孫笑宇

摘 要：

公安機(jī)關(guān)的行政倫理困境因其對(duì)公安工作的不良影響，備受理論界和公安部門關(guān)注。公安承諾，特別是“階段性承諾”是行政倫理困境的誘發(fā)因素之一。通過(guò)采用理論分析與實(shí)證分析相結(jié)合的研究方法，嘗試對(duì)公安承諾進(jìn)行再分類，并結(jié)合對(duì)山東省煙臺(tái)市某地公安機(jī)關(guān)實(shí)際調(diào)研數(shù)據(jù)分析公安承諾的履行問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，提出了走出由公安承諾引發(fā)的行政倫理困境，應(yīng)遵循“時(shí)效原則”“層次原則”和“根本價(jià)值追求至上原則”的建議。

關(guān)鍵詞：行政倫理；公安承諾；行政倫理困境

中圖分類號(hào)： D631.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：16720539（2018）04007007

一、公安承諾含義及其分類

（一）公安承諾的概念及特點(diǎn)

承諾是心理學(xué)、法學(xué)等學(xué)科普遍使用的概念。一般而言，承諾是指答應(yīng)承辦某項(xiàng)事物，這也暗含著對(duì)某項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)的認(rèn)可與承擔(dān)。在心理學(xué)中，承諾（commitment）一詞特別是組織承諾（organizational commitment）具有明顯區(qū)別于一般意義上承諾的概念。組織承諾指的是組織中的個(gè)體對(duì)組織的一致性傾向，簡(jiǎn)單來(lái)講就是對(duì)組織的認(rèn)同以及對(duì)繼續(xù)留在組織內(nèi)的心理愿望和動(dòng)機(jī)；在法學(xué)研究中，承諾的概念也存在較大差別。在民商法中，承諾概念與合同密切相關(guān)，起初源于民商法中訂立合同的步驟。在行政法中，承諾往往指行政承諾，是行政主體做出的“答應(yīng)照辦某項(xiàng)事務(wù)”的行為。

公安承諾是行政倫理視域下的概念。倫理學(xué)是研究道德問(wèn)題的科學(xué)，行政倫理學(xué)則是研究行政組織及個(gè)人在行政活動(dòng)中道德問(wèn)題的科學(xué)。在行政倫理視域下的公安承諾概念，既與心理學(xué)、法學(xué)的承諾概念存有內(nèi)在聯(lián)系，又有明顯差別。心理學(xué)更多研究個(gè)體組織承諾的產(chǎn)生動(dòng)機(jī)，研究往往立足于組織中的個(gè)體，研究的關(guān)注點(diǎn)是個(gè)體認(rèn)知、情緒情感和意志在保持對(duì)組織的認(rèn)同和忠誠(chéng)中的作用。這一心理過(guò)程是個(gè)體心理活動(dòng)，是向內(nèi)的作用。不同于心理學(xué)研究中的承諾，公安承諾強(qiáng)調(diào)對(duì)外性。所謂強(qiáng)調(diào)對(duì)外，即強(qiáng)調(diào)公安承諾對(duì)公安機(jī)關(guān)以外的對(duì)象和與其交往關(guān)系的作用；區(qū)別于法學(xué)研究，公安承諾突出道德性。法學(xué)對(duì)承諾進(jìn)行研究的主要關(guān)注點(diǎn)是承諾的合法性問(wèn)題和未履行承諾的法律后果問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)承諾的法律性和規(guī)范性。與此不同，公安承諾不僅關(guān)注承諾的法律性，更關(guān)注承諾的倫理價(jià)值。

