李文記

(山東師范大學(xué) 體育學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的體育事業(yè)發(fā)展較之于城市地區(qū)存在較大差距，農(nóng)民健身意識(shí)落后，參與體育活動(dòng)的意愿不強(qiáng)，國(guó)家針對(duì)農(nóng)村地區(qū)給予的體育經(jīng)費(fèi)也無(wú)法與城市地區(qū)相比。由此，導(dǎo)致農(nóng)村區(qū)域的體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)落后，體育鍛煉內(nèi)容不豐富，體育指導(dǎo)質(zhì)量有待提升，參與者的受關(guān)注力長(zhǎng)期處于較低水平[1]。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村地區(qū)體育事業(yè)的發(fā)展提供了大量支持，撥付的專向資金也越來(lái)越多。但是，基于多種因素影響，農(nóng)村體育發(fā)展資金的使用績(jī)效一直處于較低水平。因此，有必要對(duì)資金開(kāi)展審計(jì)工作，尋求解決路徑。

1 農(nóng)村體育的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村基礎(chǔ)體育設(shè)施投入滯后

從當(dāng)前我國(guó)體育場(chǎng)館資源分布現(xiàn)狀來(lái)看，各類體育場(chǎng)館的數(shù)量接近70萬(wàn)個(gè)，但是農(nóng)村地區(qū)占用的體育場(chǎng)館資源卻不到20%，城市和鄉(xiāng)村之間存在巨大的體育資源差距，區(qū)域不平衡的現(xiàn)象十分明顯。例如，在第五次全國(guó)體育場(chǎng)地普查統(tǒng)計(jì)中，河南省的人均體育場(chǎng)地面積只有不足0.60平方米，這一數(shù)據(jù)遠(yuǎn)低于全國(guó)人均1.08平方米的水平。

1.2 農(nóng)村體育財(cái)政政策有待優(yōu)化

作為群眾體育的重要組成部分，我國(guó)農(nóng)村體育屬于公益事業(yè)的一部分。在當(dāng)前時(shí)期，體育資金來(lái)源一般依靠政府財(cái)政撥款維持[2]。但是，目前農(nóng)村地區(qū)的體育財(cái)政政策無(wú)法解決農(nóng)村體育資金嚴(yán)重缺乏的問(wèn)題。農(nóng)村體育發(fā)展滯后，而城鎮(zhèn)體育發(fā)展基金也通過(guò)省市財(cái)政撥付，這樣的體育資金分配并不合理。

1.3 區(qū)域差異明顯

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，體育健身的硬件設(shè)施和軟件設(shè)施均是比較先進(jìn)的，這與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)條件有直接關(guān)系；然而，西部地區(qū)卻沒(méi)有較好的體育健身設(shè)施和氛圍。體育健身需求與供給之間的差距讓政府處于巨大的財(cái)政壓力之中，政府組織采取的單一化模式已無(wú)法滿足農(nóng)村居民不斷增長(zhǎng)的體育訴求[3]。同時(shí)，由于政府組織引導(dǎo)職能沒(méi)有發(fā)生改變，未能將廣大農(nóng)村農(nóng)民的體育健身置于服務(wù)對(duì)象與主體的位置看待，使得在服務(wù)內(nèi)容方面沒(méi)有主動(dòng)創(chuàng)新，政府所采用的方法也以行政手段為主。

1.4 農(nóng)民體育意識(shí)較差

目前，多數(shù)縣、鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村體育活動(dòng)關(guān)注不足，唯有在雙節(jié)或者農(nóng)閑時(shí)期，依據(jù)縣(市)的統(tǒng)一安排開(kāi)展文體活動(dòng)。農(nóng)民自身缺乏體育意識(shí)，參與體育活動(dòng)的意愿不強(qiáng)，價(jià)值觀和人生觀的差異是農(nóng)民對(duì)體育認(rèn)識(shí)滯后的主要原因。此外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境當(dāng)中，農(nóng)民雖然認(rèn)同經(jīng)濟(jì)的重要性，可是并沒(méi)有真正理解體育的目的和價(jià)值、意義等。這一群體只是以體育的物理學(xué)視角對(duì)體育進(jìn)行解讀。在這種思想的影響下，農(nóng)民對(duì)體育健身形成了深度誤解，也讓城鄉(xiāng)之間的差異越來(lái)越明顯。

