摘 要 政區(qū)“廳”伴隨著明清時期同知通判職責(zé)的演變而出現(xiàn)。清代政區(qū)“廳”的設(shè)立數(shù)量波動顯著，整體規(guī)模不斷擴大；設(shè)立來源逐漸豐富；隸屬關(guān)系復(fù)雜，其變化多與層級調(diào)整有關(guān)；空間分布廣泛，總體上呈現(xiàn)“邊緣性”。清代政區(qū)“廳”以同知、通判為正印官，部分政區(qū)“廳”設(shè)有武職官員。政區(qū)“廳”具有管理邊疆緊要之地，對外鞏固邊防；管理難管之地，對內(nèi)強化統(tǒng)治，這兩個特殊職責(zé)。它幫助清廷實現(xiàn)了疆土的全面政區(qū)化；有助于解決旗民雜處問題；提高行政效能，維護地方穩(wěn)定；充實和鞏固邊防，促進疆土的開發(fā)利用和漢族文化的播遷。

關(guān)鍵詞 清代，政區(qū)，廳

中圖分類號 K2 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0457-6241（2018）16-0020-07

行政區(qū)劃是國家對于行政區(qū)域的分劃。①歷史時期行政區(qū)劃紛繁多變，從秦漢到宋遼金時期經(jīng)歷了兩級制和三級制之間的反復(fù)，從元朝到民國時期經(jīng)歷了三級四級復(fù)合制到三級制再到二級制的轉(zhuǎn)變。清代在沿襲明代舊制的基礎(chǔ)上，在地方創(chuàng)設(shè)了散廳、直隸廳這兩種新的政區(qū)。散廳與散州、縣同級，直隸廳與府、直隸州同級。由于散廳、直隸廳均為地方政區(qū)，故本文將它們統(tǒng)稱為政區(qū)“廳”。政區(qū)“廳”萌芽于明代，正式出現(xiàn)并興盛于清代，消亡于民國初期。民國二年（1913年），政府頒布“廢府存縣”法令，政區(qū)“廳”和府、直隸州、散州等一起消失。

一、清代政區(qū)“廳”的出現(xiàn)

政區(qū)“廳”設(shè)置的由來，要從明代行政區(qū)劃體系說起。明代行政區(qū)劃體系中省的長官（亦稱為正印官、掌印官）為布政使和按察使，府的長官為知府，州的長官為知州，縣的長官為知縣。明代各級政區(qū)的長官配備了佐貳官?！懊髑鍟r凡知府、知州、知縣的輔佐官，例如通判、州同、縣丞等，通稱佐貳?！雹诿鞔淖糍E官為同知、通判。隨著知府佐貳官同知通判的演變，政區(qū)“廳”應(yīng)運而生。

（一）明代中后期出現(xiàn)政區(qū)“廳”的萌芽——地域“廳”

洪武年間，在知府之下設(shè)同知通判，與知府同城而駐，協(xié)助知府分管某類政務(wù)。洪武以后，各朝循例設(shè)置同知通判協(xié)助知府處理某類政務(wù)。

明代中期以后內(nèi)憂外患的局勢給統(tǒng)治者帶來巨大挑戰(zhàn)，朝廷希望既能盡可能地控制官員數(shù)量又可以解決地方管理需求加大的問題，委派高品階官員分管地方，加強對地方局勢的管控。從宣德年間開始，同知通判的職責(zé)走向多元化，既有分管某類政務(wù)者，又有分管某地政務(wù)者。例如，正統(tǒng)元年（1436年）五月，“增設(shè)山東濟南府通判一員，專督易州山場柴炭人夫”。③弘治十年（1497年）七月，“增設(shè)廣東廣州高州肇慶惠州潮州五府通判各一員，提督捕盜”。④正德十二年（1517年），山東青州府佐貳官通判分駐顏神鎮(zhèn)，“增設(shè)青州府通判一員于顏神鎮(zhèn)防礦賊也”。⑤朝廷為何派知府的佐貳官分管地方政務(wù)呢？因為新設(shè)州縣程序繁瑣，需要投入更多的人力、物力、財力，而且有些難以治理的衛(wèi)土司地、少數(shù)民族聚集地，知州知縣難以管控；還有些地方由于地廣人稀事簡等原因，不足以設(shè)州縣。如果派布政使司、按察使司的佐貳官分管地方，有些大材小用。如果派州縣的佐貳官分管地方，則由于官員品級太低而難以實現(xiàn)有效管理。同知為正五品、通判為正六品，他們相對于知州、州縣、經(jīng)歷、照磨、巡檢等職官而言，品階較高，且多是從表現(xiàn)優(yōu)異的基層官員中提拔起來的，從政經(jīng)歷豐富，能力突出，具有較強的管控地方局勢的能力，既能有效管控地方局勢，又不增添官員數(shù)量。于是，同知通判成為明中期以來管控地方局勢、應(yīng)對內(nèi)憂外患的新興力量。伴隨著同知通判分管某地，州縣、衛(wèi)所、土司地區(qū)均出現(xiàn)了地域“廳”。例如，嘉靖四十二年（1563年），設(shè)岷州同知駐于岷州衛(wèi)境內(nèi)，史稱“岷州撫民廳”。同知通判分管之地為何會稱為“廳”，而不作其他稱呼呢？這是因為同知通判的辦公衙署本來就稱為“廳”。這是對其衙署稱呼的延續(xù)。

