查志遠(yuǎn) 檀學(xué)文

實(shí)踐是把人們頭腦中的觀念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)存在的一種活動(dòng)。教育扶貧實(shí)踐就是對(duì)教育扶貧理念和政策的落實(shí),其中不僅政策制定是實(shí)踐的一部分,而且從政策措施到最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)是后續(xù)的實(shí)踐轉(zhuǎn)化過程。教育扶貧一直是政府主導(dǎo)扶貧開發(fā)的重要手段,也是社會(huì)扶貧的早期切入點(diǎn)和主要方式[1]。自從實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略和開展脫貧攻堅(jiān)以來,我國將教育扶貧作為一項(xiàng)重要的扶貧方式和脫貧路徑,在教育精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域?qū)嵤┝艘幌盗械恼邉?chuàng)新。除了統(tǒng)籌出臺(tái)綜合的教育扶貧政策外,還相繼制定了旨在保障貧困地區(qū)兒童發(fā)展的營養(yǎng)改善計(jì)劃、貧困地區(qū)定向招生計(jì)劃、定向特崗教師計(jì)劃等一系列創(chuàng)新性政策和制度。國家教育扶貧政策在宏觀層面做出了細(xì)致全面的規(guī)劃和部署,同時(shí)也兼顧不同地區(qū)教育發(fā)展的實(shí)際情況[2]。地方政府在貫徹國家教育扶貧政策的同時(shí),還結(jié)合各自地區(qū)貧困特征,制定具有創(chuàng)新性的教育扶貧政策和措施。

總的來說,我國教育扶貧措施主要有以下幾個(gè)方面①綜合《湖北省教育精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)計(jì)劃2015—2019》《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于教育扶貧的實(shí)施意見》和《貴州省教育精準(zhǔn)脫貧規(guī)劃方案(2016—2020年)》等地方政府政策文件。:第一,擴(kuò)大教育資助范圍,實(shí)現(xiàn)困難家庭學(xué)生資助全覆蓋;第二,控輟保學(xué),提高適齡兒童完成義務(wù)教育比例;第三,教育扶貧結(jié)對(duì)幫扶,教育資源發(fā)達(dá)學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶農(nóng)村薄弱學(xué)校;第四,重視職業(yè)教育,對(duì)入讀職業(yè)學(xué)校的貧困家庭學(xué)生和接受技能培訓(xùn)的貧困家庭勞動(dòng)力給予補(bǔ)助;第五,建立貧困學(xué)生關(guān)愛體系,關(guān)注貧困家庭學(xué)生的思想動(dòng)態(tài),樹立擺脫貧困的信心。這些政策手段充分發(fā)揮教育在減貧中的目標(biāo)與手段雙重屬性作用,通過志智雙扶、政策傾斜和資金投入,一方面補(bǔ)齊貧困地區(qū)的教育短板,實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展;另一方面實(shí)現(xiàn)減貧脫貧目的[3]。

在脫貧攻堅(jiān)背景下,本文重點(diǎn)關(guān)注精準(zhǔn)扶貧如何在教育扶貧實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)。已有分析指出,精準(zhǔn)扶貧思想已經(jīng)基本完善,但是從思想到實(shí)踐需要一個(gè)轉(zhuǎn)換過程,并不是在每個(gè)領(lǐng)域都已經(jīng)做得很好,而好的基層實(shí)踐反過來也會(huì)對(duì)思想的發(fā)展和政策的完善起到推動(dòng)作用[4]。對(duì)教育精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的探究屬于對(duì)于精準(zhǔn)扶貧思想實(shí)踐深化認(rèn)識(shí)的一部分。無論是依據(jù)舒爾茨的人力資本投資理論,還是阿瑪?shù)賮啞ど幕诳尚心芰Φ母ｌ砝碚?教育對(duì)于擺脫貧困都具有工具性以及內(nèi)在性價(jià)值[5-6]。對(duì)人口生活質(zhì)量的分析指明,人口素質(zhì)貧困才是真正的貧困根源,教育缺乏是其主要原因[7]。對(duì)于教育扶貧已有大量研究,較多地是理論或概念分析、問題及政策和對(duì)策分析[8-9]。相對(duì)來說,對(duì)于教育扶貧實(shí)踐的總結(jié)顯得更有價(jià)值,但是總的來說還較為少見[1]。

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來,教育扶貧更加強(qiáng)調(diào)落實(shí)到學(xué)校、貧困戶以及貧困學(xué)生。因此,除了政策制定要建立瞄準(zhǔn)機(jī)制外,對(duì)其實(shí)施效果的考察更加重要,此即扶貧及福祉領(lǐng)域的“投入”與“產(chǎn)出”之別。教育扶貧要?jiǎng)?chuàng)新工作方法,精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象及其所處狀態(tài),實(shí)施精準(zhǔn)幫扶,實(shí)現(xiàn)預(yù)期的教育扶貧目標(biāo),達(dá)到教育脫貧目的。海南省是我國較早進(jìn)行教育扶貧的省份之一,經(jīng)過多年探索,形成了比較有效的教育扶貧措施。近年以來,海南省確立并實(shí)施“全上學(xué)、全資助、上好學(xué)、促成長”教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和政策體系,在全省推行。本文主要目的是分析、概括海南省教育精準(zhǔn)扶貧的做法和效果,主要包括兩方面內(nèi)容:一是省級(jí)層面的政策制定和實(shí)施情況;二是省級(jí)政策在基層的落實(shí)情況。對(duì)于后者,我們選擇位于海南島中部、發(fā)展水平相對(duì)落后的瓊中縣作為分析對(duì)象,該縣以基層教師深度參與為特征的教育精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐路徑對(duì)于其他地區(qū)開展教育扶貧工作具有重要借鑒價(jià)值。

