王 蒙

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)大規(guī)模農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“扶貧開(kāi)發(fā)”)始于1986年,政府通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧政策的制定及執(zhí)行推動(dòng)貧困區(qū)域及農(nóng)村貧困人口的脫貧。由于完全或部分喪失勞動(dòng)能力的貧困人口受到扶貧開(kāi)發(fā)的隱性排斥,為緩解該類(lèi)貧困群體的貧困狀況,農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村低?！?于2007年在我國(guó)全面推行。自此,我國(guó)貧困治理進(jìn)入“兩輪驅(qū)動(dòng)”時(shí)代。為了形成貧困治理合力,黨的十七屆三中全會(huì)提出“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接”。2009年,國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合民政部、財(cái)政部等多部門(mén)下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)開(kāi)發(fā)辦[2009]60號(hào)),在全國(guó)11個(gè)省(區(qū)、市)所轄20個(gè)縣的5 955個(gè)行政村開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保銜接(簡(jiǎn)稱(chēng)“兩項(xiàng)制度銜接”)試點(diǎn)工作,并于2010年在中西部貧困地區(qū)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。已有試點(diǎn)對(duì)兩項(xiàng)制度銜接進(jìn)行了探索,雖然推動(dòng)了貧困群體的分類(lèi)治理,在程序、識(shí)別、政策、管理的有效銜接方面卻遭遇困境[1]。對(duì)此,學(xué)者們認(rèn)為可以通過(guò)制定負(fù)所得稅方案[2]、實(shí)施復(fù)合型銜接模式[3]推動(dòng)政策頂層設(shè)計(jì)的更新,強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化實(shí)踐中的程序銜接[4]。

2013年11月,習(xí)近平總書(shū)記在湖南考察時(shí)首次提出精準(zhǔn)扶貧,精準(zhǔn)扶貧隨后被提升至治國(guó)理政的戰(zhàn)略高度,促進(jìn)我國(guó)減貧治理體系現(xiàn)代化水平的提升[5]。在脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)過(guò)程中,兩項(xiàng)制度銜接被納入貧困治理政策體系。2015年10月,習(xí)近平總書(shū)記在減貧與發(fā)展高層論壇上提出“五個(gè)一批”減貧舉措,將“社會(huì)保障兜底一批”作為其中一項(xiàng)重要減貧措施。2016年9月,民政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2016]70號(hào)),推動(dòng)兩項(xiàng)制度銜接在全國(guó)范圍的推行。當(dāng)前,學(xué)術(shù)界對(duì)脫貧攻堅(jiān)階段的兩項(xiàng)制度銜接給予了一定關(guān)注。劉寶臣、韓克慶在對(duì)兩項(xiàng)制度進(jìn)行政策梳理的基礎(chǔ)上,認(rèn)為推進(jìn)兩項(xiàng)制度有效銜接既依賴(lài)于反貧困政策框架的整體設(shè)計(jì),也需要建構(gòu)可操作的銜接機(jī)制[6]。左停、賀莉從宏觀層面對(duì)兩項(xiàng)制度進(jìn)行制度比較,認(rèn)為推進(jìn)兩項(xiàng)制度銜接需要進(jìn)行多主體的協(xié)同治理[7]。王蔚從反貧困立法角度探討優(yōu)化兩項(xiàng)制度銜接的路徑[8]?？傮w來(lái)看,闡述脫貧攻堅(jiān)期兩項(xiàng)制度銜接的相關(guān)成果并不豐富。同時(shí),已有研究主要聚焦于從制度規(guī)范的角度探討兩項(xiàng)制度的有效銜接,對(duì)兩項(xiàng)制度銜接的地方實(shí)踐關(guān)注較少,并未揭示兩項(xiàng)制度銜接在地方實(shí)踐中是否達(dá)致有效銜接。那么,當(dāng)前階段,兩項(xiàng)制度銜接的地方實(shí)踐狀況如何?是否達(dá)致有效銜接?本文以深度貧困地區(qū)C縣兩項(xiàng)制度銜接的地方實(shí)踐為例,引入復(fù)雜政策視角對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。C縣位于深度貧困地區(qū)四省藏區(qū),行政隸屬于西部貧困大省A省B藏族自治州,2012年被列入國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣。根據(jù)2015年貧困統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),G縣農(nóng)村貧困發(fā)生率為21%,農(nóng)村低保覆蓋率為17%。脫貧攻堅(jiān)之前,G縣并未被納入兩項(xiàng)制度銜接的全國(guó)試點(diǎn)。脫貧攻堅(jiān)進(jìn)程中,C縣兩項(xiàng)制度銜接在2016年9月之前處于虛假銜接狀態(tài),此后逐步邁入實(shí)質(zhì)銜接。

二、分析框架:“模糊—沖突”模型下的復(fù)雜政策及其執(zhí)行

公共政策是服務(wù)型政府進(jìn)行社會(huì)治理的重要工具。隨著社會(huì)治理復(fù)雜性的激增,復(fù)雜政策在社會(huì)治理中扮演日益重要的角色。依據(jù)復(fù)雜性視角,復(fù)雜政策指政策目標(biāo)綜合、技術(shù)手段復(fù)雜、對(duì)環(huán)境差異敏感的公共政策[9]。復(fù)雜政策的復(fù)雜性表現(xiàn)為:首先,復(fù)雜政策致力解決的社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜,需要滿足不同政策對(duì)象群體多元化的服務(wù)需求,政策目標(biāo)具有綜合性[10]。其次,復(fù)雜政策的政策結(jié)構(gòu)復(fù)雜,呈現(xiàn)為由不同子政策所構(gòu)成的政策群。子政策可能是復(fù)雜性低的簡(jiǎn)單子政策,也可能是復(fù)雜子政策。再次,復(fù)雜政策的政策過(guò)程復(fù)雜。政策制定中,中央政府因復(fù)雜政策對(duì)地方情境敏感常出臺(tái)綱領(lǐng)性文件,地方政府擁有較高的“轉(zhuǎn)譯”自由裁量權(quán)。同時(shí),復(fù)雜政策的政策制定對(duì)跨部門(mén)協(xié)同有較高要求。政策執(zhí)行中,復(fù)雜政策既涉及“條條”內(nèi)部的互動(dòng),也牽涉條塊之間、條條之間的協(xié)作。

