摘要：海洋的主體部分屬于全球公域（公海）。如同其他公域，公海也存在“公域悲劇”——全球海洋問題。而且，隨著全球化的進展，全球海洋問題一直在增長。全球海洋治理是在全球各種層次上對付海洋“公域悲劇”的國際集體行動。自1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來，全球海洋治理取得了一些進展，但是，全球海洋治理仍然面對著巨大的挑戰(zhàn)?；诖?，緊扣國際公海的特性，從全球治理的一般理論入手，討論以聯(lián)合國為中心的全球海洋治理及其存在的問題，提出全球海洋治理研究的一個大的研究日程，向主要的治理海洋問題的全球行動者提出一些關鍵的政策建議。

關鍵詞：全球海洋治理；公域悲??；聯(lián)合國

中圖分類號：P74；D993.5文獻標識碼：A文章編號：0257-5833（2018）09-0003-09

作者簡介：龐中英，中國海洋大學國際關系學特聘教授兼海洋發(fā)展研究院院長，國觀智庫學術委員會執(zhí)行主任，澳門科技大學社會和文化研究所兼職教授（山東青島266100）

導論

最近幾年，國際上出現(xiàn)了一些關于海洋問題的重要報告。這些報告幾乎都讓人聲淚俱下。最喚起人們危機感的是英國《經濟學人》的一篇評論，“人類正在摧毀大洋”、“海洋滋養(yǎng)人類，人類卻以怨報德”（The Ocean Nurtures Humanity， Humanity Treats It with Contempt）①。而由全球各界要人組成的全球海洋委員會（GOC）在其最終報告中強調，“全球海洋環(huán)境惡化”，呼吁根本性的“救助”措施，例如，“占全球海洋64%的公海，如同一個失敗的國家一樣。法律缺失并處于無政府狀態(tài)使得這片巨大的區(qū)域極易受到掠奪和忽視”，“海洋面臨的威脅仍然很急迫”，“海洋恢復的道路是漫長且困難重重的”http：//www.some.ox.ac.uk/wp-content/uploads/2016/03/GOC_2016_Report_CHINESE_FINAL.pdf.。

海洋（尤其是公海）問題的嚴重性已經被充分揭露。海洋問題無疑還在增長，是一個長長的單子，例如，氣候變化、非法的不報告的和不受管制的捕魚問題（IUU）、公海的海洋生物多樣性養(yǎng)護和利用（BBNJ）、陸地向海洋排污等問題。

在海洋領域，不僅需要避免“公域悲劇”的進一步惡化，而且要治理“公域悲劇”。

全球治理是通過國際制度（國際規(guī)則、國際規(guī)范）和國際合作進行的。聯(lián)合國等有關國際組織在解決海洋問題中發(fā)揮著中心的作用。參與海洋治理的國家行動者和非國家行動者都是圍繞著聯(lián)合國等國際組織進行的。全球治理機制中，不屬于聯(lián)合國體系的國際組織（地區(qū)組織）和非正式的國際論壇等變得更加重要。尤其是在公海，有關國家組成的海洋地區(qū)組織（如北極理事會）和諸如英國《經濟學人》集團等非國家行動者創(chuàng)辦的“世界海洋峰會”（World Ocean Summit）等，是全球海洋治理的重要機制。

本文是以已有的全球治理通論為工具來理解什么是全球海洋治理以及如何進行全球海洋治理——在全球的各種層次上解決日益復雜而嚴重的海洋問題。全球海洋治理也是全球治理的一個領域。但是，已有的全球治理通論往往相對忽略了海洋問題，甚至很少提到海洋問題，而以安全（如核武器等大規(guī)模毀滅武器的擴散）、經濟（貿易、投資、金融）、社會、健康、環(huán)境、氣候等領域的問題為經驗基礎。在運用全球治理通論時，需要考慮到海洋領域與其它領域的不同。研究者不得不注意已有的全球治理通論在關于海洋問題的全球治理上不可避免的局限性。

本文緊扣國家管轄之外的公海的特性，從“公域悲劇”和“集體行動的邏輯”等全球治理的一般理論入手，討論了以聯(lián)合國為中心的全球海洋治理及其存在的問題，提出了全球海洋治理研究的一個大的研究日程，向主要的治理海洋問題的全球行動者提出了一些關鍵的政策建議。

一、海洋“公域悲劇”

在當代世界，每一個行動者（Actor），不管是個體的人還是集體的人，不管是國家還是非國家，都“貢獻”了全球問題——全球公害（Global Public Bads）。經年累月的公害之積累，最終導致了觸目驚心的“公域悲劇”（The Tragedy of Commons）。