一、海南省教育扶貧歷程與教育精準(zhǔn)扶貧政策

海南省長期屬于位于東部沿海地區(qū)的欠發(fā)達(dá)地區(qū),其人均區(qū)域生產(chǎn)總值、農(nóng)民人均可支配收入等指標(biāo)均僅接近于中部六省的平均水平①例如,2014年,海南省人均區(qū)域生產(chǎn)總值和農(nóng)民人均可支配收入分別為38 924元和9 913元,而中部河北、河南、安徽、湖北、湖南、江西六省這兩個(gè)指標(biāo)簡單平均值分別為38 110元和9 953元。。此外,由于其特殊的山區(qū)地形,地區(qū)發(fā)展差距很大,全省18個(gè)市縣中,曾經(jīng)有5個(gè)國定貧困縣和6個(gè)省定貧困縣。教育落后是海南農(nóng)村貧困的重要現(xiàn)象,尤其是在偏遠(yuǎn)的高山少數(shù)民族地區(qū)。根據(jù)2016年秋季建檔立卡數(shù)據(jù),海南全省47.7萬建檔立卡貧困人口中,家庭困難在讀學(xué)生達(dá)10.4萬人,占21.8%;建檔立卡貧困家庭學(xué)生在教育各個(gè)階段都占據(jù)相當(dāng)比例,尤其義務(wù)教育階段達(dá)到6.3%(見表1)。此外,海南省共有35個(gè)少數(shù)民族,9個(gè)少數(shù)民族聚居區(qū)。海南邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)民以及少數(shù)民族大多不太重視教育,少數(shù)民族貧困學(xué)生多,學(xué)生失學(xué)輟學(xué)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。由于長期無法接受好的教育,貧困地區(qū)群眾的科學(xué)文化素質(zhì)普遍不高,對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的態(tài)度、意愿以及能力帶來很大的負(fù)面影響。

表1 海南省2016年秋季建檔立卡貧困學(xué)生分布情況

幸運(yùn)的是,海南省較早地在教育領(lǐng)域開展了扶貧行動(dòng)。海南省有組織的教育扶貧始于2007年,既有地方政府自發(fā)創(chuàng)新實(shí)踐,也有外部社會(huì)捐助的促成。至今,大體上可以將海南省教育扶貧行動(dòng)以階段性特點(diǎn)劃分為三個(gè)時(shí)期:即2007年以來以思源學(xué)校為象征的教育扶貧移民工程,2009年以來以巾幗勵(lì)志班為象征的職教扶貧和2016年以來的教育精準(zhǔn)扶貧①丁雅誦.海南教育:從根兒上消除貧困.海南日?qǐng)?bào),2017-07-27(018)。[10-11]。教育扶貧移民工程新建和改擴(kuò)建了一大批優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育學(xué)校,主要接收邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)兒童入學(xué),而且較好地實(shí)現(xiàn)了搬遷扶貧、教育脫貧、生態(tài)保護(hù)“三位一體”良性發(fā)展模式[12]。巾幗勵(lì)志班以及隨后的免費(fèi)涉農(nóng)專業(yè)職業(yè)教育、農(nóng)村生源“村官班”、免費(fèi)職業(yè)教育等政策極大地改善了貧困初中畢業(yè)生接收中職教育的機(jī)會(huì)。

在脫貧攻堅(jiān)的大背景下,海南省于2016年和2017年相繼出臺(tái)《教育精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020)》和《教育脫貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃》。海南省在整合前期扶貧移民、義務(wù)教育“全面改薄”和均衡發(fā)展、職教扶貧等有效教育發(fā)展及扶貧措施基礎(chǔ)上,制定了由十大類措施構(gòu)成的教育精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧政策體系,致力于實(shí)現(xiàn)“全上學(xué)、全資助、上好學(xué)、促成長”十二字方針②根據(jù)海南省教育廳2017年6月26日?qǐng)?bào)教育部教育脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)交流材料。。根據(jù)我們之前歸納的教育扶貧與脫貧機(jī)制[4],我們將海南省教育精準(zhǔn)扶貧措施重新歸納為四個(gè)主要方面,它們基本上實(shí)現(xiàn)了教育扶貧“全覆蓋”。

(一)加強(qiáng)貧困地區(qū)學(xué)校建設(shè),引進(jìn)優(yōu)質(zhì)師資,補(bǔ)充基層教育資源

首先,在已有教育發(fā)展方案基礎(chǔ)上加強(qiáng)貧困地區(qū)學(xué)校建設(shè)。繼續(xù)貫徹執(zhí)行已有的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展規(guī)劃,加快貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校建設(shè);在思源實(shí)驗(yàn)學(xué)校模式基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化和寄宿制學(xué)校建設(shè);推進(jìn)和加強(qiáng)第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃,重點(diǎn)向貧困村傾斜;加強(qiáng)特殊學(xué)校建設(shè)和特殊教育發(fā)展,確保貧困家庭殘疾人員全面享受15年教育;同步開展普通高中基礎(chǔ)能力建設(shè)和發(fā)展職業(yè)教育,推動(dòng)高中階段教育普及攻堅(jiān)。所有這些發(fā)展措施都致力于為貧困家庭兒童提供可及的基礎(chǔ)教育機(jī)會(huì)③海南省教育廳關(guān)于印發(fā)《海南省教育精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)計(jì)劃(2016—2018)》的通知(瓊教發(fā)〔2016〕65號(hào))。。