除此以外，公安承諾是區(qū)別于警察承諾的行政倫理學(xué)概念，兩者在主體上有差異。公安承諾與警察承諾的概念差別，集中表現(xiàn)在公安和警察的概念上。關(guān)于公安和警察的概念界定，一直以來(lái)都是公安學(xué)理論研究的重要問(wèn)題。從習(xí)慣上看，公安和警察的使用并沒(méi)有明確界限，我們既可以說(shuō)公安局，也可以說(shuō)警察局。但如果要做明確區(qū)分，一般來(lái)講當(dāng)我們使用警察這一概念的時(shí)候，多指從事警察職業(yè)的個(gè)體或警察行為本身。與此對(duì)應(yīng)，公安則多指公安機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)其制度、人員等。基于這樣的認(rèn)識(shí)，警察承諾的概念與心理學(xué)上組織承諾的概念相對(duì)應(yīng)，是具有相同意義的主體?？梢哉f(shuō)警察承諾的概念是心理學(xué)中組織承諾概念的警察化，就是將心理學(xué)研究理論具體應(yīng)用于警察學(xué)研究。與此不同，公安承諾的主體是公安機(jī)關(guān)及其人民警察。這一主體雖然也包括了警察個(gè)體，但實(shí)際上更多的還是指公安機(jī)關(guān)整體。

基于以上認(rèn)識(shí)，所謂公安承諾，就是公安機(jī)關(guān)及其人民警察對(duì)黨、國(guó)家和人民作出的做某事或不做某事的允諾，以及與其相關(guān)的責(zé)任承擔(dān)。公安承諾具有倫理性、嚴(yán)肅性和時(shí)效性的特點(diǎn)。

第一，公安承諾具有倫理性。公安承諾是對(duì)黨、國(guó)家和人民的某種承諾，從公安機(jī)關(guān)及人民警察的角度上看，是對(duì)外的。這種對(duì)外的承諾是社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)，而社會(huì)關(guān)系的發(fā)展是倫理道德形成與發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，公安承諾具有倫理性。第二，公安承諾具有階級(jí)性。按照馬克思主義的警察起源觀，警察是隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，是階級(jí)矛盾發(fā)展到不可調(diào)和的時(shí)候的產(chǎn)物。警察與國(guó)家一致，一個(gè)國(guó)家的警察機(jī)構(gòu)及警察行為必然按照其統(tǒng)治階級(jí)的意志設(shè)置和實(shí)施，因此警察本身就具有階級(jí)性。作為具有階級(jí)性的主體作出的承諾，公安承諾也就必然具有階級(jí)性。第三，公安承諾具有層次性。公安承諾體現(xiàn)公安機(jī)關(guān)所遵循的價(jià)值，根據(jù)公安承諾的內(nèi)容、形式和主體的不同，公安承諾呈現(xiàn)層次性。換言之，公安承諾有層次上的高低之分，處于較低層次的承諾必須讓位于較高層次的公安承諾。第四，公安承諾具有嚴(yán)肅性。明顯區(qū)別于其他職業(yè)，公安機(jī)關(guān)是具有暴力性質(zhì)的行政執(zhí)法和刑事司法部門，因此公安承諾必然具有嚴(yán)肅性。這種嚴(yán)肅性體現(xiàn)在公安承諾的承認(rèn)、踐行和維護(hù)上。

（二）公安承諾的分類

根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)公安承諾進(jìn)行不同分類。以承諾發(fā)出者與承諾承擔(dān)者的關(guān)系，公安承諾可以分為主動(dòng)承諾和被動(dòng)承諾。所謂主動(dòng)承諾，就是公安機(jī)關(guān)及其人民警察作為承諾發(fā)出者的承諾。與此對(duì)應(yīng)，被動(dòng)承諾就是公安機(jī)關(guān)及其人民警察以外的主體，往往是黨和國(guó)家做出公安機(jī)關(guān)應(yīng)承辦某事的要求，而公安機(jī)關(guān)對(duì)這一要求的認(rèn)同。換言之，這里的承諾表現(xiàn)為對(duì)要求的認(rèn)同；除此以外，公安承諾還可以分為原則性承諾、階段性承諾和事件性承諾。

第一，原則性承諾，顧名思義，就是對(duì)公安工作中的原則性問(wèn)題的回答和承諾。這類承諾從作用時(shí)間上看具有長(zhǎng)期性，同時(shí)具有穩(wěn)定性。從主體上看，原則性承諾是作為整體的公安機(jī)關(guān)發(fā)出的。從承諾的對(duì)象，即公安承諾客體上看，原則性承諾一般是面向黨、國(guó)家和人民的。從承諾內(nèi)容上看，一般是較為宏觀和抽象的。比如“人民公安忠于黨”“人民公安為人民”的莊嚴(yán)承諾。這類承諾具有穩(wěn)定性和根本性，即在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)改變?cè)谐兄Z，而且是公安機(jī)關(guān)工作的根本原則和要求。