公共產品與公害是同一個情況的兩個方面。全球治理就是增加公共產品和減少公害的過程。

在海洋領域，1994年《聯(lián)合國海洋法公約》生效以來，具有諷刺意味的是，隨著全球化的進展，“公域悲劇”卻一直呈現(xiàn)惡化的趨勢。“海納百川”，陸地的超級污染排放物終歸大海，海洋成為來自陸地和空中等各種源頭的垃圾桶，不堪重負。中國國家海洋局公布的陸源入海污染排查結果表明，中國共有陸源入海污染源接近1萬個，平均2公里海岸線就存在一個污染源，近岸海域污染整體上仍較嚴重新華社，2018年1月18日。。海洋為基礎的產業(yè)開發(fā)（海洋產業(yè)），包括日新月異的海洋科學技術，在促進開發(fā)（發(fā)展）海洋自然資源的同時，也帶來了新的海洋問題。

“海洋是‘公域悲劇的典型例子：個體使用者的過度使用導致共有資產退化，從而使個體使用者自身的長期利益受損”，“這種悲劇的顯著特點就是造成損害的人沒有承擔損害的全部成本”《治理公海》（Governing the High Seas），《經濟學人》2014年2月24日，https：//www.economist.com/news/international/21596990-humans-are-damaging-high-seas-now-oceans-are-doing-harm-back-deep-water。。

如何保護公域，避免“公域悲劇”，如同“防病”，有關的理論與實踐已有不少。在預防“公地悲劇”方面，“可通過分配私有產權來保護公域，因為這樣可以讓使用者更加在意這塊區(qū)域的長期健康。這在沿岸國和島國的專屬經濟區(qū)得到了嘗試。因為治理公域問題而榮獲2009年諾貝爾經濟學獎的埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Claire “Lin” Ostrom）認為，使用公域的人可能在很好地管理著公域“Researcher for Virginia Tech Program Wins Nobel Prize”， https：//vtnews.vt.edu/articles/2009/10/2009-789.html.。為了避免“公域悲劇”，她認為，需要給所有有權利使用的人在運營上有發(fā)言權，在有權利和無權利的人之間劃清界限，指定受使用者信任的監(jiān)督者，并且使用直接的手段來解決沖突。而目前的情況是，公海的治理沒能滿足上述任何一個條件《公海治理》，http：//www.economist.com/news/international/21596990-humans-are-damaging-high-seas-now-oceans-are-doing-harm-back-deep-water；創(chuàng)綠研究院，http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680。。

但是，當“公域悲劇”已經發(fā)生且惡化勢頭不減反增，除了預防性的全球治理，更需要醫(yī)治性的全球治理。

二、從“國際治理”到“全球治理”

“治理”（Governance）與統(tǒng)治（Government）在很長時間是不被區(qū)分的，只是在冷戰(zhàn)結束以后出現(xiàn)的世界條件（如市場化和全球化）下，學術界才把“治理”與“統(tǒng)治”嚴格區(qū)分開來。這一區(qū)分具有重大的學科和政策意義。關于治理的研究（治理學）成為政治學（包括國際政治學）、經濟學、生態(tài)學、公共政策研究等社會科學及其應用研究中增長最快、成果最多的領域之一臧雷振：《何謂治理：基于治理類型學的探討》，載郭蘇建、孫東國主編《轉型中國：社會秩序建構的關鍵詞辨析》，格致出版社2017年版，第88-107頁。。

作為統(tǒng)治的延伸，國際治理（International Governance）指的是在無政府條件（Anarchy）下，政府間合作解決全球問題。不過，在實踐上，由于各種原因，國際治理——國際制度、國際協(xié)議（國際公約）等在解決全球問題上的局限性是存在的。

在正當性（合法性）上，不僅一些國家認為有關的國際組織的代表性不足，非政府組織等社會力量更是認為現(xiàn)存國際組織的合法性不足。

盡管我們不能夸大非國家行動者（Non-state Actors）的作用，因為我們仍然生活在國家行動者（State Actors）占據(jù)主體的時代，但是，我們必須認識到，越來越多的非國家行動者進入了原來主要由政府參加的議題、日程、組織。非國家行動者也在推動著新的國際制度、國際規(guī)則、國際規(guī)范的出現(xiàn)。在20世紀90年代，正是由于非國家行動者的參與，國際治理才逐漸轉變?yōu)槿蛑卫?。全球治理是國際治理的升級。全球治理與國際治理最大的不同是非國家行動者不僅進入而且在解決問題的進程中發(fā)揮著重要作用。具有諷刺意味的是，由政府之間合作建立的、卻具有了一定獨立性的國際組織率先接納了非政府組織（NGOs），與他們建立了合作性的契約關系。聯(lián)合國及聯(lián)合國體系的活動中，政府仍然起著看似是主體性的作用，但是，非政府組織在其中的影響越來越大。在過去25年（從1992起），各種國際組織之所以號稱自己是全球機構（Global Institutions），從事的是全球治理，就是因為有來自世界各地的非政府組織的參與，而非政府組織則通過各種方式介入政府間國際組織發(fā)起的全球治理議程。1992年成立了全球治理委員會（Commission on Global Governance），本質上是前政府高管要人成立的國際非政府組織。1995年該委員會發(fā)表了《我們的全球伙伴關系》（Our Global Neighborhood）的著名報告。這一報告率先肯定了非政府組織在全球治理中的重要作用The Commission on Global Governance， Our Global Neighbourhood， Oxford： Oxford University Press， 1995.。今天看來，“全球”一詞帶來的不僅是國際治理轉型，而且?guī)砹酥R上和實踐上的創(chuàng)新。

