田小森

(山東大學 歷史文化學院，濟南 250100)

關于宋代縣及縣官的研究，目前學界已取得了一些研究成果。論文方面，諸如苗書梅的《宋代縣官，怎么選任？怎么監(jiān)督？》一文對宋代縣官的選任標準以及監(jiān)督措施進行了較為細致的探討；黃寬重在《宋代基層社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運作——以縣為主的考察》中將縣官置于基層關系網(wǎng)中，對其職能進行了綜合考量。著作方面，鄧小南的《宋代文官選任制度諸層面》和苗書梅的《宋代官員選任和管理制度》均對宋代縣官及縣官資序在官員升遷過程中的作用做了較為全面詳細的探察。本文擬就宋代中央政府重視縣級官府及知縣資序的相關情況進行一些粗淺探析。

一、縣級官府的重要性

趙宋建立之初，宋太祖迫切要解決的問題是如何穩(wěn)固新王朝的統(tǒng)治，避免重蹈覆轍成為下一個短命王朝。只有地方太平無事，王朝的統(tǒng)治政權(quán)才能安穩(wěn)。當時鎮(zhèn)守地方、手握兵權(quán)的武將是威脅趙宋統(tǒng)治的心腹大患。為此，宋太祖采取種種舉措削奪地方守將之兵權(quán)，選派文臣出任地方長官即為鞏固新朝統(tǒng)治的重要一環(huán)。關于此，宋太祖曾言：“朕今選儒臣干事者百余分治大藩，縱皆貪濁，亦未及武臣一人也?！盵1]293

縣作為構(gòu)成統(tǒng)一王朝的基層行政區(qū)劃，能否對其實行有效的管控治理，直接關系到國家政權(quán)的穩(wěn)定與否?！爸?、知縣，古之諸侯、守宰之任也。內(nèi)外官雖多，然與陛下共理天下者，唯守宰最要耳?！盵2]737在從中央的政治力到民眾的社會力這條雙向垂直通道中，縣的地位異常重要。由上而下，來自中央以及地方監(jiān)司的各項政令都會匯集到縣府，經(jīng)過縣府的安排處理再轉(zhuǎn)達至底層民眾。同樣，由下往上，底層的賦稅、刑獄、災荒等大小事務也無不匯集到縣府，由縣官直接處理或逐級上報州府、監(jiān)司乃至中央。在這條雙向垂直通道中，處于中轉(zhuǎn)樞紐的縣府需要處理大量來自上下兩個方向的繁雜事務，無論哪一個方向處置不利，整個通道都將面臨堵塞甚至崩潰的危險?！翱h一直是中國歷代行政組織中，設官任職、執(zhí)行政策、維護治安、司法裁判和財稅征收的基本單位，縣衙成為官府行使公權(quán)力和象征皇權(quán)統(tǒng)治力的所在，是各類人群聚集、交流及與官府交涉的場所，也是中央政治力與地方社會力接觸的介面。”[3]274

縣府雖接受州府及路分監(jiān)司的監(jiān)察領導，但因其直接治民理事，需要處理的事務繁雜多樣，不可能事無巨細逐一上報。另外，古代社會的交通及通信技術(shù)遠不如現(xiàn)在發(fā)達，不同層級官府之間的信息傳遞不那么便捷及時，上級官府缺乏對問題的具體了解，在實際操作中絕大多數(shù)事務都需要由縣府自己臨機決斷?！翱h官雖只是地方行政長官職稱，但縣府涉及業(yè)務龐雜繁多，除了不具外交、軍事機能外，實際上就像一個小朝廷?！盵3]276在整個垂直統(tǒng)治系統(tǒng)中，縣級官府的功能作用如同數(shù)量眾多的微小毛細血管和神經(jīng)末梢，看似微不足道，卻對整個肌體的健康運作有著不可估量的貢獻。正因此，趙宋立國之初，宋太祖為穩(wěn)固地方，開始從朝官中選派才能之士出任知縣?！敖≈?，擇才能之士出宰大邑，大理正奚嶼知大名府館陶縣，監(jiān)察御史王祜知魏縣，選朝官知縣自此始。太祖重縣令之任至矣?！盵4]