對(duì)于復(fù)雜政策而言,由于在我國(guó)“政策制定往往只是博弈的開(kāi)始,執(zhí)行才是真正的難點(diǎn)所在”[11]。由此,我們可以借鑒聚焦政策執(zhí)行的梅蘭特“模糊—沖突”模型對(duì)復(fù)雜政策進(jìn)行分析。具言之,梅蘭特認(rèn)為模糊性與沖突性是公共政策的兩大屬性,模糊性指政策目標(biāo)或政策手段的模糊,沖突性指政策執(zhí)行的利益相關(guān)者在政策目標(biāo)認(rèn)同或政策執(zhí)行手段方面存在沖突。依據(jù)上述兩種政策屬性,梅蘭特建構(gòu)了“模糊—沖突”模型,將政策執(zhí)行區(qū)分為四種理想類(lèi)型:行政性執(zhí)行(低模糊性—高沖突性)、政策性執(zhí)行(低模糊性—高沖突性)、試驗(yàn)性執(zhí)行(高模糊性—低沖突性)和象征性執(zhí)行(高模糊性—低沖突性),政治執(zhí)行中的支配性要素分別為資源、權(quán)力、情境、聯(lián)盟力量[12]。由于梅蘭特“模糊—沖突”模型聚焦于單一性政策并且側(cè)重于靜態(tài)性分析,對(duì)復(fù)雜政策進(jìn)行分析時(shí)需要對(duì)該模型進(jìn)行修正。依據(jù)復(fù)雜性特征,復(fù)雜政策的模糊性涵蓋單項(xiàng)子政策的層級(jí)模糊性與子政策之間的協(xié)同模糊性,沖突性則包含單項(xiàng)子政策的層級(jí)沖突性與子政策之間的協(xié)同沖突性。對(duì)于單項(xiàng)子政策而言,梅蘭特“模糊—沖突”模型具有較高的適用性,子政策的政策執(zhí)行依據(jù)層級(jí)模糊性與層級(jí)沖突性?xún)蓚€(gè)維度可以區(qū)分為行政性、政治性、試驗(yàn)性及象征性四種基本類(lèi)型(表1)。在子政策的協(xié)同層面,依據(jù)協(xié)同模糊性與協(xié)同沖突性可以將子政策協(xié)同劃分為:行政協(xié)商式協(xié)同(低協(xié)同模糊性—低協(xié)同沖突性),支配性因素為部門(mén)之間能否有效地進(jìn)行資源銜接;高位驅(qū)動(dòng)式協(xié)同(低協(xié)同模糊性—高協(xié)同沖突性),支配性因素是能否建構(gòu)具有強(qiáng)制性的等級(jí)性權(quán)威;政策試驗(yàn)式協(xié)同(高協(xié)同模糊性—低協(xié)同模糊性),支配性因素是部門(mén)之間能夠建構(gòu)清晰的協(xié)同路徑;部門(mén)主導(dǎo)式非協(xié)同,支配性因素為部門(mén)之間能否形成利益聯(lián)盟(表2)。

在復(fù)雜政策實(shí)踐中,單項(xiàng)子政策的政策執(zhí)行與子政策的協(xié)同緊密相關(guān)。一方面,單項(xiàng)子政策的執(zhí)行情況是子政策進(jìn)行協(xié)同的前提。當(dāng)單項(xiàng)子政策中出現(xiàn)象征性執(zhí)行,會(huì)對(duì)子政策的協(xié)同造成較大阻礙。另一方面,子政策的協(xié)同也會(huì)對(duì)單項(xiàng)子政策執(zhí)行造成影響。隨著復(fù)雜政策體系化程度提升,子政策協(xié)同會(huì)受到更多重視,這可能會(huì)進(jìn)一步改變協(xié)同層面的政策屬性,從而作用于單項(xiàng)子政策的執(zhí)行。

表1 單項(xiàng)子政策的政策執(zhí)行類(lèi)型

表2 子政策的協(xié)同類(lèi)型

三、虛假銜接:農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)的銜接異化

貧困不僅僅是由收入不足而引發(fā)的物質(zhì)匱乏,其在本質(zhì)上是由可行能力缺乏導(dǎo)致的“健康和影響不良、受教育水平和技能低、生計(jì)手段缺乏、居住條件惡劣、社會(huì)排斥以及社會(huì)參與缺乏等”多重福利剝奪的狀態(tài)[13]。由于致貧因素的多維性與交織性,貧困治理面對(duì)的治理情境復(fù)雜,只有實(shí)施綜合性的復(fù)雜政策才能達(dá)致有效減貧。由此,貧困治理政策呈現(xiàn)為典型的復(fù)雜政策[5]。在貧困治理復(fù)雜政策中,扶貧開(kāi)發(fā)政策與農(nóng)村低保制度為兩項(xiàng)基礎(chǔ)性的復(fù)雜子政策,在脫貧攻堅(jiān)實(shí)施之前呈現(xiàn)為部門(mén)主導(dǎo)。脫貧攻堅(jiān)的推進(jìn)對(duì)兩項(xiàng)制度銜接在全國(guó)范圍的實(shí)踐提出要求。雖如此,較長(zhǎng)一段時(shí)間,兩項(xiàng)制度在地方實(shí)踐中處于虛假銜接狀態(tài)。

