馬瑜 （新疆師范大學(xué)預(yù)科教育學(xué)院）

伴隨著我國高等教育從依靠規(guī)模擴(kuò)張的外延式發(fā)展道路向提高質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展道路轉(zhuǎn)變，困擾高等教育發(fā)展的制度障礙，特別是人事制度瓶頸顯得更為明顯。完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，S大學(xué)迫切需要加快人事制度改革。當(dāng)前亟待影響S大學(xué)師資隊伍穩(wěn)定的非在編教師管理問題，被提到該校人事制度改革的議程。編外教師如何管理，這些是當(dāng)前S大學(xué)人事制度改革必須面對及解決的重要問題。如何科學(xué)地管理編外人員，成為當(dāng)前S大學(xué)人事制度改革中的重要課題。

一 人事制度改革下S大學(xué)非在編教師存在的原因

非在編教師之所以能夠成為S大學(xué)的問題，是由于S大學(xué)存在大量的非在編教師（在本文中的非在編教師主要為教學(xué)崗教師和輔導(dǎo)員教師，不含后勤等部門）。要解決非在編教師管理存在的問題，就必須追根溯源S大學(xué)為什么會出現(xiàn)非在編教師？也就是非在編教師存在的原因。

（一）S大學(xué)從事人事制度改革的必然體現(xiàn)

教育部及國家有關(guān)部門在2000年以后陸續(xù)出臺推行了一系列人事制度改革政策，S大學(xué)依據(jù)這些政策進(jìn)行相應(yīng)的改革，才出現(xiàn)了大量的非在編教師。例如“深化高等學(xué)校人事制度改革要認(rèn)真貫徹實施科教興國的方針，為高等學(xué)校的改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境；高等學(xué)校要逐步建立起符合自身特點的用人機(jī)制，轉(zhuǎn)換人事管理運(yùn)行機(jī)制，搞活用人制度，健全分配制度”[1]。這是2000年中組部、人事部、教育部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實施意見》中提到的S大學(xué)人事制度改革內(nèi)容。接著2006年7月、8月原人事部印發(fā)了《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》的文件通知，文件中提道：“推行聘用制度和崗位管理制度是事業(yè)單位人事制度改革的重要內(nèi)容。各級政府人事行政部門要創(chuàng)新人事管理體制，確保制度順利實施。”[2]三部門接二連三頒發(fā)的人事制度改革文件，成為現(xiàn)實中S大學(xué)人事制度改革的依據(jù)，S大學(xué)人事制度改革必然會體現(xiàn)在教師聘用方面，其實當(dāng)前S大學(xué)出現(xiàn)大量非在編教師從某種程度上說就是這種人事制度改革的必然體現(xiàn)。

（二）S大學(xué)擴(kuò)招辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大的必然結(jié)果

S大學(xué)擴(kuò)招，也稱為大學(xué)擴(kuò)招或大學(xué)生擴(kuò)招，是指中華人民共和國境內(nèi)(即中國大陸)自1999年開始的，基于解決經(jīng)濟(jì)和就業(yè)問題的擴(kuò)大普通S大學(xué)本?？圃盒Ｕ猩藬?shù)的教育改革政策，簡單來說即是自1999年開始的高等教育(包括大學(xué)本科、研究生)不斷擴(kuò)大招生人數(shù)的教育改革政策。自從1999年5月，教育部宣布擴(kuò)大該年度招生規(guī)模以來，具有學(xué)生萬名以上的S大學(xué)數(shù)量越來越多，S大學(xué)的辦學(xué)規(guī)模也隨著學(xué)生規(guī)模的擴(kuò)大不斷擴(kuò)大。伴隨著S大學(xué)辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大，學(xué)校聘用教師的數(shù)量需求也就越來越大,但是由于S大學(xué)的編制數(shù)量有限且都是采取實名制，S大學(xué)的編制數(shù)量不能夠滿足S大學(xué)教師需用編制數(shù)量的要求，為此就會出現(xiàn)超編現(xiàn)象。其實也就說是說大學(xué)擴(kuò)招導(dǎo)致S大學(xué)教師數(shù)量迅速上漲，但是S大學(xué)的編制增長幅度并沒有跟得上教師增長幅度，出現(xiàn)當(dāng)前S大學(xué)存在大量非在編教師狀況。為此可以說，非在編教師存在是大學(xué)擴(kuò)招S大學(xué)辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大的必然結(jié)果。