2 農(nóng)村體育發(fā)展中存在的問(wèn)題

2.1 資金管理機(jī)制缺位

在我國(guó)，農(nóng)村體育實(shí)行高度集權(quán)的行政管理模式，政府在體育機(jī)構(gòu)體系內(nèi)集中了較多的管理權(quán)力，使得農(nóng)村體育組織唯有依附體育行政部門才能發(fā)揮其功能，因此也就帶有典型的“官民二重屬性”。通過(guò)調(diào)查得知，即便在市縣一級(jí)設(shè)置了從事主管體育工作的專業(yè)部門，但是缺少專職的農(nóng)民體育工作者，即便有也是兼職管理農(nóng)民體育的人員；此外，農(nóng)村地區(qū)很少有專業(yè)體育人員或者體育指導(dǎo)員進(jìn)行指導(dǎo)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)村很少有針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的體育協(xié)會(huì)，這些都使得農(nóng)村體育處于無(wú)組織和無(wú)管理的狀態(tài)之中。

2.2 城鄉(xiāng)發(fā)展差異顯著

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持執(zhí)行嚴(yán)格的二元制戶籍體系，限制了正常的社會(huì)流動(dòng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)長(zhǎng)期處于落后狀態(tài)。此外，農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)予以了長(zhǎng)期支撐，這種做法雖然推動(dòng)了城市的發(fā)展，但也導(dǎo)致農(nóng)村居民未能享受到和城市居民同等的待遇，他們不論在教育、就業(yè)亦或是社會(huì)保障領(lǐng)域等方面都和城市居民存在顯著差別[4]。

2.3 體育資源匱乏

農(nóng)村體育場(chǎng)所以田間小徑、自家庭院和河邊道路為主，農(nóng)村體育設(shè)施的現(xiàn)狀亟待改善。通過(guò)已有的調(diào)查可知，我國(guó)農(nóng)民健身地點(diǎn)以自家庭院為主，所占比重較大，其次才是街道、路邊或者樹(shù)林與河邊等。可以說(shuō)，體育設(shè)施始終是困擾我國(guó)農(nóng)村體育發(fā)展的主要障礙。農(nóng)村無(wú)法形成良好的體育健身氛圍，居民的鍛煉也以單獨(dú)行動(dòng)為主，組織管理工作更是長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)。

2.4 體育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足

農(nóng)民體育健身工程作為“十三五”期間中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵工程之一，國(guó)家提高了對(duì)農(nóng)民體育健身的投資水平[5]。截止到2017年1月，我國(guó)31個(gè)省(市、區(qū))全面建成農(nóng)民體育健身工程項(xiàng)目接近三萬(wàn)個(gè)，由此而產(chǎn)生的投資總額接近14 000億元。在這一過(guò)程中，國(guó)家資助的試點(diǎn)體育項(xiàng)目接近6 000個(gè)，地方自建項(xiàng)目超過(guò)20 000個(gè)，這一數(shù)字已經(jīng)超越了國(guó)家資助項(xiàng)目的水平。但是，由于農(nóng)村場(chǎng)地管理缺少明確的規(guī)章制度，體育活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足成了長(zhǎng)期無(wú)法解決的問(wèn)題。

3 農(nóng)村體育發(fā)展資金審計(jì)的創(chuàng)新思路

3.1 提升體育設(shè)施專項(xiàng)資金的審計(jì)績(jī)效

社會(huì)審計(jì)服務(wù)較之于農(nóng)村內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)體育設(shè)施的審計(jì)具有更為豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，有必要借助社會(huì)審計(jì)力量提升農(nóng)村體育發(fā)展資金的審計(jì)績(jī)效，以彌補(bǔ)自身審計(jì)人員難以完全勝任審計(jì)工作的訴求[6]。比如，如果農(nóng)村體育發(fā)展資金有限，需按照其重要性進(jìn)行統(tǒng)籌安排，那些農(nóng)村體育發(fā)展急需和必要的專項(xiàng)應(yīng)列入到當(dāng)年預(yù)算之中，同時(shí)不斷增加預(yù)算工作的透明度，通過(guò)詳細(xì)化的預(yù)算，將預(yù)算支出全面落實(shí)到項(xiàng)目實(shí)施中，對(duì)其中的任何支出都要進(jìn)行嚴(yán)格分析與評(píng)判。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，要對(duì)農(nóng)村體育發(fā)展資金中的人員經(jīng)費(fèi)比重予以有效控制，保證農(nóng)村體育發(fā)展資金預(yù)算能夠最終反映資金用途，保證其結(jié)構(gòu)更加合理。

3.2 強(qiáng)化對(duì)體育發(fā)展資金的全過(guò)程審計(jì)

