【內(nèi)容摘要】 進入21世紀以來，歐盟所經(jīng)歷的多重危機既對歐盟的合法性基礎(chǔ)及一體化機制產(chǎn)生了顯著挑戰(zhàn)，同時也觸動甚至破壞了歐盟的對外關(guān)系格局。危機影響之下的歐盟，在對內(nèi)治理和對外關(guān)系兩個方面都進行了全方位調(diào)整。其中，自英國退歐危機發(fā)生以來，歐盟機構(gòu)及主要成員國通過多元化的溝通與決策機制，推出了系列戰(zhàn)略文件與政治報告，肯定歐洲一體化的成就、設(shè)定未來歐盟的發(fā)展路徑；通過簽訂系列自由貿(mào)易協(xié)定，強化歐盟在國際貿(mào)易格局中的地位；通過選擇性修復(fù)伙伴關(guān)系，在對美、對華政策上做重點部署。危機之下的歐盟將會在全球、區(qū)域和國別三個層次開展對華政策的全面調(diào)整。歐盟在同美國關(guān)系面臨分歧增多、對立增強的同時，對華的政策合作意愿也有所提高，但同時也對中國的“16+1”等中歐合作政策持猶豫懷疑態(tài)度。在中國堅持對歐積極合作的前提下，歐盟對華政策是決定未來中歐關(guān)系能否進一步發(fā)展的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】 英國退歐 歐洲一體化 多速歐洲 中歐關(guān)系

【作者簡介】 馮存萬，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院國際關(guān)系學(xué)系副教授（武漢 郵編：430072）

【中圖分類號】 D814.1 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2018）06-0078-17

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.201806005

進入21世紀以來，歐盟憲法危機、歐債危機、難民危機接踵而至，而以2016年的英國退歐公投為標志，歐盟及歐洲一體化進程受到了最為嚴重的挑戰(zhàn)和沖擊。 歐盟在面對系列危機過程中的各類因應(yīng)之舉，對其內(nèi)部治理和外部關(guān)系均有直接的指引作用，并對中歐關(guān)系產(chǎn)生了不可忽視的影響。

一、進入21世紀以來多重危機對歐盟的挑戰(zhàn)

作為影響力和利益鏈遍布全球的行為體，歐盟的生存與發(fā)展同國際形勢休戚相關(guān)，密切互動。國際形勢變化是歐盟政策調(diào)整的客觀基礎(chǔ)，進入21世紀以來，歐盟受到了多個危機的連續(xù)沖擊。

（一）總體實力相對下降

首先，歐盟的經(jīng)濟實力相對萎縮。作為世界三大貿(mào)易力量之一的經(jīng)濟體，歐盟通過復(fù)雜而發(fā)達的技術(shù)標準、貿(mào)易規(guī)則、環(huán)保理念而成為世界發(fā)展領(lǐng)域的先鋒。但當(dāng)前無論從橫向比較的空間維度或縱向比較的歷史維度來看，歐盟的綜合實力已經(jīng)處于下滑狀態(tài)。2008年歐債危機爆發(fā)以來，歐盟經(jīng)濟財富出現(xiàn)顯著的萎縮退化。歐盟2008年經(jīng)濟總量為19.029萬億美元，2009年則急劇下降到17.02萬億美元，2017年雖回升至17.74萬億美元，但如將已進入退歐進程的英國排除在外，則歐盟27國的經(jīng)濟總量不足15.12萬億美元。 2018年2月，歐元區(qū)的失業(yè)率高達8.5%，，經(jīng)濟復(fù)蘇預(yù)期也持續(xù)偏緩。反向觀之，中國仍保持相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長。根據(jù)彼得森研究所（Peterson Institute for International Economics，PIIE）2017年的一項實證分析，以營業(yè)收入為參照標準，中國在2006年擁有36家全球1000強公司，而在2014年這一指標則上升至136家；與此形成鮮明對比的是，歐盟公司數(shù)量則呈現(xiàn)明顯的下降態(tài)勢。 陷入危機之中的歐盟面對的是一個實力穩(wěn)步增長、意愿更趨積極的中國，其守成國家相對于成長國家的特征極為明顯。在自身實力發(fā)生顯著退縮的情況下如何理解并應(yīng)對來自中國的影響與訴求，成為歐盟迫切而重要的戰(zhàn)略議題。其次，歐盟凝聚力顯著趨弱。2016年英國舉行全民公投決定退出歐盟，歐盟面臨著一體化啟動以來的最大挫折。英國退出歐盟將使得歐盟作為世界經(jīng)濟力量的資源和規(guī)模進一步弱化。英國退歐不僅挑戰(zhàn)了已存在40余年的一體化發(fā)展模式，而且在實質(zhì)上對歐盟的凝聚力產(chǎn)生了削減作用。英國退出歐盟將會使得歐盟的財政來源受到限制，迫使歐盟將財政負擔(dān)分攤給其余27個成員國，而這一財政壓力的轉(zhuǎn)嫁和政治壓力的增強，或有可能導(dǎo)致更多成員國家特別是中東歐國家的不滿，進而引發(fā)其他國家退歐的風(fēng)險。 英國退歐通過創(chuàng)造一個退出的先例，翻轉(zhuǎn)了歐盟建設(shè)“更緊密聯(lián)盟”的發(fā)展進程。