二、縣級官府所面臨的問題

鑒于縣級行政區(qū)劃在王朝統(tǒng)治中所居的重要地位，除了選任朝官出守州縣，中央政府還前前后后專門針對縣官的任用做出了種種明確規(guī)定：

太祖嘗曰：“貴家子弟，唯知飲酒彈琵琶耳，安知民間疾苦！由是詔：凡以資蔭出身者，皆先使之監(jiān)當場務，未得親民?！盵5]“初，宗室無參選法，祖宗時，間選注一二，不為常制?；兆谟麅?yōu)宗室，多得出官，一日參選，即在合選名次之上。而膏粱之習，往往貪恣，出任州縣，黷貨害民，議者頗陳其害。欽宗即位，臣僚復以為言，使令不注郡守、縣令，仍與在部人通理名次?！盵6]3712

中央制定種種規(guī)定的目的，無非是想選拔德才兼?zhèn)涞墓賳T出任知縣，但實際情況卻不那么盡如人意。為非作歹、極不稱職的官員雖為數(shù)不多，但治理有成效的官員同樣也不多，絕大多數(shù)官員都處于庸碌怠政狀態(tài)，無法順利有效地履行職責。地方長官庸碌不任事的問題一直是困擾最高統(tǒng)治者的一塊心病。

元豐五年二月，上曰：“刺史縣令，治民為最近，漢自刺史有入三公者，蓋重其任耳。今之藩郡不過數(shù)十，往往多不得人，則縣令可知也。自今更宜慎擇。”[7]

雖然飽受皇帝和臣僚的詬病，地方長官能力平庸、怠于公務問題在兩宋三百年間始終沒有得到明顯的改善，依然是“介然自守，約己恕物，不諂上，不瀆下，為陛下孜孜于民政者，十不一二焉”[2]748。

再有，宋初朝中大臣外放出任地方守宰是件平常事，例如時為監(jiān)察御史的王祜出知魏縣。但隨著時間的推移，地方長官的地位漸漸受到輕視，外任地方成了京朝官唯恐避之不及的“苦差事”?！爱斀褡骼糁y，莫若近民之官，于民尤近者，作縣是也?！盵8]3480發(fā)生這種轉(zhuǎn)變的原因是復雜多樣的。如前面所談到的，州縣官作為地方親民官，地方上的大小繁雜事務無所不管，“對于絕大多數(shù)的百姓而言，終其一生所面對最直接的國家機器就是縣，而由縣令等親民官和所轄僚吏構(gòu)成的縣衙，就是與百姓關系最密切的機關”[3]277。除此之外，縣府還要執(zhí)行來自上級不同部門的諸多政令。以縣官為例，明確規(guī)定的職責有：

掌總治民政、勸課農(nóng)桑、平?jīng)Q獄訟，有德澤禁令，則宣布于治境。凡戶口、賦役、錢谷、賑濟，給納之事皆掌之，以時造戶版及催理二稅。有水旱則有災傷之訴，以分數(shù)蠲免；民以水旱流亡，則撫存安集之，無使失業(yè)。有孝悌行義聞于鄉(xiāng)閭者，具事實上于州，激勸以勵風俗。[6]3977

與縣府所需承擔的繁雜沉重事務形成鮮明對比的是縣府中親民官的數(shù)量。按照宋人說法，縣府管轄百里之地，但朝廷命官僅有區(qū)區(qū)幾人而已。“宋代，一般在大縣設置知縣、縣丞、主簿、縣尉(1至2員)等幾位親民官，作為朝廷委派的行政官員，小縣僅置1到2員?！盵9]顯然，僅有的幾位親民官很難完全處理縣府如此冗雜的事務。種種事務雖然并不都需要縣官親力親為，但任何一件事務辦不好，作為地方最高長官的知縣都難辭其咎。知縣職責繁重，且往往有出力不討好的風險，因而京朝官大都將外任知縣視為畏途。