(一)“高層級(jí)模糊性—高層級(jí)沖突性”:兩項(xiàng)制度的象征性執(zhí)行

在我國(guó)“條塊分割”的政府體制中,扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保分別歸口于扶貧部門(mén)與民政部門(mén)。在C縣,扶貧移民局是扶貧開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施主體,農(nóng)村低保則屬于該縣民政局的地方事權(quán)。兩個(gè)部門(mén)雖然在推進(jìn)C縣貧困治理中多有合作,但是這種合作在兩項(xiàng)制度銜接之前主要集中在項(xiàng)目領(lǐng)域。例如,C縣2009—2011年實(shí)施的整村推進(jìn)整合了扶貧、教育、衛(wèi)生、民政、交通等部門(mén)的行業(yè)資金,民政部門(mén)被整合的資源包括民政減災(zāi)安居工程資金、五保戶建房資金和麻瘋戶建房資金,并未涵蓋以非項(xiàng)目制形式運(yùn)作的農(nóng)村低保。兩項(xiàng)制度銜接之前,扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保在地方實(shí)踐中都面臨較高的層級(jí)模糊性與層級(jí)沖突性。

層級(jí)模糊性維度,在明確的減貧目標(biāo)下,兩項(xiàng)制度在政策手段選擇方面均存在高模糊性。扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域,由于貧困的生成與治理對(duì)地方情境敏感,中央政府主要出臺(tái)綱領(lǐng)性的扶貧開(kāi)發(fā)綱要、指導(dǎo)意見(jiàn)等。地方政府中的省、市政府在“轉(zhuǎn)譯”政策文件時(shí)雖然削減了政策模糊性,但是仍為基層政府留有較大的模糊性空間。以整村推進(jìn)為例,《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》(國(guó)發(fā)[2001]23號(hào))中提出了整村推進(jìn)的基本思路,要求以貧困村為基本單元實(shí)施綜合性扶貧開(kāi)發(fā)。此后,A省和B州都出臺(tái)了相關(guān)的整村推進(jìn)政策。不過(guò),貧困村遴選、實(shí)施方案制定等政策手段的層級(jí)模糊性并未得到有效削減,C縣扶貧辦在指標(biāo)分配與準(zhǔn)入條件設(shè)置方面擁有較大權(quán)限。精準(zhǔn)扶貧實(shí)施之后,扶貧開(kāi)發(fā)的政策瞄準(zhǔn)對(duì)象下沉至貧困戶,層級(jí)模糊性主要體現(xiàn)為難以采取精準(zhǔn)的瞄準(zhǔn)機(jī)制對(duì)政策對(duì)象進(jìn)行識(shí)別,農(nóng)村低保所面對(duì)的層級(jí)模糊性亦是如此。以農(nóng)村低保為例,國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)[2007]19號(hào))對(duì)農(nóng)村低保的實(shí)施提出總體要求,政策執(zhí)行被歸為地方政府的事權(quán)。A省與B州頒布的實(shí)施辦法細(xì)化了農(nóng)村低保對(duì)象的范圍與識(shí)別條件。雖如此,農(nóng)村家計(jì)調(diào)查中收入核算的模糊性使得政策對(duì)象在技術(shù)層面難以被精準(zhǔn)瞄準(zhǔn),同時(shí)也難以被社區(qū)排位識(shí)別法所矯正[14]。

層級(jí)沖突性層面,扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保在各自政策領(lǐng)域的層級(jí)模糊性賦予基層政府較高的自主權(quán),同時(shí)也為政策執(zhí)行利益相關(guān)者之間的利益博弈預(yù)留了空間,較高的層級(jí)沖突性在利益相關(guān)者的利益博弈中形成,這進(jìn)一步誘致了兩項(xiàng)制度在各自政策領(lǐng)域中的象征性執(zhí)行。精準(zhǔn)扶貧實(shí)施之前,扶貧開(kāi)發(fā)政策的執(zhí)行異化主要呈現(xiàn)為扶貧資源分配的精英俘獲及大眾俘獲。同樣以C縣整村推進(jìn)為例,由于整村推進(jìn)對(duì)村莊產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、村干部組織動(dòng)員能力等村莊稟賦有較高要求,部分非貧困村優(yōu)先被列入整村推進(jìn)而被打造成“樣板村”。同時(shí),整村推進(jìn)在資源分配上存在大眾俘獲。E村2009年被納入C縣整村推進(jìn),共獲得約400萬(wàn)元資金。其中,63%的資金投入土地整治、水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)示范基地建設(shè)等公共項(xiàng)目,37%的資金投入住房建設(shè)。由于住房建設(shè)被視為村容村貌的重要內(nèi)容,該村全部農(nóng)戶均被動(dòng)員參與了“六改”①“六改”指改頂、改廚、改廁、改圈、改墻、改梯。國(guó)家沒(méi)有單獨(dú)的“六改”政策,該政策為C縣整合部門(mén)行業(yè)資金后出臺(tái)的地方性政策。并獲得了2.55～4.6萬(wàn)元不等的扶持資金。貧困戶除了享受更高的住房改造扶持資金,并未獲得其他區(qū)別性的政策支持。同一階段,由于農(nóng)村低保對(duì)象識(shí)別的技術(shù)模糊性,村莊層面存在不同利益群體激烈爭(zhēng)低保資源,農(nóng)村低保資源分配呈現(xiàn)為大眾俘獲。

“農(nóng)村低保剛開(kāi)始給的時(shí)候，上面文件要求是給最窮的，整戶整戶地給。我們鄉(xiāng)書(shū)記和鄉(xiāng)長(zhǎng)就要求按照文件規(guī)定來(lái)操作，但是我們也不敢打包票說(shuō)誰(shuí)家比誰(shuí)家更窮，很多家看起來(lái)都是差不多。村干部雖然幫助甄別，但是他們也不曉得農(nóng)戶包包里頭到底有多少錢(qián)。既然村子里大家都差不多，好多鄉(xiāng)就開(kāi)始平分……我們鄉(xiāng)的矛盾激化了，那些沒(méi)有分到的老百姓就跑到鄉(xiāng)上鬧，要求平分。F村有個(gè)村民，她就經(jīng)常跑到鄉(xiāng)上來(lái)鬧，后來(lái)還跑到縣上去告。鬧起來(lái)之后，縣上就發(fā)現(xiàn)了這個(gè)問(wèn)題，就要求所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新按戶給。但是縣上政策也怪的很，最窮的整戶給一類(lèi)低保，名額很少。其余的給二類(lèi)，名額又不夠。為了減少矛盾，又悄悄在平分，給老人、病人還有讀書(shū)的娃娃多一些傾斜，縣上對(duì)此也是默認(rèn)了。再后來(lái)，幾乎家家戶戶都有人在吃，低保成了繼承制……低保最開(kāi)始沒(méi)有錄系統(tǒng)，很多時(shí)候上級(jí)監(jiān)管不到，不好追究責(zé)任”。(20160804—D鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng))