其次,繼續(xù)開展優(yōu)質(zhì)師資引進(jìn)和培養(yǎng),并向教育薄弱地區(qū)傾斜。為了補(bǔ)齊師資力量不足短板,海南省于2015年起實(shí)施“好校長、好教師”戰(zhàn)略工程。一方面,面向全國引進(jìn)優(yōu)秀校長和學(xué)科骨干教師。投入1.5億元,利用三年時(shí)間,計(jì)劃引進(jìn)優(yōu)秀校長和骨干教師300人,其中校長60人,目前引進(jìn)人數(shù)已超過300人。按照“省統(tǒng)籌、市縣管理”原則,引進(jìn)的優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍優(yōu)先分配到教育資源相對(duì)薄弱同時(shí)也是教育扶貧重點(diǎn)的中部和南部地區(qū)。另一方面,系統(tǒng)化地開展“好校長、好教師”培養(yǎng)計(jì)劃,采取培訓(xùn)、研修、跟崗學(xué)習(xí)、成長培養(yǎng)、頂崗支教、流動(dòng)師資下鄉(xiāng)等多樣化方式培養(yǎng)和補(bǔ)充農(nóng)村教育師資④海南省教育廳關(guān)于印發(fā)《海南省中小學(xué)“好校長、好教師”培養(yǎng)工程(2015—2020年)實(shí)施方案》的通知(瓊教師〔2015〕13號(hào));海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《海南省引進(jìn)中小學(xué)優(yōu)秀校長和學(xué)科骨干教師工程實(shí)施方案》的通知(瓊府辦〔2015〕60號(hào))。。

貧困地區(qū)學(xué)校建設(shè)以及師資能力的加強(qiáng)有助于實(shí)現(xiàn)“上好學(xué)”目標(biāo),同時(shí)在特殊情況下,也有助于解決部分學(xué)生由于學(xué)校布局不合理、上學(xué)距離遠(yuǎn)、家中無人照料等問題而導(dǎo)致的失學(xué)輟學(xué)問題。

(二)摸清底數(shù),控輟保學(xué),完善資助體系,實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育和教育資助全覆蓋

義務(wù)教育控輟保學(xué)和資助全覆蓋是教育扶貧精準(zhǔn)性的重要體現(xiàn),也可以說是四大目標(biāo)中的兩條底線目標(biāo),而它們的共同前提是摸清底數(shù)。海南省對(duì)此予以高度重視。首先,由教育廳組建工作組,以建檔立卡數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),赴各市縣督促開展家庭學(xué)生信息核查,將核實(shí)后的信息錄入自主開發(fā)的教育扶貧信息系統(tǒng),作為教育扶貧資助和管理的依據(jù)。其次,以教育扶貧信息為基礎(chǔ),借助學(xué)校和社區(qū)力量,開展義務(wù)教育階段離校學(xué)生勸返工作。2016年,全省實(shí)現(xiàn)187名義務(wù)教育階段失學(xué)輟學(xué)生返校就讀,76人提前就讀中職學(xué)校。

另外就是完善教育資助體系,努力實(shí)現(xiàn)教育資助全覆蓋。海南有引領(lǐng)教育資助的風(fēng)氣,2005年在全國率先實(shí)行義務(wù)教育階段“兩免一補(bǔ)”,2008年起逐步實(shí)施免費(fèi)中職教育。2016年秋季起,海南開始建立貧困學(xué)生教育資助體系,最初是義務(wù)教育階段建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生基本生活保障制度:2017年春季學(xué)期,開始實(shí)施非義務(wù)教育階段建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活費(fèi)、教材費(fèi)、住宿費(fèi)補(bǔ)助等特惠性政策;從2017年秋季學(xué)期開始,根據(jù)扶貧與社會(huì)保障銜接要求,對(duì)農(nóng)村低保家庭學(xué)生、特困供養(yǎng)學(xué)生按照建檔立卡家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生同等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助。此外,義務(wù)教育階段生活費(fèi)補(bǔ)助還適用于少數(shù)民族寄宿班、教育扶貧移民學(xué)生;對(duì)5個(gè)國家級(jí)貧困縣義務(wù)教育階段所有學(xué)生每年發(fā)放營養(yǎng)餐補(bǔ)助800元。與全國很多地區(qū)相比,海南省精準(zhǔn)扶貧教育資助的強(qiáng)度和廣度都是比較高的。

表2 海南省2016年秋季以來教育扶貧資助項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn) 元

(三)構(gòu)建關(guān)愛體系,促進(jìn)貧困家庭學(xué)生成長

海南省早在創(chuàng)辦“巾幗勵(lì)志班”時(shí),就已經(jīng)意識(shí)到貧困家庭孩子需要心理支持,將心理輔導(dǎo)和勵(lì)志教育作為重要教育內(nèi)容。2016年教育精準(zhǔn)扶貧方案出臺(tái)之初,心理關(guān)愛還沒有納入行動(dòng)計(jì)劃,但是在職教扶貧方案中包含扶貧勵(lì)志班、德育教育的內(nèi)容。在2017年教育脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃方案中,教育扶貧目標(biāo)中增加了“促成長”內(nèi)容。為此,海南省做法是構(gòu)建由教師組成的“兩張網(wǎng)”,分別是包村到戶的“服務(wù)網(wǎng)”和對(duì)口到人的“關(guān)愛網(wǎng)”,為家庭提供政策服務(wù),為學(xué)生提供心理輔導(dǎo)和勵(lì)志教育,覆蓋所有貧困學(xué)生及其家庭。此外,心理關(guān)愛的一個(gè)重要因素是淡化貧困學(xué)生的身份意識(shí)。在日常的教學(xué)管理和生活上,將貧困生同普通學(xué)生一樣對(duì)待。各類助學(xué)金的發(fā)放在學(xué)校不搞相互評(píng)選,淡化資助認(rèn)定程序,以免給學(xué)生帶來自卑等負(fù)面效應(yīng)。