第二，階段性承諾。所謂階段性承諾，就是公安機(jī)關(guān)針對(duì)某一特定歷史時(shí)期的社會(huì)環(huán)境或?qū)δ骋活惞ぷ鞯南鄬?duì)具體的承諾。承諾的主體依舊是公安機(jī)關(guān)，但不一定是全體公安機(jī)關(guān)。承諾的客體可能與原則性承諾的客體一樣，是黨、國(guó)家和人民，也可能是具體涉及某一類問(wèn)題的某些人。例如，本文后面集中探討的“四有四必”承諾，還有如公安史上著名的防奸工作“九條方針”。這類承諾的最大特點(diǎn)是具有時(shí)效性。

第三，事件性承諾。所謂事件性承諾，特指公安機(jī)關(guān)及人民警察對(duì)某一特定事件或特定人的承諾。從承諾主體來(lái)看，仍舊是公安機(jī)關(guān)和人民警察；承諾的客體是相對(duì)確定和具體的某些組織和個(gè)人；從內(nèi)容上看多是對(duì)某一案事件的承諾。比較有代表性的就是懸賞通緝，即公安機(jī)關(guān)作出的“對(duì)提供重要線索者予以獎(jiǎng)勵(lì)”的承諾。這類承諾具有特定性。

二、公安承諾引發(fā)行政倫理困境的可能性

（一）從產(chǎn)生過(guò)程上看，公安承諾可以導(dǎo)致行政倫理困境

公安承諾表現(xiàn)為對(duì)行政行為的選擇，而其本質(zhì)是對(duì)行政行為背后體現(xiàn)的倫理價(jià)值的認(rèn)可和承諾。首先，公安機(jī)關(guān)的全部行為在本質(zhì)上體現(xiàn)行政倫理價(jià)值。所謂價(jià)值，簡(jiǎn)單理解就是客體對(duì)主體的有用性，而倫理價(jià)值特別是行政倫理價(jià)值則不能做這樣的簡(jiǎn)單理解。行政倫理價(jià)值不僅是行政客體對(duì)行政道德主體的“有用性”，也是建立在主客體之間的道德關(guān)系，更是行政主客體之間的統(tǒng)一。換言之，我們不能將警察行為的價(jià)值純粹地理解為主體對(duì)客體的“有用性”，而必須將其主客體統(tǒng)一起來(lái)才能正確把握行政倫理價(jià)值。

其次，行政倫理選擇的前提是存在行政倫理價(jià)值的沖突。行政倫理的價(jià)值體現(xiàn)在行政主體的行政行為之中，也就是說(shuō)行政行為作為主觀見(jiàn)之于客觀的活動(dòng)，體現(xiàn)行政倫理價(jià)值。公安機(jī)關(guān)所追求的行政倫理價(jià)值包括若干范疇，比如人民警察核心價(jià)值觀中體現(xiàn)的“忠誠(chéng)、為民、公正、廉潔”。然而，在實(shí)際行政行為過(guò)程中，這些價(jià)值的實(shí)現(xiàn)并非易事，因?yàn)椴煌瑑r(jià)值之間可能產(chǎn)生沖突，即便是同一價(jià)值在不同境遇之下也可能發(fā)生沖突，這就需要行政主體對(duì)價(jià)值進(jìn)行選擇。

再次，行政倫理困境是一種特殊的倫理選擇狀況。它的特殊性體現(xiàn)在倫理主體不得不在兩個(gè)或兩個(gè)以上“善”的價(jià)值中選擇其一。所謂“善”，按照羅國(guó)杰先生的觀點(diǎn)，就是一個(gè)人或一個(gè)群體的行為、活動(dòng)，符合一定社會(huì)或階級(jí)的道德原則、規(guī)范的要求[1]409。行政倫理困境只會(huì)出現(xiàn)在兩種或兩種以上的行政行為的選擇情況下，并且這些行為都是具有“善”的價(jià)值的行政行為。因?yàn)槿绻粋€(gè)行政行為是“惡”的，也就是不符合社會(huì)或階級(jí)要求的，那么它在道德選擇過(guò)程中會(huì)與“善”的行為形成鮮明對(duì)比，并不會(huì)造成主體的道德選擇困難。