非政府組織在全球治理中作用的重要性總是被忽視。但仍然有一些最新的重要例子說明，不應忽視非政府組織，尤其是智庫在全球治理中的作用。2018年5月11日，聯(lián)合國大會投票通過一項決議，為制定《全球環(huán)境公約》（Towards a Global Pact for the Environment）建立框架，開啟了關于《世界環(huán)境公約》的談判在中國，這一文件叫做《世界環(huán)境公約》，參見《王毅部長在<世界環(huán)境公約>主題峰會上的發(fā)言》，http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/t1497787.shtml，2017-09-28。。按照該決議，聯(lián)合國秘書長古特雷斯將成立一個工作組，對現(xiàn)有的國際環(huán)境法律進行評估，是否存在漏洞，如何解決。相關報告預計將于9月提交給聯(lián)合國大會審議。根據(jù)法國常駐聯(lián)合國代表團的聲明，如果制定并落實《世界環(huán)境公約》，將是首個具有法律約束力的國際環(huán)境法公約，該公約將囊括各個方面的環(huán)境法法國常駐聯(lián)合國代表團：《環(huán)境：我們一定要采取另一項措施》，https：//onu.delegfrance.org/Environment-we-must-take-another-step-forward，2018-05-10。。

這項重要的決議最初并不是法國政府提出的，而是法國第一家智庫“法學家俱樂部”（Club des Juristes）發(fā)起的，得到來自全球40多個國家和地區(qū)的法學家、政客、環(huán)保團體代表等的支持。該決議的草案文本共包含26項條款，重申了“誰污染誰付費”原則、公民享受健康生態(tài)環(huán)境的權利等，并強調了非國家行為主體的重要角色。繼《巴黎協(xié)定》之后，《全球環(huán)境公約》是法國帶頭應對氣候變化和改善環(huán)境的全球行動?！度颦h(huán)境公約》是一系列全球環(huán)境協(xié)定，包括《里約宣言》（Rio Declaration）、《里約+20》（Rio+20）、《2030年全球議程》（2030 Agenda）和《巴黎協(xié)定》（Paris Agreement）——之后的又一個里程碑。

實際上，我們應該都知道，幾乎在所有這些有關全球可持續(xù)發(fā)展、全球氣候治理和全球環(huán)境治理的進程中，非政府組織以及各種個體的人都發(fā)揮了重要作用。

本文后面的討論將說明，聯(lián)合國主持的全球可持續(xù)發(fā)展議程、全球氣候治理和全球環(huán)境治理與全球海洋治理的關系最為密切，或者說，全球海洋治理是上述全球治理中最重要的內容之一。不能忽視非政府組織（例如智庫以及學者的全球聯(lián)合會）以及具有全球作用的個人在全球海洋治理中的作用。

最近幾年，中國智庫獲得難得的發(fā)展。如果與上述法國“法學家俱樂部”相比，中國智庫在參與全球治理方面做的仍然不夠。本文建議，為了促進全球海洋治理，中國智庫不僅要提出方案，而且要有具體的全球治理行動。中國政府正在大力增強在全球治理中的作用，完全可以像法國政府那樣，支持中國智庫的提議，并把中國智庫的提議轉化為全球治理的“中國方案”。

