呂洪艷 梁茂信

摘 要 面向弱勢群體的公共福利政策，通常是彰顯社會價值取向的重要表征。美國的社會福利制度在20世紀90年代徹底摒棄了舊有濟貧模式，經(jīng)歷了從“重救濟”到“重就業(yè)與重家庭”的功能嬗變。彼時美國女性單親家庭福利政策主導(dǎo)價值觀念的變化，福利國家可能存在的道德危險，知識界與媒體對美國國民與決策者的價值導(dǎo)向宣傳，共同構(gòu)成了1996年美國單親家庭福利改革的重要背景。

關(guān)鍵詞 公共價值，福利改革，單親家庭，美國

中圖分類號 K712 文獻標識碼 A 文章編號 0457-6241（2018）16-0053-08

“福利改革”一詞在美國通常專指1996年《個人責(zé)任與工作機會一致法》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，簡稱PRWORA）。1996年福利改革標志著美國福利領(lǐng)域政策哲學(xué)的根本性變革，自此之后，美國政府的福利模式由以現(xiàn)金救助為主的施與方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐源龠M就業(yè)為中心的特殊培訓(xùn)項目。鑒于1996年福利改革在美國福利國家發(fā)展史上分水嶺式的重要地位，前人已從政治分野、貧困理論等角度詳加論述，為本文提供了有益的基礎(chǔ)。①不過，目前學(xué)界對于福利改革歷史背景的分析尚欠細膩，對于美國社會政策變化中所蘊含的公共價值觀念因素較少提及，因而留下尚待討論的歷史課題。本文試圖以福利改革中影響最大的女性單親家庭福利制度為中心，討論美國社會對傳統(tǒng)家庭價值的認可和對工作倫理的肯定，美國知識界與媒體圍繞上述公共價值的輿論宣傳，及其對決策者與普通民眾的導(dǎo)向作用，對美國福利改革立法出現(xiàn)歷史性突破所產(chǎn)生的重要影響，從中得見主流社會的公共價值觀念之于美國社會政策的意義。

一、家庭與工作：美國女性單親家庭福利制度主導(dǎo)價值的演進

一般而言，美國主流社會對單身母親及單親家庭的主觀認識，決定著家庭福利政策的基本框架。19世紀末20世紀初，絕大多數(shù)人認為單身母親是受害者，由于丈夫去世或是性暴力行為而陷于不幸。同時，單身母親現(xiàn)象被認定只是一個暫時性的、不常見現(xiàn)象，通過為其提供經(jīng)濟保障，將大大緩解單親家庭的窘境。馬薩諸塞州專門設(shè)立委員會，針對寡婦家中未成年兒童的救援問題提交報告，報告中對此類家庭的無辜與無助進行了強調(diào)：“毋須多言，寡婦的困頓并不是由于其個人存在道德缺陷，完全是經(jīng)濟問題。”②剛剛進入20世紀的美國社會，盡管見證了越來越多的女性進入勞動力市場，但在認知上尚未對此新生趨勢持認可立場。1914年紐約州寡母救助委員會報告就明確指出：“除了極特殊情況，沒有女人可以在做家庭主婦的同時又能養(yǎng)家糊口?！雹?/p>

在新政之前，美國濟貧事業(yè)的主體由地方政府機構(gòu)和私人慈善來擔(dān)當。20世紀初期，一些州開始在州的層面上推行“寡母撫恤金”（Widows Pension）或“母親援助”（Mothers Aid）項目。這類項目將受益群體定位為父親故去的貧困兒童，主旨在于確保這類家庭中的單身母親免于困頓，得以更好地養(yǎng)育家中未成年子女。②到了30年代，上述舊有濟貧模式受到大蕭條的強烈沖擊，而大量失業(yè)工人的出現(xiàn)推動了美國現(xiàn)代福利制度的產(chǎn)生。羅斯福上任后，大幅擴張了聯(lián)邦救濟范圍和規(guī)模，通過了1935年《社會保障法》，聯(lián)邦政府成為福利制度的主要負責(zé)主體?！皩τ形闯赡曜优募彝ピ保ˋid to Families with Dependent Children，簡稱為AFDC）歸屬于1935年《社會保障法》第四章，該項目以早期的“母親援助”項目為模板，將服務(wù)對象整體定位為貧困單親兒童及其單親家長。對于該計劃中福利發(fā)放所依據(jù)的貧困標準和救助額度，各州可依據(jù)本州人均收入自行設(shè)定。③總體而言，單親家庭所獲福利津貼的數(shù)額，由其家中所有子女的數(shù)量而定。基本上，沒有任何收入的、人口眾多的家庭領(lǐng)取的現(xiàn)金較多，有收入的、小規(guī)模的家庭、其收入接近或超過該州貧困標準的家庭，領(lǐng)取的現(xiàn)金較少。在實踐中，各地方福利局依據(jù)貧困狀況自行制定津貼標準，最高的州與最低的州相差5倍。由財政部長為各州報銷其救濟開支的1/3，此后聯(lián)邦政府承擔(dān)份額不斷擴大，大體在33%～60%范圍內(nèi)浮動。④