公安承諾的做出是公安機(jī)關(guān)在對(duì)相應(yīng)行政倫理價(jià)值認(rèn)同的基礎(chǔ)上做出的，但承諾的履行遠(yuǎn)比做出承諾有意義。對(duì)于承諾的選擇和遵守，本質(zhì)上就是對(duì)“善”的選擇和遵守。由于公安承諾的對(duì)象主要是行政客體，因此在通常情況下，公安承諾不會(huì)發(fā)生沖突?？墒且坏┕渤兄Z產(chǎn)生沖突，就對(duì)造成“善”與“善”之間的抉擇，對(duì)公安承諾的堅(jiān)守就是對(duì)其倫理價(jià)值的堅(jiān)守。公安承諾作為行政部門做出的承諾，特別是那些與其服務(wù)職能相關(guān)的承諾，由于是符合一定社會(huì)或階級(jí)要求的，所以具有“善”的性質(zhì)。如果拋棄了某一個(gè)公安承諾，就意味著對(duì)某一個(gè)“善”的價(jià)值的拋棄。而這在道德實(shí)踐上是極為痛苦的選擇，而這種情況恰恰就是行政倫理困境。

因此，公安承諾可以引發(fā)行政倫理困境。這里的“可以”意為充分但不必要。也就是說(shuō)，公安承諾中存在引發(fā)行政倫理困境的因素，但公安承諾并不必然導(dǎo)致行政倫理困境的產(chǎn)生。這是因?yàn)椴⒎撬泄渤兄Z都會(huì)引發(fā)行政倫理難題。

（二）從具體分類上看，只有階段性承諾能夠誘發(fā)行政倫理困境

首先，原則性承諾。警察原則性承諾是基于警察最基本的社會(huì)關(guān)系提出的。而且原則性承諾往往是警察階級(jí)性的體現(xiàn)，因此在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，原則性承諾具有穩(wěn)定性。比如，“人民警察為人民”的承諾就是最具特色的原則性承諾，它是基于社會(huì)主義國(guó)家的人民主體性作出的承諾，具有根本性承諾。也可以說(shuō)，原則性承諾的穩(wěn)定性與國(guó)家政體的穩(wěn)定性是相通甚至相同的。此外，原則性承諾較之后兩種承諾具有宏觀性和抽象性。上述公安原則性承諾的特點(diǎn)決定了原則性承諾不會(huì)，至少在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)不會(huì)直接引發(fā)行政倫理困境。一方面，從其構(gòu)成上看，原則性承諾的核心倫理價(jià)值具有至上性和根本性，因此與其沖突的價(jià)值就自然不具備“善”的性質(zhì)，因此也就不會(huì)造成價(jià)值選擇的困境。另一方面，從時(shí)間上看，原則性承諾本身在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)出現(xiàn)自我否定和自我取消的情況，這是因?yàn)樵瓌t性承諾是具有根本性的社會(huì)關(guān)系的體現(xiàn)，而這些根本的社會(huì)關(guān)系是建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變絕非一朝一夕的，因此具有穩(wěn)定性。