由于C縣農(nóng)村基層社會(huì)分化不明顯,農(nóng)村低保資源的平均分配在一定程度緩解了不同利益群體在政策利益爭(zhēng)奪時(shí)的沖突。在藏區(qū)“穩(wěn)定壓倒一切”以及農(nóng)村層級(jí)模糊性高的治理情境中,農(nóng)村低保資源的平均分配成為地方性共識(shí)并形成相對(duì)固化的惠民政策利益分配格局。當(dāng)精準(zhǔn)扶貧初期貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)較為模糊時(shí),C縣貧困戶指標(biāo)亦出現(xiàn)平均分配的情況。

“精準(zhǔn)扶貧在老百姓的眼中，他們認(rèn)為和民政救濟(jì)一樣。民政是你家窮，政府會(huì)通過(guò)低?；蛘咂渌緩浇o你錢(qián)或者東西。精準(zhǔn)扶貧也是我家窮，國(guó)家要把我扶持起來(lái)，那就是要給我錢(qián)或者東西。所以說(shuō)，前面評(píng)低保戶時(shí)平分，現(xiàn)在評(píng)這個(gè)建檔立卡貧困戶那也得平分?！?20160804—D鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長(zhǎng))

“我們?cè)?014年最開(kāi)始建檔立卡的時(shí)候，不管是窮也好富也好，大家都想成為貧困戶，但是貧困戶有指標(biāo)限制，就出現(xiàn)許多平分的情況，你家里面報(bào)三個(gè)人，他家里面報(bào)兩個(gè)人”。(20170729—C縣扶貧移民局副局長(zhǎng))

(二)“高協(xié)同模糊性—高協(xié)同沖突性”:兩項(xiàng)制度的銜接異化

2015年10月,“低保政策兜底一批”的提出意味著兩項(xiàng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)的銜接被納入“頂層設(shè)計(jì)”。雖如此,在最初階段,由于扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保在協(xié)同層面的高模糊性與高沖突性,兩項(xiàng)制度銜接呈現(xiàn)為部門(mén)主導(dǎo)式非協(xié)同。在C縣,兩項(xiàng)制度在2016年9月之前一直處于虛假銜接狀態(tài)。同時(shí),由于層級(jí)模糊性與層級(jí)沖突性并未得到有效削減,C縣扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保仍呈現(xiàn)為象征性執(zhí)行,這進(jìn)一步阻礙了兩項(xiàng)制度的有效銜接。具體而言,協(xié)同模糊性維度,中央政府于2015年11月所頒布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確提出實(shí)施低保兜底脫貧。

“完善農(nóng)村最低保障制度，對(duì)無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實(shí)行政策性保障兜底……盡快制定農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接的實(shí)施方案……進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，做到應(yīng)保盡保，抓緊建立農(nóng)村低保和扶貧開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)互通、資源共享信息平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理、工作機(jī)制有效銜接。”(中發(fā)[2015]34號(hào))

上述綱領(lǐng)性文件雖然指出兩項(xiàng)制度協(xié)同的基本路徑,但是并未清晰闡釋如何建構(gòu)清晰化的兩項(xiàng)制度協(xié)同路徑,特別是如何建構(gòu)扶貧部門(mén)與民政部門(mén)之間的協(xié)同機(jī)制。在此之前,A省于2015年10月出臺(tái)的《A省社會(huì)保障扶貧專(zhuān)項(xiàng)方案》中同樣提出低保兜底脫貧,但也存在協(xié)同模糊性高的問(wèn)題。與之類(lèi)似,協(xié)同模糊性在B州這一層面也未得到有效削減。

協(xié)同沖突性層面,兩項(xiàng)制度雖然都致力于減貧,但是扶貧開(kāi)發(fā)聚焦于“造血”而農(nóng)村低保側(cè)重于“輸血”。在差異化的政策目標(biāo)下,兩項(xiàng)制度在政策執(zhí)行手段方面存在較強(qiáng)的技術(shù)或程序沖突性。一方面,扶貧標(biāo)準(zhǔn)與低保保準(zhǔn)在地方實(shí)踐中長(zhǎng)期處于“兩線分離”狀態(tài)。以C縣2014年和2015年的兩線標(biāo)準(zhǔn)為例,兩年的貧困線分別為家庭年人均純收入低于2 736元和2 855元,而同期農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別為2 267元和2 376元。同時(shí),兩項(xiàng)制度對(duì)“收入口徑”的界定也不一致。在核算農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)情況時(shí),C縣民政部門(mén)不會(huì)將撫恤金、助學(xué)金、臨時(shí)救助金等轉(zhuǎn)移性收入納入核算范疇,而扶貧部門(mén)會(huì)將這部分轉(zhuǎn)移性收入作為家庭收入核算的構(gòu)成部分。另一方面,兩項(xiàng)制度在識(shí)別程序方面存在較大差異。貧困戶識(shí)別需要經(jīng)過(guò)農(nóng)戶申請(qǐng)、村民代表大會(huì)民主評(píng)議、村委會(huì)與駐村工作隊(duì)核實(shí)并公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與公示、縣扶貧辦復(fù)審并發(fā)布公告等程序。低保戶識(shí)別則需要經(jīng)過(guò)農(nóng)戶申請(qǐng)、村委會(huì)審核、村民代表大會(huì)民主評(píng)議并公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核并公示、縣民政部門(mén)審查與審批等環(huán)節(jié),每一環(huán)節(jié)都有執(zhí)行時(shí)限。此外,貧困戶識(shí)別形成了制度化的退出機(jī)制,而低保戶識(shí)別則缺乏制度化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

