王綻蕊,余 佳

(北京工業(yè)大學(xué) 高等教育研究院，北京 100124)

一、研究背景

20世紀(jì)80年代以來，我國民辦高校發(fā)展迅速，數(shù)量和規(guī)模都穩(wěn)步提升。在實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化的過程中，民辦高校成為一支重要的生力軍，功不可沒。但不可否認(rèn)的是，很多民辦高校都存在辦學(xué)不規(guī)范、辦學(xué)質(zhì)量不高的問題，這也給我國高等教育管理帶來了較大的困擾。

為規(guī)范民辦高校的辦學(xué)行為，我國出臺(tái)了民辦高校督導(dǎo)制度。例如，《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》第40條規(guī)定：“教育行政部門及有關(guān)部門依法對民辦學(xué)校實(shí)行督導(dǎo)，促進(jìn)提高辦學(xué)質(zhì)量；組織或者委托社會(huì)中介組織評估辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，并將評估結(jié)果向社會(huì)公布?！?007年開始實(shí)行的《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》(教育部令第25號)第25條規(guī)定：“建立對民辦高校的督導(dǎo)制度。”2008年開始實(shí)行的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》(教育部令第26號)第46條也強(qiáng)調(diào)：“省級教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對獨(dú)立學(xué)院的督導(dǎo)和年檢工作，對獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控?！币罁?jù)這些法律法規(guī)和部門規(guī)章，很多地區(qū)的政府部門細(xì)化了督導(dǎo)評價(jià)指標(biāo)體系，改進(jìn)了督導(dǎo)評價(jià)工具，實(shí)施了對民辦高校辦學(xué)行為的第一輪督導(dǎo)。

在第一輪督導(dǎo)結(jié)束后，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》中提到：“加強(qiáng)民辦教育管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化民辦教育督導(dǎo)，完善民辦學(xué)校年度報(bào)告和年度檢查制度……完善民辦學(xué)校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、內(nèi)部控制制度、審計(jì)監(jiān)督制度，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。推進(jìn)民辦教育信息公開，建立民辦學(xué)校信息強(qiáng)制公開制度……大力推進(jìn)管辦評分離，建立民辦學(xué)校第三方質(zhì)量認(rèn)證和評估制度。民辦學(xué)校行政管理部門根據(jù)評估結(jié)果，對辦學(xué)質(zhì)量不合格的民辦學(xué)校予以警告、限期整改直至取消辦學(xué)資格?！?/p>

然而從目前的情況來看，民辦高校督導(dǎo)評價(jià)還存在很大的局限性。對于政府部門的督導(dǎo)評價(jià)，絕大部分民辦高校態(tài)度矛盾。他們一方面感覺督導(dǎo)評價(jià)有助于其規(guī)范辦學(xué)，提高社會(huì)認(rèn)可度，另一方面又感覺督導(dǎo)評價(jià)加重了其管理負(fù)擔(dān)。切實(shí)從民辦高校改善辦學(xué)行為、提高辦學(xué)水平的需要出發(fā)改進(jìn)督導(dǎo)評價(jià)工具成為政府和民辦高校共同的訴求。

二、研究設(shè)計(jì)和研究方法

由于民辦高校督導(dǎo)評價(jià)是國家層面推動(dòng)的，因此我國不少地區(qū)著手實(shí)施民辦高校督導(dǎo)評價(jià)的動(dòng)因、時(shí)間有著相似性。但督導(dǎo)評價(jià)工具大多由本地研發(fā)，各地區(qū)改進(jìn)督導(dǎo)評價(jià)工具的需求不盡相同。出于研究的便利，本研究選擇對改進(jìn)督導(dǎo)評價(jià)工具有強(qiáng)烈需求的一個(gè)省級區(qū)域(下文簡稱B市)作為案例，對民辦高校督導(dǎo)評價(jià)存在的問題與改善策略進(jìn)行研究。