三、包括全球海洋治理的全球治理處在十字路口

目前，在總體上，全球治理確實到了最為危機的時刻。人們在呼吁“拯救全球治理”Ian Bremmer， “After the G-Zero： Overcoming Fragmentation”， Eurasia Group， Fall 2016， https：//www.eurasiagroup.net/siteFiles/Issues/After_The_G_Zero_.pdf#1609-28%20IMF3.indd%3A.23710%3A309.。但是，這并非易事。第一，不得不承認，在冷戰(zhàn)結束后不久、在全球化（Globalization）凱歌行進中的各國，在解決全球問題上曾經具有的相對一致性（團結）勢頭目前已經消失。本來就存在的國際集體行動的困境正在惡化。第二，一度人們認為的非政府組織在全球的崛起——各種政府權力向非政府組織的轉移——非政府組織中的中堅積極力量——全球民間社會組織在形成全球政策、全球契約、促進全球一體化、解決棘手的全球問題方面的作用，目前整體退潮了，取而代之的是具有人們似曾相識的顛覆性的導致全球分裂和全球沖突的21世紀民粹主義和民族主義。在民粹主義和民族主義的強力推動下，全球化發(fā)生轉向，例如美國特朗普政府通過各種措施鼓勵美國國籍的企業(yè)“去全球化”（Deglobalization），以及制裁在美國市場的跨國企業(yè)。全球化本來已經深刻改變了一些國家的國內政治進程，而現(xiàn)在的“去全球化”對各國國內政治的影響也是深刻的。被淡化的“政府作用”在許多國家不僅又回來了，而且被民粹主義和民族主義賦予其新的使命。目前，美國特朗普政府的減稅等舉措并不代表政府在治理中的作用退卻，特朗普政府根深蒂固的“經濟民族主義”（Economic Nationalism）和“美國第一”（America First），說明政府的作用在加強。第三，全球治理主要是由全球性的國際組織（全球制度）進行的，但是，國際組織的改革（包括聯(lián)合國改革、國際金融組織改革、《聯(lián)合國海洋法公約》改革等）并非預期的那樣達到其設定的有限目標，頂多也只是取得某種妥協(xié)的進展（如國際貨幣基金組織和世界銀行增加中國等“新興國家”在其中的代表性）。一些改革被認為已經“死亡”Richard Gowan， “U.N. Security Council Reform Is Dead. Thats Still a Problem”， World Politics Review， November 27， 2017， https：//www.worldpoliticsreview.com/articles/23677/u-n-security-council-reform-is-dead-that-s-still-a-problem.，至少面對預算等技術層面的行動困難，多邊體制的危機加劇德國艾伯特基金會舉行的Tiergarten Conference 2017就以《多邊體制的危機》為題。筆者參加了這次年會并在會議上就全球治理的形勢發(fā)言。。在美國等不再強調多邊主義（Multilateralism）的重要性、必要性，并陸續(xù)退出一些重要的國際組織和減少對現(xiàn)有國際組織的支持，而在政治上大力支持多邊主義并在行動上增加對全球治理貢獻的中國、歐盟等，不可能填補全球治理上的國際領導（International Leadership）和全球公善（Global Public Goods）的供給缺口。所以，關于現(xiàn)存國際秩序的“崩潰”或者“終結”等悲觀主義論調，在世界范圍內甚囂塵上[英] 馬丁·沃爾夫：《西方分裂與世界失序》，《FT中文網》2018年1月4日。。第四，新建的國際組織（如上海合作組織和亞洲基礎設施投資銀行）或者非正式的全球論壇（如G20和金磚合作），在替代已有國際組織在全球治理功能上的作用仍然有限。對大多數(shù)國家來說，全球治理（解決全球問題）并非他們的優(yōu)先。新型的全球治理論壇或者機制，仍然是欠發(fā)達的、脆弱的。一些“重要”成員是通過這樣的權宜之計，維護國際合作或者擴大其國家利益，以及協(xié)調他們之間復雜的地緣政治沖突?！懊赓M搭車”或者逃避承擔解決全球問題的應盡責任等現(xiàn)象，在這些進程中都能輕易發(fā)現(xiàn)。

全球治理的上述不利形勢對在全球層次上解決海洋問題的集體行動勢必產生消極影響。美國對待多邊主義和多邊體制的不作為、甚至反對政策（美國特朗普政府在退出了聯(lián)合國氣候變化《巴黎協(xié)定》后，又拒絕了上述法國帶頭提出的聯(lián)合國《全球環(huán)境公約》，不參加《全球環(huán)境公約》的談判進程），勢必影響該國在全球海洋治理中的角色。2017年，美國退出聯(lián)合國教科文組織直接導致該組織在全球治理（包括全球海洋治理）中的能力減少。一些全球性的著名論壇，如G20，除了一般性地關注全球可持續(xù)發(fā)展和氣候變化治理等，海洋問題尚未成為其專門或者焦點議題。預計，未來多年，G20等全球性的論壇不會把海洋問題列為其焦點議題。2017年擴大后的上海合作組織包括了印度洋國家印度、巴基斯坦和伊朗，使該組織涉及北冰洋、太平洋和印度洋等三大洋，但是，該組織即使涉及在解決海洋問題上的集體行動，也不是關于海洋領域的可持續(xù)發(fā)展、保護海洋生態(tài)、治理海洋氣候變化等“低級政治”或者“低敏感”問題，而是關于海權（控制海洋）、海洋主權爭端等傳統(tǒng)國際問題。