其次，我們先暫時(shí)跳過(guò)階段性承諾來(lái)分析事件性承諾。事件性承諾是所有公安承諾中最具體的，以公安機(jī)關(guān)的懸賞通緝行為為例。一方面，具體性體現(xiàn)在事件性承諾的主客體及其關(guān)系上。從主體上看，做出懸賞承諾的既可能是公安部，也可能是地方公安機(jī)關(guān)，但都是具體的。從客體上看，懸賞對(duì)象是提供重要線索，為抓捕提供重大幫助的個(gè)人或組織。這雖然是不確定的對(duì)象，卻是具體的客體。從主客關(guān)系上看，聯(lián)系主客體的重要條件是對(duì)圍繞案件的重要線索和幫助，只有在這種聯(lián)系下，主客體之間的關(guān)系才構(gòu)成了警察承諾的主客體關(guān)系。一方面，具體性體現(xiàn)在承諾內(nèi)容上。懸賞通緝一般包括被通緝對(duì)象的具體信息以及涉及案事件的具體情況，還有對(duì)給予重大幫助的個(gè)人或組織的具體獎(jiǎng)勵(lì)方式和標(biāo)準(zhǔn)。公安機(jī)關(guān)的事件性承諾是作為行政行為的嚴(yán)肅性要求的，不履行事件性承諾的唯一理由就是未能形成實(shí)在的主客體關(guān)系，也就是個(gè)體或組織未對(duì)案情提供重要線索或巨大幫助。換言之，只要滿足具體承諾內(nèi)容的要求，公安機(jī)關(guān)就必須履行相應(yīng)承諾。因此，由于公安承諾具有具體性，而使其喪失了導(dǎo)致行政倫理困境的可能性。

最后，階段性承諾。階段性承諾在本質(zhì)上是公安機(jī)關(guān)基于對(duì)一定時(shí)期社會(huì)關(guān)系的分析，對(duì)與警察職責(zé)相關(guān)的突出社會(huì)問(wèn)題的一種反映，它明顯區(qū)別于前兩種承諾的特點(diǎn)是時(shí)效性。毫無(wú)疑問(wèn)，最具影響力的公安機(jī)關(guān)階段性承諾就是“四有四必”承諾。這一承諾最集中地體現(xiàn)在110報(bào)警服務(wù)中。伴隨公安“四有四必”承諾深入人心，“110”也已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)和人民警察的數(shù)字代碼，并且在事實(shí)上也成為溝通警民的重要橋梁。然而，伴隨110報(bào)警服務(wù)的發(fā)展，“四有四必”承諾的影響也不斷加深，并且衍生出了“有苦難找民警”這樣的承諾，這導(dǎo)致在實(shí)踐中產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。以山東省煙臺(tái)地區(qū)為例。煙臺(tái)市110報(bào)警服務(wù)臺(tái)于1996年建立，據(jù)該市公安機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)日接警量已達(dá)5000多起，比成立之初增長(zhǎng)近20倍。其中，無(wú)效報(bào)警、非警務(wù)報(bào)警高達(dá)六成[2]。面對(duì)這樣的形勢(shì)，公安實(shí)戰(zhàn)部門和公安理論界圍繞是否應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持“四有四必”這一承諾進(jìn)行了廣泛討論。認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持“四有四必”承諾的一方提出：第一，“四有四必”承諾在本質(zhì)上是行政公共性的體現(xiàn)，警察權(quán)利的行使必須以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，而不能僅追求警察組織或個(gè)人的利益；第二，“四有四必”承諾是符合公安機(jī)關(guān)宗旨的，是公安機(jī)關(guān)人民性的完美體現(xiàn)。第三，由于公安機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)，放棄“四有四必”承諾，有損政策的穩(wěn)定性，有害于政府公信力。另一方則認(rèn)為：第一，“四有四必”承諾有悖于公共服務(wù)的有效性原則，在實(shí)際上是對(duì)行政效率的損害；第二，“四有四必”承諾導(dǎo)致警察職能泛化，不利于警察職業(yè)化和專業(yè)化建設(shè)；第三，“四有四必”承諾有礙其他行政部門的工作開(kāi)展和專業(yè)化發(fā)展（1）?！八挠兴谋亍背兄Z的堅(jiān)守似乎面臨著兩種行政倫理價(jià)值的選擇，而且這兩種價(jià)值都具有“善”的屬性，這恰恰構(gòu)成了行政倫理困境的全部條件。因此，作為公安階段性承諾的“四有四必”承諾在事實(shí)上具有造成行政倫理困境的可能性。

至此，我們完成了對(duì)三種公安承諾的逐一分析。公安原則性承諾和事件性承諾都不會(huì)導(dǎo)致行政倫理困境的產(chǎn)生，只有公安階段性承諾具備引發(fā)行政倫理困境的可能性。