（二）全球治理效能下降

歐盟認為，需要運用法律和規(guī)則手段來解決當(dāng)今全球面臨的諸如核擴散、恐怖主義和氣候變化問題。 因此，歐盟一直努力通過貿(mào)易、援助、制度合作等手段，推動全球不同層次的機制建設(shè)，輸出規(guī)則、規(guī)范和觀念。 隨著國際力量對比的顯著變化以及歐盟國際地位的相對衰落，歐盟在全球治理領(lǐng)域的政策實踐效能也顯著下降。以應(yīng)對氣候變化為例，自20世紀90年代以來，歐盟曾在全球氣候領(lǐng)域深入開展了政策創(chuàng)新及實踐。歐盟克服因美國退出《京都議定書》而導(dǎo)致的氣候治理困局和歐債危機所導(dǎo)致的經(jīng)濟困局，持續(xù)而堅定地推行氣候戰(zhàn)略，同時通過氣候外交增加歐盟在國際政治、國際道義方面的收益，提升國際影響力，構(gòu)建歐盟的國際主導(dǎo)權(quán)。 但是，2009年哥本哈根氣候大會使得歐盟氣候外交戰(zhàn)略遭到諸多國家的抵制與拋棄，長期以來自視為全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者的歐盟成為被邊緣化的角色。此后，盡管歐盟在氣候治理領(lǐng)域仍持續(xù)推進戰(zhàn)略調(diào)整與改革，但爭奪話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)的條件已經(jīng)不復(fù)存在。特朗普政府主導(dǎo)下的美國退出《巴黎氣候協(xié)定》，全球氣候治理進入碎片化時代，而歐盟所設(shè)計的世界整體推進、協(xié)調(diào)全球氣候治理的戰(zhàn)略訴求處于被擱置狀態(tài)。除氣候外交領(lǐng)域之外，歐盟在推進全球貿(mào)易自由化、化解中東和北非難民危機等領(lǐng)域的外交舉措也受到前所未有的考驗，甚至在伊朗核協(xié)議等方面取得的既定成就也受到美國外交政策逆轉(zhuǎn)的沖擊。事實上，歐盟的全球治理觀念廣為人知，但卻并未深入人心，這是歐盟最為突出的戰(zhàn)略困境，也是迫使歐盟推行政策調(diào)整的決定性條件。

（三）伙伴關(guān)系面臨挑戰(zhàn)

歐盟所處的國際環(huán)境的變化尤其是歐美伙伴關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化是其面臨的主要外部危機。

首先，特朗普就任后大幅調(diào)整美歐之間的貿(mào)易、安全關(guān)系，強硬的單邊主義政策對歐盟形成了巨大的壓力。在貿(mào)易方面，特朗普以貿(mào)易逆差、國家安全為由對歐盟鋼、鋁等產(chǎn)品加征巨額關(guān)稅，使得歐盟推崇的全球貿(mào)易自由化和規(guī)制化受到挫折。在安全合作方面，特朗普治下的美國強勢要求盟友分擔(dān)更多責(zé)任，引發(fā)歐盟反感并加深了歐美之間的裂痕。目前，歐盟雖然正努力嘗試構(gòu)建獨立防務(wù)力量，但當(dāng)前的安全仍然主要依賴于北約，正因為如此，歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼（Federica Mogherini）的表述兼顧了雙方的主張：“歐洲的強大會促進北約的強大，正如強大的北約才有利于歐洲的強盛……歐盟與北約正加強該領(lǐng)域的合作，同時歐盟也將積極發(fā)展歐洲的防務(wù)力量?！?但從當(dāng)前美國堅持“責(zé)任分擔(dān)”的政策立場來看，歐盟與美國之間的安全信任和合作可能會面臨更多的不確定性。

其次，特朗普政府對歐洲一體化進程采取了對抗舉措。戰(zhàn)后美國歷屆政府均積極支持歐洲一體化，并認為團結(jié)的歐洲是保持西方乃至世界穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。從歐美關(guān)系基本邏輯來看，英國退歐將使歐盟內(nèi)部的力量均勢產(chǎn)生多種變數(shù)，而每一種可能都將對美國產(chǎn)生深遠影響。 但是，特朗普政府將美國對歐政策做了大幅度改變，一方面公開支持英國退出歐盟，宣稱退歐后的英國仍將是美國的親密盟友，另一方面無視歐盟維護一體化進程的努力，鼓動更多歐盟國家效仿英國退出歐盟。在民粹主義思潮推動下，美國政府不再重視與盟友維持共識，卻有可能采取強硬手段對其施壓，這樣的舉動毫無疑問正在破壞以互信為基礎(chǔ)的歐美同盟關(guān)系。 在部分西方學(xué)者看來，“內(nèi)部分裂的歐盟正逐漸喪失其對世界舞臺的影響力，特朗普政府不僅放棄了其作為歐盟伙伴的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)，反而如同弱肉強食者般利用歐盟的弱點?！?/p>

進入21世紀以來，歐盟所遭遇的憲法危機、新老歐洲危機、債務(wù)危機、英國退歐危機相互疊加，互為誘因，呈現(xiàn)出密集、連續(xù)、多樣、不斷加重等特征。 各類危機依然存在并持續(xù)發(fā)揮影響，歐盟的全面調(diào)整與改革不僅具有必然性，而且迫在眉睫。