對于強調全球海洋治理的利益攸關方和行動者來說，在全球治理的可能正在進入低潮階段，如何促進正式和非正式的國際組織更加重視海洋領域的全球治理？

四、以聯(lián)合國為中心的全球海洋治理體系及其存在的問題

20世紀70年代以來，世界經濟，尤其是科學與技術進入新的高速發(fā)展時期。中國在冷戰(zhàn)的最后十年（1979-1989）開啟“改革開放”，深刻影響了全球化進程。中國是這次全球化（1989以來）中最重要的因素。海洋在這次全球化中的角色是十分重要的。正是因為參與全球化，海洋在中國經濟發(fā)展中的重要性極大地提升。與此同時，全球化也加劇了包括海洋問題在內的全球問題的嚴重性。在這一形勢下，《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）達成并生效，然后是在全球治理的趨勢下，海洋問題進一步納入以聯(lián)合國為中心的全球治理體系。全球海洋治理是全球歷史的形勢所迫。

聯(lián)合國一直在試圖鞏固和加強其在全球海洋治理中的中心性。如同氣候治理，對海洋問題的治理也是聯(lián)合國的重要任務，這幫助加強了聯(lián)合國在新的歷史條件下存在的正當性。2008年12月5日第63屆聯(lián)合國大會通過第111號決議，決定自2009年起，每年的6月8日為“世界海洋日”（World Ocean Day）。2015年，在聯(lián)合國成立七十周年的時刻，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》獲得通過，試圖用15年的時間在全球達成17個可持續(xù)發(fā)展目標和169個具體的可持續(xù)發(fā)展目標?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》是1992年《21世紀議程》以來最具雄心與可行性的解決全球不可持續(xù)發(fā)展問題的全球協(xié)議?！?1世紀議程》里已經包括“保護大洋和各種海洋”的內容，而《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》則是關于發(fā)展領域的全球治理的里程牌。人類終于意識到自19世紀以來，尤其是自第二次世界大戰(zhàn)以來的發(fā)展面對著不可持續(xù)性的危機，試圖通過這一全球議程扭轉不可持續(xù)的發(fā)展。發(fā)展的不可持續(xù)性主要來自發(fā)展帶來的問題沒有得到有效的治理。在這一議程中，海洋問題得到重視，其第14號目標是“保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”。這一目標又分解為7個子目標，以及為此采取的3大措施。為落實可持續(xù)發(fā)展第14號目標，促進各種各樣的海洋治理集體行動，2017年6月5-9日，在聯(lián)合國總部，聯(lián)合國舉行了第一屆海洋大會參見https：//oceanconference.un.org。除聯(lián)合國召開的這次世界性海洋大會，最近幾年引人矚目、參與者眾多的世界海洋大會之一是（英國）《經濟學人》集團自2012年起召集的“世界海洋峰會”，參見https：//events.economist.com/events-conferences/americas/world-ocean-summit/utm_source=TEEwebsite&utm;_medium=redirect-from-2017-site&?！督洕鷮W人》集團組織的世界海洋峰會給出了非國家行動者在全球海洋治理中發(fā)揮作用的例子。。

聯(lián)合國氣候變化談判進程與全球海洋治理密切相關，或者說，全球氣候變化治理意味著全球海洋治理。馬拉松式、困難重重的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）談判進程，在2015年達成并在2016年生效——《巴黎氣候協(xié)議》（Paris Agreement on Climate Change）。這一協(xié)議是全球治理的最大進展。盡管這一國際協(xié)議幾乎很難直接找到“海洋”一詞，其達成和生效也是全球海洋治理的歷史性突破《巴黎協(xié)定》全文，參見http：//www.un.org/ga/search/view_doc.asp symbol=FCCC/CP/2015/L.9/Rev.1&。。《巴黎協(xié)定》為人類克服全球挑戰(zhàn)注入了樂觀和希望。

曾擔任第三屆聯(lián)合國海洋法大會主席（President of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea， 1980-1982）、為《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）的通過做出杰出貢獻的新加坡原駐聯(lián)合國大使許通美教授認為，《聯(lián)合國海洋法公約》是“世界大洋基本法”（Constitution of the Oceans）Tommy Koh， “A Constitution of the Oceans”， UNCLOS， December 1982； T. B. Koh， “A Constitution for the Oceans”， in Myron Nordquist， ed.， United Nations Convention on the Law of the Sea， 1982： A Commentary， Volume I， Martinus Nijhoff Publishers， 2002， p. 11.。許通美的這一說法被廣泛引用，這是他對全球海洋治理的一大貢獻。這一說法本身證明了聯(lián)合國在全球海洋治理中的中心地位。