研究主要采用焦點(diǎn)團(tuán)體訪談法來收集數(shù)據(jù)資料。在組織訪談的過程中，課題組得到了B市人民政府教育督導(dǎo)室的大力支持。為了更好地了解民辦高校對政府督導(dǎo)的態(tài)度、看法與期望，找出民辦高校督導(dǎo)工作的現(xiàn)存問題，以便更科學(xué)地研制民辦高校督導(dǎo)評價(jià)工具，督導(dǎo)室相關(guān)處室負(fù)責(zé)人親自出面通知、組織B市民辦高校相關(guān)負(fù)責(zé)人參與訪談。訪談地點(diǎn)確定在督導(dǎo)室的會(huì)議室，時(shí)間長度為半天，約3個(gè)小時(shí)。訪談為半結(jié)構(gòu)式，研究者事先準(zhǔn)備了訪談提綱，其中包括政府督導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)意義、存在問題、指標(biāo)體系合理性、督導(dǎo)方式、督導(dǎo)組成員專業(yè)性和人員構(gòu)成、督導(dǎo)回復(fù)、分類督導(dǎo)、督導(dǎo)重點(diǎn)、政府與社會(huì)的分工與合作等方面，合計(jì)9個(gè)開放性問題。在進(jìn)行訪談時(shí)，B市15所實(shí)施學(xué)歷教育的民辦普通高校和獨(dú)立學(xué)院，全部派代表(主要是校長、分管教學(xué)工作的校領(lǐng)導(dǎo)或者職能部門如綜合辦、教務(wù)處、科研處的負(fù)責(zé)人)參加了訪談。

督導(dǎo)室負(fù)責(zé)人在訪談開始之前對與會(huì)者表示感謝之后就離開了會(huì)場，現(xiàn)場只剩下研究者和民辦高校代表。沒有主管領(lǐng)導(dǎo)在場，大家基本上能做到暢所欲言。由于開會(huì)之前已經(jīng)將訪談提綱用電子郵件的方式發(fā)給了各民辦高校，因此，大部分參會(huì)人員在會(huì)上并沒有完全按照訪談提綱的內(nèi)容來組織自己的發(fā)言，而是自由發(fā)表了對上一輪政府督導(dǎo)的意見，并提出了改進(jìn)的建議。訪談結(jié)束后，所有受訪高校代表均向研究者提交了根據(jù)訪談提綱事先準(zhǔn)備好的紙質(zhì)反饋材料。

為確保不漏掉重要信息，研究者做了現(xiàn)場筆記，同時(shí)進(jìn)行了錄音，會(huì)后對所得到的第一手資料進(jìn)行了完整的整理。出于保密原則，本文隱去了受訪者的姓名，但忠實(shí)地記錄了他們所提的意見和建議。

三、民辦高校督導(dǎo)存在的問題

在B市參與研究的15所擁有學(xué)歷授予權(quán)的民辦高校中，除5所設(shè)立于80年代、2所建于90年代之外，其余8所都是在2000年以后陸續(xù)建立起來的。從2006年底開始，B市從滿足需求、調(diào)整規(guī)模、改善結(jié)構(gòu)、提高質(zhì)量等方面，積極推進(jìn)民辦高校發(fā)展。為規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為，2007年12月至2008年1月，B市人民政府教育督導(dǎo)室對轄區(qū)內(nèi)的10所民辦普通高校開展了第一輪督導(dǎo)，當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)的督導(dǎo)評價(jià)指標(biāo)體系主要包括辦學(xué)思想、辦學(xué)條件、組織與隊(duì)伍、辦學(xué)行為、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)、內(nèi)部管理和安全穩(wěn)定7個(gè)一級指標(biāo)，以及辦學(xué)目標(biāo)和方向、教育質(zhì)量等20個(gè)二級指標(biāo)。第一輪督導(dǎo)結(jié)束后，于2008年12月至2009年1月對以上10所民辦高校開展整改復(fù)查工作。2009年12月至2011年4月，B市人民政府教育督導(dǎo)室會(huì)同市教委對其中5所獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)狀況組織實(shí)施了督導(dǎo)檢查和督導(dǎo)回訪工作。

這一輪督導(dǎo)主要是一種規(guī)范性督導(dǎo)和專項(xiàng)督導(dǎo)，所開發(fā)的督導(dǎo)工具分別是依據(jù)前文提到的教育部令第25號制定的《民辦普通高等學(xué)校貫徹執(zhí)行教育部令第25號督導(dǎo)檢查要點(diǎn)》，以及依據(jù)教育部令第26號制定的《獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)狀況督導(dǎo)檢查指標(biāo)》。督導(dǎo)工作流程包括通知督導(dǎo)、被督導(dǎo)單位自評自查、督導(dǎo)檢查組實(shí)地督導(dǎo)檢查、形成督導(dǎo)回復(fù)意見、公開督導(dǎo)報(bào)告、整改復(fù)查等環(huán)節(jié)。