明代中后期同知通判分管之地雖然出現(xiàn)了“廳”的稱謂，但是尚未成為獨立政區(qū)。地域“廳”的出現(xiàn)反映了明代中期中層政區(qū)的權(quán)力進一步滲透到基層地區(qū)。

（二）清代前期出現(xiàn)政區(qū)“廳”

清朝入主中原，在明朝基礎(chǔ)上擴展了疆域范圍，將代表森林文化的東北采集狩獵區(qū)、代表草原文化的蒙古游牧區(qū)、代表農(nóng)耕文化的中原種植區(qū)統(tǒng)統(tǒng)納入統(tǒng)治版圖。清前期統(tǒng)治者為強化集權(quán)統(tǒng)治，將朝廷權(quán)利直接滲透到不同類型疆域，使地方治理不斷深化。清代仿照明代舊制，在知府下設(shè)佐貳官同知通判，并保留了從明代延續(xù)下來的由同知通判分管的岷州廳、施州廳、安邊廳、敘永廳等地域“廳”，繼續(xù)設(shè)置了以佐貳官身份分管某地政務(wù)的同知通判。清代地域“廳”有捕盜廳、管河廳、運河廳、江防廳等多種類型，多分布在案盜多發(fā)之地、黃河或長江沿岸、運河沿線、沿海地區(qū)。

在穩(wěn)定的邊疆形勢背景下，清前期廣大衛(wèi)所因軍事功能下降而發(fā)生“民政化”轉(zhuǎn)型。衛(wèi)所的“民政化”轉(zhuǎn)型和朝廷對地方治理的深化，催生了由同知通判專管的新型政區(qū)。另外，當(dāng)漢人大規(guī)模進入以少數(shù)民族為主體的土司地或旗地時，按照當(dāng)?shù)毓芾眢w制，他們就和當(dāng)?shù)厝丝谝粯硬痪帒?、不征稅。于是清廷主動調(diào)整行政區(qū)劃，建立既可以彈壓少數(shù)民族、處理旗民矛盾，又能保持對當(dāng)?shù)厝丝谶M行編戶的新型政區(qū)。在這種形勢下，政區(qū)“廳”出現(xiàn)了。

康熙年間，朝廷開始設(shè)置以正印官身份專管地方政務(wù)的同知通判，將明代中后期同知通判的量變升為質(zhì)變，使他們與其他佐貳官產(chǎn)生了本質(zhì)區(qū)別：擺脫了佐貳官身份，成為正印官，并且其轄地成為政區(qū)“廳”?？滴趿辏?667年）十月，移貴陽府畢烏通判駐普安衛(wèi)安南所，轄安南所和安籠所，①即地域“廳”性質(zhì)的安籠廳?？滴醢四晔辉?，“改云南新附十八寨錢糧歸安籠所通判管轄”。②康熙二十二年，貴州巡撫楊雍建奏折中稱安籠通判轄區(qū)為“南籠廳”。③因此，安籠廳又稱為南籠廳?？滴醵炅拢鶕?jù)云貴總督范承勤的建議將貴州15個衛(wèi)，10個直屬千戶所分別裁改。在這次大規(guī)模裁撤衛(wèi)所事件中，有一處很特別，那就是“安籠所裁，并安籠廳”。其他衛(wèi)所被裁后，都是并入州縣或者改置為州縣，只有安籠所并入“廳”。安籠所并入安籠廳后，安籠廳成為了獨立政區(qū)。這一判斷基于以下兩個依據(jù)。第一，康熙年間修纂的《貴州通志》的戶口、公署等項中，專列有“南籠廳”，可見康熙年間已將南籠廳作為政區(qū)。第二，雍正三年（1725年），貴州巡撫上報養(yǎng)廉銀數(shù)額的奏疏中，在所列的“南籠廳通判”下，有兩行小字注釋，“系有專管地方，與州縣同”。④南籠通判“專管”地方，是否就表明該地成為了政區(qū)呢？我們可以從后來清代官修政書中找到答案。據(jù)嘉慶《清會典》卷4《吏部》記載：“理事、撫民有專管地方為廳，或?qū)儆诟?，或?qū)儆诘?，或?qū)儆趯④姟?；?0《戶部》：“直隸廳、直隸州皆親轄地方，亦領(lǐng)縣?！瓘d、州、縣皆分轄地方。”⑤另外，光緒《清會典》記載更為詳細：“凡撫民同知直隸于布政使司者為直隸廳”；“府分其治于廳，凡撫民同知、通判、理事同知、通判，有專管地方者為廳。其無專管地方之同知、通判是為府佐貳，不列于廳焉”。⑥說明清代將同知通判專管一地之廳列為政區(qū)，稱為廳（指散廳）或者直隸廳，而將無專管地方之同知通判仍作為知府的佐貳官。南籠廳通判“系有專管地方，與州縣同”，明確表明南籠通判不再是知府的佐貳官，而是與知州知縣一樣專管一方的正印官。到此，我們可以認定康熙二十六年所設(shè)的南籠廳是政區(qū)“廳”。南籠廳是歷史上第一個政區(qū)“廳”。