身處基層的知縣，雖終日有處理不完的政務民事，晉升方面卻遠不如那些在京府職清任閑的館職郎官來得迅速容易，而且升任高官的機會也渺茫無幾。這么發(fā)展下去的結(jié)果自然是地位重要、急需能吏的縣府因受到官員的輕視更加缺乏才能之士，地方縣官慵懶怠政的風氣也會隨之加劇。官場彌漫的這種重內(nèi)輕外、避重就輕的不良之風已經(jīng)引起一些臣僚的擔憂。紹圣二年(1095)，時為秘閣校理的畢仲游上奏道：

持祿處內(nèi)者既無治民之責，而多遷進之門，守法在外者則數(shù)出于俗吏而不見用；就有用之者，不過由縣令而居幕府，由郡守而為監(jiān)司。所謂臺郎、給舍、令仆、三公未有由此途而出。則內(nèi)官安得不重，外官安得不輕？[2]800

三、臣僚針對地方官所用非人的建議

宋代臣僚對當時官員所用非人的詬病從未斷絕，批評主要集中在官員庸碌無為以及缺乏治理能力和治理經(jīng)驗上，并進而把抨擊的矛頭指向當時循資升遷的磨勘銓選制度。

近歲審官院推擇知州，并不以賢愚器識而選，止用資考，輿至院后令自占員闕差定。其間或面墻經(jīng)術(shù)，庸猥冗瑣，老眊罷癃，殘虐貪暴，混淆雜進，不敢裁黜。暨拜吏而出，豈復究生政事，唯計圭田多少，市估重輕，苞苴稛載，以濟所欲。[2]750

除抨擊官員多所用非人之外，臣僚也相應地提出了各自的解決之道，歸納起來大致有地方長官赴任前由朝中大臣當面考察、賦予地方轉(zhuǎn)運使自主選任州縣長官的職權(quán)，還有就是允許大臣舉薦自認為精明強干的官員。臣僚們提出的這些選賢任能的措施都是美意，但未必是良法，大多不具有可行性或者即便實行了也不會取得顯著成效?！绑w現(xiàn)儒家正統(tǒng)觀念的‘選賢任能’原則，絕少有人反對；但由于標準寬泛，在缺乏充分可靠的信息和通用確定的衡量尺度之條件下，很難得到切實的推行?！盵10]顯然，臣僚的初衷是通過下放地方長官的選任權(quán)，借助朝臣和地方監(jiān)司的力量摒棄不稱職的官員，挑選才能之士出守州縣。這番設想是好的，但具備哪些條件、符合什么標準才是德才兼?zhèn)涞哪芾裟?？在這一點上幾乎不可能有統(tǒng)一客觀的標準。地方長官人數(shù)眾多，想要充分詳盡地了解他們的實際情況也是一件不太現(xiàn)實的事情，如何保證手握選任之權(quán)的大臣監(jiān)司不徇私舞弊就很難做到。

另外，諸如大臣舉薦，監(jiān)司銓擇的舉措本身存在著很大的弊端。一旦沒有明確客觀的選任標準的限制，官員任用往往會淪為一種金錢交易，或者被權(quán)臣把持，成為其培植黨羽的工具。“監(jiān)司、郡守多舉一人，在自己日后的關系網(wǎng)中就多一名成員。于是，有的把薦章作為交結(jié)權(quán)貴的一個途徑?！盵11]這種弊害其實在當時已經(jīng)遭到了有識之士的批評，葉適在評論官員薦舉時抨擊道：

何謂薦舉之害？使天下之大吏得薦舉天下之卑官，宜若為善法矣，而今乃為大害……然則是上下相與為市，均付于不可知而已；故奔競成風，干謁盈門，較權(quán)勢之輕重，不勝其求。[12]

