邵積榮 林豐強(qiáng) 陳思寧 曹秀麗

【摘 要】 近年來，為滿足擴(kuò)大招生的需要，國內(nèi)不少高校都創(chuàng)辦新校區(qū)。為加快工程建設(shè)進(jìn)度，不少校區(qū)的工程項(xiàng)目在招標(biāo)、設(shè)計(jì)和驗(yàn)收環(huán)節(jié)上都存在著資料不全、手續(xù)不齊的問題，同時(shí)又因?yàn)樾滦^(qū)工程量龐大，竣工后結(jié)算時(shí)間拖的久遠(yuǎn)，致使存在大量的結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)。以廣東醫(yī)科大學(xué)為例，對(duì)校區(qū)工程結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)防范措施進(jìn)行研究，目的在于通過總結(jié)工程管理及工程結(jié)算方面的成功經(jīng)驗(yàn)，反思需要注意的問題，為完善高校工程項(xiàng)目竣工結(jié)算的內(nèi)部控制建設(shè)提供更多有益的參考。

【關(guān)鍵詞】 高等院校； 工程結(jié)算； 內(nèi)部控制； 風(fēng)險(xiǎn)研究

【中圖分類號(hào)】 F014.35；F014.36 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2018）17-0067-03

一、引言

為提高整體競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，保證學(xué)校持續(xù)健康發(fā)展，廣東醫(yī)科大學(xué)于2003年自籌資金在東莞市松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)辦了東莞校區(qū)。東莞校區(qū)校園面積1 084畝，整個(gè)校區(qū)的工程項(xiàng)目由7個(gè)承建單位分標(biāo)段承建，完工建筑面積46萬平方米。受手續(xù)不齊和資金緊張等因素的影響，東莞校區(qū)大部分的工程項(xiàng)目在交付使用10年之后才得以結(jié)算。其中，基礎(chǔ)設(shè)施和教學(xué)樓使用財(cái)政資金建設(shè)，這兩個(gè)項(xiàng)目由廣東省財(cái)政廳投資審核中心直接審核結(jié)算，其他工程項(xiàng)目由學(xué)校采取兩步走的方式辦理結(jié)算。第一步，由學(xué)校聘請(qǐng)工程造價(jià)審核人員以學(xué)校名義與承建單位進(jìn)行對(duì)賬，對(duì)結(jié)算資料的完整性進(jìn)行審查，力求結(jié)算資料完整無缺；第二步，學(xué)校通過政府采購平臺(tái)選擇工程造價(jià)咨詢公司（在采購標(biāo)書上注明原來曾經(jīng)負(fù)責(zé)過建設(shè)過程造價(jià)審計(jì)和內(nèi)部對(duì)賬的咨詢公司或個(gè)人不能承接相同項(xiàng)目的竣工結(jié)算審核業(yè)務(wù)），由工程造價(jià)咨詢公司站在第三方的角度對(duì)結(jié)算資料進(jìn)行全面審核，力求結(jié)算金額準(zhǔn)確無誤。調(diào)查得知，高校將部分甚至全部基建工程結(jié)算審計(jì)業(yè)務(wù)委托給有實(shí)力的工程咨詢有限公司審計(jì)，已逐漸成為一種趨勢(shì)[1]。

二、學(xué)校辦理竣工結(jié)算時(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

由于竣工結(jié)算時(shí)間拖的太長，相關(guān)政策規(guī)定和結(jié)算技術(shù)都發(fā)生了很大變化，因此，校區(qū)工程結(jié)算難免會(huì)面臨各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為：

（一）因圖紙資料不齊，面臨數(shù)量誤判的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

東莞校區(qū)的校園總體規(guī)劃和主要單體建筑設(shè)計(jì)均由華南理工大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院承接。為趕進(jìn)度，校區(qū)的勘測(cè)、設(shè)計(jì)和施工時(shí)間都十分有限，致使個(gè)別工程項(xiàng)目在施工過程中多次變更設(shè)計(jì)方案。比如，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)在施工現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)工作時(shí)認(rèn)為交流中心餐廳正在建造的自助菜臺(tái)會(huì)造成餐廳空間擁擠，便指示工程管理人員同設(shè)計(jì)單位和施工單位協(xié)調(diào)修改設(shè)計(jì)圖紙，并拆除已經(jīng)建設(shè)好的自助菜臺(tái)。由于結(jié)算時(shí)間相隔久遠(yuǎn)，加之個(gè)別變更項(xiàng)目的設(shè)計(jì)初稿資料未必都會(huì)保存完整，而工程結(jié)算是以竣工圖為依據(jù)的[2]，因此，工程造價(jià)審核人員在辦理竣工結(jié)算時(shí)難免會(huì)遇到“三邊工程”（邊規(guī)劃、邊設(shè)計(jì)、邊施工）變更數(shù)量誤判的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）因結(jié)算時(shí)間久遠(yuǎn)，面臨技術(shù)誤判的風(fēng)險(xiǎn)