二戰(zhàn)后美國女性就業(yè)浪潮的興起，也在很大程度上影響了美國單親家庭福利制度的主導(dǎo)價值觀，不再將福利制度的終極目標定位在讓單身母親安心在家養(yǎng)育子女，而是鼓勵她們積極參與就業(yè)，以期實現(xiàn)經(jīng)濟獨立，為子女樹立正面榜樣。借由美國經(jīng)濟日益倚重第三產(chǎn)業(yè)的趨勢，自60年代起，聯(lián)邦政府開始嘗試在福利體系中引入就業(yè)引導(dǎo)機制，鼓勵單身母親工作自立。1962年《公共福利修正案》第一次將福利人口的獨立正式寫入法案之中，允許聯(lián)邦政府為州福利人員培訓(xùn)和康復(fù)服務(wù)提供配套資金，并將該項資金的聯(lián)邦配套比率由占州該項支出的1/2增加至3/4。1967年之前，福利決策者對于女性角色的定位，局限于家庭領(lǐng)域，認為福利援助的意義僅在于讓單身母親得以安心在家持家育兒，免受工作紛擾。對于福利母親的就業(yè)收入，福利部門實行100%的稅率，即福利母親通過就業(yè)每賺取1美元，地方福利部門就會在她的津貼中扣除1美元。1967年福利政策改革的突出動向之一，是允許參與就業(yè)的福利人口保留部分工資收入，推行所謂的“30美元與1/3”政策（$30-and-a-third），即在計算受援者的救濟金額度時，對其工作所得的第一個30美元以及工資剩余部分的1/3忽略不計。與之前100%的稅率相比，這種67%的邊際稅率盡管依舊很高，但亦展示出該項目刺激就業(yè)的意向。

伴隨著林登·約翰遜總統(tǒng)偉大社會的建設(shè)步伐，單親家庭福利項目在六七十年代大幅擴張，福利人口迅速增多，以“福利危機”之名日益引發(fā)社會關(guān)注。⑤自此之后，聯(lián)邦和各州立法大體上都采用恩威并濟的方法來鼓勵接受福利的人進入勞動力市場。自里根上任，特別是1988年《家庭支持法》實施之后，州和聯(lián)邦福利計劃中的就業(yè)政策開始建立在懲罰基礎(chǔ)之上，即不再給予福利人口就業(yè)方面的獎勵，但如果受援者就此拒絕參與就業(yè)或培訓(xùn)活動，她的福利資格將被取消。然而，由于20世紀80年代的經(jīng)濟衰退造成各州財政緊張，用于這些就業(yè)配套服務(wù)的資金總體上明顯不足，80年代的福利項目在推動單身母親就業(yè)方面效果甚微。

1996年8月22日，克林頓簽署通過了《個人責(zé)任與工作機會一致法》，該法案中貧困單親家庭的福利項目改革力度最大，用名為“貧困家庭臨時救助”（Temporary Assistance for Needy Families，簡稱TANF）的福利一攬子計劃取代了實行60年之久的“對有未成年子女的家庭援助”項目。新福利法案在緒言中清晰闡明如下目標：（1）為貧困家庭提供援助，以確保家中兒童得以在自己的家中或者親屬的家中得到照料；（2）通過崗位培訓(xùn)，促進就業(yè)，促進婚姻，進而結(jié)束貧困家長對政府救濟的依賴；（3）阻止并減少非婚懷孕發(fā)生的幾率，并為此建立相應(yīng)的年度數(shù)字化指標；（4）鼓勵組建并維系雙親家庭。①

由此，從對女性賢妻良母角色的推崇備至，到60年代開始鼓勵單身母親踐行工作倫理，再到1996年福利改革時對女性在家庭領(lǐng)域與就業(yè)領(lǐng)域的雙重期待，美國主流社會在家庭與就業(yè)領(lǐng)域的公共價值觀念陸續(xù)架構(gòu)了美國女性單親家庭福利模式的演進。具有革命性意義的福利改革之所以能在1996年最終得以出臺，重要因素之一便是單親家庭福利項目涉及的負面問題過多，引發(fā)了上自決策圈、下至民眾、中及學(xué)界與媒體的廣泛不滿，福利改革已是民心所向，大勢所趨。