二、清代政區(qū)“廳”設(shè)置的特征

政區(qū)“廳”自康熙年間出現(xiàn)以來，設(shè)置數(shù)量逐漸增多，從個別走向普遍，規(guī)模逐漸擴大，在清代行政區(qū)劃體系以及地方治理中扮演著重要的角色。政區(qū)“廳”以清代最為典型。清代政區(qū)“廳”設(shè)置具有以下基本特征。

（一）政區(qū)“廳”設(shè)立數(shù)量波動顯著，整體規(guī)模不斷擴大

清代政區(qū)“廳”設(shè)立數(shù)量波動顯著，康雍乾時期新設(shè)政區(qū)“廳”數(shù)量遞增，乾隆朝達到頂峰；嘉道咸時期新設(shè)政區(qū)“廳”數(shù)量遞減，咸豐朝是低谷；同光宣時期新設(shè)政區(qū)“廳”數(shù)量回升，至光緒朝達到次頂峰。雍正、乾隆、光緒等三個時期廳數(shù)快速增長。散廳的快速增長主要發(fā)生在雍正、乾隆、光緒三個時期。直隸廳的快速增長主要發(fā)生在光緒時期。清代政區(qū)“廳”規(guī)模體量不斷擴大，至宣統(tǒng)時期達到頂峰。在大部分時間里，散廳分布數(shù)量遠大于直隸廳。光緒晚期以后，直隸廳與散廳數(shù)量接近。清代先后設(shè)置了206個政區(qū)“廳”，其中103個政區(qū)“廳”始終為散廳，75個政區(qū)“廳”始終為直隸廳，28個政區(qū)“廳”出現(xiàn)過散廳、直隸廳之間的更替。政區(qū)“廳”最多的年份為宣統(tǒng)元年（1909年），數(shù)量達到153個。

（二）政區(qū)“廳”設(shè)立來源逐漸豐富

清代政區(qū)“廳”在設(shè)置初期是由衛(wèi)所地和土司地轉(zhuǎn)化而來，之后其陸續(xù)在旗地、州地、縣地等地區(qū)出現(xiàn)。清代在衛(wèi)所地、土司地設(shè)置的政區(qū)“廳”，其幅員往往和原土司、衛(wèi)所接近或一致。在西北新辟疆土和東北新墾土地所置政區(qū)“廳”的幅員往往比較大，超過一般同級別的府州縣。在內(nèi)地府州縣境內(nèi)和沿海地區(qū)設(shè)置的政區(qū)“廳”，往往是由府州縣改置或析置而來，或者由沿海島嶼設(shè)廳，因此這些政區(qū)“廳”的幅員一般比較小。隨著雍正和乾隆時期衛(wèi)所政區(qū)化和“改土歸流”的基本完成，清代后期政區(qū)“廳”大多設(shè)立于縣地和旗地。

（三）政區(qū)“廳”隸屬關(guān)系復(fù)雜，其變化多與層級調(diào)整有關(guān)

大多數(shù)情況下，清代?。ê〉呐沙鰴C構(gòu)道）轄府、直隸廳以及直隸州；府轄散廳、散州、縣，順天府還轄東南西北四路直隸廳；直隸廳可以轄散廳、散州、縣，也可以不領(lǐng)基層政區(qū)；直隸州可轄縣。也就是說散廳既可以隸屬于府，又可以隸屬于直隸廳；直隸廳即可以隸屬于?。ɑ蚱渑沙鰴C構(gòu)“道”），又可隸屬于府。個別情況下，直隸廳還可以隸屬于副都統(tǒng)轄區(qū)或府，散廳還可隸屬于副都統(tǒng)轄區(qū)。清代政區(qū)“廳”隸屬關(guān)系的變化，多與其層級調(diào)整有關(guān)。清代政區(qū)“廳”層級的調(diào)整，大多數(shù)是將散廳升為直隸廳，故而政區(qū)“廳”隸屬關(guān)系的調(diào)整大多是從隸屬于府改為隸屬于道。