（三）S大學(xué)自身發(fā)展的現(xiàn)實需要

人才是S大學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵。S大學(xué)要發(fā)展必須引進(jìn)各級各類人才，當(dāng)前為了學(xué)校發(fā)展，各大S大學(xué)都紛紛出臺一系列政策用于人才的引進(jìn)，引進(jìn)大量需求的各級各類人才，而這些人才的引進(jìn)數(shù)量與國家給S大學(xué)編制數(shù)量的上漲數(shù)量是不匹配的。例如S大學(xué)有20名教師編制名額空缺，但是學(xué)校因現(xiàn)實發(fā)展需要引進(jìn)30名人才，這就使得其中的10人不得不處于超編狀況。當(dāng)然這里只是簡單舉行一個典型個例，用來形象的說明S大學(xué)為什么會出現(xiàn)大量非在編教師。此外當(dāng)前黨和國家非常重視高等教育發(fā)展，大力支持高等教育發(fā)展，這些外部因素對于S大學(xué)出現(xiàn)非在編教師也具有一定的推動作用。總而言之，當(dāng)前S大學(xué)之所以能夠出現(xiàn)大量的非在編教師，是S大學(xué)自身發(fā)展的現(xiàn)實需要。

（四）S大學(xué)降低辦學(xué)成本的必然結(jié)果

S大學(xué)屬于財政撥款的公益事業(yè)單位，政府給S大學(xué)財政撥款的經(jīng)費(fèi)是固定的，這就決定了該校用于內(nèi)涵式建設(shè)、人力資源培養(yǎng)方面的費(fèi)用是非常有限的。加之編制外的教師經(jīng)費(fèi)不受政府財政控制，費(fèi)用支出情況是由學(xué)?？刂频?，這在一定程度上能夠滿足該校對人才的需求，這樣能夠最大程度降低辦學(xué)成本。為了能夠最大限度地降低辦學(xué)成本，S大學(xué)愿意聘用編制外教師。為此也可以認(rèn)為編制外教師的出現(xiàn)就是S大學(xué)降低辦學(xué)成本的必然結(jié)果。

二 人事制度改革下S大學(xué)非在編教師管理中存在的問題

不可否認(rèn)非在編教師的存在一定程度上有效應(yīng)對了S大學(xué)因辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大師資短缺造成的矛盾，為我國高等教育發(fā)展起推動作用。但是必須看到大量非在編教師的存在，給S大學(xué)教師管理帶來一系列的問題。下面就以S大學(xué)為例，具體論述人事制度改革下S大學(xué)非在編教師管理中存在的問題。

（一）同課不同酬，編外教師待遇偏低

在前面論述S大學(xué)之所以聘用大量編外教師，其中原因之一就是S大學(xué)就是為了降低辦學(xué)成本。這是導(dǎo)致編內(nèi)教師與編外教師同樣課時同樣教學(xué)量，但是待遇收入?yún)s是兩重天，編內(nèi)教師的收入與編外教師收入同課不同酬現(xiàn)象非常普遍。雖然2014年3月1日正式實施的《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》在同工同酬這方面問題有涉及。既“要求被派遣勞動者提供與工作崗位相關(guān)的待遇，不得歧視被派遣勞動者”[3]。對同工同酬是只限于勞動報酬的“工資”還是應(yīng)當(dāng)包含“同福利”，法律沒有給予明確的規(guī)定？這些缺乏專門法律保護(hù)的漏洞，就為同課不同報酬待遇現(xiàn)象的出現(xiàn)埋下了伏筆。此外公辦S大學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源途徑比較單一僅僅依靠政府貸款這種統(tǒng)一不變的方式，來源形式比較單一，編外教師的收入經(jīng)常會受到學(xué)校各項經(jīng)費(fèi)投入的影響，“大多只能以臨時性支出名目來結(jié)算用工報酬，得不到很好的保障”[4]。這樣就更加重了編外教師與編內(nèi)教師同課不同酬，編外教師待遇低的問題。

