產(chǎn)出租與轉(zhuǎn)讓收益以及流動(dòng)性財(cái)產(chǎn)收入等多種形式的收入。具體到中國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，目前農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入則包括了村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性收入、承包土地出租與轉(zhuǎn)讓收入、農(nóng)戶自身所擁有的固定資產(chǎn)出租與轉(zhuǎn)讓收益、流動(dòng)性資產(chǎn)的收益?！盵6]“從國(guó)際上的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，居民純收入中應(yīng)該有30%左右為財(cái)產(chǎn)性收入，在美國(guó)農(nóng)業(yè)人口中這一比例更是達(dá)到了40%。以此推斷，中國(guó)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入提升的潛力和空間前景非常好?！盵7]

當(dāng)前，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入較少緣于兩方面原因:一方面，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)并沒(méi)有得到真正落實(shí)。雖然在理論上來(lái)講，農(nóng)村集體資產(chǎn)屬于全體農(nóng)民所有，但是目前農(nóng)民集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體法律地位非常模糊，農(nóng)民集體只是理論上的虛擬概念，其主體權(quán)利難以真正履行。另一方面，“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)功能弱化。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的生產(chǎn)要素功能被局限在一定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)，生產(chǎn)要素的配置效率受到了嚴(yán)格約束”[6]。盡管我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速加大，但是由于缺乏交易市場(chǎng)和農(nóng)民對(duì)市場(chǎng)信息的掌握不足，所以土地流轉(zhuǎn)仍以熟人或是鄰里之間的轉(zhuǎn)包等非正式流轉(zhuǎn)方式為主。在“2010年的土地流轉(zhuǎn)方式中，轉(zhuǎn)包占到51.6%，出租占到26.4%。簽訂流轉(zhuǎn)合同的土地面積僅占總流轉(zhuǎn)面積的56%，而且這些合同往往不完善，缺乏市場(chǎng)競(jìng)價(jià)，降低了流轉(zhuǎn)的價(jià)格?！盵8]

3.農(nóng)村公共服務(wù)供給仍然不足

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，在中央一號(hào)文件的政策引領(lǐng)下，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的投入力度不斷增強(qiáng)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況不斷改善，農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量和水平也不斷提升。但是，當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)短缺現(xiàn)象仍然存在，集中表現(xiàn)在三個(gè)方面:其一，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，供給質(zhì)量較低。例如，在農(nóng)村水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，“最后一公里”問(wèn)題仍然存在，特別是農(nóng)田水利建設(shè)方面，全國(guó)還有一半的耕地靠天吃飯，部分農(nóng)田水利工程在國(guó)家投入大量資金建設(shè)后成為擺設(shè)。部分地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中注重“錦上添花”而不是“雪中送炭”、重視“面子”輕視“里子”現(xiàn)象依然存在。例如，鄉(xiāng)村公路建設(shè)“重建輕修”“重建輕管”問(wèn)題仍然突出，農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)低、路面較窄、坑洼不平、損毀嚴(yán)重，成為普遍存在的狀況，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。其二，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展與城市相比還有一定差距。在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等方面，農(nóng)村都普遍落后于城市的發(fā)展水平，這也成為農(nóng)民“用腳投票”流入城市的重要原因。其三，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中“話語(yǔ)權(quán)”缺失，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離農(nóng)民需求。長(zhǎng)期以來(lái)，在公共財(cái)政投入上，我國(guó)注重的是“過(guò)程導(dǎo)向”而非“結(jié)果導(dǎo)向”，即注重財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行，而輕視投入績(jī)效的考核。同時(shí)，財(cái)政資金的使用也很少聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)。因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中，提供什么樣的公共產(chǎn)品、提供多少公共產(chǎn)品基本是由政府而非農(nóng)民決定，農(nóng)民利益需求并沒(méi)有得到充分尊重和有效回應(yīng)。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力弱化

雖然農(nóng)業(yè)稅的取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是國(guó)家從農(nóng)村“汲取”資源的工具，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也沒(méi)有應(yīng)然成為國(guó)家向農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等資源的“支持”工具，甚至有學(xué)者將農(nóng)業(yè)稅取消后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稱為“懸浮型”政府，即農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變得越來(lái)越“空殼化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作以四處借貸、向上“跑錢”為主，不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了“無(wú)關(guān)緊要、可有可無(wú)”的一級(jí)政府組織[9]?！皯腋⌒汀闭@一概念一定程度上反映了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)所適從的狀態(tài)，即部分老百姓所說(shuō)的，農(nóng)業(yè)稅取消了，但同時(shí)也看不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的影子了。從現(xiàn)在來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上仍與鄉(xiāng)村社會(huì)有著密切聯(lián)系，并沒(méi)有懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。但是，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的聯(lián)系并非主動(dòng)進(jìn)行，基本是被動(dòng)為之，即在農(nóng)業(yè)稅取消前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在利益驅(qū)動(dòng)下會(huì)主動(dòng)深入鄉(xiāng)村；而農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了經(jīng)濟(jì)利益，因而在向農(nóng)民提供各種服務(wù)的過(guò)程中，都是被動(dòng)地執(zhí)行國(guó)家政策，失去了內(nèi)在動(dòng)力。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力而言，尤為嚴(yán)重的問(wèn)題就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力弱化。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政負(fù)債沉重，財(cái)政能力不足問(wèn)題突出，保工資保運(yùn)轉(zhuǎn)成為多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的首要目標(biāo)。由于財(cái)力有限，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有足夠的財(cái)力進(jìn)行全方面的鄉(xiāng)村建設(shè)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)的投入嚴(yán)重不足。在利益驅(qū)動(dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更愿意積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，追求GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，但在這一過(guò)程中往往忽視民生服務(wù)，忽視鄉(xiāng)村公共福利的投入。