（四）政區(qū)“廳”設(shè)置的空間分布廣泛，總體上呈現(xiàn)“邊緣性”

清代政區(qū)“廳”分布廣泛，遍布于其大部分統(tǒng)治疆域。從大區(qū)域上看，西南地區(qū)廳分布數(shù)量領(lǐng)先，西北地區(qū)和東北地區(qū)廳的分布較多，中部地區(qū)和東部南部沿海地區(qū)廳的分布較少。清代21個省有政區(qū)“廳”的分布，各省廳的分布數(shù)量差異顯著。排前三位的依次是云南、貴州、四川，排后三位的依次是臺灣、湖北、河南。福建省、江西省、陜西省的政區(qū)“廳”均為散廳，黑龍江將軍轄區(qū)——黑龍江省的廳均為直隸廳，其他省份既有散廳又有直隸廳。云貴川桂地區(qū)分布的政區(qū)“廳”最密集。蘇浙閩臺粵地區(qū)、湘贛鄂豫地區(qū)政區(qū)“廳”比較稀少。

我們發(fā)現(xiàn)，清代政區(qū)“廳”的空間分布在總體上呈現(xiàn)出“邊緣性”特征。從全國尺度看，在東北、西北、西南、南部、東南的邊疆地區(qū)分布著許多出于充實和鞏固邊疆目的而設(shè)置的政區(qū)“廳”。有學(xué)者明確指出，直隸廳大多不轄縣且多設(shè)于新辟或邊要之地。①從省級尺度看，政區(qū)“廳”多分布于遠離省治的偏遠之地，甚至是各省的交界處、本國與外國的交界處，比如閩粵交界的南澳廳、桂滇交界的百色直隸廳、廣西與越南交界的龍州廳等。

三、清代政區(qū)“廳”的職官、職能以及運行效果

（一）政區(qū)“廳”的職官設(shè)置

清代政區(qū)“廳”以同知或通判為正印官，輔以經(jīng)歷、巡檢等署官。少量政區(qū)“廳”有佐貳官，部分政區(qū)“廳”還設(shè)有副將、千總、把總等武職官員。

1.正印官

清代政區(qū)“廳”的正印官為同知或通判。作為正印官的同知、通判的品階和知府佐貳官同知、通判一樣，分別為正五品、正六品。和其他地方政區(qū)一樣，政區(qū)“廳”的正印官集行政、財政、司法權(quán)于一身。通過對清代全體政區(qū)“廳”正印官的統(tǒng)計，我們發(fā)現(xiàn)清代一共有128個政區(qū)“廳”的正印官始終為同知，73個廳的正印官始終為通判，2個廳（靖逆直隸廳、清江廳）的正印官由先是同知后改為通判，2個廳（大關(guān)廳、思茅廳）的正印官先是通判后改為同知，2個廳（八溝直隸廳、烏魯木齊廳）的正印官既有同知又有通判。

作為政區(qū)“廳”正印官的同知，按照官銜可以分為三類：民政類同知、少數(shù)民族類同知、邊防類同知。民政類同知包括理事同知、糧捕同知、理土督查捕同知、清軍餉捕同知、理民督捕同知、撫民同知、撫民理番同知等。少數(shù)民族類同知包括撫民理番同知、撫番同知、理番同知、綏瑤同知、理苗同知、撫夷同知、分防撫彝同知等。邊防類同知包括分防撫彝同知、分防同知、撫邊同知、海防同知、海防清軍同知等。其中，撫民理番同知既屬于民政類同知，又屬于少數(shù)民族類同知；分防撫彝同知既屬于少數(shù)民族類同知，又屬于邊防類同知。設(shè)理事同知的政區(qū)“廳”有歸化城廳、熱河直隸廳、吉林直隸廳、綏化直隸廳、伊犁直隸廳等。這些廳位于東北的吉林、黑龍江或位于西北的甘肅（后改隸新疆）或華北的直隸和山西，都是旗民雜處之地。設(shè)糧捕同知的有圍場廳。設(shè)理土督查捕同知的有明江廳。設(shè)清軍餉捕同知的有玉環(huán)直隸廳。設(shè)理民督捕同知的有江北廳。設(shè)撫民同知的有潼關(guān)廳、新民廳等。有些廳的撫民同知兼理事銜，例如陶林直隸廳、庫爾喀喇烏蘇直隸廳、黑水直隸廳等，這些廳位于山西、新疆、黑龍江的旗民雜處之地。設(shè)撫民理番同知的有基隆廳。設(shè)撫番同知的有洮州廳。設(shè)理番同知的有雜谷廳和雜谷廳。設(shè)綏瑤同知的有連山直隸廳。設(shè)理苗同知的有安化廳、百色直隸廳、古州廳等。設(shè)撫夷同知的有中甸廳。設(shè)分防撫彝同知的有安平廳。設(shè)分防同知的有濱江直隸廳、東寧廳、呢嗎口廳等。設(shè)撫邊同知的有丹噶爾廳。設(shè)海防同知的有金州廳、設(shè)海防清軍同知的有川沙廳。

