焦克源 張 焱

中國(guó)特色反貧困戰(zhàn)略的順利實(shí)施為世界減貧事業(yè)做出了突出貢獻(xiàn)。1949年以來(lái),累計(jì)脫貧人口約7.5億,占世界脫貧人數(shù)的75%①王天僚.外媒:中國(guó)讓超7億人脫貧占全世界總數(shù)四分之三.參考消息網(wǎng).2017- 01-09/2017-12-26.http:∥www.cankaoxiaoxi.com/china/20170109/1591806.shtml。。特別是黨的十八大以來(lái),以習(xí)近平總書記為核心的黨中央全力推進(jìn)和堅(jiān)決實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略,我國(guó)的反貧困斗爭(zhēng)又取得了輝煌成就,幫助6 000多萬(wàn)貧困人口擺脫貧困,貧困發(fā)生率從10.2%降至4%②習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告.新華網(wǎng).2017- 10 - 27/2017- 12-26.http:∥news.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm。。在決勝全面建成小康社會(huì)的新時(shí)代,針對(duì)我國(guó)農(nóng)村貧困人口致貧復(fù)雜性、貧困多樣性和返貧特殊性的新形勢(shì)以及不同地域的新特點(diǎn),我國(guó)反貧困戰(zhàn)略的瞄準(zhǔn)點(diǎn)已經(jīng)從單個(gè)縣域的行政單位轉(zhuǎn)向區(qū)域合作的連片特困區(qū),反貧困戰(zhàn)略模式也已經(jīng)從農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)雙軌并行轉(zhuǎn)向二者銜接的兩線合一階段(以下簡(jiǎn)稱兩項(xiàng)制度銜接)[1]。兩項(xiàng)制度銜接促進(jìn)了我國(guó)反貧困經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策的融合發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了反貧困政策的有效整合[2],確保了農(nóng)村低?！拜斞惫δ芎头鲐氶_(kāi)發(fā)“造血”功能的有機(jī)結(jié)合。面對(duì)更加復(fù)雜的農(nóng)村人口的生計(jì)需求,市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)與有選擇的社會(huì)救助共同構(gòu)建了我國(guó)城鄉(xiāng)反貧困的整合政策[3]。然而,在反貧困戰(zhàn)略推進(jìn)中,政策整合的整體性優(yōu)勢(shì)尚未得到最大發(fā)揮,缺乏對(duì)區(qū)域性貧困問(wèn)題的探究,目前這種“救助+扶貧”的銜接模式仍然難以有效提升貧困人口的自我發(fā)展能力。諸如扶貧資金不足、人口識(shí)別不精準(zhǔn)、貧困群眾缺乏參與、法律政策保障不完善等農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)的共性問(wèn)題[4],兩項(xiàng)制度銜接未能因地制宜發(fā)展的政策適配性問(wèn)題以及銜接成本高、政府信息溝通不暢等現(xiàn)象[5],已經(jīng)成為制約兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效的誘因和桎梏。因此,針對(duì)區(qū)域化瞄準(zhǔn)背景下實(shí)施的兩項(xiàng)制度銜接,為使其銜接更加有效、銜接模式更加凸顯區(qū)域特色、銜接過(guò)程更加合理,系統(tǒng)分析影響其銜接績(jī)效的制約因素顯得非常必要。本文基于六盤山連片特困區(qū)兩個(gè)縣的調(diào)查,深刻分析了連片特困區(qū)兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效的影響因素,以期對(duì)該區(qū)域兩項(xiàng)制度銜接有效運(yùn)行提供理論支持。