(四)創(chuàng)新職教扶貧模式,促進(jìn)成長和就業(yè)脫貧

2016年海南省出臺(tái)《教育精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)計(jì)劃(2016—2020)》后,隨即印發(fā)《職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧實(shí)施方案》,大力推進(jìn)職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。根據(jù)該方案,職教扶貧目標(biāo)包括三方面:第一,建檔立卡初中畢業(yè)生除了升學(xué)就讀普通高中,均可接受中等職業(yè)教育,即可全部接受高中階段教育;第二,建檔立卡學(xué)生接受高等職業(yè)教育的資助政策和入學(xué)通道進(jìn)一步完善;第三,建檔立卡勞動(dòng)力技能培訓(xùn)和就業(yè)能力明顯增強(qiáng)。為此,職教扶貧任務(wù)包括精準(zhǔn)招生(含兜底招生、控輟保學(xué))、精準(zhǔn)培養(yǎng)(含個(gè)性化教育、“四優(yōu)先”入學(xué)和就業(yè)服務(wù))、精準(zhǔn)資助、精準(zhǔn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、精準(zhǔn)培訓(xùn)等五個(gè)方面。其中,隨著貧困生性別結(jié)構(gòu)變化,海南省順勢(shì)將創(chuàng)辦于2009年的“扶貧巾幗勵(lì)志班”擴(kuò)展為“扶貧勵(lì)志班”,面向所有學(xué)生,由行政班轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗诙n堂”,推廣到所有職業(yè)學(xué)校。針對(duì)建檔立卡學(xué)生的勵(lì)志教育也被總結(jié)為“一統(tǒng)、二專、三獨(dú)、四重、五優(yōu)”①其中,“統(tǒng)”是組織扶貧勵(lì)志班統(tǒng)一教育管理;“?！笔桥鋫漭o導(dǎo)員實(shí)施專人指導(dǎo)幫扶;“獨(dú)”是為每名學(xué)生設(shè)計(jì)個(gè)性化獨(dú)立培養(yǎng)方案;“重”是加強(qiáng)關(guān)愛和重點(diǎn)關(guān)注學(xué)生的成長;“優(yōu)”是優(yōu)先保障,優(yōu)先安排勤工儉學(xué)崗位,優(yōu)先提供校外實(shí)習(xí)崗位、優(yōu)先推薦就業(yè)。,形成為系統(tǒng)化培養(yǎng)模式②以上內(nèi)容引自《海南省教育廳、海南省扶貧辦關(guān)于印發(fā)海南省大力開展職業(yè)教育精準(zhǔn)扶貧實(shí)施方案的通知》(瓊教職成〔2016〕107號(hào))。。

貧困勞動(dòng)力培訓(xùn)方面,海南省主要做法是摸清培訓(xùn)需求,以市縣職業(yè)學(xué)校為主,實(shí)施針對(duì)性培訓(xùn),并主動(dòng)送技能下鄉(xiāng)。海南職教扶貧的另一個(gè)重頭戲——脫貧致富電視夜校,則是充分融合了媒體以及黨政組織體系的優(yōu)勢(shì),取得了非常好的效果,是“志智雙扶”的先鋒力量[13]。自從2016年11月份以來,截至2018年4月,已經(jīng)錄制播放超過80期節(jié)目,覆蓋海南全省2700多個(gè)教學(xué)點(diǎn)的12萬多名學(xué)員,此外每期自發(fā)收看觀眾達(dá)50萬人③侯雪靜:《脫貧攻堅(jiān)先要攻下心中堡壘——海南電視夜校助貧困群眾精準(zhǔn)拔窮根》,新華網(wǎng)(http://www.xinhuanet.com/2018-04/24/c_1122736250.htm)。。

二、教育精準(zhǔn)扶貧的基層實(shí)踐——瓊中縣案例

教育精準(zhǔn)扶貧政策需要從中央到地方逐層向下傳遞并在基層落實(shí)。海南省制定的精準(zhǔn)教育扶貧方案和政策,一部分是在省級(jí)層面落實(shí)的,如落實(shí)資金、建立系統(tǒng)、督導(dǎo)檢查、開設(shè)扶貧勵(lì)志班和電視夜校等;但是更多的工作還是要在縣級(jí)落實(shí)。瓊中黎族苗族自治縣位于海南省中部生態(tài)保護(hù)核心區(qū),既是貧困縣,又是山區(qū)農(nóng)業(yè)縣、革命老區(qū)縣、民族自治縣,對(duì)于海南的貧困狀況的呈現(xiàn)具有典型性和代表性。2015年底,瓊中縣共識(shí)別貧困建檔立卡6569戶,26917人,其中建檔立卡家庭在校生6397人,占貧困人口總數(shù)的23.76%,略高于全省平均比例。截至2016年,瓊中縣建檔立卡家庭適齡人口學(xué)前三年毛入園率為78.3%,九年義務(wù)教育階段入學(xué)鞏固率為94.5%,高中階段教育毛入學(xué)率為86.1%,略低于海南省平均水平④數(shù)據(jù)來自海南省瓊中黎族苗族自治縣教育精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)材料。2017年,海南省學(xué)前三年毛入園率82.5%,義務(wù)教育鞏固率94.36%,高中階段毛入學(xué)率90.6%。。兩年多以來,瓊中縣遵循省級(jí)制度和政策框架,實(shí)施教育發(fā)展脫貧工程,組建教育精準(zhǔn)扶貧工作網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制,結(jié)合自身實(shí)際在“精準(zhǔn)”上下功夫,探索出了以基層教師深度參與為特點(diǎn)的“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)資助、精準(zhǔn)關(guān)愛”教育扶貧新路徑,較好地實(shí)現(xiàn)了省級(jí)教育精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)思路及目標(biāo)。在海南省一般做法基礎(chǔ)上,瓊中縣在以下三個(gè)方面的做法具有創(chuàng)新性,效果較為突出。