作為政區(qū)“廳”正印官的通判，按照官銜可以分為兩類：民政類通判、少數(shù)民族類通判。民政類通判包括理事通判、總理民屯事務(wù)通判、撫民通判。少數(shù)民族類通判包括撫夷通判、理苗通判。設(shè)理事通判的廳有塔子溝直隸廳、和林格爾廳、岫巖廳、長春直隸廳等，這些廳都是位于旗民雜處之地。設(shè)總理民屯事務(wù)通判的有奇臺直隸廳。設(shè)撫民通判的有儀封廳、磚坪廳、化平川直隸廳、鳳凰直隸廳、喀喇沙爾直隸廳、靖湖廳等。有些廳的撫民通判加理事同知銜，比如海龍廳、雙城直隸廳。設(shè)撫夷通判的維西廳、中甸廳等。設(shè)理苗通判的有清江廳、下江廳等。

當(dāng)政區(qū)“廳”同時設(shè)同知、通判時，往往是職銜較高的同知占主導(dǎo)地位。例如，八溝直隸廳在設(shè)立之初只有通判沒有同知，通判掌管廳事。至雍正十年添設(shè)同知，于是同知成為該廳的最高長官。乾隆二十五年（1760年）五月設(shè)烏魯木齊廳，“設(shè)同知一員管理地方，通判一員收放糧餉”。隨著地區(qū)開發(fā)的深入和人丁的增多，有些政區(qū)“廳”的正印官從通判改為同知，以加強對當(dāng)?shù)氐目刂?。例如，乾隆五十五年三月，因鳳凰廳通判被苗民視為末弁，不聽彈壓，故改為同知。①乾隆五十六年十月，龍州廳通判改為同知，“緊接安南地界，現(xiàn)在開關(guān)通市，稽查商民，所關(guān)尤重。通判職分較小，難資彈壓。查潯州府同知附郡事簡，應(yīng)請改為通判。龍州通判，改為同知”。②不管是同知還是通判，清代晚期的政區(qū)“廳”的正印官的官銜大多趨向于“撫民”。

2.佐貳官

清代政區(qū)“廳”由于其長官由府的佐貳官發(fā)展而來，故基本上不設(shè)佐貳官，只有極少數(shù)政區(qū)“廳”設(shè)佐貳官。例如，雍正十二年十二月，在歸化城廳設(shè)和林格爾協(xié)理通判、托克托協(xié)理通判、薩拉齊協(xié)理通判，輔佐歸化城直隸同知處理政務(wù)。乾隆元年，又在歸化城直隸廳添設(shè)善岱協(xié)理通判、清水河協(xié)理通判這兩個佐貳官。嘉慶十六年（1811年）十月置，在臺灣淡水廳境內(nèi)蘭陽平原的噶瑪蘭城設(shè)通判、縣丞、巡檢各一員，管理當(dāng)?shù)孛袢?。③道光三年?823年），循化廳添主簿，改隸甘肅省西寧府。④同治九年（1870年），“改廣東新設(shè)陽江直隸州為直隸同知、州判為縣丞、學(xué)正為教諭、吏目為司獄”。由此可知，政區(qū)“廳”的佐貳官包括協(xié)理通判、縣丞、主簿等官職。這些佐貳官的職責(zé)和其他政區(qū)的佐貳官一樣，負責(zé)協(xié)助正印官處理政務(wù)。有的政區(qū)廳的佐貳官可以發(fā)展為正印官。比如，乾隆二十五年，歸化城廳裁善岱協(xié)理通判和昆都倫協(xié)理通判，其余協(xié)理通判改為理事通判，由佐貳官轉(zhuǎn)變成為新設(shè)政區(qū)“廳”的正印官。