三、公安階段性承諾的實(shí)證研究

2016年4月，公安部印發(fā)了《減輕基層公安機(jī)關(guān)110接處警工作負(fù)擔(dān)專項(xiàng)治理工作方案》的通知，要求各地公安機(jī)關(guān)集中開(kāi)展整治基層公安機(jī)關(guān)110接處警工作。2016年年底，煙臺(tái)專門開(kāi)展“職責(zé)明晰、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、規(guī)范高效、方便群眾”的社會(huì)服務(wù)聯(lián)動(dòng)體系建設(shè)，主動(dòng)分流110報(bào)警服務(wù)。在分流報(bào)警電話的同時(shí)，引導(dǎo)廣大市民正確撥打110報(bào)警服務(wù)電話。通過(guò)改革，努力讓“110”回歸職責(zé)本位，快速、精準(zhǔn)打擊違法犯罪，把有限的警力資源留給真正需要的人民群眾[2]。

隨著煙臺(tái)市公安局110報(bào)警服務(wù)改革的不斷深入，大量求助電話和無(wú)效報(bào)警被分流。即便如此，從煙臺(tái)某公安分局的統(tǒng)計(jì)數(shù)字（2）上看，截至2017年8月，報(bào)警情數(shù)量卻較之去年同期略有增多。具體來(lái)說(shuō)，2016年全年該分局處理各類警情22500余起，平均每月處理警情1870余起；2017年前八個(gè)月，已處理有效警情16000余起，月處理警情達(dá)2000余起。這無(wú)疑為公安機(jī)關(guān)的社會(huì)面控制和警情處理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。然而，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該分局對(duì)社會(huì)面控制非但沒(méi)有減弱，反而穩(wěn)中有升，而且在出警速度上也保持穩(wěn)定的較快速度。

第一，社會(huì)面控制良好。 A派出所是該區(qū)最大的派出所，通過(guò)對(duì)該派出所自2015年至今發(fā)案總量的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我們繪制了“A派出所三年發(fā)案總量變化對(duì)比圖”，如圖1所示。

在圖1中，三條折線起點(diǎn)自上而下分別代表2015年、2016年和2017年（前三季度）A派出所受理全部案件總量。需要說(shuō)明的是，自2017年起按照分局的統(tǒng)一要求，發(fā)案統(tǒng)計(jì)數(shù)字中包括的案件類型較之此前增加了電信網(wǎng)絡(luò)詐騙和公共場(chǎng)所扒竊，此前未包含此兩項(xiàng)。即便如此，2017年的發(fā)案也較之前兩年穩(wěn)中有降，可見(jiàn)該所實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)面的良好控制。為進(jìn)一步體現(xiàn)該所對(duì)社會(huì)面控制的情況，我們對(duì)110報(bào)警服務(wù)改革前后的數(shù)據(jù)進(jìn)行了詳細(xì)分析，繪制出“改革前后發(fā)案情況對(duì)比圖”（見(jiàn)圖2）。

由圖2可以明顯看出，雖然改革前后發(fā)案情況有了較為明顯的下降，但我們也應(yīng)注意2017年3月的發(fā)案數(shù)量有抬頭趨勢(shì)，這與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和發(fā)案的隨機(jī)性有關(guān)。從總體情況來(lái)看，改革后的發(fā)案數(shù)量與改革前形成鮮明對(duì)比，充分體現(xiàn)出改革后公安機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)面控制能力的提升。

第二，5分鐘到警率持續(xù)穩(wěn)定。根據(jù)煙臺(tái)市公安局的統(tǒng)一要求，煙臺(tái)開(kāi)發(fā)區(qū)分局制定了《110接處警工作規(guī)范》，其中要求“處警民警接到110報(bào)警服務(wù)臺(tái)處警指令后，在城區(qū)要5分鐘內(nèi)、郊區(qū)10分鐘內(nèi)、農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)盡快前往現(xiàn)場(chǎng)處置”。這是對(duì)具體公安工作的要求，也是對(duì)百姓的一種承諾。但是，隨著城市的不斷發(fā)展，交通壓力增大等現(xiàn)實(shí)原因，城區(qū)內(nèi)5分鐘到警的要求在實(shí)際操作中往往難以實(shí)現(xiàn)。為了保證在規(guī)定時(shí)間內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，甚至對(duì)民警的駕駛安全造成威脅，也存在一部分瞞報(bào)、虛報(bào)的情況。為此，分局做出了變通要求，即要求民警盡快到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，但對(duì)5分鐘這一具體時(shí)間不做硬性要求。