督導(dǎo)取得了較好的效果，接受督導(dǎo)的民辦高校辦學(xué)行為更加規(guī)范。各民辦高校受訪者在充分肯定上一輪督導(dǎo)評價(jià)在幫助民辦高校改善和調(diào)整自身辦學(xué)定位、專業(yè)建設(shè)、辦學(xué)條件、教學(xué)設(shè)施等基礎(chǔ)性工作方面發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也直言上一輪督導(dǎo)存在不少問題，并提出了改進(jìn)建議。

(一)督導(dǎo)評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)對民辦高校的特殊情況考慮不夠

在我國的高等教育體系中，公辦高校不論是辦學(xué)實(shí)力、社會(huì)認(rèn)可度都令民辦高校望塵莫及。第一輪督導(dǎo)采用的指標(biāo)體系參照公辦高校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)制定，導(dǎo)致制定的指標(biāo)缺乏針對性。其中，教學(xué)經(jīng)費(fèi)、校長任期和生師比標(biāo)準(zhǔn)引起代表們的異議最多。

問：“指標(biāo)中的哪些部分是民辦高校完成起來感到吃力的呢？”

答：“教學(xué)經(jīng)費(fèi)占比的問題，占比那么高沒法辦?！?/p>

“我們的錢主要是靠學(xué)生學(xué)費(fèi)，錢本身就比公立高校緊張。給您簡單算筆賬，教師的工資占40%，行政支出占10%，后勤支出占10%，還有折舊和其他的投入。雜七雜八的加一塊兒，難啊。”我國民辦高校沒有政府財(cái)政撥款，且辦學(xué)資金來源渠道比較單一，主要依靠收取學(xué)生學(xué)費(fèi)，以學(xué)養(yǎng)學(xué)，實(shí)行滾動(dòng)式發(fā)展[1]。

“對民辦高校在體育器械購置上的要求，比如籃球數(shù)量，沒必要跟公辦高校一樣。公辦高校每年都有政府經(jīng)費(fèi)支持，可以購買新器材，但讓我們每年都買新的，負(fù)擔(dān)就太重了。”

問：“除了教學(xué)經(jīng)費(fèi)占比，還有什么指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)覺得有些問題？”

答：“指標(biāo)中規(guī)定校長任期原則上為4年，但是延長校長以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的任期更有利于我們發(fā)展。比如H職業(yè)學(xué)院發(fā)展那么好，就是因?yàn)樗念I(lǐng)導(dǎo)層穩(wěn)定?！?/p>

頻繁變動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)層會(huì)導(dǎo)致某些管理制度很難持續(xù)地貫徹下去，新領(lǐng)導(dǎo)會(huì)根據(jù)新形勢對制度提出新的要求，新修訂的制度帶來的變化讓師生員工又要重新適應(yīng)，影響了工作和學(xué)習(xí)的效率，得不償失[2]。

問：“在師資隊(duì)伍方面，各位老師有什么建議嗎？”

答：“我校生師比很難達(dá)到現(xiàn)在規(guī)定的18∶1。本身民辦高校給老師的條件就不如公辦高校，(教師隊(duì)伍)流動(dòng)性大，比例應(yīng)該給調(diào)低點(diǎn)?，F(xiàn)在的情況是公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)按照他們的比例要求我們?！?/p>

圖1 2010-2016學(xué)年度B市民辦普通高校及獨(dú)立學(xué)院招生數(shù)、在校生數(shù)和專任教師數(shù)統(tǒng)計(jì)圖 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)B市教育委員會(huì)發(fā)布的2010-2016學(xué)年度B市教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)概況數(shù)據(jù)整理。

圖2 2010-2016學(xué)年度B市民辦普通高校及獨(dú)立學(xué)院生師比統(tǒng)計(jì)圖 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)B市教育委員會(huì)發(fā)布的2010-2016學(xué)年度B市教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)概況數(shù)據(jù)整理。

從圖1、圖2綜合來看，B市民辦普通高校和獨(dú)立學(xué)院的生師比整體呈上升趨勢，而且是與生源和在校生數(shù)都逐漸減少的情況相伴發(fā)生的?？梢钥闯觯珺市民辦學(xué)歷教育整體呈現(xiàn)出的學(xué)生規(guī)模下降、教師隊(duì)伍不穩(wěn)的狀況。其原因在于民辦高校教師在社會(huì)地位、收入待遇與發(fā)展空間方面都不盡如人意，教師流動(dòng)性大，很難建立起完善的教師保障機(jī)制和合理流動(dòng)機(jī)制[3]。