3.其他署官

清代政區(qū)“廳”的其他署官種類豐富，包括經(jīng)歷、知事、照磨、巡檢、吏目、訓(xùn)導(dǎo)、驛丞、千總、把總等。例如，雍正九年所置的永綏廳配備了守領(lǐng)官——經(jīng)歷。這是政區(qū)“廳”守領(lǐng)官的首次出現(xiàn)。嘉慶十六年三月，設(shè)普洱府他郎廳知事。乾隆二十二年十一月，因洮州廳番民雜處，命案繁多，在該廳增設(shè)照磨一員，兼司獄事。①此外，江北廳、雷波廳、馬邊廳各設(shè)有照磨一名，越嶲廳、鹽邊廳、峨邊廳各設(shè)有經(jīng)歷一名，城口廳設(shè)有經(jīng)歷、照磨各一名。松潘、理番、石砫、打箭爐等直隸廳亦均設(shè)有照磨一員。巡檢和吏目是政區(qū)“廳”的首領(lǐng)官。早在康熙年間所設(shè)的乾州廳便設(shè)立了雜務(wù)官巡檢，“戶部等衙門議覆，湖廣總督喻成龍疏言：紅苗歸化，應(yīng)將辰沅靖道移駐鎮(zhèn)筸，添設(shè)同知、通判、巡檢、吏目等員，專理苗務(wù)，皆歸辰沅靖道統(tǒng)轄。嗣后武職不許干預(yù)。苗犯輕罪者、聽土官發(fā)落。犯命盜重罪者、土官拏解道廳、審明擬罪。五寨司土官、應(yīng)聽廳官管轄”。又如，乾隆二十九年五月，哈密廳增設(shè)巡檢。②乾隆三十二年七月，龍州廳添設(shè)吏目，“應(yīng)將該吏目移駐龍州，為通判首領(lǐng)，專司獄務(wù)”。城口廳設(shè)訓(xùn)導(dǎo)、照磨各一員。永綏廳設(shè)有經(jīng)歷、巡檢各一員。伊犁廳設(shè)巡檢二員。陜西留壩廳設(shè)驛丞一員。光緒時期設(shè)置的鎮(zhèn)邊直隸廳設(shè)了上改心巡檢和下改心巡檢。清代政區(qū)“廳”這些署官大多沒有自己的辦公機構(gòu)。由于許多政區(qū)“廳”設(shè)置在偏遠緊要之地，在治理地方時往往需要發(fā)揮巡檢的力量，因而政區(qū)“廳”中的巡檢往往有自己獨立的辦公機構(gòu)——巡檢署?？滴鯐r所設(shè)的乾州廳和鳳凰廳便設(shè)有巡檢署?！把矙z署在城西土垣內(nèi)，康熙四十三年揖買民屋棲止。”③巡檢署多設(shè)立在遠離廳治而又難以彈壓之地。

清代少數(shù)民族聚居地區(qū)所設(shè)的一些政區(qū)“廳”不僅設(shè)有上述文職官員，而且設(shè)有一些武職官員。比如，四川雜谷廳設(shè)有副將、理番同知各一員，兵一千二百名。龍勝廳參照貴州苗疆例，置有廳標(biāo)，設(shè)總、外委各一，標(biāo)兵百名。臺拱廳、八寨廳等均設(shè)親標(biāo)千總一員；都江廳、丹江廳、清江廳各設(shè)親標(biāo)把總一員，其千總、把總各統(tǒng)親民若干。古州廳設(shè)有把總，“所設(shè)同知通判，專駐苗疆，有綏理地方、緝捕奸頑之責(zé)，不可護衛(wèi)無人。應(yīng)照湖南乾鳳二廳之例，于同駐之官兵內(nèi)，各撥給把總一員，兵一百名，以為親標(biāo)”。千總、把總的官職是清代綠營兵的編制。千總、把總、標(biāo)兵的設(shè)置，體現(xiàn)出這些政區(qū)“廳”具有明顯的軍事性。

（二）政區(qū)“廳”的職能定位

與文武兼?zhèn)涞穆毠袤w系相對應(yīng)，清代政區(qū)“廳”一方面具有捕盜理訟、納糧收稅、教化百姓等一般功能，另一方面還具有管理邊疆緊要之地，對外鞏固邊防；管理難管之地，對內(nèi)強化統(tǒng)治這兩個特殊職責(zé)。

1.一般職能

“國家設(shè)官分職，所以保衛(wèi)治安、化民成俗也?！雹茏鳛橐环N地方政區(qū)“廳”同樣要管理一方疆土和一方子民，具有安盜息民、處理刑名錢谷事務(wù)、教化百姓等一般職能。當(dāng)?shù)胤缴习l(fā)生盜賊事件、民眾間或民眾與官府間的矛盾沖突時，地方政區(qū)便要履行安盜息民的職責(zé)。從乾隆時期開始，清廷在原州縣地區(qū)大量設(shè)置政區(qū)“廳”，負責(zé)安盜息民。處理刑名錢谷是地方政區(qū)重要的基本職能，政區(qū)“廳”也不例外。比如，乾隆三十九年七月，因同安縣為邊海要區(qū)，幅員遼闊，政務(wù)殷繁，東部翔風(fēng)、民安、同禾三里皆為沿海村鎮(zhèn)，多屬大姓聚居，每恃離城窎遠，逞強不法，故徙金門通判駐馬巷，置馬巷廳，管轄三里的一切刑名錢谷事件，⑤隸福建省泉州府。如何對人口占主體的漢民和其他少數(shù)民族人口實施有效的教化，是擺在清代統(tǒng)治者面前的一個難題。政區(qū)“廳”作為地方行政區(qū)劃之一，和州縣等政區(qū)一樣肩負著教化百姓的職能。比如，雍正五年三月，“兵部議覆，云貴總督鄂爾泰疏奏經(jīng)理狆苗事宜?！L寨既有武職巡防，仍須設(shè)一文員、宣諭化導(dǎo)。請以貴陽府同知移駐就近撫綏，庶兵民咸得相安”。①