一、理論框架

農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)作為我國(guó)反貧困實(shí)踐的兩項(xiàng)基本政策,它們兼具公共政策的內(nèi)在本質(zhì)和典型特征,所以兩項(xiàng)制度銜接可以從政策過(guò)程理論的視角予以分析。政策過(guò)程理論是一種以政策生命周期為邏輯的政府政策活動(dòng)順序的研究,其最具影響力的分析框架是階段模型或稱階段啟發(fā)法,它在20世紀(jì)80年代初開(kāi)始成為一種公共政策研究的基本分析框架。它將一項(xiàng)政策的生命周期劃分為不同階段進(jìn)行分析[6],并系統(tǒng)地對(duì)影響政策不同階段的不同因素給予結(jié)構(gòu)化的解釋,確保因素分析無(wú)遺漏項(xiàng)。該理論創(chuàng)立者之一安德森提出的政策過(guò)程階段論將政策過(guò)程劃分為:問(wèn)題的形成、政策方案的制定、政策方案的通過(guò)、政策的實(shí)施、政策的評(píng)價(jià)等5個(gè)階段[7]。燕繼榮將政策過(guò)程劃分為:政策動(dòng)議、政策預(yù)估、政策選擇、政策實(shí)施、政策評(píng)議及政策終結(jié)等6個(gè)階段[8]。一般來(lái)說(shuō),公共政策過(guò)程包含:議程設(shè)定、政策建構(gòu)、政策決策、政策執(zhí)行以及政策評(píng)估五個(gè)階段[9]。農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接作為一項(xiàng)多元政策主體共同參與的農(nóng)村反貧困政策,按照政策過(guò)程理論,針對(duì)影響兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效的因素,可以從政策運(yùn)行的不同階段分別進(jìn)行分析。有鑒于此,本文以政策過(guò)程為分析視角,考慮到研究的可行性,剔除政策動(dòng)議、政策建構(gòu)、政策決策等初始政策制定階段以及政策終結(jié)等結(jié)束階段,選取政策執(zhí)行和政策評(píng)議為主要研究?jī)?nèi)容,并根據(jù)多部門多主體共同參與兩項(xiàng)制度銜接的運(yùn)行現(xiàn)狀,以及兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中精準(zhǔn)度的高標(biāo)準(zhǔn),圍繞兩項(xiàng)制度銜接這一政策實(shí)施過(guò)程,構(gòu)建包括政策執(zhí)行、政策溝通、政策監(jiān)督評(píng)估、政策精準(zhǔn)四個(gè)階段的分析框架,并在后期數(shù)據(jù)編碼的基礎(chǔ)上不斷修正。

政策執(zhí)行過(guò)程是政策選擇過(guò)程的邏輯延續(xù),它是政策生命周期中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié),是一種通過(guò)政策執(zhí)行各主體間的相互博弈及各種政策資源的運(yùn)用,最終達(dá)到政策目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過(guò)程[10]。農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接過(guò)程也是政策執(zhí)行的過(guò)程,在這個(gè)過(guò)程中,政策執(zhí)行主體、管理資源的使用、政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)程序、政策執(zhí)行的效率等在銜接鏈條上的各個(gè)環(huán)節(jié)和要素也將對(duì)其績(jī)效產(chǎn)生影響。以兩項(xiàng)制度執(zhí)行過(guò)程中貧困人口動(dòng)態(tài)管理為例,管理層面的銜接固然重要,但缺乏系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的貧困人口管理機(jī)制,必然會(huì)出現(xiàn)諸如“漏扶漏保、只進(jìn)不出”等影響兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效的現(xiàn)象[11]。除此之外,現(xiàn)階段農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)都存在一定程度的資金短缺問(wèn)題,雖然專項(xiàng)扶貧資源的整合利用將解決資金的短缺問(wèn)題[12],但資金整合后的分配問(wèn)題也將影響兩項(xiàng)制度銜接的實(shí)施效果。因此,本文認(rèn)為政策執(zhí)行過(guò)程會(huì)影響兩項(xiàng)制度銜接的績(jī)效。

政策溝通過(guò)程有兩個(gè)方向,即政府政策執(zhí)行內(nèi)部主體間的政務(wù)信息傳輸以及政府與貧困群眾之間的政務(wù)信息傳播兩種[13]。內(nèi)部溝通的效率將影響政策執(zhí)行主體間的協(xié)作機(jī)制,直接影響各銜接部門的政策執(zhí)行效果,而與貧困群眾的外部溝通直接影響他們對(duì)政策的認(rèn)同程度,間接影響政策執(zhí)行的效果。兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中,內(nèi)部資源的有效互通將會(huì)減少資源的重復(fù)浪費(fèi),得力的外部宣傳將減少部分貧困群眾的認(rèn)識(shí)偏差[14]。因此,本文認(rèn)為政務(wù)信息的內(nèi)外部溝通會(huì)影響兩項(xiàng)制度銜接的績(jī)效。