(一)開展拉網(wǎng)式教育信息核查,提升識(shí)別精準(zhǔn)程度

為了進(jìn)一步確保貧困學(xué)生識(shí)別的準(zhǔn)確程度,瓊中縣不是以建檔立卡數(shù)據(jù)為資助和后續(xù)服務(wù)的直接依據(jù),而是在建檔立卡數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步核實(shí)確認(rèn)。首先,瓊中縣建立貧困生核查機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)(見圖1)。瓊中縣下轄5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),共有10所中心學(xué)校,2所思源學(xué)校①思源學(xué)校由香港商人邢李原捐資建設(shè)。。瓊中縣在教育局成立由局長任組長的建檔立卡貧困戶子女上學(xué)信息核查工作領(lǐng)導(dǎo)小組,下設(shè)5個(gè)信息核查工作小組。每個(gè)工作小組由3人組成,負(fù)責(zé)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育扶貧工作,對(duì)應(yīng)的責(zé)任單位是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)配教師資源,每2人組成一個(gè)調(diào)查組,再以自然村為單元?jiǎng)澐终{(diào)查小區(qū),每個(gè)組負(fù)責(zé)一個(gè)自然村。全縣共動(dòng)員1 100多名教師組成550多個(gè)調(diào)查組,分片調(diào)查了550多個(gè)自然村,實(shí)施“地毯式”信息核查。在此基礎(chǔ)上,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校為區(qū)域信息管理中心,實(shí)施“網(wǎng)格式”信息管理。

圖1 瓊中縣教育扶貧信息核查網(wǎng)絡(luò)

其次,實(shí)施擴(kuò)展性貧困學(xué)生信息核查。利用建立起的信息核查網(wǎng)絡(luò),瓊中縣建立了完備的教育扶貧核查運(yùn)行及信息反饋機(jī)制,在教育局、扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校、村委會(huì)以及貧困戶之間建立完善的雙向互動(dòng)和信息反饋機(jī)制,任何相關(guān)的兩個(gè)主體之間的信息流動(dòng)都是暢通的(見圖2)。瓊中縣教育局分類設(shè)計(jì)了涵蓋從學(xué)前教育到大學(xué)教育的學(xué)生信息登記表,不僅包括了教育廳所提供貧困學(xué)生信息,還包含學(xué)生家庭住址、戶主及學(xué)生姓名、戶主及學(xué)生身份證號(hào)碼、所在學(xué)校及班級(jí)、學(xué)籍號(hào)等信息。教育局將相關(guān)表格發(fā)送至各個(gè)中心學(xué)校,中心學(xué)校再將這些信息分發(fā)給各調(diào)查組,對(duì)所負(fù)責(zé)的自然村貧困家庭開展入戶全面核查,分類登記、核實(shí)貧困家庭子女入學(xué)情況。入戶調(diào)查時(shí)不僅登記在校學(xué)生的信息,還將三歲以下未入學(xué)兒童的信息備注,這樣有利于對(duì)貧困家庭學(xué)生信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于縣外就讀學(xué)生信息,還通過電話、函詢甚至實(shí)地走訪方式核實(shí)。此外,教師調(diào)查不只局限于手中名單,還會(huì)對(duì)調(diào)查過程中遇到的新情況隨時(shí)進(jìn)行核實(shí),將核實(shí)到的識(shí)別不準(zhǔn)或存疑信息統(tǒng)一匯總到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校,由中心學(xué)校統(tǒng)一上報(bào)至縣教育局,再由教育局將全縣教師在走訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的識(shí)別不準(zhǔn)問題材料轉(zhuǎn)交至縣扶貧辦,縣扶貧辦可以根據(jù)教育部門提供的相關(guān)線索對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行重新排查。

調(diào)查結(jié)束后,教育局資助管理中心會(huì)將全縣的貧困學(xué)生信息按學(xué)校下發(fā)至各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校再發(fā)送至各個(gè)村委會(huì),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校和村委會(huì)對(duì)貧困學(xué)生的信息同時(shí)進(jìn)行公示。此外,在公示的同時(shí)注明教育扶貧補(bǔ)貼發(fā)放單位,附上舉報(bào)電話②舉報(bào)電話有三個(gè):教育局資助管理中心、教育局鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校分管負(fù)責(zé)人、縣教育局長。,在公示期內(nèi)都可以通過舉報(bào)電話進(jìn)行問題反映。通過以上核查、確認(rèn)過程,瓊中縣將8例由于超生未上戶口和1例寄養(yǎng)無戶口的貧困兒童納入扶貧資助系統(tǒng),雖然對(duì)百分比提高不多,但是“含金量”很高。