如此看來，當時臣僚提出的針對州縣所用非人的解決方案大都是一廂情愿，缺乏可行性的空談。

四、重視知縣資序的必然性與合理性

當時各級內(nèi)外官普遍存在理事能力不足、缺乏治理經(jīng)驗的問題，京朝官又視外任地方為畏途，加上大臣監(jiān)司薦舉官員缺乏可行性，在諸多因素的綜合壓迫下，重視縣官資序就成了必然的選擇，這也是對縣府在整個國家治理系統(tǒng)中處于基礎性支撐地位的回應。

資序是差遣授任的基本依據(jù)。資序主要由職任的高低和任數(shù)構(gòu)成，對于資序的關升有種種具體規(guī)定。這種依資授任的原則并非宋代首創(chuàng)，早在北魏時期已經(jīng)對循資授任做出了明確規(guī)定，并制定了《停年格》作為官員升遷的準則。唐玄宗時期，侍中兼禮部尚書裴光庭又制定《循資格》作為官員晉升的依據(jù)，《停年格》和《循資格》制定的初衷是為了緩解當時官闕不足、待選人員過多的矛盾，以各方都能接受的資歷為標準，將待選人員進行分層。宋代循資授任的原則雖也有緩解這一矛盾的作用，但不是其最主要的目的。宋代循資授任的出發(fā)點是為了解決各級內(nèi)外官員治民理事能力不足及缺乏經(jīng)驗的問題。

無需多言的是，官員治民理事的經(jīng)驗來自于自身的為官經(jīng)歷，同樣，治理能力也會相應地在歷練中得到提升。而在整個國家治理系統(tǒng)中，縣級長官職務因處于中轉(zhuǎn)樞紐位置，需要處理來自上下兩個方向的各種繁雜事務，所以最能積累經(jīng)驗、提升能力。宋代臣僚指出，當時官員經(jīng)驗能力不足的原因，很大程度上因為很多官員沒有在縣級長官的職任上歷練過。包拯在給仁宗的奏議里說道：

且今朝廷仕進清選，大臣子弟偶緣文墨，或希辟命，即自下寮擢升館職，不然，才出外任，例為簽判，不繇為縣，便作通判、知州。洎為長吏，昧于民情，懵然其間，不知治道之出。[2]749

當時這種沒有縣級長官任職經(jīng)歷便升遷高位的官員為數(shù)不少，這也就直接導致很多官員缺乏所必需的能力經(jīng)驗，為了解決這個問題，趙宋皇帝三番五次詔令京朝官升遷必須具備知縣資序。

國初，擢用人才不問資序，有初補京官便除知州，或差通判，既不知仕途之艱苦，小官往往遭其慢視；又且未歷民事，不諳民間疾苦。淳化四年十月庚午，蘇易簡上言：初任京官，未歷州縣，不得擬知州、通判。詔從之。[13]

翻覽宋代史書，諸如此類的詔令屢見不鮮，又如：

應理知縣資序之人，須要實歷知縣一任方得注授通判，如不曾實歷知縣者并止得注知縣。仍令三省，凡于堂除之間須以體國為心。所有京官出官未曾作縣之人并不得與通判差遣。[8]3478

縣府官員通常是科舉入仕的起點，宋代地方官員正常的升遷途徑是兩任知縣考課合格升為通判，兩任通判考課合格升任知州。

吏部流內(nèi)銓諸色入流及循資磨勘選格入流，有出身：進士、明經(jīng)如望州判、司，次畿簿、尉。九經(jīng)入緊州、判、司，望縣簿、尉。諸科、明法入上州判、司，緊縣簿、尉。學究、武舉得班人換授，入中州判、司，上縣簿、尉。[6]4039

其實在眾多科舉及第者中，能被授任州府判、司的人少之又少，僅有各科前幾名而已?！白孀诔M士上三名皆授將作監(jiān)丞、通判，故至今猶稱狀元為監(jiān)丞?！盵14]絕大多數(shù)的科舉及第者都被派任為縣府親民官。