城市功能和政策環(huán)境對民辦高校生源有很大影響。B市生源數(shù)量減少很大部分原因是受到該市提升城市核心功能、疏解與城市功能發(fā)展不相符的功能的影響。B市疏解對象包括：一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地和批發(fā)市場。在實(shí)施疏解舉措的同時(shí)，很多外來人口也被疏散。如此一來，民辦高校原本的外地主力生源逐漸流失，生源數(shù)量隨之下降。另外，隨著B市城市功能調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，民辦高校尤其是高職院校的專業(yè)建設(shè)，也需要做相應(yīng)的轉(zhuǎn)型革新。在B市現(xiàn)有的實(shí)施學(xué)歷教育的民辦高校中，只有一所有市級重點(diǎn)專業(yè)。B市為順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”和“綠色低碳”的發(fā)展趨勢，把一所民辦通信與計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)類非學(xué)歷高教機(jī)構(gòu)升格為民辦?？茖W(xué)院。在民辦高校迎來轉(zhuǎn)折期的時(shí)候，生源暫時(shí)縮水也屬正?，F(xiàn)象。

民辦高校在建立面向市場的、自主辦學(xué)的教師管理新機(jī)制之外，仍要注意加強(qiáng)民辦學(xué)校教師的在職培訓(xùn)，提高教師的整體素質(zhì)[4]，比如：J職業(yè)學(xué)院的老師就提出，高職類院校應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)教師的“雙師素質(zhì)”。

(二)督導(dǎo)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒有與時(shí)俱進(jìn)

上一輪督導(dǎo)參照《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)合格標(biāo)準(zhǔn)》(見表1)來規(guī)范民辦高校的辦學(xué)條件。除前文所述有些指標(biāo)民辦高校達(dá)標(biāo)困難之外，也有一些評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)顯得不合時(shí)宜。尤其是關(guān)于圖書館藏書量和生均年進(jìn)書量的規(guī)定，遭到了一致的“吐槽”：“圖書館未來是一個(gè)數(shù)字化的信息中心，要求必須有多少本藏書就有問題了。以后可能給學(xué)生發(fā)個(gè)平板電腦就行，就不用發(fā)教材了?！薄懊磕杲?jīng)費(fèi)再緊，在圖書館也要有三十萬的投入，人均必須按三本書遞增(這給學(xué)校造成了較大的負(fù)擔(dān))?！?/p>

表1 普通高等學(xué)校基本辦學(xué)條件指標(biāo)合格標(biāo)準(zhǔn)

(三) 指標(biāo)體系沒有充分考慮不同類型高校的不同特點(diǎn)

B市民辦高校包含普通本科院校、?？茖哟胃叩嚷殬I(yè)學(xué)院和本科層次的獨(dú)立學(xué)院。受訪者表示，上一輪督導(dǎo)不但用一套指標(biāo)體系“一刀切”地衡量普通本科院校、?？茖哟胃呗殞W(xué)校，而且對獨(dú)立學(xué)院的督導(dǎo)也沒有充分考慮其特殊性，這樣做不太合理，錄音如下。

“督導(dǎo)采用的指標(biāo)沒有照顧到我們職高?！薄拔覀儶?dú)立學(xué)院比較特殊，與其他兩類學(xué)校相比，督導(dǎo)側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)該不同。理順獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)體制和運(yùn)行機(jī)制是目前刻不容緩的事情，內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)與權(quán)責(zé)安排以及各利益群體的利益保障機(jī)制都應(yīng)列入考察范圍?！薄岸綄?dǎo)評價(jià)不光要按照學(xué)校類型進(jìn)行區(qū)分，最好還應(yīng)兼顧到每個(gè)學(xué)校不同的辦學(xué)定位和人才培養(yǎng)目標(biāo)?！?/p>