(二)追加資助,解決發(fā)放困難,提高資助力度和效果

在教育資助方面,瓊中縣有三個(gè)特色做法,致力于提高資助力度和效果。首先,瓊中縣較早制定完整的普惠性與特惠性資助政策,并且進(jìn)一步提高了資助標(biāo)準(zhǔn)。與省級(jí)政策一樣,瓊中縣實(shí)施義務(wù)教育階段建檔立卡學(xué)生“四免四補(bǔ)”,即免學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)、住宿費(fèi)、作業(yè)本費(fèi),補(bǔ)助伙食費(fèi)、學(xué)習(xí)資料費(fèi)、校服費(fèi)、交通費(fèi);高中教育階段實(shí)行“三免一補(bǔ)”,即免學(xué)雜費(fèi)、教材費(fèi)、住宿費(fèi),補(bǔ)助生活費(fèi);對(duì)學(xué)前教育階段和高等教育階段貧困學(xué)生也實(shí)行特惠性資助。在省定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,瓊中縣基于對(duì)正常生活費(fèi)估算,由財(cái)政列支,將學(xué)前教育資助標(biāo)準(zhǔn)由每生每年1 750元提高到每生每年3 000元;高中教育資助標(biāo)準(zhǔn)由每生每年2 500元提高到每生每年3 500元,縣外就讀為1 000元;中職教育階段,在國家助學(xué)金基礎(chǔ)上追加生活費(fèi)補(bǔ)助,縣內(nèi)和縣外就讀分別增加2 500元和1 500元,直至畢業(yè);高職學(xué)校就讀的學(xué)生一次性發(fā)放實(shí)習(xí)交通費(fèi)2 000元;對(duì)在高等學(xué)校就讀的本地生源大學(xué)生每生每年補(bǔ)助生活費(fèi)2 000元和學(xué)雜費(fèi)5 000元。追加的教育資助經(jīng)費(fèi)來源于縣級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和低保資金。

圖2 瓊中縣教育扶貧核查運(yùn)行及信息反饋機(jī)制

在資金發(fā)放方面,瓊中縣致力于解決貧困學(xué)生戶口與學(xué)籍不一致情況下發(fā)放困難問題,主要有三類情況:一是本地戶籍學(xué)生在外地就讀,存在上學(xué)信息和銀行賬戶信息核實(shí)困難問題;二是本地生活和就讀學(xué)生沒有本地戶口,包括超生未上戶口、未辦手續(xù)的寄養(yǎng)、戶口轉(zhuǎn)走但是人沒有轉(zhuǎn)走等情況。對(duì)此,瓊中縣教育局創(chuàng)新工作機(jī)制,專門制作特殊情況學(xué)生登記表,對(duì)這些類型類學(xué)生信息進(jìn)行更加嚴(yán)格的核實(shí),入

戶教師簽字、村委會(huì)蓋章、村委會(huì)書記簽字,確認(rèn)情況屬實(shí)后予以發(fā)放,不再受嚴(yán)格條款的限制,還可較好地面對(duì)審計(jì)問題。此外,非建檔立卡的低保戶家庭子女受政策限制,不能享受教育扶貧資助。對(duì)此,瓊中縣利用縣財(cái)政資金,以相同標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放資助,實(shí)現(xiàn)了同等待遇。

此外,扶貧教育資助發(fā)放存在著滯后問題。中央和省下?lián)苜Y金時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后秋季開學(xué)的時(shí)間,加上地方配套和各種手續(xù),導(dǎo)致資助款甚至到元旦左右才能發(fā)放,嚴(yán)重耽誤學(xué)生用錢。對(duì)此,瓊中縣勇于突破制度障礙,由縣委決策,進(jìn)行財(cái)政預(yù)撥支付,然后再?zèng)_賬,而且秋季學(xué)期一次性發(fā)放全年資助,簡化了程序,提高了效果。

表3 瓊中縣追加的教育扶貧資助項(xiàng)目 元

(三)開展三方面關(guān)愛工作,探索縣域貧困學(xué)生關(guān)愛體系

“促成長”是海南省提出的教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)之一,是在常規(guī)德育基礎(chǔ)上更加重視貧困兒童的身心健康培養(yǎng)。瓊中縣圍繞促成長目標(biāo)構(gòu)建覆蓋全部貧困學(xué)生的精準(zhǔn)關(guān)愛體系,包括三個(gè)方面。首先是全省統(tǒng)一設(shè)計(jì)的“關(guān)愛網(wǎng)”。學(xué)校為建檔立卡貧困生安排指導(dǎo)老師,根據(jù)師生比,結(jié)成老師與貧困學(xué)生“一對(duì)一”“一對(duì)二”或“一對(duì)三”的關(guān)愛對(duì)子。在此基礎(chǔ)上建立“四個(gè)一”關(guān)愛機(jī)制,即“每天見一次面,每周談一次話,每月進(jìn)行一次家訪,每學(xué)期進(jìn)行一次幫扶評(píng)估”,并都記錄留檔①對(duì)于見面和談話頻率是否過高的疑問,瓊中縣的解釋是,見面和談話并不一定都要那么正式,課堂上或路上遇到便是見面,關(guān)鍵是通過這種方式,老師能夠有意識(shí)地去關(guān)注學(xué)生動(dòng)態(tài)。。這樣做可以起到以下幾點(diǎn)作用:第一,可以隨時(shí)掌握學(xué)生動(dòng)態(tài),防止學(xué)生輟學(xué);第二,可以實(shí)現(xiàn)跟蹤幫扶,使資助落實(shí)到位,解決家長遇到的困難;第三,通過對(duì)學(xué)生做思想工作,提高學(xué)生的認(rèn)識(shí),讓學(xué)生做家長的工作,實(shí)現(xiàn)“小手拉大手”。