2.特殊職能

清代政區(qū)“廳”還具有兩個特殊職能：管理邊疆緊要之地、對外鞏固邊防；管理難管之地、對內(nèi)強化統(tǒng)治。

一方面，政區(qū)“廳”肩負著管理內(nèi)陸邊疆要地和管理沿海邊疆要地的職能。具有管理內(nèi)陸邊疆要地職能的政區(qū)“廳”數(shù)量較多，大多設(shè)于光緒以后，廣泛分布于東北三省、甘肅、新疆、云南、廣西等地。具有管理海疆要地職能的政區(qū)“廳”數(shù)量相對較少，多設(shè)于雍正和道光時期，分布于東海和南海沿岸地區(qū)，大多設(shè)于海島，是朝廷充實和加強海防的重要力量。另一方面，政區(qū)“廳”肩負著管理少數(shù)民族聚居區(qū)、漢民與少民雜處之地、遠離府治的僻遠之地的職能。具有管理少數(shù)民族聚居之地職能的政區(qū)“廳”多設(shè)于雍正和乾隆時期，主要分布于湖南、貴州、云南等地。具有管理漢民與少民雜處之地職能的政區(qū)“廳”多設(shè)于雍正時期和光緒時期，分布于直隸省和東北三省。管理遠離府治的僻遠之地的政區(qū)“廳”大量存在，從清代前期延續(xù)至晚期，廣泛分布于各省。

就特殊職能而言，有些政區(qū)“廳”只具有一個特殊職能，如定南廳具有管理管理府治的僻遠之地的職能。也有些政區(qū)廳具有多個特殊職能，比如東北地區(qū)的鳳凰廳、興京廳等既具有管理漢民與少數(shù)民族雜處之地的職能，又具有管理內(nèi)陸邊疆的職能。

（三）政區(qū)“廳”的運行效果

清代政區(qū)“廳”較好地履行了其職能，在運行過程中產(chǎn)生了以下五方面的積極效果。

1.幫助清廷實現(xiàn)了疆土的全面政區(qū)化

自古以來，中央王朝的疆域往往包括直接管控疆土和間接管控疆土兩種類型。中原王朝統(tǒng)治者在“內(nèi)服”（中心地區(qū)）進行直接管控，直屬地區(qū)之外“外服”（邊緣地區(qū)）則由中原王朝冊封的這些地方首領(lǐng)進行統(tǒng)治。朝廷在直接管控的疆土具有完全的管轄權(quán)，而在間接管控之地的管轄權(quán)則大打折扣。中原王朝的勢力深入不到間接管控的地區(qū)，這些地區(qū)的賦稅也不會交到中原王朝。中原王朝一直在努力將間接管控之地轉(zhuǎn)化為直接管控，但是很多土司地不歸朝廷直接管控。此外明代普設(shè)軍事性的組織——衛(wèi)所，絕大多數(shù)不理民政不是政區(qū)。入清后，朝廷大量裁并衛(wèi)所，大規(guī)模進行“改土歸流”，推進衛(wèi)所、土司的政區(qū)化。在這過程中有一些地區(qū)不具備設(shè)州縣條件或設(shè)州縣難以彈壓，成為清代推行疆土政區(qū)化的難題。

政區(qū)“廳”的出現(xiàn)，使清廷在衛(wèi)所地、土司地等類型的疆域?qū)崿F(xiàn)了難以完成的民政化、政區(qū)化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。政區(qū)“廳”可以說是清代統(tǒng)治者將衛(wèi)所地和土司地納入郡縣制這種統(tǒng)一的行政區(qū)劃體系的重要法寶。政區(qū)“廳”憑借其簡便務(wù)實又具有強大彈壓能力的優(yōu)勢，幫助朝廷解決了這個難題，實現(xiàn)其疆土的全面政區(qū)化，擴大納稅人口和直接管轄土地的面積，將朝廷的實質(zhì)統(tǒng)治區(qū)進一步拓展。