(四)督導(dǎo)重點(diǎn)不明確

受訪者都表示，要想在具體實(shí)施督導(dǎo)的過程中有的放矢，必須明確督導(dǎo)的重點(diǎn)，但未就具體做法達(dá)成一致意見。有人認(rèn)為，民辦高校督導(dǎo)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“督”，即把督導(dǎo)重點(diǎn)放在教育行政執(zhí)法上；也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“導(dǎo)”，即提高督導(dǎo)的專業(yè)性；還有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該兼而有之，錄音如下?！坝小健趴赡苡小畬?dǎo)’，在‘督’的基礎(chǔ)上進(jìn)行‘導(dǎo)’，‘督’是基礎(chǔ)也是重點(diǎn)?！薄岸綄?dǎo)重點(diǎn)不應(yīng)停留在‘督’上，而應(yīng)該在‘導(dǎo)’上，引導(dǎo)民辦高校大力推進(jìn)教學(xué)改革；引導(dǎo)各方給予民辦高等教育更多的重視以及給予經(jīng)費(fèi)、人才引進(jìn)指標(biāo)、教師境外進(jìn)修等方面的支持?！薄罢綄?dǎo)應(yīng)該有‘督’和‘導(dǎo)’的雙向職能。也就是說，政府既需要把工作貫徹下去，又要疏解下面的民情，如果只有‘督’沒有‘導(dǎo)’，那么，單向的職能最后就會(huì)變?yōu)樨?fù)擔(dān)?！薄岸健痹凇岸綄?dǎo)”當(dāng)中居于基礎(chǔ)性地位，通過“督”來發(fā)現(xiàn)問題，同時(shí)也要促進(jìn)“導(dǎo)”的良性發(fā)展[5]。

(五)督導(dǎo)方式不夠靈活，督導(dǎo)組織機(jī)制不合理

來自不同政府部門的督導(dǎo)組集中檢查容易讓民辦高校神經(jīng)緊繃，教育行政部門與其他部門檢查內(nèi)容重疊、頻率過高等問題也讓民辦高校疲于應(yīng)對，不堪重負(fù)。

“要考慮到中國的部門比較多，黨建、安全、民政局等都要檢查。學(xué)校為迎接各類頻繁檢查所做的準(zhǔn)備會(huì)對正常教學(xué)秩序造成沖擊。”“對民辦高校的督導(dǎo)不要一輪一輪的，年年進(jìn)行輪番轟炸?！薄捌鋵?shí)反反復(fù)復(fù)、來來回回就那么多事。(督導(dǎo))目的應(yīng)該是解決問題，不是折騰我們?！?/p>

有關(guān)民辦高校督導(dǎo)的相關(guān)法律法規(guī)正在逐步完善中，但是推進(jìn)速度明顯比實(shí)際需要緩慢很多。究其原因，一方面是民辦高校自身特性所致，另一方面受外部政策、管理所牽涉的政府部門行為影響。我國民辦高校是一支體制外相對獨(dú)立的新生力量，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。相較于實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的公立高校而言，民辦高校在與校外部門聯(lián)絡(luò)和信息公開方面做得沒有那么周到。相關(guān)政策的制定和落實(shí)與日常管理牽涉政府部門眾多，各部門之間的協(xié)調(diào)配合，以及對既有規(guī)則作出調(diào)整的及時(shí)性都會(huì)對結(jié)果有一定影響[6]。加強(qiáng)建立教育督導(dǎo)部門，與各民辦高校以及其他政府、社會(huì)各部門機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)共享和長效聯(lián)絡(luò)機(jī)制，可以盡可能減少重復(fù)性檢查和信息不對稱的問題。

四、改進(jìn)建議

受訪者積極地就改進(jìn)民辦高校督導(dǎo)評價(jià)提出了自己的建議，分類總結(jié)如下。

(一)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，明確政府責(zé)任

受訪者建議，民辦高等教育是我國高等教育體系的重要組成部分，政府不妨從法律法規(guī)到經(jīng)費(fèi)、師資、項(xiàng)目、制度等各方面對民辦高校進(jìn)行支持，并且適當(dāng)減少對民辦高校的干預(yù)和管理。例如，一位來自獨(dú)立學(xué)院的代表這樣表示：“政府督導(dǎo)不僅要對民辦高校執(zhí)行國家法律法規(guī)的情況進(jìn)行督導(dǎo)，還要對政府制定和落實(shí)相關(guān)的法律法規(guī)、厘清和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)等進(jìn)行督導(dǎo)?！?/p>

2016年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》中提到，要讓民辦高校黨組織負(fù)責(zé)人兼任政府派駐學(xué)校的督導(dǎo)專員，民辦高校黨組織負(fù)責(zé)人在聯(lián)絡(luò)機(jī)制中充當(dāng)聯(lián)絡(luò)人的角色。如此一來，既可以增強(qiáng)政府與高校間的信息互通，又可以讓更加了解民辦高校實(shí)際情況的人來進(jìn)行督導(dǎo)。

(二)改進(jìn)督導(dǎo)評價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行分類督導(dǎo)

作為來自公辦高校的研究者，在訪談中聽到最多的一句話就是“我們和公辦高校不一樣”。言外之意，受訪者并不十分相信來自政府的民辦高校督導(dǎo)組織者和來自公辦高校的研究者能夠真正理解他們的需求。