我們通過(guò)對(duì)比110報(bào)警模式改革前后城區(qū)兩個(gè)派出所出警情況的數(shù)據(jù)，繪制了圖3。

通過(guò)圖3的對(duì)比可以看出，隨著110報(bào)警警務(wù)模式的改革，A派出所的出警速度雖略有下降，但仍舊保持了較高水平，即5分鐘到現(xiàn)場(chǎng)的比例在98%以上。B派出所在改革后，出警速度非但沒(méi)有降低，反而實(shí)現(xiàn)較大程度提高。

總之，從數(shù)據(jù)上看，2016年11月底煙臺(tái)公安進(jìn)行的110報(bào)警服務(wù)改革成效明顯。在有效報(bào)警數(shù)量大幅增長(zhǎng)的情況下，該區(qū)分局實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)面的良好控制，各類發(fā)案數(shù)量穩(wěn)中有降，刑事治安及治安隱患案件均在可控范圍之內(nèi)。此外，從接處警到警時(shí)間情況上看，超時(shí)到警數(shù)占全部出警數(shù)量的比例下降，超時(shí)到警情況有明顯改善。可以說(shuō)，改革基本實(shí)現(xiàn)了“把110留給最需要的人”這一改革目標(biāo)。這也為我們?cè)诶碚撋戏治龉搽A段性承諾提供實(shí)證案例。

四、走出公安承諾引發(fā)的行政倫理困境

綜合前文的理論與實(shí)證分析，我們得出這樣的結(jié)論：在公安承諾中，階段性承諾是唯一可以導(dǎo)致警察行政倫理困境的承諾。從綜合的角度看，三種公安承諾之間也可能發(fā)生沖突，進(jìn)而引發(fā)行政倫理困境。為此，走出公安承諾引發(fā)的行政倫理困境至少需要從以下兩個(gè)角度思考：其一，公安階段性承諾自身發(fā)生沖突；其二，公安階段性承諾與其他承諾發(fā)生沖突。

第一，當(dāng)公安階段性承諾自身發(fā)生沖突時(shí)，要遵循時(shí)效原則，破除保守。公安階段性承諾之所以能夠?qū)е滦姓惱頉_突的發(fā)生，最根本的原因就是其具有階段性。具體來(lái)說(shuō)，就是公安機(jī)關(guān)在不同時(shí)期追求的具體價(jià)值不同，從而引發(fā)沖突。例如，在“嚴(yán)打”期間，公安機(jī)關(guān)追求的具體價(jià)值就是社會(huì)的穩(wěn)定，特別是對(duì)嚴(yán)重刑事犯罪控制，因此這一時(shí)期的公安承諾表現(xiàn)為“從重從快”嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪，這是立足于當(dāng)時(shí)社會(huì)具體情況做出的承諾。而在當(dāng)前，如果片面遵循“嚴(yán)打”時(shí)期做出的具體承諾而開(kāi)展公安工作，必然會(huì)導(dǎo)致與“依法治國(guó)”的主題不相適應(yīng)，產(chǎn)生沖突。公安“四有四必”承諾的堅(jiān)守同樣涉及時(shí)效性問(wèn)題，只不過(guò)沖突的表現(xiàn)形式為“義與利”的具體價(jià)值沖突：遵守公安機(jī)關(guān)當(dāng)初做出的承諾是“義”，合理分配警力以提升行政效率是“利”。為此，在應(yīng)對(duì)公安階段性承諾引發(fā)的行政倫理困境時(shí)，要堅(jiān)持時(shí)效性原則，即立足具體社會(huì)環(huán)境、警民關(guān)系等現(xiàn)實(shí)因素，堅(jiān)持履行符合當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)，迎合未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的公安階段性承諾。對(duì)那些明顯不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況的階段性承諾要敢于否定，破除思想上的保守觀念。