由于竣工時(shí)間普遍超過10年，工程造價(jià)審核人員難免會(huì)遇到資料模糊不清的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。下述三種情況發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性都很大：一是大部分當(dāng)年的設(shè)計(jì)圖紙由于保管不善都已經(jīng)褪色和老化，不少數(shù)字模糊不清，因而竣工結(jié)算可能遇到看錯(cuò)數(shù)字的風(fēng)險(xiǎn)；二是十年前的工程造價(jià)人員是根據(jù)紙制藍(lán)圖和比例尺計(jì)算工程量的，而近年入職的工程造價(jià)審核人員只懂得利用電子圖紙和工程計(jì)價(jià)軟件計(jì)算工程量，因而竣工結(jié)算可能會(huì)面臨工程量計(jì)算“誤算”的風(fēng)險(xiǎn)[3]；三是當(dāng)年的基建管理人員和施工單位人員因提拔、調(diào)動(dòng)、出國或退休等原因，多數(shù)人員都已經(jīng)不在原單位或原崗位工作，導(dǎo)致工程造價(jià)審核人員審核時(shí)會(huì)因沒有知情人員幫助還原現(xiàn)場(chǎng)而做出不準(zhǔn)確判斷的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）因簽證金額過大，面臨政策誤判的風(fēng)險(xiǎn)

2009年之后，東莞校區(qū)新開建的工程項(xiàng)目開始實(shí)施總價(jià)包干的管理辦法。一般而言，實(shí)施總價(jià)包干之后，工程竣工結(jié)算工作應(yīng)該比以前的按實(shí)結(jié)算工作簡單和便捷，然而在工程建設(shè)過程中，由于事先考慮不周（有些因素確實(shí)是事先難以預(yù)料的），還是跳不出不辦理變更簽證手續(xù)就無法將工程建設(shè)進(jìn)行下去的怪圈。比如，2011年8月開工建設(shè)的實(shí)驗(yàn)動(dòng)物中心，中標(biāo)金額為1 196萬元，開工后由于原設(shè)計(jì)安裝的凈化空調(diào)系統(tǒng)不符合節(jié)能環(huán)保要求，并且土建承包單位又不具備承接空調(diào)及通風(fēng)工程的專業(yè)資質(zhì)，所以在總包合同中剔除了202萬元的空調(diào)及通風(fēng)系統(tǒng)工程，土建合同金額變更為994萬元。該項(xiàng)目因合同變更造成實(shí)際開工時(shí)間拖延半年，定額標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整致使人工和材料費(fèi)用增加69萬元，加上場(chǎng)地平整和電控箱變更簽證增加的102.7萬元，最后需要審核的結(jié)算金額為1 165.7萬元，比合同金額994萬元多出171.7萬元，簽證金額突破了合同金額10%的政策邊界。面對(duì)巨額簽證，工程造價(jià)審核人員必然面對(duì)政策規(guī)定與客觀事實(shí)相互碰撞的風(fēng)險(xiǎn)。

三、學(xué)校為應(yīng)對(duì)竣工結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)而采取的相應(yīng)措施

在困難和風(fēng)險(xiǎn)面前，學(xué)校審計(jì)部門本著“往前推進(jìn)”的原則，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門知難而上，冷靜應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)校區(qū)竣工結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)而采取的措施主要包括：