（二）師資隊伍穩(wěn)定性差

S大學(xué)工作相對來說是比較穩(wěn)定的，為此能夠吸引眾多人員尤其是國內(nèi)外高學(xué)歷人才參與到教師隊伍的應(yīng)聘當(dāng)中去。正是由于許多人參與到S大學(xué)工作競聘中去，S大學(xué)在教師招聘過程中有意抬高身價，提出了學(xué)歷查三代第一學(xué)歷必須要具有普通本科的苛刻要求，但是就是在這樣的用人標(biāo)準(zhǔn)下，仍然有許多高學(xué)歷的博士或者海歸趨之若鶩地向S大學(xué)擠進(jìn)。許多高學(xué)歷的人員認(rèn)為只要進(jìn)了S大學(xué)，通過自己認(rèn)真工作，遲早就可以進(jìn)入編制。但是經(jīng)過在S大學(xué)幾年的工作，他們也會深刻地感受到在編制名額緊缺的情況下，想進(jìn)編幾乎是不可能的。而且編制內(nèi)外教師巨大的差距也使得他們對S大學(xué)工作最終由充滿期望轉(zhuǎn)變成失望的地步。在編制問題不能夠解決的情況下，為了改變這種不公正待遇，他們紛紛另謀出路，探尋別的工作。這也是S大學(xué)教師特別是沒有編制外師資隊伍不穩(wěn)定，流動性大的重要原因。

（三）聘用風(fēng)險增大的問題

我國的《勞動合同法》規(guī)定：“勞動合同分為固定期限勞動合同、無固定期限勞動合同等合同期限，但若外聘人員在用人單位連續(xù)工作滿十年、或外聘人員與用人單位連續(xù)訂立二次固定期限勞動合同、抑或用人單位自用工之日起滿一年不與外聘人員訂立書面勞動合同的，都視為用人單位與外聘人員訂立無固定期限勞動合同?！盵5]勞動合同法中這些規(guī)定，無固定期限的勞動合同工無疑給編外人員開通了綠色的“鐵飯碗”渠道，無疑是增加了S大學(xué)用人的風(fēng)險性，S大學(xué)聘用風(fēng)險存在進(jìn)一步增大的問題。

（四）管理難度加大的問題

編外用人形式是多樣的，教師個人素質(zhì)也良莠不齊，來源渠道也是各不相同。這些不同的來源渠道、方式都加大了編外教師管理難度。此外，那些通過人事代理方式聘用的編外人員，學(xué)校管理層存在著對其重視不夠，這些都加大了編外教師管理的難度。當(dāng)然編外教師管理難度加大還是由于沒有形成一套專門用于編外教師的管理制度，也就是說制度不完全也是造成管理難度加大問題的重要因素?？傊?，編外教師來源的多樣性、重視不夠、制度缺乏這些問題最終導(dǎo)致編外教師管理難度加大問題。

三 人事制度改革下解決S大學(xué)編外教師管理問題的對策

S大學(xué)非在編教師管理中存在的問題雖然表現(xiàn)為多種類型，且產(chǎn)生這些問題的原因也各不相同的，但是需要說明的是這些問題及其背后的原因都是指向一點，那就是國家人事等相關(guān)部門的政策，這些政策是導(dǎo)致產(chǎn)生非在編教師管理的總誘因。具體來說是因為這些政策沒有有效解決同職級待遇政策性問題，才產(chǎn)生了同課不同酬等種種存在的問題。為此下面很有必要政策視角入手，來探究S大學(xué)編外教師管理問題的對策。

（一）制定同職級同待遇的政策

針對當(dāng)前S大學(xué)出現(xiàn)的同課同工不同酬問題，從政策上講解決之道就應(yīng)該是制定同職級同待遇政策。首先應(yīng)該從思想上認(rèn)識到建立同職級同待遇政策的重要性?！八枷胗^念是行動的先導(dǎo)”[6]，要制定同職同待遇政策，就必須從思想上認(rèn)識到同職同待遇的重要性。從面臨的現(xiàn)實問題來講，同職不同工的問題就需要同職同待遇的政策來解決；從促進(jìn)高等教育公平來講，只有同工同酬才能夠?qū)崿F(xiàn)高等教育公平。其次要從事同職級同待遇政策制定的相關(guān)調(diào)查研究。對于凡是與同職級待遇相關(guān)的人都應(yīng)該進(jìn)行深入的問卷調(diào)查或者訪談?wù){(diào)查，調(diào)查問卷的制定過程可以借鑒別領(lǐng)域的問卷調(diào)查方法，但是必須立足于同職級待遇調(diào)查對象的特殊情況，制定出符合實際的問卷。而在訪談?wù){(diào)查過程中訪談?wù){(diào)查對象的選擇一定要具有代表性，也就是將各層次類型作為訪談?wù){(diào)查對象。最后依據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)或者資料有關(guān)部門制定同職級同待遇的政策。有關(guān)部門制定同職級同待遇政策的過程中一定要聽取專家的意見，按照專家的意愿制定出同職級同待遇政策。而要做到這些最重要的一點就是必須做好動員宣傳工作，做好各方面的準(zhǔn)備，就一定能夠制定出同職級同待遇的政策。具有同職級同待遇政策，相信一定有助于實現(xiàn)同課同酬的高等教育發(fā)展愿景。