另一方面，民辦普通本科院校、民辦高等職業(yè)學(xué)院以及獨(dú)立學(xué)院各自有著不同的辦學(xué)目標(biāo)，建校歷史的長短、使命定位、學(xué)科類型、學(xué)校辦學(xué)擁有的資源和吸納資源的能力也有差異，與此相應(yīng)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)分。“對不同類型的民辦高校(含普通本科院校、高職、獨(dú)立學(xué)院)有必要建立不同的督導(dǎo)評價(jià)體系。”最好是對民辦高校進(jìn)行分類督導(dǎo)，而不是“一刀切”，用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量所有類型的民辦高校。政府要以立法的形式對各類民辦高校的基本屬性和產(chǎn)權(quán)所有制這一我國民辦教育發(fā)展中帶有根本性的問題[7]，進(jìn)行明確的界定。

對民辦高教機(jī)構(gòu)進(jìn)行分層分類評估，有利于各類民辦高校的發(fā)展形成“百花齊放”的局面。這種“百花齊放”的局面，更能保障民辦高校的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由，更能體現(xiàn)大學(xué)發(fā)展的理念和追求[8]?！禕市職業(yè)教育改革發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》指出職業(yè)教育改革發(fā)展的基本思路是“立足需求、提升質(zhì)量、優(yōu)化布局、城教融合、協(xié)同發(fā)展”。

(三)明確督導(dǎo)定位，改進(jìn)督導(dǎo)方式

第一輪督導(dǎo)的重點(diǎn)是依據(jù)國家法律法規(guī)對民辦高校辦學(xué)行為進(jìn)行規(guī)范化督導(dǎo)。受訪者肯定了第一輪督導(dǎo)的意義，對于即將迎來的第二輪督導(dǎo)，他們期望能進(jìn)一步明確督導(dǎo)定位，改進(jìn)督導(dǎo)方式。有些建議非常富有建設(shè)性，也對政府督導(dǎo)工作組織形式提出了新的挑戰(zhàn)?！拔覀冋J(rèn)為專項(xiàng)督導(dǎo)、不定期督導(dǎo)和發(fā)展性督導(dǎo)更為有效。建議針對民辦高校的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題，不定期地進(jìn)行專項(xiàng)督導(dǎo)或者發(fā)展性督導(dǎo)，促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)發(fā)展。” “讓1～2名知道學(xué)校歷史的專家進(jìn)行突擊性深層檢查，比人員眾多的檢查組按照事先安排進(jìn)行督導(dǎo)檢查效果更佳?！薄岸綄?dǎo)不要拘于形式，只要有效，微服私訪也可以?！?/p>

(四)創(chuàng)新督導(dǎo)組織機(jī)制

對于督導(dǎo)組織機(jī)制，部分受訪者建議：“對教學(xué)管理規(guī)范、依法治校、誠信辦學(xué)的學(xué)校，可以減少評估，每年都來沒有必要?！薄岸綄?dǎo)不要與其他部門(包括公安局、衛(wèi)生局、教委)的檢查重復(fù)，可以讓這些部門單獨(dú)進(jìn)行抽查，或由上級部門進(jìn)行整合，實(shí)行信息共享?！薄翱梢杂?市教委)民辦教育處和民辦協(xié)會(huì)組織的民辦高校社會(huì)評估代替年檢”，“對民辦高校的檢查沒必要每年都進(jìn)行”。

要推進(jìn)督導(dǎo)評價(jià)機(jī)制創(chuàng)新，加快構(gòu)建“政府主導(dǎo)、學(xué)校自評、社會(huì)參與相結(jié)合”的現(xiàn)代化學(xué)校教育質(zhì)量督導(dǎo)評價(jià)機(jī)制[注]線聯(lián)平：《如何對學(xué)校教育質(zhì)量進(jìn)行有效的督導(dǎo)評價(jià)——北京市學(xué)校教育質(zhì)量督導(dǎo)評價(jià)的探索與面臨的挑戰(zhàn)》，北京市人民政府教育督導(dǎo)室，《北京2010教育督導(dǎo)評價(jià)國際論壇會(huì)刊》，2010年第5頁。(見圖3)。政府應(yīng)該大力促進(jìn)獨(dú)立且權(quán)威的中介機(jī)構(gòu)的成長，同時(shí)促進(jìn)評估主體的多元化，鼓勵(lì)各學(xué)術(shù)團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會(huì)、民間組織開展評估活動(dòng)，鼓勵(lì)評估機(jī)構(gòu)間的良性競爭[9]。