政策監(jiān)督評(píng)估過(guò)程作為政策執(zhí)行過(guò)程的控制和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié),通過(guò)評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制給予政策執(zhí)行人員正向或負(fù)向的激勵(lì),以達(dá)到政策預(yù)期目標(biāo)的過(guò)程。其評(píng)價(jià)內(nèi)容主要回答是否達(dá)到“有效銜接”,評(píng)估結(jié)果主要體現(xiàn)在瞄準(zhǔn)精度、效率的提高和貧富差距的縮小等方面[15]。在決勝全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)期,面對(duì)時(shí)間緊、任務(wù)重的脫貧攻堅(jiān),政策監(jiān)督評(píng)估過(guò)程對(duì)兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效勢(shì)必產(chǎn)生重要影響。因此,本文認(rèn)為兩項(xiàng)制度銜接的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制也將影響其績(jī)效。

政策精準(zhǔn)過(guò)程是指兩項(xiàng)制度銜接中按照精準(zhǔn)扶貧要求而執(zhí)行的一系列政策活動(dòng)。兩項(xiàng)制度銜接需要在對(duì)貧困人口精確識(shí)別和分流的基礎(chǔ)上實(shí)施,因此精準(zhǔn)思想對(duì)于兩項(xiàng)制度銜接的績(jī)效具有關(guān)鍵性影響[16]。如何精準(zhǔn)識(shí)別進(jìn)而達(dá)到程序上的銜接是目前扶貧工作急需解決的關(guān)鍵一步。針對(duì)有能力脫貧的兩項(xiàng)制度交叉覆蓋對(duì)象而言,扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的精確瞄準(zhǔn)可以有效提升扶貧績(jī)效,并且貧困人口主動(dòng)參與能夠增強(qiáng)政策的持續(xù)性,提高政策執(zhí)行的績(jī)效[17]。因此,本文認(rèn)為扶貧人員以及扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)中的一系列行為將會(huì)影響兩項(xiàng)制度銜接的績(jī)效。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

本文旨在系統(tǒng)分析兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中績(jī)效的影響因素,需要對(duì)研究對(duì)象進(jìn)行深入細(xì)致地了解并對(duì)影響因素給予解釋,因此運(yùn)用質(zhì)性研究方法,在與研究對(duì)象深入互動(dòng)以及對(duì)研究資料深入剖析的基礎(chǔ)上,構(gòu)建理論框架解釋相關(guān)影響因素的重要程度以及理論依據(jù)。基于質(zhì)性研究的演繹和歸納兩種研究思路,可以有事前和衍生兩種編碼方式。歸納思路強(qiáng)調(diào)概念的提煉和結(jié)果的產(chǎn)生都應(yīng)該從研究資料中得出,研究人員不受其他概念的干擾,而演繹思路則需要研究人員主觀設(shè)定相關(guān)概念并檢驗(yàn)修正。本文采用兩種思路相結(jié)合的方法,通過(guò)文獻(xiàn)梳理歸納出兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效影響因素的理論框架,提出相應(yīng)假設(shè),而對(duì)于具體影響因素并不限定,在數(shù)據(jù)資料收集完成后,按照三級(jí)登陸編碼的程序進(jìn)行數(shù)據(jù)分析,并在編碼整合完成后,不斷修正核心概念和相關(guān)類屬,以此確定具體的影響因素,通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)原有假設(shè)給予驗(yàn)證。

(二)樣本數(shù)據(jù)