（二）制定師資隊伍穩(wěn)定性政策

要解決當(dāng)前非在編教師隊伍不穩(wěn)定問題，應(yīng)該制定師資隊伍穩(wěn)定性政策。首先應(yīng)該找出制定師資穩(wěn)定政策的現(xiàn)實依據(jù)。從什么方面著手制定師資穩(wěn)定政策的問題？可以從S大學(xué)發(fā)展對穩(wěn)定性師資隊伍需求角度來探尋依據(jù)；可以從當(dāng)前非在編教師帶來危害中發(fā)掘現(xiàn)實依據(jù)；可以從非在編教師的現(xiàn)實需求中發(fā)掘現(xiàn)實依據(jù)。其次依據(jù)尋找的依據(jù)探尋制定師資隊伍穩(wěn)定性政策的策略。策略的選擇一定要立足現(xiàn)實依據(jù)，依據(jù)現(xiàn)實需求的實際狀況，但是最為關(guān)鍵最為重要的是策略的選擇要依據(jù)目標(biāo)，也就是圍繞著穩(wěn)定師資隊伍的目標(biāo)開展。最后依據(jù)策略制定師資隊伍穩(wěn)定性政策。在依據(jù)策略制定法師資隊伍穩(wěn)定性政策的過程中，一定要結(jié)合當(dāng)前非在編教師的實際進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，確保師資隊伍穩(wěn)定性政策能夠確保解決現(xiàn)實中遇到的問題。

（三）制定減少聘用風(fēng)險的政策

當(dāng)前S大學(xué)非在編教師管理中存在著聘用風(fēng)險增大的問題，相應(yīng)的就是應(yīng)該制定減少聘用風(fēng)險的政策。首先應(yīng)該對聘用風(fēng)險保持警惕之心，意識到聘用風(fēng)險的危害。只有時刻保持警惕心，這樣問題才能夠扼殺在萌芽狀態(tài)，避免危害的產(chǎn)生。為此S大學(xué)在教師聘用過程中應(yīng)該保持警惕之心意識到聘用風(fēng)險的危害，而要做到這一點最為關(guān)鍵重要的就是必須引起對人才聘用工作的高度重視，達(dá)到從細(xì)節(jié)角度重視S大學(xué)非在編教師聘用，不放過任何細(xì)小的環(huán)節(jié)，確保在聘用環(huán)節(jié)扼殺聘用風(fēng)險。其次應(yīng)該找出存在哪些風(fēng)險，也就是非在編教師聘用過程中學(xué)?；蛘呓處煴救硕即嬖谀切撛诘奈ｋU。最后依據(jù)潛在的風(fēng)險制定出相應(yīng)的政策。需要說明的是這里的政策應(yīng)該是有層次類別差異的。不僅應(yīng)該包括國家、各級教育行政部門也應(yīng)該包括S大學(xué)，但是需要強(qiáng)調(diào)一點就是下級部門制定的政策應(yīng)該與上級行政部門保持高度一致性。

（四）制定編外教師管理政策

針對當(dāng)前S大學(xué)編外教師難以管理問題主要是由于缺乏專門的編外管理制度造成的，解決之道就是制定編外教師管理政策。下面就來具體的論述如何制定編外教師政策。首先應(yīng)該認(rèn)識到制定編外教師管理政策的重要性。制定編外教師管理政策是因為編外教師在S大學(xué)教育教學(xué)工作起著越來越重要的作用，但是編外教師現(xiàn)實中卻得不到重視，其中缺乏政策引導(dǎo)是重要原因，為此應(yīng)該致力于編外教師管理政策的制定；其次應(yīng)該探尋制定編外教師管理政策的突破口。也就是說從那里開始著手致力于制定管理策略。萬事開頭難，走好制定編外教師管理政策第一步至關(guān)重要。各具體S大學(xué)的現(xiàn)實情況也是有所差異的，但是找出具體編外教師最薄弱的環(huán)節(jié)，從那里入手應(yīng)該是制定編外教師管理政策的最佳突破口。最后從找出的突破口入手制定整套編外教師管理政策。這里的整套不僅包括編外教師管理中最薄弱環(huán)節(jié)，而且更多的是包括編外教師從進(jìn)到出整套，具體的可以借鑒編內(nèi)教師管理制度，但是必須僅僅為借鑒，不可照抄照搬編外教師管理。形成一套合適的編外教師管理政策，有助于解決S大學(xué)編外教師存在的“老大難”問題。