二、福利國家的道德危險：學(xué)界研究的保守傾向

現(xiàn)代福利國家理論創(chuàng)始人之一的蒂特姆斯認為，社會福利制度處于所謂的自由市場、價格機制和利益標準之外。也就是說，福利制度發(fā)展的決定因素，在于價值選擇，這一點在美國單親家庭福利制度的個案中尤為明顯。20世紀后半葉以來，隨著美國單親家庭數(shù)量的迅猛增長，單親家庭福利規(guī)模日益膨脹，美國人日益擔(dān)心福利國家會導(dǎo)致道德危機的爆發(fā)。1960年，女性單親家庭占美國家庭總數(shù)的8.2%，1990年，該比例迅速增加至20%。尤為令人擔(dān)憂的是，在各類單親家庭中，未婚生育型單親家庭超越離婚與分居型以及寡居型，成為單親家庭的主流。1994年，36%的單身母親從未結(jié)婚，只有4%是寡婦。②

與此同時，單親家庭福利項目自身的擴張也日益惹來爭議。1994年，美國單親家庭中領(lǐng)取福利的人數(shù)高達1420萬，是該項目建立60年以來發(fā)展歷史中的最高水平。1992年，聯(lián)邦和州該項福利津貼支出累計達200億美元。③福利制度的豐裕，是否誘發(fā)了更多單親家庭的出現(xiàn)，至今仍是美國學(xué)界相關(guān)研究不可規(guī)避的要點。④在1996年福利改革前夕，美國學(xué)術(shù)界、媒體、普通民眾與決策者在對待單親家庭福利制度的態(tài)度和價值取向上，都出現(xiàn)了保守傾向的變化，而這些價值取向上的變化，對于福利改革最終得以推行，起到了十分重要的作用。

福利存在的正當性，與個人致貧原因上的公共價值觀念密不可分。美國人關(guān)于貧困原因的認識，大體可分為資源說、學(xué)歷說、福利說這樣幾種說法。資源說者認為，由于缺乏經(jīng)濟資源、社會資源和家長資源，在單親家庭中長大的兒童更容易發(fā)生輟學(xué)、少女非婚生育和失業(yè)的現(xiàn)象，從而進一步加劇已有的貧困狀況。學(xué)歷說者主張，教育程度低的人絕大多數(shù)集中在零售業(yè)和服務(wù)業(yè)，這些行業(yè)的雇主大多要求雇員具有高中學(xué)歷，而在接受福利救濟的女性單親中，一半左右沒等高中畢業(yè)就已輟學(xué)，無法達到最低的工作要求。⑤這兩種解釋是單親家庭福利項目得以在20世紀30年代設(shè)立并發(fā)展的理論支撐。進入80年代末90年代初，越來越多的人將貧困歸咎于主觀努力不足所致，福利說在福利改革的爭論中愈益占據(jù)上風(fēng)。福利說將批評的矛頭直指政府福利項目，認為福利的充足吸引了更多女人非婚生育組建單親家庭，最終陷入貧困的惡性循環(huán)。

在主張福利導(dǎo)致家庭解體的學(xué)者中，政治學(xué)家查爾斯·默里是最為堅決的中堅分子之一，他對福利的批評也頗為典型，影響深遠。當前美國學(xué)界普遍認為，默里的福利批判思想，是1996年福利改革重要的智識基礎(chǔ)。查爾斯所著《節(jié)節(jié)敗退：美國的社會政策，1950-1980》（Losing Ground：American Social Policy， 1950-1980）被學(xué)界視為福利話語劃時代之作，被里根奉為福利政策的“圣經(jīng)”，對美國的福利政策進行了詳盡考察，重點為單親家庭福利項目。他發(fā)現(xiàn)，隨著福利救濟內(nèi)容的豐富，領(lǐng)取福利者的隊伍也不斷壯大；福利救助未能幫助受援者脫離貧困，擺脫依賴，反而吸引更多女性組建單親家庭。他由此推導(dǎo)出最終結(jié)論：女性單親家庭的增多是自由化福利政策的直接結(jié)果。在默里看來，60年代充足的福利腐蝕了單身母親的自給自足精神和工作倫理觀念，由此，他強調(diào)個人責(zé)任在福利施與中的作用：“如果公共政策想要發(fā)揮效用，就必須讓人們?yōu)樽约旱男袨樨撠?zé)?！雹倌锉救艘虼藭暶o起，得以進入美國頭號保守智庫之一“美國企業(yè)公共政策研究所”（American Enterprise Institute for Public Policy Research，簡稱“企業(yè)研究所”）。