第一,樣本選取。本文樣本選取自六盤山特困區(qū)覆蓋的甘肅省定西市。六盤山特困區(qū)覆蓋寧夏回族自治區(qū)西海固地區(qū)、陜西省橋山西部地區(qū)、甘肅省中東部地區(qū)及青海省海東地區(qū)共計(jì)61個(gè)縣(區(qū)),15.27萬(wàn)平方公里。該區(qū)地處黃土高原與青藏高原交界帶,干旱少雨,生態(tài)環(huán)境惡劣,貧困面廣且程度深。區(qū)域內(nèi)貧困程度也各不相同,甘肅省有40個(gè)縣(區(qū))列入,其中被稱為“隴中苦瘠甲于天下”的定西市更被視為六盤山特困區(qū)甘肅境內(nèi)深度貧困的典型地區(qū),全市所轄六縣一區(qū)均被列為國(guó)家級(jí)貧困縣。截至2016年底,全市共有貧困人口37.3萬(wàn)人,貧困發(fā)生率為14.11%①2016年度脫貧攻堅(jiān)成效考核工作匯報(bào)會(huì).定西黨政網(wǎng).2017 - 03 - 05/2017 - 12 -26.http:∥www.dxdrc.gov.cn/v-1-6367.aspx。。2010年國(guó)務(wù)院銜接擴(kuò)大試點(diǎn)意見(jiàn)發(fā)布以后,甘肅在全省43個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣,3個(gè)藏區(qū)縣及6個(gè)“三西”縣區(qū)等共計(jì)55個(gè)縣市區(qū)②三個(gè)藏區(qū)縣分別是迭部縣、碌曲縣和瑪曲縣,以及參照國(guó)扶重點(diǎn)縣對(duì)待的慶城縣、永登縣和靖遠(yuǎn)縣等6個(gè)“三西”縣區(qū),另外還有瓜州市、玉門市的特困移民鄉(xiāng)鎮(zhèn),共涉及55個(gè)縣市區(qū)。開(kāi)展兩項(xiàng)制度有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作,其中包含了定西市內(nèi)全部縣區(qū)。因此,本文以定西市內(nèi)兩項(xiàng)制度銜接推廣較早、效果較為顯著且具有地域代表性的W縣和L縣為研究對(duì)象。

第二,數(shù)據(jù)搜集。本文數(shù)據(jù)依托《精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略推進(jìn)中社會(huì)保障與扶貧開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究》課題組于2017年9月在甘肅省定西市W縣和L縣的調(diào)研,收集相關(guān)訪談問(wèn)卷等一手?jǐn)?shù)據(jù),同時(shí)搜集國(guó)家及省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府的20多份相關(guān)政策文本作為二手輔助材料。訪談采用半結(jié)構(gòu)式提綱,訪談過(guò)程保持開(kāi)放中立態(tài)度,主要問(wèn)題包含“您所了解的農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接工作是如何開(kāi)展的”“您是如何看待農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接的”“您認(rèn)為農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接工作的亮點(diǎn)和困難在哪里”。訪談結(jié)束后對(duì)訪談內(nèi)容及時(shí)整理,后續(xù)轉(zhuǎn)化整理為3萬(wàn)多字的文字稿。

表1 訪談對(duì)象基本情況示意

表2 政策文本數(shù)據(jù)示意

(三)數(shù)據(jù)編碼

常見(jiàn)的文本編碼方式有兩種,一種是沿用傳統(tǒng)扎根理論的三級(jí)編碼程序找到核心概念以及具體的類屬,并在理論飽和之后建構(gòu)理論給予解釋,因采取歸納路徑,被稱為衍生編碼。另一種是根據(jù)已有的理論框架設(shè)計(jì)節(jié)點(diǎn)概念,并通過(guò)數(shù)據(jù)給予更加詳細(xì)的編碼,修正原有理論框架并給予解釋[18],因采取演繹的路徑,屬于事前編碼。而一般來(lái)講,研究者完全“白板化”而脫離任何文獻(xiàn)的束縛過(guò)于理想化,研究?jī)?nèi)容嵌入到現(xiàn)有的理論體系中并不是“先入為主”,而是對(duì)于原有理論的延續(xù),且第二種方式因可操作性強(qiáng)以及切合研究者的問(wèn)題而被經(jīng)常使用[19]。因此,本文采取第二種編碼方式。在確定研究問(wèn)題之后,基于政策過(guò)程的理論框架,通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)放式、軸心式、選擇式三級(jí)登陸編碼的處理,得出具體的子節(jié)點(diǎn),構(gòu)建關(guān)于兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效影響因素的政策執(zhí)行、政策溝通、政策監(jiān)督評(píng)估、政策精準(zhǔn)四個(gè)方面的理論分析框架。