在今天，即使人們不得不面對UNCLOS的歷史局限性（在海洋生態(tài)維護的條款上很弱），但是，任何新的全球海洋治理動議、安排和談判，都是在UNCLOS框架之下進行的。即使是全球海洋治理上的修正主義（Revisionism），也不敢公開違背UNCLOS。修正主義也打著落實和維護UNCLOS的名義。即便新建的海洋領域國際規(guī)則和國際組織，例如，規(guī)制公海采礦的國際海底管理局（ISA）也是根據(jù)UNCLOS而設立的劉芳明、劉大海：《國際海底區(qū)域的全球治理和中國參與策略》，《海洋開發(fā)與管理》2017年第12期。。

引人注目的治理公海問題的全球多邊條約《海洋生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用的具有法律約束力的國際文書建議草案》（BBNJ）等的談判進程代表著全球海洋治理的未來。這一討論從2004年就開始了。第4次BBNJ問題預備委員會根據(jù)聯(lián)合國2015年6月19日通過的第69/292號決議的要求，于2017年7月20日向聯(lián)大提交了最終建議性文本。一旦BBNJ在聯(lián)合國開始政府間談判，聯(lián)合國成員的大多數(shù)以及絕大多數(shù)公海利益攸關方將參加會議。BBNJ談判類似聯(lián)合國氣候變化框架公約談判，如果達成協(xié)議，將是海洋領域的《巴黎協(xié)定》https：//zhuanlan.zhihu.com/p/28237719.。

全球發(fā)展治理和氣候變化治理的實踐為全球海洋治理提供了寶貴的經驗。全球海洋治理應該充分遵循全球可持續(xù)發(fā)展目標，與全球氣候變化治理密切聯(lián)系起來，尋求可行而有效的全球海洋治理之道。

聯(lián)合國體系（UN System）中包括的不少國際組織都與全球海洋治理有關。海洋科學研究及其進展是增加全球公共善的供給，在全球海洋治理中發(fā)揮著重要作用。聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）等在組織和促進全球層次的海洋科學研究教科文組織在2017年首次發(fā)布的《全球海洋科學報告》中認為，海洋科學包括“社會科學”、“人文科學”和“有關人與海洋關系的多學科研究”，參見http：//unesdoc.unesco.org/images/0024/002493/249373c.pdf。上的作用功不可沒。教科文組織設有政府間海洋學委員會（Intergovernmental Oceanographic Commission），成立于1960年。該組織除了協(xié)調聯(lián)合國各機構外，負責長期監(jiān)測世界海洋的情況，參與建立全球海洋觀測系統(tǒng)。

國際海事組織（IMO）在全球海洋環(huán)境治理中的作用十分顯著。IMO建立了特別敏感海域制度（PSSA），試圖以身作則，保護脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)。PSSA指的是“需要通過IMO的行動進行特別保護的海洋區(qū)域，這些區(qū)域在生態(tài)、社會經濟或者科學等方面具有重要特性，且在受到國際航運活動的影響時十分脆弱”轉引自馬進《特別敏感海域制度研究》，《清華法治論衡》2015年第1期。。國際海事組織（IMO）建立特別敏感海域制度（PSSA）。這個制度有可能對《聯(lián)合國海洋法公約》的海洋管理體制“進行合理修正”馬進：《特別敏感海域制度研究：兼論全球海洋環(huán)境治理問題》，《清華法治論衡》2015年第1期。。

上面列舉的并非是正在行動中的全球海洋治理的全部。實際上，全球海洋治理已經是一個全球治理體系。這樣的一個全球治理體系存在什么問題？

當代世界的悖論，也可以說是全球治理的悖論是：高度相互聯(lián)系、相互依存的全球化的世界在治理上卻是各自為陣的（Divided），或者碎片化（Fragmentation）的。這導致了總體上的全球治理往往是失效的（Failing）Iwan Goldin， Divided Nations： Why Global Governance is Failing and What We can Do about It， Oxford University Press， 2013.。

構成全球海洋治理的各個部分之間是協(xié)同不夠的，甚至是相互競爭和沖突的。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，在主權上，海洋分為各個區(qū)域；不僅如此，全球化的各行各業(yè)又分割了海洋，各行各業(yè)都有自己的海洋國際組織；各種海洋行動者，包括各國、國際組織和非政府組織，存在著不同的世界觀、價值觀和利益差別；各種區(qū)域性的海洋組織更是具有一定的排他性。所以，現(xiàn)實中，多樣的、碎片化的全球海洋治理尚未形成真正意義上的全球海洋治理體系?！皣H海洋法公約很大程度上還是依靠各成員國和現(xiàn)有的組織來進行監(jiān)督和執(zhí)行。結果就是‘九龍治水?！边@是“有組織的災難”http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680.。