二、歐盟應(yīng)對危機的系列政策調(diào)整

多重危機的發(fā)生與沖擊，并不能徹底否定歐盟在創(chuàng)造并維護區(qū)域合作、推動并保持經(jīng)濟繁榮、組建并提升貿(mào)易實力等各方面的成就及示范效應(yīng)。如何設(shè)計并推行行之有效的調(diào)整政策來應(yīng)對多重挑戰(zhàn)，既需要肯定自身的成就，也需要反思危機的根源，更需要展望未來的前景，而其中最為核心的則是維護歐盟的團結(jié)。正如歐洲理事會主席圖斯克（Donald Tusk）所言：“作為一個政治實體，歐洲要么保持團結(jié)，要么將變成一盤散沙?！?/p>

（一）重塑歐盟政治自信

歐盟所遭遇的多重危機，決定了歐盟的調(diào)整政策也必須采取多元、綜合、漸進的模式。為此，歐盟推出多項政治文件來指引其應(yīng)對危機，重塑自信。

2016年6月歐盟公布了名為《共同愿景、共同行動：歐盟共同外交與安全戰(zhàn)略》的政治文件。這份旨在維護歐洲一體化方向和歐盟機構(gòu)權(quán)威的文件指出，“我們的目的，甚至是聯(lián)盟的存在，正在受到質(zhì)疑……在充滿挑戰(zhàn)的時代，一個強大的歐盟應(yīng)該是一個能夠進行戰(zhàn)略思考、擁有共同愿景并且集體行動的聯(lián)盟。” 文件認為歐盟的主要目標是在內(nèi)部確認共同威脅并尋求政策平衡，通過發(fā)展“意愿聯(lián)盟”、強化“歐盟協(xié)調(diào)”來提升對外決策與行動成效。此外，這一文件為歐盟外交政策確定了團結(jié)、融入、責(zé)任和伙伴關(guān)系等四個原則（The Principles Guiding our External Action），并為歐盟外交確定了“歐盟的安全、歐盟國家與社會的復(fù)原力、一體化的沖突和危機應(yīng)對舉措、合作的地區(qū)秩序以及面向21世紀的全球治理”這五個重要目標。

2017年3月，歐盟委員會發(fā)布了《歐盟未來白皮書》，在引導(dǎo)民眾面向歐盟的未來、緩解各類危機而造成低迷輿情的同時，為歐盟發(fā)展設(shè)置了“成員國延續(xù)現(xiàn)狀、強化統(tǒng)一市場、建設(shè)多速歐洲、特定領(lǐng)域開展高效合作、推進一體化”等五種發(fā)展圖景。從功能角度來看，這份《白皮書》旨在給予歐盟各成員國更多的思辨和建言空間，以圖全方位提高歐盟公民對歐洲一體化的認同和支持。

與《白皮書》的發(fā)布相同步，歐盟對外行動署（European External Action Service，EEAS）發(fā)布《歐盟六十年》公告指出，“國際體系的規(guī)制基礎(chǔ)正受到廣泛質(zhì)疑，歐盟將會在維護、增強和擴大全球秩序方面扮演一個不可或缺的角色?！?/p>

上述系列政治文件遵循的邏輯是，歐盟將強化內(nèi)部治理和構(gòu)建對外關(guān)系作為應(yīng)對危機、強化一體化進程的兩大重要目標。

（二）重啟“多速歐洲”計劃

為深化認知國家之間一體化程度的差異狀態(tài)并維護歐盟的存續(xù)、夯實歐洲一體化進程、緩解民粹主義浪潮和英國退歐的沖擊，歐盟提出了“多速歐洲”的口號。按照歐盟領(lǐng)導(dǎo)人特別是德法等國領(lǐng)導(dǎo)人的觀點，“多速歐洲”通過“選擇性退出”“強化合作”和“開放式協(xié)調(diào)”等路徑，認可不同成員國接受一體化機制的程度差異，由此確保歐盟機制的吸引力與成員國之間自主程度的平衡。

早在20世紀90年代，關(guān)于一體化發(fā)展方向的爭論中就曾出現(xiàn)“多速歐洲”的倡議。不過值得注意的是，相比于一體化進程中各國既有的機制差異，歐盟再度提出的“多速歐洲”并無實質(zhì)性的創(chuàng)新之處。歐盟對于英國特殊訴求的許可與包容就是“多速歐洲”的具體體現(xiàn)。歐盟認可英國不加入歐元區(qū)和《申根協(xié)定》，允許英國在限制移民流動方面設(shè)置緊急制動機制，將移民居留權(quán)與就業(yè)掛鉤，明確歐盟條約提出的“日益緊密的聯(lián)盟”原則不適用于英國。但此后的英國退歐公投及談判說明，這一傳統(tǒng)的“多速歐洲”解決方案由于英國和歐盟內(nèi)外部條件的變化，也由于英國政府公投時機選擇和宣傳不力等因素的影響，未能達到預(yù)期的效果。 可見，“多速歐洲”之成效的決定因素是復(fù)雜而廣泛的。當(dāng)前歐盟再度提出“多速歐洲”，也只能說明關(guān)于該路徑設(shè)計的思考得到進一步深化，但其可行性仍有待觀察。