90年代福利討論的焦點也圍繞著企業(yè)研究所查爾斯·默里的研究展開，核心問題便是美國日益盛行的非婚生育，尤其是少女未婚生育問題。美國少女未婚懷孕的總比例，從1976年每1000名未婚少女中有54名少女懷孕，1991年增加到66.7名，增幅為23%。②繼1984年《節(jié)節(jié)敗退》引起轟動之后，1993年，默里又在《華爾街日報》上撰文炮轟福利，這一次攻擊的重點便是非婚生育。在文中，默里提出，福利的最大弊端之一，在于導(dǎo)致底層階級非婚生育的增多：“非婚生育是我們這個時代最為重要的社會問題”，是包括“犯罪、吸毒、貧困、無知、福利和無家可歸”等主要社會問題的根源。③默里的這篇文章一經(jīng)刊出，迅速得到各界的關(guān)注和轉(zhuǎn)引，為共和黨人的福利改革提供了新的武器，許多共和黨人都起而和之。1996年福利改革的直接參與者羅恩·漢金斯（Ron Hankins）對于默里毫不吝惜溢美之詞：“總體上，他最重要的貢獻，就是促使人們重新以保守的方式思考貧困的原因所在，反思福利項目的效用，激發(fā)其他保守派思考并寫就關(guān)于福利的文字?！雹鼙Ｊ嘏蓳?jù)此提出自己的觀點，認為現(xiàn)金福利和食品券、醫(yī)療補助等福利導(dǎo)致青年男女對于如何避免未婚先孕毫不在意。就單親家庭福利項目是否對非婚生育有誘導(dǎo)作用的問題，這一時期出現(xiàn)了一批新的研究成果，自由派一方對此存有異議，⑤而保守派的研究則堅稱二者之間存在因果關(guān)聯(lián)。⑥

與此同時，福利人口在單親家庭福利項目中停留的時間跨度也引發(fā)強烈關(guān)注。如著名福利學(xué)家瑪麗·貝恩（Mary Jo Bane）和戴維·埃爾伍德（David Ellwood）所說：“如果福利主要是一種短期救助……依賴性所引發(fā)的擔(dān)憂程度會減輕很多，也無需制定推動人們從福利到就業(yè)的政策……但是如果福利持續(xù)的時間非常長，那么長期使用福利的性質(zhì)和原因就變得非常重要，相應(yīng)的政策回應(yīng)也就更為復(fù)雜?！倍叩难芯拷Y(jié)論如下：（1）半數(shù)以上的單身母親領(lǐng)取福利的時間在10年以上。（2）兩年之內(nèi)沒有離開福利者，以后離開福利的速度更慢。（3）許多受援者并不是只有一次參加該項目，而是在失業(yè)的時候反復(fù)申領(lǐng)。在第一次領(lǐng)取福利的女性中，37%的人使用福利的時間不到2年，22%的人使用福利的時間超過10年，但是無論從哪個方面看，短期領(lǐng)取的前者只占全部福利人口的8.5%，而長期領(lǐng)取的后者比例則高達56.6%。⑦

貝恩和埃爾伍德的研究，成為福利改革“之前20年中國會重要討論中援引的、最具影響力的學(xué)界成果之一”，①得到保守派和共和黨人的認可和推崇。1996年共和黨福利改革負責(zé)人之一克萊·肖（E. Clay Shaw）在眾議院大會討論時，便以餅圖的形式將上述報告的研究成果進行了展示，表明福利人口中65%的人領(lǐng)取福利的時間累積超過8年。眾議院籌款常設(shè)委員會在1996年綠皮書中也引用了貝恩和埃爾伍德的研究中所列圖表。②關(guān)于福利周期的研究，堅定了1996年福利改革者推行工作福利的決心。按照這種研究結(jié)論，如果單身母親在兩年之內(nèi)沒有離開福利救濟，那么很有可能她將深陷其中長達10年左右。決策者們不得不考慮這種長時期福利生活的負面影響，因為如果單身母親離開勞動力市場時間過長，那么再次進入勞動力市場的難度更大。1996年福利改革將單身母親領(lǐng)取福利的時間總長做出最高值限定，與此有直接關(guān)聯(lián)。不遺余力地推動福利人口參與就業(yè)，歷來是共和黨福利改革的基石。自60年代以來，共和黨一直將就業(yè)作為抵制福利依賴的良方，重新復(fù)興傳統(tǒng)觀念，即“工作是神的救贖”，工作意味著守時、合作、自律和規(guī)劃，這些品質(zhì)在保守派看來定能將福利者從酗酒、無所事事和非法性行為中解脫出來。而且，保守派認為，在當代美國就業(yè)是脫貧的必需，要得到一份工作也并沒有多難。③