最后，前述國際秩序的總體危機也影響國際海洋秩序，加劇了看似在聯(lián)合國領導下的全球海洋治理體系的進一步碎片化。

五、結論與建議

要醫(yī)治“非一日之寒”的海洋問題，就要診斷海洋問題的根源。根本上，海洋（不管是國家管轄內還是外）的問題來自陸地。當然，海洋問題也來自在“海上”和目前越來越在“海下”的經濟、科技和軍事等活動。所以，全球海洋治理要強調海洋問題的根源。

治理是一個政治概念和政治實踐。為什么海洋問題需要全球治理？就是為了尋求海洋問題在政治上的根本解決之道。世界的現(xiàn)實仍然是在無政府的國際體系中尋求全球治理全球海洋委員會副主席和哥斯達黎加前總統(tǒng)José María Figueres：《無政府統(tǒng)治的海洋》，http：//ghub.blog.caixin.com/archives/70868。。這就是全球治理的中心悖論。

全球海洋治理也有一個改革與發(fā)展的問題。對已經存在的全球海洋安排（尤其是UNCLOS代表的）實行改革是必要的和迫切的。關于《聯(lián)合國海洋法公約》的改革是聯(lián)合國改革的一部分。僅有《聯(lián)合國海洋法公約》等全球海洋安排是不足以在全球層次解決海洋問題（“公地悲劇”）的，需要新的聯(lián)合國主持的國際海洋安排，建設新的全球安排（尤其是BBNJ代表的）。在國際合作的時代——全球公共產品（Global Public Goods）的供給[美] 斯科特·巴雷特：《合作的動力：為何提供全球公共產品》，上海世紀出版集團2012年版。相對好的時期，尤其是主要的國家和非國家行為體更加愿意合作和為全球公共產品多做貢獻，“公域悲劇”惡化的勢頭就降低，解決“公域悲劇”的前景就樂觀。但是，在國際沖突增加的情況下，尤其是目前的國際秩序危機，全球公共產品的供給減少，全球海洋治理及其前景難以樂觀。

本文欲提出一項大的全球海洋治理研究日程：

首先，治理“公域悲劇”（Governing the Tragedy of the Commons）的集體行動的國際制度是構筑全球海洋治理的理論路徑。如本文一開始《經濟學人》的評論指出的那樣，“公海的治理沒能滿足上述（奧斯特羅姆原理的）任何一個條件”。這說明，如果朝著滿足奧斯特羅姆條件的方向，全球海洋治理是可以大有可為的。導致海洋“公域悲劇”的“舊發(fā)展”在世界上許多地方仍然在繼續(xù)，基于海洋的“發(fā)展”如何避免“舊發(fā)展”，成為“新發(fā)展”?！靶掳l(fā)展”無疑就是國際社會已經達成高度共識的“可持續(xù)發(fā)展”（Sustainable Development）。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的第14個目標是關于海洋可持續(xù)發(fā)展的，如何真正實現(xiàn)這一目標？

其次，我們需要研究國際海洋秩序的危機及其克服。在海洋領域，相對來說已經是舊的國際秩序——以UNCLOS為代表的國際海洋秩序如何更好地適用于全球海洋治理？已有的全球海洋治理（尤其是UNCLOS以及根據(jù)UNCLOS建立的全球性海洋機制）到底如何改革？《聯(lián)合國海洋法公約》下的BBNJ、PSSA等如何超越《聯(lián)合國海洋法公約》？

再次，我們必須很好地回答，為什么具有積極作用的非國家（社會）行動者以及非政府的國際海洋組織在全球海洋治理中的作用是不可或缺的？在全球治理的危機時期，如何更好地發(fā)揮非國家社會力量的作用？

第四，在全球海洋治理根本路徑上的創(chuàng)新。全球治理的起源是國家協(xié)和（Concert of Powers）——國際會議。國際會議的結果是形成了國際公共權力（Public Power）。正是這種公共權力解決了國家之間存在的公共問題Jennifer Mitzen， Power in Concert： The Nineteenth-Century Origins of Global Governance， Chicago： University of Chicago Press， 2013.。最早的國家協(xié)和是19世紀的歐洲協(xié)和體系（European Concerts）。在21世紀，在海洋領域，在仍然沒有全球政府的情況下，協(xié)和不同的利益（Concert of Interests）仍然是全球治理最現(xiàn)實主義的有效方法?！堵?lián)合國海洋法公約》和氣候變化全球治理之《巴黎協(xié)定》的形成和實施，都是全球協(xié)和成功的當代案例。2017年舉行的第一次聯(lián)合國海洋大會，有助于在海洋領域形成應對21世紀海洋全球挑戰(zhàn)的新的全球協(xié)和。但是，聯(lián)合國海洋大會能否和如何成為全球海洋治理——海洋全球協(xié)和體系（Global Concerts of Powers）？