未來的“多速歐洲”留給成員國在不同政策領(lǐng)域接受不同程度的一體化機制的權(quán)利，這意味著全面一體化的步伐將會放慢，而部分功能領(lǐng)域的一體化則會加強甚至成為歐盟的主要發(fā)展支柱，換言之，功能性的一體化將是近期歐盟發(fā)展的主導(dǎo)理念。 而根據(jù)歐洲一體化的既有成就，貿(mào)易一體化將會是歐盟功能一體化的重點發(fā)展領(lǐng)域，這應(yīng)是歐盟發(fā)展對外關(guān)系的主要依托。

（三）推進歐盟防務(wù)建設(shè)

難民危機與恐怖主義襲擊等一系列非傳統(tǒng)安全問題的出現(xiàn)，已經(jīng)對歐洲安全與一體化進程形成嚴峻挑戰(zhàn)。歐盟認識到，明確的邊境和穩(wěn)固的安全是維護歐盟自由與繁榮的前提條件，歐盟必須構(gòu)建起防范恐怖襲擊的力量，并在必要時將其投射到歐盟之外的區(qū)域。

當(dāng)前歐盟內(nèi)部普遍認為，英國退歐是歐盟發(fā)展獨立防務(wù)的良好契機：一方面，對防務(wù)建設(shè)并無實質(zhì)性貢獻的英國退出歐盟，不會導(dǎo)致歐盟防務(wù)建設(shè)遭受重大損失； 另一方面，在英國退出歐盟之后，其他歐盟成員國將會積極踐行一體化機制，以此來證明它們對防務(wù)建設(shè)的嚴肅態(tài)度。 此外，歐盟認為強化防務(wù)能力建設(shè)也是有效維護歐美伙伴關(guān)系的關(guān)鍵路徑。在防務(wù)、反恐與打擊跨國犯罪方面，歐盟嚴重依賴于美國的安全建設(shè)和主導(dǎo)，“美國強調(diào)美國優(yōu)先則意味著歐盟的孤立” 。當(dāng)前，特朗普政府已明確表示將在司法及反恐領(lǐng)域加大行動力度，而歐盟的防務(wù)能力建設(shè)將會進一步增強其作為美國在該領(lǐng)域盟友的地位。

基于上述原因，自英國退歐啟動以來，歐盟在建設(shè)獨立防務(wù)方面也明顯加快了步伐。2017年6月，歐盟委員會宣布設(shè)立總額為55億歐元的歐洲防務(wù)基金，用于擴大各成員國防務(wù)研發(fā)投資及軍事裝備采購。同年11月，除英國、丹麥等5國之外的其余23國決定啟動歐盟防務(wù)“永久結(jié)構(gòu)性合作”機制（Permanent Structured Cooperation，PESCO）。 與過去相比，歐盟建立獨立防務(wù)力量的意志更為明顯，這是多重危機挑戰(zhàn)之下的必然反應(yīng)。從當(dāng)前來看，歐盟持續(xù)增強自身防務(wù)能力的決心和舉措，仍未能有效扭轉(zhuǎn)歐美雙方在安全領(lǐng)域的緊張關(guān)系。在2018年7月的北約峰會上，特朗普不僅繼續(xù)在分擔(dān)責(zé)任、分攤費用的問題上對歐盟提出強烈抨擊，而且通過操控對俄政策使歐盟產(chǎn)生美國“疏歐親俄”的隱憂。特朗普政府的強硬姿態(tài)背離了歐盟所堅守的西方價值觀，極有可能迫使歐盟在加速建設(shè)獨立防務(wù)能力的同時，進一步降低對美國的安全信任。

（四）強化對外貿(mào)易關(guān)系

對外貿(mào)易是歐盟作為世界重要力量的關(guān)鍵支撐條件，也是歐盟維系自身生存及國際影響力的首要目標。重新界定歐盟與第三國之間的經(jīng)濟貿(mào)易關(guān)系，成為歐盟調(diào)整對外關(guān)系的主要政策思路之一。在英歐之間退歐談判長期膠著、美國強化對歐貿(mào)易分歧的情況下，歐盟一方面在退歐談判中采取強硬立場，為確立未來的英歐貿(mào)易關(guān)系設(shè)定嚴格的條件；另一方面則明顯加快同其他國家締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定的步伐，以期穩(wěn)定歐盟在國際貿(mào)易中的影響力。繼2017年7月歐盟與日本達成自由貿(mào)易協(xié)定之后，歐盟與加拿大的自由貿(mào)易協(xié)定也于2017年9月起生效。歐盟強化對外貿(mào)易的政策調(diào)整，還體現(xiàn)于貿(mào)易政策與其他外交政策的協(xié)調(diào)與配合。從貿(mào)易及安全的維度來看，當(dāng)前的歐美關(guān)系也充滿了彼此抗衡的特征。特朗普政府上臺以來，歐美之間就貿(mào)易平衡問題的觀念裂痕愈益明顯，歐盟對美國的威脅性貿(mào)易政策采取了針鋒相對的應(yīng)對立場，這種強硬的貿(mào)易立場與歐盟在其他關(guān)鍵國際議題上的對美政策相呼應(yīng)，形成明確的回應(yīng)式抗衡政策基調(diào)。特朗普政府于2018年5月宣布退出伊朗核協(xié)議并最終重啟制裁政策以來，歐盟堅持保留伊朗核協(xié)議的必要性，在強調(diào)以協(xié)議化解危機、維護國際安全的同時，也避免因美國制裁伊朗而使歐盟企業(yè)國際貿(mào)易業(yè)務(wù)受到?jīng)_擊。與此同時，歐盟決定從2018年7月起對部分美國產(chǎn)品征收關(guān)稅，以示還擊。在貿(mào)易和安全領(lǐng)域的雙重強硬表態(tài)，意味著今后歐盟對美政策將進入以抗衡求共識的階段。