其次,瓊中縣探索性地在義務(wù)教育階段開展扶貧勵(lì)志教育。教育局組織編寫脫貧教材,在全縣學(xué)校為四年級(jí)以上學(xué)生開設(shè)脫貧勵(lì)志課程。要求每個(gè)學(xué)校每一周利用晚自習(xí)或者其他時(shí)間開一節(jié)脫貧勵(lì)志課,組織全校師生學(xué)習(xí)。瓊中縣職業(yè)技術(shù)學(xué)校也按要求為4名在校建檔立卡貧困生開設(shè)勵(lì)志教育課程。開設(shè)脫貧勵(lì)志課程的主要目的是讓學(xué)生了解本地貧窮落后的現(xiàn)狀、貧困的根源是什么、如何改變貧困以及教育脫貧對(duì)于改變現(xiàn)狀的意義。此外,瓊中縣還利用扶貧電視夜校機(jī)制,組織教師編寫家長教育教程,在夜校電視節(jié)目之后的討論環(huán)節(jié),組織開展家長教育,有利于增強(qiáng)家長的教育意識(shí)和培養(yǎng)其家庭教育知識(shí)和理念。

三、海南省教育扶貧實(shí)踐的啟示意義

教育扶貧是貧困家庭學(xué)子改變命運(yùn)的希望,是有效阻斷貧困代際傳遞的精準(zhǔn)扶貧方式。海南省在早期教育扶貧移民、職教扶貧經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上開展教育精準(zhǔn)扶貧,既傳承了好的經(jīng)驗(yàn)做法,又在理念、目標(biāo)、行動(dòng)上有許多創(chuàng)新,取得了明顯的階段性效果,對(duì)其他地區(qū)開展教育扶貧具有較強(qiáng)的啟示意義。

(一)基層實(shí)踐創(chuàng)新將海南省教育精準(zhǔn)扶貧理念與政策設(shè)計(jì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)

海南省確立了以“全上學(xué)、全資助、上好學(xué)、促成長”十二字方針為核心內(nèi)容的教育精準(zhǔn)扶貧工作思路和政策設(shè)計(jì)。除了省級(jí)層面的實(shí)踐操作,該政策主要依賴于基層實(shí)踐得以實(shí)現(xiàn)。一般情況下,教育扶貧存在著難以識(shí)別少數(shù)特殊學(xué)生群體,或者即使能夠識(shí)別卻面臨戶口等問題限制;部分學(xué)生的教育資助難以發(fā)放到位;未成年人的勵(lì)志教育怎么做;一些初中生學(xué)習(xí)成績差、升學(xué)困難;找回已經(jīng)流入社會(huì)的學(xué)生有如大海撈針等實(shí)際困難。對(duì)這些困難的克服程度也就意味著教育扶貧精準(zhǔn)性的提高程度。海南省瓊中縣教育扶貧做法表明,他們的確在囊括特殊學(xué)生群體、找到困難學(xué)生的資金發(fā)放途徑、找回失學(xué)輟學(xué)學(xué)生、對(duì)貧困學(xué)生實(shí)施關(guān)愛和勵(lì)志教育方面找到了可行的辦法,這些辦法是教育部門和地方政府共同努力的結(jié)果。正是這些創(chuàng)新性做法將省級(jí)教育精準(zhǔn)扶貧理念與政策設(shè)計(jì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)②受資料限制,本文未涉及瓊中縣在改善初中高年級(jí)后進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)和成長方法的做法。但是本文作者在白沙縣看到了這方面的成功例子,可視為海南教育扶貧政策設(shè)計(jì)獲得基層實(shí)踐創(chuàng)新支撐的進(jìn)一步佐證。。

(二)海南省教育扶貧實(shí)踐的啟示意義

海南省教育精準(zhǔn)扶貧政策在省和縣兩個(gè)層面上獲得了創(chuàng)新性實(shí)踐的支撐,從而對(duì)其他地區(qū)的教育扶貧具有可資借鑒的啟示意義。

1.教育扶貧要以促進(jìn)貧困學(xué)生健康成長為主要目標(biāo)

海南省確立的“全上學(xué)、全資助、上好學(xué)、促成長”十二字方針是一個(gè)較為合理的、可以借鑒的教育扶貧工作目標(biāo),它包含了扶教育之貧、扶學(xué)生之貧和扶家庭之貧的三重含義,而且彰顯扶教育之貧以及學(xué)生之貧乃是主要目的,緩解家庭的教育費(fèi)用壓力乃是輔助性目標(biāo)。因此一個(gè)重要的啟示是,教育扶貧不等于教育資助,不要以為教育資助到位便實(shí)現(xiàn)了教育扶貧目的,那只是教育扶貧的第一步,還要跟上讓孩子實(shí)現(xiàn)上學(xué)、好好上學(xué)以及身心健康成長的對(duì)應(yīng)措施,否則教育扶貧是不完整的。