四、實(shí)質(zhì)銜接:扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保銜接異化的糾正

精準(zhǔn)扶貧被提升至治國(guó)理政的國(guó)家戰(zhàn)略高度,有效推進(jìn)了我國(guó)貧困治理體系的理性化進(jìn)程,貧困治理作為復(fù)雜政策的體系化程度有所增強(qiáng)。一方面,貧困治理建構(gòu)了分類(lèi)治理機(jī)制并通過(guò)強(qiáng)化不同機(jī)制的協(xié)同性來(lái)增強(qiáng)貧困治理的綜合性。另一方面,建構(gòu)了“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總則、市縣抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制以及扶貧攻堅(jiān)成效考核機(jī)制,通過(guò)“高位驅(qū)動(dòng)”推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)“頂層設(shè)計(jì)”自上而下得到層層落實(shí)。在上述貧困治理變遷過(guò)程中,兩項(xiàng)制度銜接在脫貧攻堅(jiān)中的作用受到更多重視,兩項(xiàng)制度的有效銜接成為硬性規(guī)定。C縣兩項(xiàng)制度的虛假銜接在自上而下多樣化糾偏舉措的推動(dòng)下,逐步邁入實(shí)質(zhì)銜接。

(一)“頂層設(shè)計(jì)”的規(guī)則輸入:協(xié)同模糊性與層級(jí)模糊性的削減

“合法性的正式規(guī)則構(gòu)成了科層組織的‘憲法',它一方面設(shè)定了科層組織中行動(dòng)者之間的權(quán)力關(guān)系和職責(zé)范圍,另一方面確定了行動(dòng)者執(zhí)行業(yè)務(wù)的常規(guī)程序和操作規(guī)則”[15]?！蛾P(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》頒布之后,中央政府自上而下進(jìn)行密集化的政策體系建構(gòu),兩項(xiàng)制度銜接的協(xié)同模糊性以及兩項(xiàng)制度在各自政策領(lǐng)域的層級(jí)模糊性在正式規(guī)則輸入的過(guò)程中得到一定程度的削減。協(xié)同模糊性維度,民政部部長(zhǎng)在2015年12月召開(kāi)的全國(guó)民政工作會(huì)議上高度強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮兩項(xiàng)制度銜接在脫貧攻堅(jiān)中的重大作用。同期,國(guó)務(wù)院扶貧辦主任在2015年全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)民政部門(mén)與扶貧部門(mén)的協(xié)同以推進(jìn)兩項(xiàng)制度銜接。2016年4月,民政部頒布《關(guān)于貫徹落實(shí)＜中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定＞的通知》(民發(fā)[2016]57號(hào)),對(duì)兩項(xiàng)制度的銜接工作進(jìn)行了細(xì)化。同年9月,民政部等部門(mén)印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開(kāi)發(fā)有效銜接指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)[2016]70號(hào)),強(qiáng)調(diào)在建立部門(mén)間有效溝通機(jī)制的基礎(chǔ)上重點(diǎn)加強(qiáng)政策銜接、對(duì)象銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接、管理銜接,要求地方民政部門(mén)會(huì)同扶貧等相關(guān)職能部門(mén)制定地方性的實(shí)施方案。

層級(jí)模糊性維度,國(guó)務(wù)院扶貧辦與民政部均采用多樣化的舉措減少各自政策領(lǐng)域中的政策模糊性。扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域,國(guó)務(wù)院扶貧辦自2015年9月起發(fā)動(dòng)數(shù)次糾正建檔立卡貧困戶識(shí)別偏差的“回頭看”行動(dòng),在運(yùn)動(dòng)式糾錯(cuò)的過(guò)程中輸入更加清晰的貧困戶識(shí)別規(guī)則。同時(shí),國(guó)務(wù)院扶貧辦逐步建立國(guó)家扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)并制定標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)錄入規(guī)則,旨在從統(tǒng)計(jì)技術(shù)層面解決好“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題。民政領(lǐng)域,民政部同樣強(qiáng)調(diào)提高低保戶識(shí)別的精準(zhǔn)性,要求認(rèn)真貫徹執(zhí)行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作的意見(jiàn)》(民發(fā)[2015]55號(hào)),以有效遏制騙保、錯(cuò)保、關(guān)系保、人情保等違規(guī)現(xiàn)象。

(二)層級(jí)性權(quán)威建構(gòu):協(xié)同沖突性與層級(jí)沖突性的弱化

頂層設(shè)計(jì)的清晰化雖然削減了兩項(xiàng)制度的協(xié)同模糊性與層級(jí)模糊性,但并不意味著兩項(xiàng)制度的有效協(xié)同在地方實(shí)踐中能夠自動(dòng)達(dá)成。在頂層設(shè)計(jì)的協(xié)同模糊性與層級(jí)模糊性削減的前提下,兩項(xiàng)制度的有效銜接需要建構(gòu)能夠削減協(xié)同沖突性與層級(jí)沖突性的運(yùn)行機(jī)制。由于地方扶貧部門(mén)與民政部門(mén)同時(shí)接受雙重領(lǐng)導(dǎo),具有相同的行政權(quán)威。在這種權(quán)威分散的情況下,即使單個(gè)政策具有理性和效率,聚合性影響卻可能呈現(xiàn)混沌狀態(tài)[16]。基于此,層級(jí)性權(quán)威的強(qiáng)化能夠成為消除協(xié)同沖突性與層級(jí)沖突性的重要路徑,即通過(guò)自上而下“高位驅(qū)動(dòng)”的強(qiáng)制力在各利益部門(mén)之上尋找超越這些部門(mén)的權(quán)力主體來(lái)建構(gòu)協(xié)同機(jī)制[17]。貧困治理作為復(fù)雜政策不僅僅覆蓋兩項(xiàng)制度及其銜接,同時(shí)也涉及其他子政策的執(zhí)行或協(xié)同,權(quán)威在多部門(mén)的分散性不利于復(fù)雜政策執(zhí)行。由此,強(qiáng)化“塊塊”地方政府在貧困治理的層級(jí)性權(quán)威,有助于削減復(fù)雜政策的協(xié)同沖突性與層級(jí)沖突性。

黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記多次在重要場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求,是我們黨的重要使命”。作為脫貧攻堅(jiān)推進(jìn)情況較好的排頭兵,A省省委省政府敏銳地感應(yīng)到貧困治理在中央戰(zhàn)略體系中的重要地位。2015年,A省率先以高規(guī)格的省委全會(huì)形式部署扶貧攻堅(jiān),審核并通過(guò)《A省關(guān)于集中力量打贏扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)確保同步全面建成小康社會(huì)的決定》,明確指出“市(州)、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)同志是扶貧開(kāi)發(fā)第一責(zé)任人,要與上級(jí)黨委、政府簽訂脫貧責(zé)任書(shū),每年向上級(jí)專(zhuān)題報(bào)告扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)工作進(jìn)展情況”。同時(shí),該決定強(qiáng)調(diào)向縣級(jí)政府適度下放資金使用的權(quán)限,提出“以縣為主體,加大資金整合使用力度”。由此,A省省委省政府推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧第一責(zé)任主體的條塊轉(zhuǎn)換,由“條條”扶貧部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦K塊”地方政府,縣級(jí)政府的貧困治理職責(zé)進(jìn)一步凸顯,縣級(jí)政府對(duì)縣級(jí)相關(guān)職能部門(mén)的統(tǒng)合能力也有所增強(qiáng)。此外,該決定同時(shí)關(guān)注了兩項(xiàng)制度銜接在政策手段方面的沖突性,強(qiáng)調(diào)要“研究貧困地區(qū)扶貧線和低保線‘兩線合一'實(shí)施辦法,逐步把低保線提高到扶貧線標(biāo)準(zhǔn),率先對(duì)殘疾人扶貧對(duì)象實(shí)行生活費(fèi)補(bǔ)貼,核定其年收入與國(guó)定貧困線標(biāo)準(zhǔn)差額,據(jù)實(shí)發(fā)放差額補(bǔ)助,使其年收入達(dá)到國(guó)定貧困線標(biāo)準(zhǔn)”。此后,A省省委辦公廳于2015年9月印發(fā)《貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核辦法(試行)》,將脫貧攻堅(jiān)績(jī)效作為絕對(duì)重點(diǎn)的考核內(nèi)容,推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)主體責(zé)任在縣級(jí)層面的落實(shí)。2015年11月,中西部22省區(qū)市黨政主要負(fù)責(zé)人向中央政府簽署脫貧攻堅(jiān)軍令狀并承諾落實(shí)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制,地方政府作為脫貧攻堅(jiān)第一責(zé)任主體得到進(jìn)一步明確。

除了直接施令于下級(jí)地方政府,A省省委省政府也施壓于“條條”職能部門(mén)。A省扶貧辦于2015年10月起在全省開(kāi)展建檔立卡“回頭看”行動(dòng),要求地方政府及扶貧部門(mén)嚴(yán)格按照建檔立卡要求進(jìn)行貧困戶再識(shí)別。2016年1月,A省民政廳印發(fā)《關(guān)于在全省開(kāi)展城鄉(xiāng)低保對(duì)象普查和精確識(shí)別工作的通知》,要求“著重解決群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的‘人情保'、‘關(guān)系保'和錯(cuò)保漏保等問(wèn)題,糾正‘輪流吃低保'、分配低保指標(biāo)、‘一戶一保'不按家庭成員保障、不以家庭為單位、不入戶調(diào)查、不公示和不按收入補(bǔ)差發(fā)放低保金等突出問(wèn)題”。2016年2月,A省民政廳召開(kāi)全省民政工作會(huì)議,再次強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)規(guī)劃、落實(shí)好脫貧攻堅(jiān)相關(guān)各項(xiàng)工作。同年3月,B州對(duì)社會(huì)保障扶貧專(zhuān)項(xiàng)工作進(jìn)行部署。在提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),B州要求對(duì)全州農(nóng)村低保對(duì)象進(jìn)行全面普查與復(fù)核。

“要嚴(yán)格按照現(xiàn)行保障政策要求開(kāi)展‘兜底’工作……堅(jiān)決杜絕富裕戶、關(guān)系戶、爭(zhēng)議戶，堅(jiān)決防止‘富人戴帽、窮人落榜’和‘平均數(shù)掩蓋大多數(shù)’的問(wèn)題，決不允許出現(xiàn)貧困對(duì)象之外還有更貧困群眾的現(xiàn)象。這次脫貧攻堅(jiān)也給我們一個(gè)機(jī)遇，就是對(duì)低保兜底對(duì)象進(jìn)行全面清理，以前納入低保，現(xiàn)在條件好了的，該退出來(lái)的就要退出來(lái)，做到應(yīng)退盡退，確實(shí)在低保線以下，該兜底的就要兜住，做到盡保盡保。各縣(市)黨委、政府必須牽頭抓好這項(xiàng)工作，民政等社會(huì)救助管理部門(mén)要認(rèn)真履職盡責(zé)，確保低保對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別。”(20160323-B州州委委常委在州民政工作會(huì)議的發(fā)言稿)

(三)基層政府政策執(zhí)行偏差的矯正

在“高位驅(qū)動(dòng)”之下,C縣縣委縣政府迅速行動(dòng)起來(lái)。2015年10月,C縣召開(kāi)縣委全體會(huì)議審議并發(fā)布該縣《集中力量打贏扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》,強(qiáng)調(diào)通過(guò)強(qiáng)化條塊雙重動(dòng)員機(jī)制來(lái)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。一方面,C縣成立以縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)核心的扶貧攻堅(jiān)指揮部,將每年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手簽署脫貧攻堅(jiān)軍令狀。在此過(guò)程中,C縣強(qiáng)化了縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定點(diǎn)聯(lián)系,以此加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧的過(guò)程監(jiān)管。另一方面,C縣扶貧攻堅(jiān)指揮部細(xì)化了“五個(gè)一批”的年度實(shí)施目標(biāo)與內(nèi)容,成立基礎(chǔ)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)保障等十個(gè)由縣委領(lǐng)導(dǎo)“掛帥”的專(zhuān)項(xiàng)工作組,由專(zhuān)項(xiàng)工作組的縣委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)“條條”部門(mén)的扶貧任務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與落實(shí)。在條塊雙重施壓下,C縣對(duì)兩項(xiàng)制度銜接進(jìn)行調(diào)整。2015年10月,針對(duì)建檔立卡貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)問(wèn)題,C縣根據(jù)2014制定的《C縣扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作實(shí)施方案》,開(kāi)展了第一輪建檔立卡數(shù)據(jù)清洗行動(dòng)。