2.有助于解決旗民雜處問題

大清入關(guān)伊始，清廷大規(guī)?！叭Φ亍?，圈占漢民土地劃歸旗人，豁免旗人的稅賦與勞役，并在東北旗地實行封禁政策。旗地廣袤的土地對于周邊的漢民具有相當(dāng)?shù)奈Α．?dāng)內(nèi)地漢民出于生存需求涌向旗地時，旗民雜處問題應(yīng)運而生。原有的盟旗制已經(jīng)不能滿足治理旗民雜處社會的需求，而如果廢除盟旗制直接設(shè)州縣的話又不適合治理旗人。朝廷借助政區(qū)“廳”這一政區(qū)，可以實現(xiàn)“旗民分治”，同時滿足管理兩類人的需求，有效地處理了旗民雜處問題。

3.提高行政效能，維護地方穩(wěn)定

政區(qū)“廳”正印官品階較高，具有較強的彈壓地方能力，特別是直隸廳上報公務(wù)徑達道臺，地方管理效能更為突出。憑借其突出的地方控制力，政區(qū)“廳”對轄區(qū)內(nèi)的民眾（特別是少民）起到震懾和協(xié)調(diào)作用。政區(qū)“廳”以流官取代土官，結(jié)束了一些地區(qū)土司對土民的殘暴統(tǒng)治，減少官民矛盾沖突，有助于維護地方穩(wěn)定。另外，有些政區(qū)“廳”采取“隔離分治”，將漢族和少數(shù)民族進行隔離，將不同少數(shù)民族分開管理，在一定程度上減少了不同民族間的摩擦。有些政區(qū)“廳”采取“分立制衡”，防止出現(xiàn)強有力的地方勢力，減少不同地方勢力之間的爭斗，促進地方穩(wěn)定。

4.有助于充實和鞏固邊防

毋庸置疑，清代在西北、西南以及東北所設(shè)的邊防廳，吸引內(nèi)地流民到邊地，組織和管理當(dāng)?shù)孛癖姷纳a(chǎn)生活，有效地充實了邊地的人口和兵源，將朝廷勢力延伸至邊疆，為充實和鞏固邊防做出貢獻。在海疆要地設(shè)置的政區(qū)“廳”促進了海島兵民數(shù)量的增長，將朝廷的勢力范圍拓展到更為廣闊的海域，增強了朝廷的海防力量?？傊宕^(qū)“廳”在充實和鞏固邊防方面發(fā)揮了積極作用。

5.促進了國土的開發(fā)利用和漢族文化的播遷

政區(qū)“廳”在土司地、衛(wèi)所地、盟旗地、新辟地的出現(xiàn)及推廣，促進了清代土地的開發(fā)和利用。朝廷在公開招墾地、流民集中的山區(qū)、新辟的疆土以及海島等區(qū)域設(shè)廳，使這些地區(qū)得到開發(fā)，提高了國土的利用效率。比如，沿海邊防類政區(qū)“廳”勸課農(nóng)桑，管理捕魚曬鹽造船等漁業(yè)生產(chǎn)。定海直隸廳針對江浙閩粵漁民前來捕魚的情況，制定了相應(yīng)的管理政策，改變了海島的面貌，促進了海島的開發(fā)和發(fā)展。伴隨著政區(qū)“廳”的設(shè)立與發(fā)展，漢族主流文化隨著漢民的遷移傳播到少數(shù)民族地區(qū)、偏遠地區(qū)，促進了漢族文化的播遷。

清代統(tǒng)治者所設(shè)置的政區(qū)“廳”基本上達到了其預(yù)期的效果。當(dāng)然政區(qū)“廳”的運行效果也有一些不盡如人意的地方。它未從根本上處理民族矛盾，甚至阻礙民族融合，造成旗地大量百姓失去土地，并且在地域開發(fā)的同時破壞了生態(tài)環(huán)境。不過，相對而言政區(qū)“廳”的積極效果更為突出。

綜上所述，清代統(tǒng)治者積極改革行政區(qū)劃，因時制宜、因地制宜設(shè)置和調(diào)整政區(qū)“廳”，實現(xiàn)了對疆域內(nèi)不同形勢下、不同類型的疆土實行直接管控，將朝廷權(quán)利滲透到州縣難以有效控制的地方社會。政區(qū)“廳”突出反映了清代統(tǒng)治者借助行政區(qū)劃變革來應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的實踐嘗試。以史為鑒，我們可以汲取清代設(shè)置政區(qū)“廳”的經(jīng)驗與教訓(xùn)，特別是借鑒其在治理少數(shù)民族聚居地、多民族雜處之地以及邊疆地區(qū)的成功做法，以便持續(xù)優(yōu)化行政區(qū)劃。

【作者簡介】金如委，天津師范大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生，主要研究方向為歷史地理學(xué)。

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