本文借助NVivo11質(zhì)性分析軟件完成數(shù)據(jù)的整理與分析,具體編碼步驟如下。(1)新建項(xiàng)目,并將訪談資料與20多份政策文本導(dǎo)入到NVivo11當(dāng)中。(2)進(jìn)行編碼。NVivo11編碼類型分為樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)與自由節(jié)點(diǎn)兩種類型,編碼包括初始階段以及聚焦選擇階段[20],初始階段以文本數(shù)據(jù)的句子或者片段為對(duì)象進(jìn)行子節(jié)點(diǎn)的編碼,形成子節(jié)點(diǎn)編碼后整合到4類樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)下,對(duì)于不確定是否包含的樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)則暫且歸結(jié)為自由節(jié)點(diǎn),一段文字有出現(xiàn)多個(gè)節(jié)點(diǎn)的則分別編碼。在聚焦選擇階段,通過(guò)對(duì)出現(xiàn)頻繁的初始節(jié)點(diǎn)進(jìn)行整合分類,最終形成全部文本數(shù)據(jù)的編碼分類。(3)初步編碼完成后,分析樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)的合理性,對(duì)于子節(jié)點(diǎn)來(lái)說(shuō),分析子節(jié)點(diǎn)與內(nèi)容的對(duì)應(yīng)性并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行編碼調(diào)整,再根據(jù)樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)的邏輯內(nèi)涵,針對(duì)樹(shù)狀節(jié)點(diǎn)內(nèi)的部分子節(jié)點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。

(四)編碼的一致性分析

對(duì)于編碼的一致性檢驗(yàn)而言,本文分別檢驗(yàn)了主副編碼員對(duì)相同文本資料編碼的一致性,和不同時(shí)期主編碼員對(duì)原有文本編碼的內(nèi)部一致性[21]。具體做法為,首先抽取訪談文本數(shù)據(jù)和政策文本數(shù)據(jù)各一份,然后由副編碼員獨(dú)立完成兩份文本數(shù)據(jù)的編碼,根據(jù)二者對(duì)兩份文本數(shù)據(jù)相同節(jié)點(diǎn)的編碼比較查詢得出,兩份文本數(shù)據(jù)所包含的13個(gè)子節(jié)點(diǎn)的一致性都在84.34%—98.85%。并在此基礎(chǔ)上,在初次完成編碼之后兩周,重新隨機(jī)抽取兩份文本資料編碼,并根據(jù)相同計(jì)算方法,對(duì)兩份文本資料所包含的14個(gè)子節(jié)點(diǎn),得出主編碼員各節(jié)點(diǎn)編碼的內(nèi)部一致性在86.33%～98.78%。兩種檢驗(yàn)方法所得出一致性范圍都在84%以上,由此可以看出本次編碼具有良好的信度。為了檢測(cè)編碼的效度,編碼完成后通過(guò)對(duì)個(gè)別訪談人員關(guān)于編碼結(jié)果的后續(xù)反饋,以及項(xiàng)目組內(nèi)部成員對(duì)于編碼結(jié)果的意見(jiàn)反饋,對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行了適當(dāng)修正,以確保編碼結(jié)果真實(shí)反映兩項(xiàng)制度銜接的相關(guān)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

三、結(jié)果分析

(一)影響因素分析

根據(jù)數(shù)據(jù)分析結(jié)果,最終得到15個(gè)具體影響因素,分別對(duì)應(yīng)15個(gè)子節(jié)點(diǎn),并歸結(jié)到4個(gè)分析維度中,具體影響維度見(jiàn)表3。

表3 農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接績(jī)效影響因素列式

根據(jù)分析得出了4個(gè)影響過(guò)程及所含的15個(gè)核心影響因素。分別為:政策執(zhí)行過(guò)程的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、貧困人口的動(dòng)態(tài)管理、資金的使用情況及銜接干部隊(duì)伍建設(shè);政策溝通過(guò)程中銜接部門的協(xié)作情況、銜接信息平臺(tái)建設(shè)情況、銜接政策宣傳情況、銜接公平機(jī)制;政策精準(zhǔn)過(guò)程的人口識(shí)別、項(xiàng)目精準(zhǔn)、特困群體的幫扶、貧困群眾的參與;政策監(jiān)督評(píng)估過(guò)程的上級(jí)壓力、銜接評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制、銜接創(chuàng)新機(jī)制。