“扶貧移民局要求大家按照實(shí)施方案再次核對(duì)原有數(shù)據(jù)，如異地搬遷戶、扶貧手冊(cè)填寫(xiě)信息要準(zhǔn)確無(wú)誤，姓名和照片要對(duì)應(yīng)，重點(diǎn)要對(duì)貧困戶整戶納入、貧困屬性、致貧原因、幫扶措施對(duì)精準(zhǔn)扶貧戶再核實(shí)一次。大家一定要重視本次調(diào)整工作，縣長(zhǎng)已經(jīng)通報(bào)了我縣扶貧工作中存在的幾個(gè)問(wèn)題，特別是非整戶納入問(wèn)題?？h組織部部長(zhǎng)在第一書(shū)記工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)要查明在扶貧工作中存在的問(wèn)題，明確指出如果不重視這次工作，要對(duì)相關(guān)干部追責(zé)。”(20151117-D鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)會(huì)議講話記錄)

由于C縣兩項(xiàng)制度銜接不僅涉及建檔立卡貧困戶的“微調(diào)”,亦涉及低保戶大范圍的調(diào)整。在制定2016年脫貧攻堅(jiān)實(shí)施計(jì)劃時(shí),C縣要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合民政局開(kāi)展低保再識(shí)別工作。2016年4月,C縣脫貧攻堅(jiān)指揮部頒布《C縣關(guān)于農(nóng)村低保對(duì)象普查和精準(zhǔn)識(shí)別工作方案》,要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2016年8—9月集中開(kāi)展農(nóng)村低保普查工作,以推動(dòng)兩項(xiàng)制度銜接。依據(jù)該文件,此次低保普查工作將農(nóng)村低保全部收回,再由縣民政局按原指標(biāo)分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)并嚴(yán)格按照識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與程序來(lái)操作。在此過(guò)程中,明確要求杜絕出現(xiàn)以下情況:

杜絕出現(xiàn)“不按戶施保、一戶一?！爆F(xiàn)象，務(wù)必實(shí)現(xiàn)整戶納入；杜絕“輪流吃低?！薄ⅰ捌骄窒淼捅Ｑa(bǔ)助金”、“人情?！薄ⅰ瓣P(guān)系?！保阉劳?，空戶繼續(xù)享受的。堅(jiān)決糾正一些地方把低保作為福利手段的“搭車(chē)保”；一戶中不得同時(shí)出現(xiàn)A、B兩種類(lèi)別；鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村(社區(qū))干部統(tǒng)管低?？ㄒ约稗k理低保過(guò)程中杜絕出現(xiàn)不申請(qǐng)、不調(diào)查、不評(píng)議、不公示、不嚴(yán)格審核審批程序等社會(huì)反響強(qiáng)烈和群眾意見(jiàn)較大的問(wèn)題，必須減少和遏制“騙?！?、“錯(cuò)?！焙汀奥┍！钡痊F(xiàn)象的發(fā)生，確保低保制度規(guī)范運(yùn)行。

在低保普查工作中,C縣脫貧攻堅(jiān)指揮部要求民政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上報(bào)的扶貧攻堅(jiān)兜底對(duì)象進(jìn)行摸底調(diào)查,將符合政策條件的建檔立卡戶全部列為低保兜底對(duì)象。與此同時(shí),C縣民政局被要求與扶貧部門(mén)進(jìn)行對(duì)接,協(xié)助扶貧部門(mén)將符合建檔立卡的低保戶納入扶貧開(kāi)發(fā)范疇。為了降低大量失保人員產(chǎn)生所造成的基層治理風(fēng)險(xiǎn),C縣民政局同時(shí)也被要求對(duì)因病返貧的非低保人員和建卡貧困戶給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療救助。此后,C縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)始推進(jìn)低保普查工作。由于時(shí)間緊、任務(wù)重并且牽涉利益群體范圍較大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)很大政策執(zhí)行阻力。雖如此,在州、縣低保普查督查組頻繁進(jìn)行督察以及脫貧攻堅(jiān)第三方評(píng)估的迎檢壓力下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迅速對(duì)村干部進(jìn)行了動(dòng)員。

“這邊老百姓對(duì)低保認(rèn)識(shí)不到位，覺(jué)得低保就是他們收入的一部分，非?？粗?。你要調(diào)整低保，有些村子的矛盾肯定會(huì)激化。剛開(kāi)始我們給村支書(shū)和村長(zhǎng)開(kāi)了幾次會(huì)，告訴他們現(xiàn)在調(diào)低保是按國(guó)家政策來(lái)的，以前那種平均分的做法肯定不行，現(xiàn)在得整戶整戶地給村子上最窮的那些……我們問(wèn)他們自己能擺的平不，擺的平的話肯定最好，擺不平低保名額我們要收回來(lái)一部分，退給國(guó)家。他們就說(shuō)應(yīng)該擺的平，不想浪費(fèi)低保名額，實(shí)在擺不平再退名額。各村村支書(shū)給鄉(xiāng)上是簽了責(zé)任書(shū)的，鄉(xiāng)上給了他們兩個(gè)星期的時(shí)間去給老百姓做思想工作?！?20170804-C縣G鄉(xiāng)社保專(zhuān)干)