三、歐盟對華認知與政策調(diào)整

歐盟將中國、美國和歐盟并稱為塑造世界格局的三支力量，但與此同時，歐盟對于能否成功構(gòu)建歐美、歐中關(guān)系仍存有顯著疑慮。作為“經(jīng)濟巨人、政治侏儒”的歐盟，需要通過構(gòu)建國際合作關(guān)系來實現(xiàn)其外交戰(zhàn)略目標，尤其是在歐盟自身遭遇多重危機、美國推行“美國優(yōu)先”和“單邊主義”的背景下，穩(wěn)定發(fā)展中歐關(guān)系對于歐盟實現(xiàn)其外交戰(zhàn)略而言至關(guān)重要。

（一）歐盟對華認知的角色定位

在進入21世紀以來的多重危機沖擊之下，歐盟因為緩慢的經(jīng)濟復(fù)蘇速度和相對滯后的外交與安全合作而難以成為“全球性歐洲”，中國則通過不斷深化擴展的國際合作網(wǎng)絡(luò)以及持續(xù)上升的國家實力而日益彰顯全球影響力，中歐關(guān)系出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化。中歐雙方于2003年起建立戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，但快速提升的歐盟對華戰(zhàn)略訴求并沒有直接轉(zhuǎn)化為積極的合作意向，而是在其全球治理規(guī)劃導(dǎo)引下轉(zhuǎn)變?yōu)閷χ袊膹娏遗u，并于2009年哥本哈根氣候大會上形成了激烈的政策爭辯。此后，隨著歐債危機的影響持續(xù)蔓延，歐盟的內(nèi)化治理傾向日益突出，直到2016年英國通過退歐公投，歐盟的對華戰(zhàn)略關(guān)注度才得以再度提升。2016年6月歐盟委員會通過的《歐盟對華新戰(zhàn)略要素》文件指出，中歐雙方?jīng)Q策者對中歐關(guān)系的意義和目標的認知是中歐伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)；未來5年將推動雙邊投資，并將與中國通過緊密合作來解決雙邊、多邊國際沖突和外交重點問題。在經(jīng)歷退歐公投的沖擊之后，歐盟暫時遏制了歐洲范圍內(nèi)民粹主義的勢頭，政治信心有所恢復(fù)的歐盟在調(diào)高對華戰(zhàn)略期待的同時，也對中國的角色定位做了更多限定。 在歐盟看來，作為成長型大國的中國之角色更傾向于對手而不是伙伴，因而其挑戰(zhàn)也必然多于合作；但同時歐盟仍將中國視為重要的合作伙伴，且堅信歐盟仍掌握著影響和塑造未來中國走向的能力。

作為在國際體系中具有全球性、全局性、全面性影響的三支力量，中國、歐盟與美國的對話與合作是設(shè)計與實踐全球治理機制的重要平臺。但歐盟應(yīng)該明確的是，形成當(dāng)前歐美分歧與沖突的各類因素中，既包括來自外部的特朗普政府政策變更，也包括滋生于內(nèi)部的歐盟自身實力減弱，且后者是具有決定性的關(guān)鍵因素?！皻W盟若要維護其重要性，就必須在激烈的國際競爭中保持并提升自身實力?！?對歐盟來說，強化中歐關(guān)系亦可防止歐盟因中美關(guān)系過度靠近而被邊緣化，同時給予歐盟提升自己利益和基本價值觀的機遇。 因此，在當(dāng)前歐美關(guān)系出現(xiàn)較明顯分歧且近期內(nèi)無充分改善可能、中國國家力量穩(wěn)定增長且對外政策堅持合作優(yōu)先的情況下，歐盟對中國的合作需求將大大上升，中歐關(guān)系事實上正面對一個機遇窗口和全新的平臺，唯有中歐雙方的合力推進，方可確保雙邊乃至全球利益結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與持續(xù)。

（二）歐盟對華政策的調(diào)整

總體而言，中國與歐盟關(guān)系正進入一個結(jié)構(gòu)性變化的新時期。歐盟既看重與中國的合作潛力，又對中國的實力上升感到不適應(yīng)，在政策實踐中，歐盟成員國加強了同中國的經(jīng)貿(mào)合作，而歐盟機構(gòu)和部分官員則扮演了平衡者的角色，并對中國的發(fā)展和政策持有警惕心態(tài)。 在這一背景之下，歐盟對華政策調(diào)整集中體現(xiàn)在三個層面上。