(二)影響因素重要程度分析

根據(jù)上表所示,本文認(rèn)為,針對(duì)定西市所在的六盤山連片特困區(qū)農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接績(jī)效來(lái)講,核心影響過(guò)程為政策執(zhí)行過(guò)程與政策精準(zhǔn)過(guò)程。核心影響因素為人口識(shí)別、政策的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制、部門協(xié)作和干部隊(duì)伍建設(shè),除此四項(xiàng)外,動(dòng)態(tài)管理、資金使用、項(xiàng)目精準(zhǔn)為第二層次影響因素,參考節(jié)點(diǎn)數(shù)量均超過(guò)50。值得注意的是,項(xiàng)目精準(zhǔn)對(duì)于兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效的影響也較為顯著。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宣傳機(jī)制、平臺(tái)建設(shè)、上級(jí)壓力、公平機(jī)制、貧困群眾參與、創(chuàng)新機(jī)制、特殊群體幫扶為第三層次影響因素。

表4 各因素影響農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接績(jī)效的重要性

續(xù)表4

四、政策優(yōu)化

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的正確指導(dǎo)下,我國(guó)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn),脫貧攻堅(jiān)取得了決定性進(jìn)展。這不僅改變了以往粗放式開(kāi)發(fā)扶貧的模式,而且其精準(zhǔn)思想對(duì)扶貧對(duì)象更加細(xì)化,客觀上要求各項(xiàng)反貧困政策的內(nèi)部配合,為全面建成小康社會(huì)奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。兩項(xiàng)制度銜接恰好是整體性反貧困戰(zhàn)略的第一個(gè)“試驗(yàn)田”。二者銜接的目標(biāo)價(jià)值在于反貧困政策體系內(nèi)部的有機(jī)整合,形成政策合力,確保在奔向小康路上不因政策覆蓋不全而漏掉一個(gè)貧困群眾,履行“小康路上一個(gè)都不能少”的莊嚴(yán)承諾。因此,基于兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效影響因素和產(chǎn)生績(jī)效偏差主要原因的分析,為進(jìn)一步提升兩項(xiàng)制度銜接績(jī)效,提出以下幾點(diǎn)建議。

(一)人口精準(zhǔn)識(shí)別確保合理的人員分流

如前所述,人口的精準(zhǔn)識(shí)別是采取針對(duì)性反貧困措施的第一步,也是最重要的一步。兩項(xiàng)制度銜接的本質(zhì)是政府通過(guò)采取針對(duì)性的差異化脫貧政策來(lái)達(dá)到整體性脫貧,其銜接績(jī)效的關(guān)鍵點(diǎn)在于其績(jī)效目標(biāo)是否偏離。因此,就貧困人口管理的“人口識(shí)別——人口分流——進(jìn)入機(jī)制——?jiǎng)討B(tài)調(diào)整——退出機(jī)制”等一系列動(dòng)態(tài)過(guò)程而言,人口識(shí)別精準(zhǔn)可以確保銜接目標(biāo)的精準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),貧困群眾自身并沒(méi)有主動(dòng)參與到銜接過(guò)程中來(lái),不少基層干部也直言:“村上是最清楚情況的,就是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親都不想說(shuō),如果村上能夠說(shuō)出實(shí)情的話,這個(gè)問(wèn)題(精準(zhǔn)識(shí)別)就可以解決”(LTc05)。貧困群眾缺乏對(duì)反貧困政策重要性的認(rèn)識(shí)以及受其自身狹隘的福利依賴思想的影響,導(dǎo)致人口識(shí)別精度降低,而人口識(shí)別精準(zhǔn)只有從下到上的政策參與和從上到下的政策核查相結(jié)合,才能達(dá)到精準(zhǔn)的最優(yōu)。