2.教育扶貧要善用教師隊(duì)伍優(yōu)勢(shì)資源

瓊中縣的做法很好地詮釋了省級(jí)提出的“服務(wù)網(wǎng)”和“關(guān)愛網(wǎng)”的積極意義。瓊中縣教育部門充分認(rèn)識(shí)到教師隊(duì)伍的優(yōu)勢(shì),指出全縣財(cái)政供養(yǎng)人員中約有一半為教師,而且工作在與學(xué)生接觸的教育一線。提高教育扶貧精準(zhǔn)程度與效果的關(guān)鍵在很大程度上依賴于核查小組包村、結(jié)對(duì)關(guān)愛等機(jī)制設(shè)計(jì)以及教師隊(duì)伍的深度參與。教師隊(duì)伍具有人數(shù)多、分布廣、接近學(xué)生、聯(lián)結(jié)家長等特殊優(yōu)勢(shì),在采集學(xué)生家庭信息、落實(shí)資助發(fā)放和反饋申訴意見、結(jié)對(duì)幫扶貧困生等方面發(fā)揮了獨(dú)特作用。瓊中縣經(jīng)驗(yàn)表明,讓老師去開展教育扶貧,可能比讓他們?nèi)プ鲐毨舻拿撠殠头鲐?zé)任人的效果好得多,也可行得多。

3.教育扶貧也要下“繡花功夫”，解決困難、突出問題

行百里者半九十,這句話可以很好地體現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)最后階段或最后群體的難度,教育領(lǐng)域也是如此。瓊中縣的一些特色教育扶貧做法可以說是下了“繡花功夫”的,致力于解決部分特殊學(xué)生身份認(rèn)證、找回失學(xué)輟學(xué)學(xué)生、如何及時(shí)發(fā)放教育補(bǔ)助、對(duì)中小學(xué)生開展勵(lì)志教育和結(jié)對(duì)關(guān)愛等一系列困難或突出問題。越到后期,每解決一個(gè)資助問題、入學(xué)問題或?qū)W生心理問題,都代表著教育扶貧效果“成色”的提升。很多地方可能都卡在這里無法推進(jìn),而這些問題的解決則代表著在解決面上問題后繼續(xù)推進(jìn)教育扶貧的突破口。瓊中縣之所以能夠推進(jìn),主要是教育部門堅(jiān)持了實(shí)事求是原則,不受條條框框限制,并得到了地方黨委政府在制度、資金、政策等方面的大力支持。

4.教育扶貧要更好地掌握農(nóng)村教育基礎(chǔ)信息

為了“不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)”,掌握每個(gè)社區(qū)的兒童基本信息就是前提條件。但是目前這個(gè)基本條件不容樂觀,在自認(rèn)為教育工作開展得不錯(cuò)的地方發(fā)現(xiàn),村委會(huì)、村小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校等機(jī)構(gòu)都不了解本地具體生源狀況,甚至縣教育局也是如此。他們只是知道本校、本縣在校生情況,但是不了解注冊(cè)學(xué)生之外的情況。瓊中縣由于開展了拉網(wǎng)式排查,至少掌握了貧困生的基本生源信息,這樣才能形成對(duì)適齡兒童受教育狀況的正確認(rèn)知。但是這個(gè)結(jié)果卻也反映出農(nóng)村教育生源登記職能的缺失,而這應(yīng)當(dāng)是基層教育部門的基本職能。

(三)問題探討

在以上因素的共同作用下,海南省教育扶貧的“十二字”方針在瓊中縣以“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)資助、精準(zhǔn)關(guān)愛”的實(shí)踐方式得到呈現(xiàn),較好地體現(xiàn)了教育精準(zhǔn)扶貧理念、政策的實(shí)踐轉(zhuǎn)化乃至實(shí)踐創(chuàng)新。不過,海南省的教育精準(zhǔn)扶貧在其內(nèi)部以及外部都還存在有待于進(jìn)一步思考以及完善的問題,主要包括:(1)未成年人的學(xué)校教育和成年勞動(dòng)力的教育培訓(xùn)尚未形成統(tǒng)一的工作機(jī)制。盡管縣級(jí)中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校承擔(dān)了不少扶貧教育培訓(xùn)職能,但那只是就教育部門開展本職工作而言,總體的貧困勞動(dòng)力技能培訓(xùn)、農(nóng)民教育等工作都還分散在不同部門,未能很好整合。(2)全省職業(yè)教育的良好發(fā)展與縣域職業(yè)教育的不足呈現(xiàn)鮮明的反差。職業(yè)教育形成了兩極分化效應(yīng),縣域中等職業(yè)教育如何形成和發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),尚需更多探索求解。(3)隨著資助標(biāo)準(zhǔn)的提高,教育扶貧資助可能導(dǎo)致“福利懸崖”效應(yīng)[14]。即處于貧困縣邊緣家庭的學(xué)生,不能獲得建檔立卡家庭學(xué)生所獲得的大量經(jīng)濟(jì)福利,兩個(gè)條件相近群體的經(jīng)濟(jì)利益反差巨大,由此產(chǎn)生明顯不公平。因此,教育扶貧資助不是多多益善,而是要在個(gè)體資助與整體教育改善之間尋求平衡。(4)如何破除某些現(xiàn)行規(guī)章制度對(duì)實(shí)際工作的約束,也是實(shí)現(xiàn)教育扶貧長效發(fā)展所必須面對(duì)的問題。瓊中縣所解決的貧困學(xué)生戶口與學(xué)籍不一致問題、撥款時(shí)間滯后問題,在很多其它地方可能依然存在,其成因可能是對(duì)規(guī)章制度的僵化執(zhí)行以及消極作為,這在其他扶貧領(lǐng)域也具有一定普遍性。這意味著在精準(zhǔn)扶貧工作中執(zhí)行規(guī)章制度需要尋求嚴(yán)格性和靈活性的平衡。