（一）詳細(xì)核對(duì)結(jié)算資料，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤

針對(duì)當(dāng)年大部分經(jīng)辦人員已經(jīng)離開基建部門這一實(shí)際情況，廣東醫(yī)科大學(xué)審計(jì)人員本著“對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)未來負(fù)責(zé)”的原則，采取分兩步走的方式辦理校區(qū)工程結(jié)算。第一步，由學(xué)校聘請(qǐng)具備造價(jià)審核資質(zhì)的人員以學(xué)校的名義協(xié)同基建管理部門對(duì)承建單位送來的結(jié)算資料進(jìn)行整理、鑒別并擠壓水分，力求結(jié)算資料完整無缺。第二步，在完成第一步工作的基礎(chǔ)上，由學(xué)校通過“政府采購平臺(tái)”采購工程造價(jià)咨詢公司以第三方名義對(duì)結(jié)算資料進(jìn)行全面審核，力求結(jié)算金額準(zhǔn)確無誤。經(jīng)過兩步審核，每個(gè)標(biāo)段的審減率基本維持在12%左右，即承建單位申報(bào)結(jié)算工程量100萬元，學(xué)校通過借助專業(yè)人士的力量可剔除水分12萬元。整個(gè)東莞校區(qū)，總建筑面積46萬平方米，當(dāng)初預(yù)計(jì)工程總額為9億元，最終結(jié)算結(jié)果為7.6億元。實(shí)踐表明，在按實(shí)計(jì)算工程造價(jià)的年代，分兩步走的結(jié)算方式以及采取按審減金額計(jì)付審核勞務(wù)費(fèi)的辦法，是促使造價(jià)審核人員詳細(xì)又全面核對(duì)結(jié)算資料的有效措施。

（二）對(duì)比分析特殊項(xiàng)目，查明造價(jià)偏高的根源

2003—2009年，因?yàn)楦魇∈卸荚诮ㄔO(shè)大學(xué)城，所以國內(nèi)建筑材料價(jià)格一路上揚(yáng)。在這樣的情形下，東莞校區(qū)的整體建筑造價(jià)能夠控制在1 600元/m2的水平是件相當(dāng)不容易的事情。與同期建設(shè)的廣州大學(xué)城相比，東莞校區(qū)的工程造價(jià)處于合理區(qū)間。對(duì)于個(gè)別造價(jià)相對(duì)偏高的工程項(xiàng)目，學(xué)校的審計(jì)人員總是要求負(fù)責(zé)造價(jià)審核人員反復(fù)核查設(shè)計(jì)圖紙、工程日志、變更簽證和竣工圖等歷史材料并深入實(shí)地勘察，追蹤溯源，查明造價(jià)偏高的確切原因。例如，圖書館工程建造于山坡上，地下全是堅(jiān)硬的砂石，機(jī)械挖樁十分艱難，施工隊(duì)只好采用人工挖樁的方式繼續(xù)施工，復(fù)雜的地形造成了圖書館樁基礎(chǔ)的造價(jià)高于定額標(biāo)準(zhǔn)。再如，交流中心的工程造價(jià)偏高的原因有三：一是交流中心的裝修標(biāo)準(zhǔn)高，費(fèi)用自然也高；二是交流中心位于湖邊，地下基礎(chǔ)工程的施工防護(hù)措施費(fèi)用大；三是與交流中心配套項(xiàng)目的工程費(fèi)用及綠化費(fèi)用都合并到交流中心的工程造價(jià)中，但諸如此類的配套項(xiàng)目中會(huì)因沒有量化的建筑面積，而抬高了整體的單位造價(jià)。同樣，體育館的階梯看臺(tái)只計(jì)算投影平層面積，其單位造價(jià)高于一般房屋的建筑成本也就不言而喻了。通過對(duì)比分析，既可以弄清造價(jià)偏高的具體原因，又可以強(qiáng)化造價(jià)審核人員的責(zé)任意識(shí)，防止結(jié)算工作走過場(chǎng)。

（三）尊重歷史決策意見，妥善處理遺留問題

由于當(dāng)時(shí)學(xué)校的基建工作和后勤工作都?xì)w屬后勤處管理，并由同一名副校長領(lǐng)導(dǎo)，所以東莞校區(qū)建設(shè)初期曾經(jīng)出現(xiàn)過工程項(xiàng)目使用的家具、用具也交由基建工程中標(biāo)單位采購的情況。如2004年交流中心建造完成后，客房的家具、用品全部交由工程承建單位采購，并以工程進(jìn)度的形式支付采購款。工程結(jié)算時(shí)，承建單位將家具費(fèi)用并入工程總造價(jià)向?qū)W校申報(bào)工程結(jié)算。按照規(guī)定，客房的床、柜、棉被和其他生活設(shè)施應(yīng)當(dāng)另行招標(biāo)采購，并且這些家具用品不能核算為房屋建造成本。因?yàn)槌薪▎挝划吘挂呀?jīng)完成了委托采購并且將家具用品交付學(xué)校使用多年，所以學(xué)校審計(jì)人員不得不站在化解歷史遺留問題的角度，將審核重點(diǎn)放在物品數(shù)量的真實(shí)性和價(jià)格的合理性上，即根據(jù)當(dāng)時(shí)的委托文件、簽證和驗(yàn)收記錄，對(duì)家具用品的采購價(jià)格和相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行詳細(xì)核對(duì)，并要求資產(chǎn)管理部門編列家具用品清單，補(bǔ)記財(cái)產(chǎn)明細(xì)賬。由此可見，妥善處理遺留問題，既尊重了歷史，也降低了未來發(fā)生糾紛風(fēng)險(xiǎn)的可能。