在審計(jì)過(guò)程中，需要對(duì)農(nóng)村體育發(fā)展資金的支出預(yù)算和項(xiàng)目建設(shè)程序等進(jìn)行審計(jì)，確認(rèn)其設(shè)施建設(shè)進(jìn)度撥付配套資金是否用到實(shí)處，以及農(nóng)村體育發(fā)展資金中的配套資金比例是否達(dá)到了既定要求。此外，還要對(duì)擠占挪用農(nóng)村體育發(fā)展資金的問(wèn)題予以重點(diǎn)關(guān)注，保證實(shí)際投資額與概算大體相等。為了保證農(nóng)村體育發(fā)展資金能夠用到實(shí)處，應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)資金支出的內(nèi)部和外部審計(jì)，通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，定期對(duì)農(nóng)村體育發(fā)展資金的支出加以稽核，尤其是審計(jì)資金使用的合法性、合規(guī)性以及使用效果，在對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)評(píng)估的過(guò)程中，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村體育發(fā)展資金的使用范疇、使用數(shù)量和使用效果。

3.3 實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道審計(jì)創(chuàng)新

隨著體育的全球化，農(nóng)村體育的發(fā)展要有創(chuàng)新，以政府的資金扶持為主導(dǎo)，以個(gè)人、企業(yè)以及私人企業(yè)的捐助為主體。結(jié)合目前我國(guó)的實(shí)際國(guó)情與國(guó)際背景，農(nóng)村體育需要走合作發(fā)展的道路，應(yīng)通過(guò)多渠道、全方位的措施制定有效的方針政策。此外，地方政府需要積極行動(dòng)，通過(guò)多種形式籌措資金，借此改變我國(guó)農(nóng)村體育的發(fā)展現(xiàn)狀。在這一過(guò)程中，需要走政府與社會(huì)組織相融合的路線，兩者的結(jié)合將會(huì)提升農(nóng)村體育發(fā)展資金的審計(jì)績(jī)效。

3.4 優(yōu)化體育財(cái)政審計(jì)制度

農(nóng)村體育在新的發(fā)展形勢(shì)下被賦予了全新內(nèi)涵，農(nóng)村體育作為社會(huì)發(fā)展的重要子系統(tǒng)，其發(fā)展需要和社會(huì)發(fā)展保持適應(yīng)性。為此，需要改革我國(guó)農(nóng)村體育財(cái)政制度，對(duì)農(nóng)村體育財(cái)政在體育發(fā)展領(lǐng)域的分配進(jìn)行調(diào)整，以便讓有限的體育資金可以發(fā)揮更為合理的效果。此外，我國(guó)農(nóng)村體育還應(yīng)充分留意本地區(qū)在貫徹執(zhí)行中央政府與省市各級(jí)政府體育部門的體育投資政策，通過(guò)多種形式提升本級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村體育的投入，優(yōu)化體育財(cái)政審計(jì)制度，借此為本地農(nóng)村群眾體育發(fā)展事業(yè)的進(jìn)步提供更多有價(jià)值的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

2017年開(kāi)始，山東省一些地市級(jí)審計(jì)局、體育局和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展管理有關(guān)部門針對(duì)農(nóng)村體育場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了重點(diǎn)監(jiān)管。要求農(nóng)村體育發(fā)展資金要以中央與地方政府共同投入為主，以社會(huì)籌資為輔，讓發(fā)展資金能夠更多地用在器材配置方面，借此形成了較為合理、更加穩(wěn)定與有效的資金投入機(jī)制。同時(shí)，把農(nóng)民體育發(fā)展事業(yè)納入到黨委和政府的議事日程當(dāng)中，針對(duì)不同農(nóng)村地區(qū)的特殊情況制定了總體規(guī)劃，相關(guān)資金納入到財(cái)政支出預(yù)算當(dāng)中，極大調(diào)動(dòng)并激發(fā)了農(nóng)民參與體育設(shè)施場(chǎng)地建設(shè)的積極性與主體性。而為了讓資金投入能夠取得良好效果，各地審計(jì)部門要求嚴(yán)格落實(shí)發(fā)展資金的使用監(jiān)督和審計(jì)制度，以保證做到專款專用。為此，當(dāng)?shù)嘏c有關(guān)方面簽訂了農(nóng)村體育發(fā)展協(xié)議書，把發(fā)展資金、設(shè)施與器材納入單位產(chǎn)權(quán)管理范疇，很好地預(yù)防了資產(chǎn)流失。2018年4月，山東省有關(guān)部門對(duì)部分農(nóng)村地區(qū)體育發(fā)展資金的使用效果進(jìn)行了全面檢查和整體驗(yàn)收，大部分地區(qū)的實(shí)施效果都很顯著，而對(duì)那些未依據(jù)體育局、審計(jì)局等部門相關(guān)要求建設(shè)完工的農(nóng)村體育項(xiàng)目進(jìn)行了通報(bào)，取消其下一年度的參評(píng)資格，類似項(xiàng)目也酌情核減或者不予安排。