四、進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的政策展望

針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，要進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)農(nóng)民增收、增進(jìn)農(nóng)民福祉，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“善治”，今后政策重點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

1.以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展

可以預(yù)見(jiàn)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將是今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要政策措施。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務(wù)就是改善農(nóng)產(chǎn)品的種類和質(zhì)量，加大中高端農(nóng)產(chǎn)品的比重，增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給。一是充分發(fā)揮市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的作用，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，通過(guò)改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，進(jìn)一步減少玉米等部分農(nóng)產(chǎn)品種植面積，改變產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，減少低端供給。二是通過(guò)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，重點(diǎn)是在土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的前提下，落實(shí)好農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”辦法，通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)家庭農(nóng)場(chǎng)的發(fā)展，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地耕種的最大經(jīng)濟(jì)效益。

2.以多種手段促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收

相比于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和糧食產(chǎn)量提高，農(nóng)民增收特別是保持農(nóng)民持續(xù)增收更為困難，而要促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收必須采取多種手段，除了推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引導(dǎo)農(nóng)民種植綠色、高效、高附加值、具有更高市場(chǎng)需求度的農(nóng)產(chǎn)品外，還應(yīng)進(jìn)一步拓寬農(nóng)民工資性收入渠道。一方面，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民職業(yè)技能，為就業(yè)創(chuàng)造基本前提條件；另一方面，應(yīng)實(shí)行城鄉(xiāng)一體的勞動(dòng)就業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與城市居民就業(yè)服務(wù)的均等化。此外，還應(yīng)通過(guò)農(nóng)村土地制度改革，重點(diǎn)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”，并“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！睂?duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，應(yīng)在確權(quán)、確地的前提下，經(jīng)過(guò)全體村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議通過(guò)，以保障農(nóng)民權(quán)利。對(duì)于農(nóng)村宅基地改革，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，應(yīng)慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?！耙部梢越M建農(nóng)民合作社，把閑置的農(nóng)房入股到合作社，由合作社以統(tǒng)一價(jià)格出租給城鎮(zhèn)居民。農(nóng)民以閑置住宅組建合作社，能夠統(tǒng)一品牌和服務(wù)，避免單個(gè)農(nóng)戶的市場(chǎng)劣勢(shì)，有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入”[10]。

3.進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平

首先，應(yīng)牢固樹(shù)立并認(rèn)真貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，真正落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，有效協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，將公共財(cái)政資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，加大對(duì)“三農(nóng)”的投入力度，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給由城鄉(xiāng)“差序格局”向城鄉(xiāng)“同一平面格局”轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民能夠共享改革開(kāi)放成果。其次，應(yīng)建立反映農(nóng)民需求意愿的“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中話語(yǔ)權(quán)缺失，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的“供給”與農(nóng)民的“需求”脫節(jié)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效益較低。因此，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，通過(guò)村民大會(huì)、村民代表大會(huì)以協(xié)商民主的方式充分整合農(nóng)民需求，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給達(dá)到供給效率的最優(yōu)。最后，應(yīng)推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)、PPP模式等方式發(fā)揮社會(huì)資本的作用，彌補(bǔ)政府供給的不足，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的良好合作，更好地滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的多元化需求。

4.提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力

提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力的關(guān)鍵是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力，從目前來(lái)看，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政能力，除了大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)外，重點(diǎn)是進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力最低保障機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付制度是為了實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)能力均等化、使各級(jí)政府具備最低財(cái)政能力而采取的財(cái)政行為，是完善公共財(cái)政體制的必然選擇。一方面，增加了對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付總量，優(yōu)化了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。中央財(cái)政應(yīng)適度調(diào)整存量、增量向農(nóng)村重點(diǎn)傾斜，以增加對(duì)農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財(cái)政向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。同時(shí)，除專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付外，還要加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口。在轉(zhuǎn)移支付的過(guò)程中，還應(yīng)根據(jù)各地區(qū)差異，以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移。另一方面，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。在轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定方法上，應(yīng)以因素法代替基數(shù)法，有效排除主觀因素的影響，從而使轉(zhuǎn)移支付更為客觀、科學(xué)。此外，還應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)，特別要厘清縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)邊界，防止縣級(jí)政府隨意將自身事權(quán)轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從而破壞基層政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的均衡。