第一、在全球治理層面上界定中歐關(guān)系。隨著中國國家力量的增強，歐盟對中國在全球治理領(lǐng)域內(nèi)合作的目標亦已發(fā)生轉(zhuǎn)變，從最初將中國作為治理“客體”納入其主導(dǎo)的國際治理體系，逐漸演變?yōu)閷⒅袊鳛槿蛑卫淼摹爸黧w之一”及主要伙伴，通過加強接觸來影響中國的對外政策，要求中國在承擔(dān)更多責(zé)任的基礎(chǔ)上參與全球治理，應(yīng)對全球挑戰(zhàn)。 全球?qū)用嫔系臍W盟對華政策與美國因素緊密相關(guān)。歐盟在2016年外交與安全戰(zhàn)略中提出了歐盟、美國、中國并列為“G3”的概念，這是歐盟在遭遇多重危機與挑戰(zhàn)之際，首次對未來世界格局做出概念界定，意味著歐盟認可中國是世界上最為重要的力量之一，并希望通過中美歐三方力量等級的框定來重新鼓舞歐盟作為世界力量的信心，同時以自主戰(zhàn)略的方式來界定歐盟的世界地位。另外，歐盟也意識到，21世紀以來美國高度關(guān)注中國等新興經(jīng)濟體的崛起以及世界政治中心向亞洲等區(qū)域的擴散，從而導(dǎo)致美國對美歐關(guān)系的關(guān)注程度和維護力度顯著降低。 在這一宏觀戰(zhàn)略判斷的影響下，歐盟對中國產(chǎn)生更高的戰(zhàn)略合作期待，正如歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Juncker）表示的那樣，歐盟和中國都將致力于加強基于規(guī)則的全球體系，強化全球合作的機制和架構(gòu)，并希望能發(fā)出歐中站在一起的強烈信號。 但是，危機之下的歐盟尚難以全面而充分地了解并接受中國的對外政策及國際影響，而是以提高警惕、加強防備、借題發(fā)揮的方式來調(diào)整對華政策。其中，歐盟以“扭曲市場的補貼”為由，與美國、日本以聯(lián)合聲明的方式對中國提出批評甚至形成聯(lián)合遏制的態(tài)勢，并強化自身“世界責(zé)任”進而積極介入亞太事務(wù)。簡而言之，面對變化迅速的全球治理局面，歐盟雖感力不從心卻難舍雄心，其全球治理政策將會更具有選擇性，即通過采取對美合作性競爭、對華競爭性合作來保障自身的國際地位與利益。當(dāng)前國際形勢不足以證明歐美之間關(guān)系會發(fā)生根本性的變化，歐盟仍以維持歐美盟友關(guān)系和西方世界立場為推進全球治理的政策基石。但其中的發(fā)展趨勢則意味著，“未來可能產(chǎn)生的歐美博弈程度將進一步增強，中歐之間強化合作以應(yīng)對形勢變化的可能性也隨之提高。”

第二、在中歐雙邊層面調(diào)整中歐關(guān)系。在歐洲一體化與中國改革開放的進程中，歐盟與中國形成了利益互補的格局，雙邊之間不存在根本性的安全和利益沖突，并對強化雙邊合作有持續(xù)而廣泛的需求。在2016年《歐盟對華新戰(zhàn)略要素》文件中，歐盟為發(fā)展中歐伙伴關(guān)系設(shè)定了四個主要目標：首先是促進歐盟在中國市場上的經(jīng)濟和商業(yè)利益，其次是促進中國社會開放，再次是鼓勵中國深度融入市場經(jīng)濟和貿(mào)易體系，最后是與中國共同推進有效多邊主義，強化歐盟作為世界行為體的地位。這一文件出臺兩年多來，歐盟并沒有從全局上在對華政策領(lǐng)域做出實質(zhì)性的調(diào)整。一方面，從戰(zhàn)略設(shè)計層面看，歐盟將強化合作視為發(fā)展未來中歐關(guān)系的主線，但目前尚缺乏將這一對華戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為政策實踐的可操作路徑，比如歐盟在對華貿(mào)易和投資方面依舊保持既有的分歧與限制政策；另一方面，面對中國積極推進的“16+1”對歐合作框架，歐盟依然缺乏相應(yīng)的聯(lián)系機制，更缺乏將對華戰(zhàn)略同歐盟內(nèi)部調(diào)整對接的相應(yīng)規(guī)劃。值得注意的是，歐盟重啟“多速歐洲”后，也有可能導(dǎo)致中國對歐雙軌交往的格局受到不利影響?！岸嗨贇W洲”是對成員國之間權(quán)能與地位差異的認可與固化，歐盟一體化機制將因此而變得更為復(fù)雜，包括中國在內(nèi)的第三國同歐盟的溝通途徑將面臨交易成本增加和談判成效下滑的可能。“多速歐洲”將會使得法德之外的中小國家在歐盟機構(gòu)中的發(fā)言權(quán)相對下降，這對于中國來說，或許會減少與歐盟成員國雙邊關(guān)系的靈活性，從而導(dǎo)致整體發(fā)展中歐關(guān)系的外交努力遇到更多挑戰(zhàn)。