(二)監(jiān)督立責(zé)確保脫貧任務(wù)按期有效完成

我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝期,確保到2020年如期實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo),時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨。因此,面對(duì)如此艱巨的脫貧攻堅(jiān)任務(wù),必須不斷完善反貧困政策體系,健全政策執(zhí)行的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系。調(diào)研發(fā)現(xiàn),領(lǐng)導(dǎo)“親自掛帥”能夠?qū)Ψ鲐毟刹吭斐梢欢▔毫?各類扶貧小組及辦公室,都由縣上一把手或者縣直相關(guān)部門一把手任組長(zhǎng),而一把手對(duì)于扶貧任務(wù)的關(guān)注度很大程度上影響了兩項(xiàng)制度銜接目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。除了上級(jí)給予壓力之外,調(diào)研所涉及的市、縣、鄉(xiāng)都分別制定了相關(guān)問(wèn)責(zé)機(jī)制,并且與其政績(jī)掛鉤。但是,調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題,例如嚴(yán)厲的問(wèn)責(zé)評(píng)價(jià)機(jī)制使得部分能力不足或者投機(jī)取巧的扶貧干部容易制造出現(xiàn)數(shù)字扶貧等造假現(xiàn)象。因此,對(duì)于貧困人口脫貧驗(yàn)收工作來(lái)說(shuō),必須在貧困人口管理的出口把好門。此外,檢查監(jiān)督工作需要適度減壓,否則,在目標(biāo)責(zé)任體制的層層壓力下,基層扶貧干部疲于應(yīng)付檢查,難免會(huì)出現(xiàn)“扶貧干部一天填表48份”等形式主義現(xiàn)象①人民日?qǐng)?bào).村干部一天填48份表格 人民日?qǐng)?bào):莫讓表格誤扶貧.人民政協(xié)網(wǎng).http:∥www.rmzxb.com.cn/c/2016 - 12 -11/1208337.shtml。。

(三)部門協(xié)作確保政府內(nèi)部的扶貧資源實(shí)現(xiàn)整合

兩項(xiàng)制度銜接不僅涉及扶貧和民政兩個(gè)部門,而且還與財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、衛(wèi)生、住建、教育和殘聯(lián)等部門相關(guān)。有計(jì)劃的協(xié)作機(jī)制、合理的成本分?jǐn)?、明晰的?zé)任劃分是政策溝通中政府內(nèi)部溝通需要達(dá)到的目標(biāo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn),目前的部門協(xié)作機(jī)制中最主要的方式是召開(kāi)協(xié)商會(huì)議,部門協(xié)作的成果體現(xiàn)為一個(gè)資源共享的貧困信息平臺(tái)以及各部門聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。平臺(tái)的建設(shè)需要突破行政單位的限制,實(shí)現(xiàn)全市、全省最后達(dá)到全國(guó)共享的信息平臺(tái),而部門間聯(lián)合的行動(dòng)機(jī)制急需解決成本問(wèn)題,沒(méi)有統(tǒng)一的協(xié)作成本分擔(dān)機(jī)制,成本分?jǐn)偛痪鶗?huì)導(dǎo)致部門沖突,進(jìn)而影響部門間的合作。

(四)加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè),提升政策執(zhí)行績(jī)效

基層扶貧干部隊(duì)伍作為兩項(xiàng)制度銜接的執(zhí)行主體,其執(zhí)行能力直接影響兩項(xiàng)制度銜接的績(jī)效。調(diào)研發(fā)現(xiàn),各種基層扶貧干部力量需要整合,民政站、扶貧站、村兩委、駐村工作幫扶隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部需要形成合力,共同面對(duì)任務(wù)量繁重的扶貧任務(wù)。建立有效的干部管理制度,明晰其待遇及人事關(guān)系,優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理流動(dòng),使扶貧干部的自身優(yōu)勢(shì)與村情相互配合,避免出現(xiàn)“熟悉村子的干部不在村”的亂調(diào)動(dòng)現(xiàn)象,以及“多重管理”的亂指揮現(xiàn)象。并針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的待遇差導(dǎo)致消極的工作態(tài)度等問(wèn)題,應(yīng)該給予必要的財(cái)政支持,消除“扶貧是苦差事”的消極思想,結(jié)合“逢提必下”等激勵(lì)措施和與任務(wù)目標(biāo)掛鉤的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制,激發(fā)基層扶貧人員的工作熱情,針對(duì)不同村情采取不同形式的培訓(xùn)方案,因村選派、分類施策,提高基層扶貧干部的執(zhí)行績(jī)效。