第五，國內海洋治理和全球海洋治理之間的關系。中國在國內管轄海域進行的一些海洋治理措施（如“灣長制”、“藍色海灣”、“陸源污染調查”、“海洋垃圾監(jiān)測”、“生態(tài)紅線制度”）能否和如何進一步轉化為全球海洋治理？

第六，如何形成多層次的全球海洋治理？多層治理最初來自歐盟。多層治理非常適合于海洋治理。本文主要討論的是在全球層次上的海洋治理，但是，全球海洋治理的基層（如海灣）、地方層、國家層、地區(qū)層（如西太平洋、南太平洋、北冰洋、南冰洋等）也是一樣重要的。

第七，如何構筑以聯(lián)合國為中心的新的全球海洋治理體系？即形成至少相對統(tǒng)一的全球海洋治理體系？各種海洋問題的全球安排之間的關系如何協(xié)調？在國際規(guī)則缺乏和國際規(guī)則不足的領域（如深海底）建章立制。

第八，在全球層次把“海洋發(fā)展”與“海洋治理”有機地結合起來，驅動行動者積極參加全球海洋治理的利益及其激勵機制是什么？

第九，新興強國（日益依賴海洋發(fā)展的世界大國），如中國等在全球海洋治理中的價值、責任、利益、領導如何形成？

最后，本文提出一項政策建議：

聯(lián)合國應該早日建立全球（世界）海洋組織。目前，一些世界性的組織，如世界貿易組織（WTO），面對著深刻的內外挑戰(zhàn)。在修改WTO已有規(guī)則方面，各成員國之間存在著不一致。歐洲（歐盟）國家更傾向于出臺新的規(guī)則，如“WTO+”，“進攻性多邊主義”，但是，有的國家則主張維持現(xiàn)狀[法] 扎基·拉伊迪：《歐洲如何應對中國經濟崛起》，《金融時報》2018年2月2日。。海洋領域缺乏諸如世界貿易組織的全球治理機構，需要通過談判創(chuàng)設這樣的全球治理機構?！暗聡俜街菐烊蜃兓缮涛瘑T會（Council on Global Change），支持建立世界海洋組織（World Oceans Organisation，WOO），來增強各國政府對于海洋管理失靈的認識，簡化和理順目前組織的錯綜復雜?！県ttp：//ghub.blog.caixin.com/archives/70680.這一政策建議應該得到全球各方的積極響應和大力支持。在聯(lián)合國主導下，全球海洋治理應該與全球氣候變化治理、全球金融治理、全球發(fā)展治理等置于同等地位。BBNJ不僅需要達成有約束力的全球協(xié)議，而且各國要批準和執(zhí)行這一協(xié)議。G20包括G7、金磚國家（BRICS）和“中等大國”（Middle Powers）三大類國家集團，在全球協(xié)和（Concert of Powers）方面發(fā)揮獨特作用。G20的絕大多數(shù)成員是“海洋國家”，應該在形成新的全球海洋治理中發(fā)揮重要作用。新建的國際金融（發(fā)展金融）組織，如金磚合作框架下的新發(fā)展銀行、已經超出亞洲的亞投行等，也應該在全球海洋治理中發(fā)揮重要的作用。

中國政府要高度重視全球海洋治理。除了在已有的全球海洋治理中發(fā)揮不可或缺的角色，建立世界海洋組織是發(fā)揮中國新興國際領導作用的難得機會。中國要積極協(xié)調全球海洋治理體系中的差異與矛盾，推動國際體系形成務實而理想的、尤其是能得到合規(guī)（Compliance）的一體化的全球海洋治理新規(guī)則。在建立世界海洋組織中發(fā)揮重要作用，完全符合現(xiàn)在中國在“新時代”的對外政策原則——構建和實現(xiàn)“人類命運共同體”和積極參加全球治理。

對海洋科學與技術共同體的建議。這里的海洋科學是包括社會科學在內的海洋科學。應該從全球治理的角度調整海洋科技的目的、運作和方向，在促進海洋為基礎的人類進步與文明提升的同時，防止日新月異的技術對全球海洋環(huán)境的進一步破壞。海洋科學技術不僅要開發(fā)海洋，而且要治理海洋。也就是說，海洋科學技術不僅是為了海洋發(fā)展的，也是為了海洋治理的。

（責任編輯：瀟湘子）