圖3 政府、學(xué)校、社會(huì)三方合作督導(dǎo)圖

(五)優(yōu)化督導(dǎo)檢查組人員的組成

第一輪督導(dǎo)檢查組主要由B市人民政府教育督導(dǎo)室會(huì)同B市教育委員會(huì)聯(lián)合成立督導(dǎo)檢查組，組長由市政府教育督導(dǎo)室主任擔(dān)任，其他成員主要來自B市教委相關(guān)處室。對今后應(yīng)由誰來對民辦高校進(jìn)行督導(dǎo)，受訪者提出了很多建議：“要讓民辦高校行政領(lǐng)導(dǎo)、民辦高等教育專家和民辦教育評估專家等，這些真正關(guān)心民辦高等教育發(fā)展又懂得其發(fā)展規(guī)律的專業(yè)人士加入其中。”“如果條件允許，個(gè)別特色專業(yè)或院校也可以邀請國(境)外高等教育專家參加?！薄耙信c民辦教育發(fā)展息息相關(guān)的利益群體代表，如用人單位的代表、行業(yè)協(xié)會(huì)的代表、業(yè)界專家、學(xué)生及家長代表等?！?/p>

但也有代表反對讓學(xué)生家長參與督導(dǎo)檢查：“督導(dǎo)檢查組人員應(yīng)加上民辦高校校長和專家，家長可以不考慮，因?yàn)橛行W(xué)生家長素質(zhì)不高，某種程度上家長與學(xué)校是對立的?！?/p>

要通過開設(shè)培訓(xùn)班、研修班等形式，結(jié)合當(dāng)前民辦教育改革發(fā)展實(shí)際和督導(dǎo)人員的需求，制訂督導(dǎo)人員培訓(xùn)計(jì)劃，然后以現(xiàn)場講授和實(shí)踐教學(xué)相結(jié)合的方式，按照計(jì)劃分階段、分層次對督導(dǎo)人員進(jìn)行培訓(xùn)，以推進(jìn)督導(dǎo)隊(duì)伍整體建設(shè)。

(六)關(guān)于具體指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的修改

受訪者紛紛表示督導(dǎo)指標(biāo)要“符合民辦高校實(shí)際，給民辦高校探索的空間”。針對督導(dǎo)指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提出了很多具體的建議，其中民辦高校治理機(jī)制的建議主要涉及校長任期這一指標(biāo)：“領(lǐng)導(dǎo)層的變動(dòng)影響民辦高校的長期組織戰(zhàn)略，如果民辦高校有需要，可否通過向上級提交報(bào)告等方式申請延長校長任期呢？”

大部分建議集中在與基礎(chǔ)辦學(xué)條件相關(guān)的指標(biāo)方面：“教學(xué)經(jīng)費(fèi)必須占到業(yè)務(wù)支出的20%，現(xiàn)在不把教師的課酬計(jì)算在內(nèi)，達(dá)標(biāo)太難了。能否考慮把教師課酬計(jì)算在內(nèi)？”“在數(shù)字化時(shí)代，應(yīng)增加‘?dāng)?shù)字化’類考核指標(biāo)。” “考察圖書館藏書，現(xiàn)在只看紙質(zhì)版藏書數(shù)量還有一定積極意義，但是再過幾年如果還不承認(rèn)電子書，肯定是落后的?！?/p>

五、結(jié)論

通過訪談?wù){(diào)查可以深切地感受到，我國民辦高校目前還處于發(fā)展初期，同時(shí)也是深度調(diào)整期。這對于民辦高校發(fā)展來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。由于沒有政府財(cái)政撥款，辦學(xué)資金來源渠道比較單一，民辦高校在辦學(xué)條件上與公辦高校具有較大的差距，不應(yīng)以公辦高校的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)來督導(dǎo)民辦高校，而應(yīng)對現(xiàn)有的督導(dǎo)評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)卣{(diào)整，制定更加切合民辦高校實(shí)際的指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如，對于教學(xué)經(jīng)費(fèi)占比的問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合學(xué)校學(xué)科特征、已有資源狀況等實(shí)際情況設(shè)定合理的區(qū)間，而不是只給一個(gè)絕對比例；再如生師比這個(gè)指標(biāo)，一般認(rèn)為大學(xué)的生師比合理區(qū)間為14∶1～18∶1[10]，但是根據(jù)一項(xiàng)國內(nèi)民辦高校抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民辦高校生師比普遍在30∶1以上[11]，個(gè)別學(xué)校達(dá)到60∶1之多[12]。讓民辦高校短期內(nèi)迅速降低生師比是不現(xiàn)實(shí)的，但也不宜對民辦高校過于降低標(biāo)準(zhǔn)，用“放水”的方式讓辦學(xué)條件不足的民辦高校維持現(xiàn)狀，損害師生利益。比較合理的做法是結(jié)合民辦高校的具體辦學(xué)需求，對不同層次、不同類型、不同學(xué)科特色的民辦高校提出差別化的要求，力爭既能確保其辦學(xué)條件基本滿足辦學(xué)需求，又能督促民辦高校優(yōu)化辦學(xué)成本管理，提高辦學(xué)效益。