“我們反正就是條件好一點(diǎn)的除開(kāi)，沒(méi)有吃過(guò)低保的、條件差一點(diǎn)的整上來(lái)。剛開(kāi)始就是給村民做思想工作，確實(shí)很難，經(jīng)常吵架。我們告訴大家這個(gè)是按照國(guó)家政策來(lái)的。開(kāi)村民大會(huì)的時(shí)候，鄉(xiāng)長(zhǎng)、第一書(shū)記、包村干部全部都來(lái)了，來(lái)了三次，專(zhuān)門(mén)做思想。最后開(kāi)評(píng)選會(huì)時(shí)，他們也來(lái)了，會(huì)開(kāi)了整整一天。村民提出異議，我們就馬上去核對(duì)，把異議說(shuō)開(kāi)來(lái)。據(jù)說(shuō)后面還有暗訪、回訪，我們也不敢像以前那樣平分，鄉(xiāng)上領(lǐng)導(dǎo)也不允許。低保重新評(píng)完后，后面也接著評(píng)哪些低?？梢约{入建檔立卡貧困戶，這個(gè)也是開(kāi)村民大會(huì)評(píng)的。其他有些村有評(píng)不滿意上訪的哦，我們村子上沒(méi)有……低保明年要不要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，這個(gè)我們也不曉得，現(xiàn)在還沒(méi)有接到通知，今年到現(xiàn)在沒(méi)有調(diào)整過(guò)?！?20170720-C縣D鄉(xiāng)F村村委會(huì)主任)

在貧困戶與低保戶精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上,以“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”為基本原則,C縣兩項(xiàng)制度邁入實(shí)質(zhì)的銜接階段,將符合條件的貧困戶納入農(nóng)村低保,同時(shí)也將有一定發(fā)展能力的低保戶納入精準(zhǔn)扶貧。此后,在C縣脫貧攻堅(jiān)指揮部的部署下,通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、強(qiáng)化數(shù)據(jù)比對(duì)、聯(lián)合開(kāi)展數(shù)據(jù)清洗等行動(dòng),扶貧部門(mén)與民政部門(mén)在脫貧攻堅(jiān)中的協(xié)同作用得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

五、結(jié)論與討論

扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保作為貧困治理復(fù)雜政策中的兩項(xiàng)子政策,兩者之間的銜接對(duì)于脫貧攻堅(jiān)具有重大意義。本文在建構(gòu)復(fù)雜政策執(zhí)行“模糊—沖突”分析框架的基礎(chǔ)上,以國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣C縣兩項(xiàng)制度銜接由虛假銜接轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)銜接的實(shí)踐過(guò)程為例,認(rèn)為地方實(shí)踐中兩項(xiàng)制度在脫貧攻堅(jiān)實(shí)施前期的虛假銜接主要是源于:其一,扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保在各自政策領(lǐng)域具有高層級(jí)模糊性與高層級(jí)沖突性,這促使兩項(xiàng)制度在各自的地方實(shí)踐中均處于象征性執(zhí)行。其二,在扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村低保象征性執(zhí)行的基礎(chǔ)上,兩項(xiàng)制度的銜接具有高協(xié)同模糊性與高協(xié)同沖突性,這誘致兩項(xiàng)制度的銜接處于部門(mén)主導(dǎo)的非協(xié)同狀態(tài)。由此,兩項(xiàng)制度銜接在此階段處于虛假銜接。此后,隨著貧困治理體系的理性化程度提升,貧困治理作為復(fù)雜政策的體系化程度有所增強(qiáng),對(duì)兩項(xiàng)制度的實(shí)質(zhì)銜接提出明確要求。一方面,中央政府通過(guò)密集性地出臺(tái)政策來(lái)降低兩項(xiàng)制度協(xié)同的模糊性以及兩項(xiàng)制度在各自政策領(lǐng)域的層級(jí)模糊性。同時(shí),中央政府通過(guò)建構(gòu)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制,通過(guò)“高位驅(qū)動(dòng)”強(qiáng)化地方政府作為脫貧攻堅(jiān)的第一責(zé)任主體。在層級(jí)性權(quán)威建構(gòu)的基礎(chǔ)上,地方實(shí)踐中的協(xié)同沖突性與層級(jí)沖突性都得到一定程度的緩解。由此,兩項(xiàng)制度在地方實(shí)踐中由虛假銜接邁入實(shí)質(zhì)銜接。

總體來(lái)看,地方層級(jí)性權(quán)威的強(qiáng)化在推動(dòng)兩項(xiàng)制度在短期內(nèi)由虛假銜接邁向?qū)嵸|(zhì)銜接中扮演關(guān)鍵角色,這種推動(dòng)作用主要通過(guò)以行政政治化的運(yùn)動(dòng)式治理削減協(xié)同沖突性及層級(jí)沖突性來(lái)獲得實(shí)現(xiàn)。在此過(guò)程中,兩項(xiàng)制度在協(xié)同層面的協(xié)同模糊性以及各自政策領(lǐng)域?qū)蛹?jí)模糊性的削減相對(duì)滯后,這使得兩項(xiàng)制度在地方實(shí)踐中雖然邁入實(shí)質(zhì)銜接,但是這種實(shí)質(zhì)銜接更多停留在標(biāo)準(zhǔn)銜接、對(duì)象銜接這一層面。由于兩項(xiàng)制度政策對(duì)象識(shí)別的模糊性不能完全消解,同時(shí)建構(gòu)機(jī)制銜接、路徑銜接、管理銜接等深層次銜接的協(xié)同模糊性仍然較高,兩項(xiàng)制度銜接并未達(dá)致深層次的實(shí)質(zhì)銜接。此外,倘若不能建構(gòu)合理的政策對(duì)象識(shí)別與動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,扶貧資源與低保資源向部分貧困群體的聚集可能會(huì)形成新固化的政策資源分配利益格局,誘致形成撕裂村莊社會(huì)團(tuán)結(jié)的治理風(fēng)險(xiǎn)。由此,兩項(xiàng)制度在地方實(shí)踐中的實(shí)質(zhì)銜接仍需繼續(xù)深化。