宋代尤為重視知縣資序不僅因為縣府官員通常是科舉入仕的起點，更為重要的原因是縣府親民官特別能積累處置各種事務的為官經(jīng)驗，提升理事能力。從對知縣的考課標準中，可以直觀看出知縣職任的確能鍛煉官員的能力。

獄訟無冤、催科不擾為治事之最，農(nóng)桑墾殖、水利興修為勸課之最，屏除奸盜、人獲安處、振恤困窮、不致流移為撫養(yǎng)之最。[8]3290

不為夸張地講，如果一個官員在知縣位置上能夠得心應手、成效卓著的話，那么其能力很大程度上可以勝任宰相的高位。事實上，兩宋時期很多宰相都具有知縣等親民官經(jīng)歷(詳見表1)。

宋代屢次強調(diào)知縣資序并不能因此保證只要官員曾任職縣府就能獲得為官所需的經(jīng)驗能力，但其對官員的歷練作用是毋庸置疑的，“多數(shù)地方長官依資序自州縣幕職官至知縣、通判、知州逐級升進，逐步積累起地方工作必需的經(jīng)驗”[15]。另外，正所謂不當家不知柴米貴，強調(diào)知縣資序還有一個好處，就是經(jīng)歷過縣府任職的官員以后身居高位時對地方基層的實際情況會有更多的直觀感觸，在制定政策、下達政令時能夠設身處地地從地方基層的角度考慮問題，做出的決策也會更符合基層實情，進而提高政令在從中央到地方基層推行過程中的順暢程度。這一點是沒有知縣經(jīng)歷的官員所無法比擬的。司馬光擔任宰相時曾上言：

凡年高資深之人，雖未必盡賢，然累任親民，歷事頗多，知在下艱難，比于原不親民便任監(jiān)司者，必小勝矣。[1]9013

表1 兩宋部分有知縣經(jīng)歷宰相表

在宋代官員選任系統(tǒng)中，官員具有知縣資序在很大程度上等同于該官員具備較高的為官經(jīng)驗與能力，因而在擢升官吏時通常會率先考慮具有知縣資序的官員。例如：

紹興五年，命自監(jiān)察御史至侍從官，舉曾經(jīng)治縣聲績顯著者為監(jiān)司、郡守，不限員數(shù)，遇闕選除。[6]3751

淳熙間，臣僚奏請今后監(jiān)司非曾歷知縣者不可輕畀。亦謂其糾察郡縣，觀覽風俗，歷任頗重，難以付諸未嘗更歷民事者。[8]3413

五、結(jié)語

在宋代縣、州(府、軍、監(jiān))、路、中央四級行政體系中，縣級官府居于最底層，看似位卑職輕，但其實際地位和作用至關重要，對整個王朝統(tǒng)治具有不可替代的托底支撐作用。如果將國家行政體系看作一棟大廈，那么縣級官府就是這座大廈的地基，只有地基穩(wěn)固大廈才不會動蕩飄搖。

維護王朝統(tǒng)治，歸根結(jié)底是要處理好官與民這兩個既相互對立又相互需要的群體。在官與民這對政治力與社會力的交匯過程中，縣級官府處于樞紐位置，來自州、路乃至中央的種種政令最后無不需要縣級官府執(zhí)行落實，并且縣級官府直接決定著政令的執(zhí)行成效。同樣，作為絕大多數(shù)民眾一生之中能夠接觸到的最大的官員，縣級官府直接面對著底層民眾，地方上的勞役賦稅、糾紛獄訟、社會治安等繁雜事務都屬于縣級官府的職責范圍。因而，處于樞紐位置的縣級官府需要同時協(xié)調(diào)處理來自上下兩個方向的諸多事務，任何一個方向處置不當，都會造成嚴重后果。

縣府需要處理的日常事務繁雜多樣，親民官又僅有幾人，因而尤能歷練官員治民理事的能力。加之歷職知縣所積累的能力經(jīng)驗對各級內(nèi)外官職任都有所裨益，因而兩宋時期在官員升遷過程中屢屢強調(diào)知縣資序也就是自然合理的事情了。