第二，公安階段性承諾與其他承諾發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)遵循層次原則，追尋至善。這一情況具體又可以分為公安階段性承諾與原則性承諾發(fā)生沖突和與事件性承諾發(fā)生沖突。首先，當(dāng)階段性承諾與原則性承諾發(fā)生沖突時(shí)，階段性承諾應(yīng)讓位于原則性承諾。承諾本身體現(xiàn)價(jià)值追求，公安原則性承諾體現(xiàn)的是公安根本價(jià)值追求，是那些與公安機(jī)關(guān)性質(zhì)密切相關(guān)的價(jià)值，因此具有至上性，不能動(dòng)搖。比如，當(dāng)“四有四必”這一階段性承諾在實(shí)際上與“為人民服務(wù)”這樣的原則性承諾相沖突時(shí)，“四有四必”的承諾就必須讓位于“為人民服務(wù)”。其次，當(dāng)階段性承諾與事件性承諾發(fā)生沖突時(shí)，事件性承諾應(yīng)靈活地服從階段性承諾。階段性承諾的基礎(chǔ)是一定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)環(huán)境和警民關(guān)系狀況，這些是關(guān)系開(kāi)展公安工作的客觀因素。因此，在制定和遵循具體事件性承諾時(shí)，應(yīng)當(dāng)保持與階段性承諾的統(tǒng)一。例如，在“嚴(yán)打”時(shí)期，公安機(jī)關(guān)做出的具體事件性承諾應(yīng)當(dāng)與“從重從快”嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪的階段性承諾相適應(yīng)。但是，這里需要說(shuō)明的是，正是由于階段性承諾具有階段性，所以在具體事件性承諾的遵守上還要注意靈活性，即根據(jù)案件事件實(shí)際情況制定和履行承諾?？傊?，當(dāng)三種公安承諾之間發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)遵循層次原則，充分保障原則性承諾的履行。

從根本上講，走出行政倫理困境的法寶是遵循公安機(jī)關(guān)根本價(jià)值追求至上原則。公安機(jī)關(guān)的根本價(jià)值追求為走出由公安承諾引發(fā)的行政倫理困境提供可能。習(xí)近平總書記在會(huì)見(jiàn)全國(guó)公安系統(tǒng)英雄模范立功集體表彰大會(huì)代表時(shí)提出公安機(jī)關(guān)和公安隊(duì)伍要“做到對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”[3]，這“十六字總要求”就是對(duì)公安機(jī)關(guān)根本價(jià)值追求的高度凝練。如果我們對(duì)這四方面要求進(jìn)行分析，就不難發(fā)現(xiàn)“對(duì)黨忠誠(chéng)”和“服務(wù)人民”就是公安機(jī)關(guān)的根本價(jià)值追求，而“執(zhí)法公正”是實(shí)現(xiàn)根本價(jià)值的外在表現(xiàn)，“紀(jì)律嚴(yán)明”則是實(shí)現(xiàn)根本價(jià)值追求的重要保障。因此，“十六字總要求”鮮明地概括了公安機(jī)關(guān)的根本價(jià)值追求，即“對(duì)黨忠誠(chéng)”的政治承諾和“服務(wù)人民”的宗旨承諾，簡(jiǎn)而言之就是公安機(jī)關(guān)的“黨性”與“人民性”的統(tǒng)一。這兩者的統(tǒng)一是公安機(jī)關(guān)的根本價(jià)值追求，這也是將全部公安工作和公安承諾統(tǒng)一起來(lái)的關(guān)鍵。因此，無(wú)論何種公安承諾都必須基于公安機(jī)關(guān)的根本價(jià)值追求，反之如果公安承諾有悖于公安機(jī)關(guān)的根本價(jià)值追求就必須被破除。

注釋：

（1）具體內(nèi)容見(jiàn)拙作《從110“四有四必”承諾談警察行政倫理困境》，載于《貴州警察職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。

（2）相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)自分局統(tǒng)計(jì)和相關(guān)派出所接處警記錄。出于保密考慮，本文中隱去具體數(shù)字。

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