第三，在歐盟成員國家層面發(fā)展中歐關(guān)系。中國與歐盟之間的交流互動呈現(xiàn)典型的雙軌運行狀態(tài)，其中“中國與歐盟大國的關(guān)系往往是中國與歐盟之間關(guān)系的晴雨表” 。歐債危機爆發(fā)以來，歐盟成員國同中國加強了雙邊經(jīng)濟合作。2009年初英國通過了首份對華政策文件《英國與中國：合作框架》，將發(fā)展對華關(guān)系視作英國外交的“重大優(yōu)先目標”；而德國也于同一時期同中國發(fā)布了《中德關(guān)于共同努力穩(wěn)定世界經(jīng)濟形勢的聯(lián)合聲明》，且該聲明避免談及容易引起分歧的政治問題。從2018年以來，英法德三國的對華政策在強調(diào)雙邊合作的共同基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出差異化競爭的政策態(tài)勢。如果說退歐談判進程中的英國希望通過對華經(jīng)濟、教育交流等方式維系其“全球化英國”的角色，法國則將企業(yè)投資及推動貿(mào)易作為對華政策的重點，而德國希望獲得中國對德國乃至歐盟的多邊外交立場的支持。在危機影響深遠、經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢的客觀壓力之下，部分歐盟國家的對華政策仍難以擺脫保護主義的牽制。比如，德國經(jīng)濟部長阿爾特邁爾（Peter Altmaier）敦促歐盟立法對外國直接投資進行更嚴格的審查，而經(jīng)濟部更要求限制中國企業(yè)購買德企股份，并將中企收購德國公司股權(quán)的審查觸發(fā)線從25%降低到20%或15%，阿爾特邁爾本人甚至認為觸發(fā)線應(yīng)該定為10%。 在限制中國投資的問題上，法國也持有同德國相近的立場。相比較于中東歐國家積極對接中國“一帶一路”的合作立場，西歐國家特別是英法德等國則體現(xiàn)出既期盼強化雙邊合作、又防范自身利益流失的矛盾心態(tài)?？陀^而言，作為高度依賴對外聯(lián)系的經(jīng)濟體，歐盟及其成員國應(yīng)對危機的重中之重應(yīng)是發(fā)展更具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，避免在歐美關(guān)系大幅波動的同時又喪失同中國等新興經(jīng)濟體的合作機遇。

總之，當(dāng)前歐盟對華政策調(diào)整既未能擺脫西方觀念的既有陳規(guī)，又難以乘危機促動而催生新思路。歐盟在對華政策實踐中表現(xiàn)出模糊定位、難以取舍的復(fù)雜矛盾立場。

四、明晰對歐政策并推動雙邊關(guān)系穩(wěn)定和發(fā)展

盡管歐盟對華政策調(diào)整存在明顯的消極成分，但中國仍應(yīng)基于國際形勢和自身外交立場采取積極的合作政策，以形成中歐關(guān)系發(fā)展的有利格局。

第一，加深全球治理層面的中歐相互戰(zhàn)略依存，增強合作。中國與歐盟同為全球經(jīng)濟治理改革的積極倡導(dǎo)者，在全球經(jīng)濟治理方面存在諸多共同立場。 自歐盟各類危機連續(xù)發(fā)生以來，中國堅定堅持經(jīng)濟全球化與歐洲一體化的基本立場。相比特朗普政府對歐盟外交及歐美關(guān)系的沖擊舉措，中國堅持作為“世界和平的建設(shè)者、全球發(fā)展的貢獻者、國際秩序的維護者”的國際角色，支持歐洲一體化和《巴黎氣候協(xié)定》，堅持通過政治外交方式解決沖突問題，成為歐盟有力的外部支持。正如歐盟委員會主席容克所言，“保持建設(shè)性是中歐伙伴關(guān)系的力量所在……中歐共同努力將使世界變得更加堅強?！?因此，從世界格局以及歐盟的戰(zhàn)略版圖來看，在美國受到民粹主義推動而采取單邊政策的情勢下，中國與歐盟在維持多邊主義、推進全球治理層面的戰(zhàn)略依賴顯著增強。比如，中國與歐盟均積極通過開展“中歐非”等多邊合作來解決非洲移民、反恐和發(fā)展等方面的問題；又如，中國與歐盟均對特朗普政府強行退出并破壞伊朗核協(xié)議框架的單邊行為持批評立場；再如，中國與歐盟共同堅持維護聯(lián)合國多邊機制以推進全球治理的重要共識。從全局來看，中歐雙方在全球治理領(lǐng)域存在廣泛的共識，這是穩(wěn)定當(dāng)前國際社會可持續(xù)發(fā)展的主要動力。

第二、穩(wěn)定中歐雙方角色的健康定位。自2003年起中歐雙方構(gòu)建的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系雖保持基本穩(wěn)定，但遠未達到雙邊合作的戰(zhàn)略預(yù)期。中歐雙方的力量對比變化直接影響到彼此的角色定位。中國雖然對自身的國家力量增長和國際責(zé)任的自信度越來越高，但仍堅持以謀求和平與發(fā)展、而不是以地位和權(quán)力來界定大國關(guān)系。在關(guān)于中歐雙方角色定位的問題上，中國更傾向于將彼此界定為協(xié)同處理全球重大問題的合作伙伴。正因為如此，中國對歐盟在其全球戰(zhàn)略中將中美歐三方并列為“G3”的提法并未給予正面回應(yīng)。反觀歐盟，系列危機的發(fā)生和延續(xù)，導(dǎo)致中國民眾對既有的歐盟角色評價出現(xiàn)持續(xù)下跌，歐盟作為“經(jīng)濟巨人”的力量出現(xiàn)萎縮，而作為“政治侏儒”的角色則更趨固化。當(dāng)前歐盟忙于應(yīng)對內(nèi)部多重危機沖擊、疲于抗衡美國單邊政策挑戰(zhàn)、疏于回應(yīng)中國合作意愿的狀態(tài)，也會使其在中歐戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系中的地位受到影響，進而坐失中歐關(guān)系發(fā)展的最大機遇。為此，實現(xiàn)雙方相互角色定位的健康穩(wěn)定，對中歐關(guān)系發(fā)展有利。