（四）對(duì)照工程管理規(guī)定，設(shè)定變更金額上限

《中華人民共和國政府采購法》第四十九條規(guī)定：“政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的……可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十”?！稏|莞市財(cái)政性資金投資基本建設(shè)項(xiàng)目變更工程價(jià)款支付管理暫行辦法》（東府〔2003〕126號(hào)）第五條規(guī)定：“工程變更增加支出金額超過合同總金額的10%，應(yīng)當(dāng)按基建管理程序報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)后才能辦理工程款的支付手續(xù)?！睂?duì)結(jié)算金額做出比例限制，目的是為了防止出現(xiàn)建設(shè)單位人員對(duì)基建項(xiàng)目隨意變更甚至串通施工單位人員低價(jià)中標(biāo)后通過修改建設(shè)規(guī)模大幅度提高工程造價(jià)的行為。因此，學(xué)校審計(jì)人員需要時(shí)刻提醒基建管理人員應(yīng)當(dāng)對(duì)照管理規(guī)定，將簽證金額控制在合同金額的10%以內(nèi)，一旦發(fā)生簽證總額超過合同金額10%時(shí)，必須依照規(guī)定辦理報(bào)批手續(xù)。同時(shí)，學(xué)校審計(jì)人員在辦理工程竣工結(jié)算時(shí)，還要提請(qǐng)工程造價(jià)審核人員依據(jù)合同的約定和當(dāng)時(shí)的具體情況做好變更簽證的真實(shí)性和規(guī)范性審查工作。顯而易見，對(duì)照工程管理政策，設(shè)定變更簽證的上限，是規(guī)避因鑒證金額過大而導(dǎo)致踐踏政策底線風(fēng)險(xiǎn)的必要措施。

四、學(xué)校為防范結(jié)算糾紛應(yīng)當(dāng)采取的措施

由于基建工程領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)無時(shí)不有且無處不在，因此，高校的基建、財(cái)務(wù)和審計(jì)人員必須深入研究建設(shè)領(lǐng)域可能存在的風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)當(dāng)采取的防范措施，力爭(zhēng)將風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作做在前面，將發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的幾率控制在合理區(qū)間。

（一）要把好設(shè)計(jì)圖紙的會(huì)審關(guān)，力爭(zhēng)將設(shè)計(jì)缺陷矯正在施工之前

東莞校區(qū)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物中心的二次裝修設(shè)計(jì)和土建工程設(shè)計(jì)不相銜接，造成土建階段已經(jīng)鋪設(shè)好的樓房地板需要整體拆除。從鋪設(shè)地板到拆除地板再到重新鋪設(shè)裝修地板，不僅浪費(fèi)了大量的材料費(fèi)用和人工費(fèi)用，而且還拖延了工程交付使用時(shí)間。這一事件清楚表明：學(xué)校的工程管理人員必須詳細(xì)地向工程設(shè)計(jì)人員介紹工程項(xiàng)目的使用功能、布局要求和技術(shù)要求，并會(huì)同使用單位及水電、網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)部門人員做好設(shè)計(jì)圖紙的會(huì)審工作，爭(zhēng)取工程設(shè)計(jì)完全符合項(xiàng)目本身的技術(shù)要求和使用要求，把設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)可能會(huì)出現(xiàn)的缺陷矯正在正式施工之前，切實(shí)減少變更簽證的數(shù)量。

（二）要把好招標(biāo)文件的會(huì)簽關(guān)，力爭(zhēng)將建筑安裝糾紛化解在招標(biāo)之前

東莞校區(qū)實(shí)驗(yàn)動(dòng)物中心大樓在招標(biāo)時(shí)，由于基建管理人員認(rèn)為電梯屬于機(jī)電設(shè)備，必須交由設(shè)備處另行采購，所以電梯設(shè)備沒有包括在工程招標(biāo)范圍內(nèi)。但在安裝電梯時(shí)，發(fā)現(xiàn)電梯與已經(jīng)建成的電梯井大小不相匹配，引發(fā)基建部門和設(shè)備部門相互責(zé)備的矛盾，最后以學(xué)校賠付給土建承建商3萬多元的看守費(fèi)和5萬多元的電梯井改造費(fèi)才平息這場(chǎng)部門紛爭(zhēng)。事實(shí)上，電梯設(shè)備等建安費(fèi)用本身就屬于建筑成本的一部分，由承建商一并承包也是符合規(guī)定的，并且更利于減少建筑和安裝環(huán)節(jié)的矛盾。因此，在編列工程概算和編寫招標(biāo)文件時(shí)，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和基建部門的負(fù)責(zé)人都應(yīng)當(dāng)考慮到土建、裝修、設(shè)備采購及安裝等一系列問題，把握好招標(biāo)文件的會(huì)簽關(guān)，規(guī)避或降低建筑安裝過程可能產(chǎn)生的糾紛風(fēng)險(xiǎn)。