此外，雖然民辦高校所處的環(huán)境和面臨的任務(wù)不同,但只要發(fā)展定位準(zhǔn)確,辦學(xué)思路清晰,并具有先進(jìn)的辦學(xué)理念,能在繼承中發(fā)展,在發(fā)展中提高,在提高中創(chuàng)新,才能辦出特色[13]。在數(shù)字化時(shí)代，有些辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)需要“與時(shí)俱進(jìn)”，引入一些合理的數(shù)字化指標(biāo)。督導(dǎo)評估指標(biāo)需要考慮到大學(xué)生閱讀習(xí)慣的變化，而不是墨守成規(guī)。

民辦高校受訪者提出的很多建議都值得政府認(rèn)真聽取，深入研究，并作出系統(tǒng)改進(jìn)。督導(dǎo)重點(diǎn)、督導(dǎo)方式的確亟需改善。民辦高校更歡迎能給他們帶來實(shí)惠的發(fā)展性督導(dǎo)，希望改進(jìn)和整合來自不同政府部門連番轟炸式的規(guī)范性督導(dǎo)。吸收民辦高校的合理化建議，整合、優(yōu)化傳統(tǒng)的綜合性、規(guī)范性督導(dǎo)評價(jià)，積極探討以督導(dǎo)專家日常不定期督導(dǎo)為主的發(fā)展性督導(dǎo)，應(yīng)是今后民辦高校督導(dǎo)的努力方向。為此需要改進(jìn)當(dāng)前以政府主管部門管理人員為主組建督導(dǎo)檢查組的做法，努力建設(shè)一支專業(yè)督學(xué)隊(duì)伍。發(fā)展性督導(dǎo)強(qiáng)調(diào)以校為本的發(fā)展觀，主張學(xué)校和社會(huì)的有機(jī)融合，強(qiáng)化了主體責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)調(diào)不同層次、類型的學(xué)校都能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化發(fā)展[14]。

國內(nèi)各大網(wǎng)站曾經(jīng)對民辦學(xué)校因欠工資引發(fā)教師集體辭職、上千學(xué)生停課的事件進(jìn)行過報(bào)道。管理層糾紛導(dǎo)致拖欠教師薪資長達(dá)半年之久，學(xué)生無法正常上課，擔(dān)憂難拿畢業(yè)證。這說明民辦高校——尤其是其法人治理與管理——確需加強(qiáng)督導(dǎo)，以維護(hù)師生的合法權(quán)益，預(yù)防惡性事件的發(fā)生。在中國，沒有任何一種專業(yè)組織的權(quán)威性能超過政府，民辦高校“出事”后，教師、學(xué)生和家長也往往最依賴政府的干預(yù)。從這個(gè)角度來說，政府對民辦高校辦學(xué)行為進(jìn)行督導(dǎo)的合法性，不僅僅來自相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，也來自利益相關(guān)群體的認(rèn)可。民辦高校“督導(dǎo)先督政”的訴求，也反映了他們對于政府責(zé)任和規(guī)范行為的期待。但政府應(yīng)該“督導(dǎo)什么”“如何督導(dǎo)”則是需要深入研究的問題。我國的民辦高校就像剛剛生長的小樹，需要悉心呵護(hù)助其逐步邁向成熟。督導(dǎo)評價(jià)不應(yīng)該只是“大棒”，也應(yīng)該是“胡蘿卜”，通過督導(dǎo)給予民辦高校的不應(yīng)只是壓力，也應(yīng)是專業(yè)性的支持和幫助。只有這樣，民辦高校才能在辦學(xué)過程中不至于孤獨(dú)前行，才能逐漸改變其弱勢地位，成長為我國高等教育體系中具有競爭力的重要組成部分。