第三，使經(jīng)濟合作成為穩(wěn)定中歐關(guān)系的核心支柱。在全球經(jīng)濟趨勢放緩的宏觀環(huán)境下，持續(xù)平穩(wěn)增長的中國經(jīng)濟與初步復(fù)蘇的歐盟經(jīng)濟產(chǎn)生了更為強勁的合作需求。從2017年的歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)來看，歐中貿(mào)易額雖略低于歐美貿(mào)易額，但占比則保持增長態(tài)勢，達到15.3%。相比于歐美之間的貿(mào)易波動，中國同歐盟之間的貿(mào)易量穩(wěn)步攀升，且中國與英國、德國等國的貿(mào)易和投資進入相對穩(wěn)定時期，經(jīng)濟合作已經(jīng)在事實上成為穩(wěn)定中歐關(guān)系的核心支柱，但同時也受到中歐雙方對“互惠性”和“公平競爭”等議題的立場分歧所帶來的挑戰(zhàn)。多重危機使得歐盟機制的示范性和凝聚力有所下降，轉(zhuǎn)而對中國對歐盟的貿(mào)易順差和投資趨勢產(chǎn)生更為消極與保守的抵觸心態(tài)，進而戒備甚至批評中國的若干對歐經(jīng)貿(mào)政策，中國與中東歐國家的“16+1”合作即是其批評對象之一?！?6+1”合作啟動以來，參與該合作的匈牙利、波蘭、保加利亞、捷克和斯洛伐克等國吸引了大量直接投資，對中東歐尤其是東南歐的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展有顯著推動。因此，“16+1”合作不僅是中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的新增長點，也是歐盟借以縮小成員國發(fā)展水平差距、彌補“多速歐洲”計劃之不足的外部支持?？梢?，中歐雙方在觀念與利益競爭加劇的同時，務(wù)實與平等合作的機會也相應(yīng)增加， 其重要性也在上升。但歐盟如何看待中國同歐盟次區(qū)域的合作，主要取決于歐盟對中國的戰(zhàn)略認知以及決定這些認知的根本因素。過去若干年來，歐盟認為中國通過利用歐盟內(nèi)部分歧而獲得市場準入和技術(shù)轉(zhuǎn)移，因此，盡管中東歐國家積極參與“16+1”合作，但該合作“在歐盟眼中均有分化歐盟之嫌” 。在今后的中歐關(guān)系中，由于歐盟對中國的戰(zhàn)略誤解仍具有較廣泛的生存土壤和影響空間，如何消除這一限制中歐關(guān)系發(fā)展的重大干擾源，也是在通過經(jīng)濟合作穩(wěn)定中歐雙邊關(guān)系發(fā)展時需要考慮的重要問題。

結(jié) 束 語

危機困擾與戰(zhàn)略調(diào)整是當(dāng)前歐盟的重要標簽，影響著歐盟對外關(guān)系的構(gòu)建及與其利益密切相關(guān)的國際政治議程的走向。進入21世紀以來歐盟所面臨的多重危機，既暴露了歐盟自身功能的缺失，同時也是歐盟機制改革與能力建設(shè)的機遇窗口。歐盟意識到，如何更好地平衡內(nèi)部關(guān)注和外部期待，同樣也是長期橫亙在歐盟發(fā)展進程中的重大挑戰(zhàn)。 反思歐洲一體化進程及其應(yīng)對各類危機的經(jīng)驗，仍可確信歐盟有信心、有潛力應(yīng)對當(dāng)前的系列危機。當(dāng)前歐盟的政策調(diào)整兼及內(nèi)外，是綜合性調(diào)整，具有初步嘗試、視野宏觀、過程反復(fù)、求新求變的特征，后續(xù)進程仍需長時間的調(diào)適和細化。面對國家綜合實力特別是國際責(zé)任能力和意識穩(wěn)步增長的中國，歐盟的對華政策將受到歐強中弱的歷史慣性思維、美強歐弱的西方政治格局、勢強策弱的危機治理現(xiàn)狀的影響，因而可能呈現(xiàn)出短暫而有限的波動與震蕩，需要中歐雙方尤其是歐盟方面從全局出發(fā)，理解并把握中歐關(guān)系的結(jié)構(gòu)及方向。作為構(gòu)成歐盟外交格局的重要支柱，中歐關(guān)系取決于中國對歐戰(zhàn)略立場和歐盟自己未來幾十年的發(fā)展軌跡。 對于擁有全球抱負的歐盟來說，當(dāng)前所面臨的多重危機既是其必須全面調(diào)整政策的壓力，也是創(chuàng)造并利用各種機遇的動力，而推進與發(fā)展中歐關(guān)系，則是其成功應(yīng)對危機、進而把握機遇的合理途徑。

[收稿日期：2018-07-05]

[修回日期：2018-10-06]

[責(zé)任編輯：陳鴻斌]