（三）要把好造價(jià)資料的整理關(guān)，力爭(zhēng)將結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)化解在竣工之前

根據(jù)《建設(shè)工程價(jià)款結(jié)算暫行辦法》（財(cái)建〔2004〕369號(hào)）第十四條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，在承包人提交完整的結(jié)算資料后，按照不同的結(jié)算額，發(fā)包人要在20—60天的時(shí)間內(nèi)完成審查并提出審查意見?！督ㄔO(shè)工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）中的通用條款14.2：“發(fā)包人在收到承包人提交竣工結(jié)算申請(qǐng)書后28天內(nèi)未完成審批且未提出異議的，視為發(fā)包人認(rèn)可承包人提交的竣工結(jié)算申請(qǐng)單，并自發(fā)包人收到承包人提交的竣工結(jié)算申請(qǐng)單后第29天起視為已簽發(fā)竣工付款證書?！焙翢o疑問，如果能夠在工程竣工交付使用后及時(shí)辦理工程結(jié)算，發(fā)包方和承建方雙方人員自然容易達(dá)成共識(shí)，減少結(jié)算糾紛。因此，發(fā)包單位領(lǐng)導(dǎo)和基建部門的負(fù)責(zé)人都必須清楚大型建設(shè)工程項(xiàng)目竣工后結(jié)算時(shí)間拖得過長是要承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)的。因此，學(xué)校的基建管理部門要安排專人在日常工作中隨時(shí)做好造價(jià)資料的整理工作，力求將結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)化解在竣工之前。

五、結(jié)語

為了妥善處理東莞校區(qū)的工程結(jié)算問題，學(xué)校審計(jì)處人員曾經(jīng)拜訪過進(jìn)駐廣州大學(xué)城的多家高校，了解到廣州大學(xué)城同樣還有個(gè)別高校2004年完工交付使用的工程尚未完成結(jié)算工作。實(shí)踐與探究讓我們清晰地認(rèn)識(shí)到這樣的事實(shí)：學(xué)?？⒐すこ叹哂泄こ塘看蟆⒔Y(jié)算周期長、歷史遺留問題多和風(fēng)險(xiǎn)無處不在的特點(diǎn)，雖然各高校具體情況存在差異，采取的審計(jì)方式各不相同，但是工程管理存在的問題卻大同小異[4]。因此，學(xué)?？⒐そY(jié)算的風(fēng)險(xiǎn)控制工作必須關(guān)口前移，在整個(gè)建設(shè)過程中都要切實(shí)把控好設(shè)計(jì)圖紙的會(huì)審關(guān)、招標(biāo)文件的會(huì)簽關(guān)、工程變更的簽證關(guān)、造價(jià)資料的整理關(guān)和交付使用的驗(yàn)收關(guān)，力爭(zhēng)將工程設(shè)計(jì)缺陷、建安糾紛以及各種預(yù)想不到的風(fēng)險(xiǎn)化解在竣工結(jié)算之前[5]。在竣工結(jié)算階段，要引入激勵(lì)機(jī)制，按審減金額的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給工程造價(jià)審核人員，調(diào)動(dòng)其積極性，增強(qiáng)其責(zé)任感。經(jīng)過一段時(shí)間的封閉審核之后（包括資料審核和現(xiàn)場(chǎng)查對(duì)），學(xué)校的審計(jì)部門要在掌握結(jié)算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，適時(shí)召開有基建管理人員、承建人員和工程造價(jià)審核人員參加的結(jié)算通報(bào)會(huì)，讓各方都有陳述意見和修正差錯(cuò)的機(jī)會(huì)?？偠灾?，明晰工程結(jié)算流程和風(fēng)險(xiǎn)防范措施是消除結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)的必要手段，確保工程結(jié)算結(jié)果準(zhǔn)確無誤是學(xué)?？⒐そY(jié)算內(nèi)部控制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

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