因政治立場不同，自由派和保守派研究機構(gòu)對于福利研究結(jié)論的解釋上，常常南轅北轍。傳統(tǒng)福利話語中，“對有未成年子女的家庭援助”項目在美國就是福利的同義詞；④而該項目開支在80年代基本保持平穩(wěn)，擁護者們據(jù)此力爭，指出該單親家庭福利項目只占聯(lián)邦預(yù)算非常小的份額（從未超過2%），從而淡化了此類福利開支的全面增長現(xiàn)象。不過，到了90年代初期，在對統(tǒng)計數(shù)據(jù)的解釋中，保守派開始占據(jù)上風(fēng)。他們將一系列更廣范圍內(nèi)的項目貼上福利標簽。最常為保守派引用的研究，出自傳統(tǒng)基金會的羅伯特·雷克托（Robert Rector）之手。雷克托認為，以收入調(diào)查為前提（means-tested）的聯(lián)邦項目都應(yīng)該算作“福利”，包括龐大的醫(yī)療補助項目，該項目將絕大多數(shù)津貼發(fā)放給老年人而不是有年幼子女的單親家庭；同時也包括崗位培訓(xùn)和大學(xué)援助（college aid）等旨在提高人力資本的項目。他認為，把這些項目都算上，依1993年美元計算，在之前的30年中，福利開支已經(jīng)超過了5.4萬億美元，這代表著偉大社會代價高昂的失敗。⑤這個5.4萬億美元的數(shù)字迅速被共和黨主要立法者所采納，拿來證明福利國家已經(jīng)膨脹成為失控的怪物。這種對福利更為廣泛的定義加劇了立法者和公眾對貧困家庭福利項目財政支出的擔(dān)憂。

三、90年代早期美國民眾福利觀念的轉(zhuǎn)變

在動蕩的60年代及衰退占據(jù)主導(dǎo)的70年代之后，在現(xiàn)實經(jīng)濟壓力下，美國人對弱勢群體的同情心日趨疲乏。對于單親家庭的貧困根源立場上，開始向個人主義回歸。整體而言，90年代早期的美國民眾認為福利體系是失敗的。1993年的民意調(diào)查中，79%的美國人認為美國福利體系效果不佳，甚至一無是處，將福利體系排在調(diào)查所列六大政策領(lǐng)域最末，甚至低于犯罪司法體系。1994年和1995年民意調(diào)查中，80%的人認為福利體系需要根本性的改革，微調(diào)式改革已經(jīng)不能根除舊有積弊。此外，2/3的美國人認為政府福利支出太多，福利津貼的數(shù)額過高，導(dǎo)致人們?nèi)狈ぷ鲃訖C，長期依賴福利，同時又無節(jié)制地生育。⑥總之，福利被視為與個人主義和工作倫理這樣的主流價值觀相悖。

不過，美國民眾對于貧困的解釋，以及由此對福利所持的態(tài)度比較復(fù)雜，并非一句個人主義能完整解釋。80年代和90年代的全國調(diào)研顯示，絕大多數(shù)美國人認同扶貧事業(yè)中政府應(yīng)有的責(zé)任；不過，這些人同時又批評政府在“福利”上花費太多，而在“幫助窮人”上付出太少。⑦1994年由《紐約時報》和哥倫比亞廣播公司聯(lián)合進行的民意調(diào)查顯示，美國民眾的主要福利立場，是認為必須對福利加以時間限制，同時也贊同為福利人口提供就業(yè)支持；其中，有59%的人表示，只要能幫助福利人口離開福利，愿意支付更多的稅金用于崗位培訓(xùn)和公共服務(wù)崗位。①1995年，有學(xué)者依據(jù)性別、種族、等級、地區(qū)等要素進行抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)整體上美國人認為窮人之所以貧困，政府和個人均有責(zé)任，因此導(dǎo)致福利態(tài)度上的矛盾立場：雖然普遍對福利持抵觸情緒；但是就業(yè)機會的缺乏、年幼子女的牽絆等社會因素的制約，導(dǎo)致美國人又認為福利有存在的必要，只是要有節(jié)制，同時要以促進就業(yè)為主導(dǎo)方向。②

在民意調(diào)查中，公眾也傾向于將福利與少數(shù)族裔聯(lián)系在一起。全國民意調(diào)查中心（the National Opinion Research Center）資料顯示，在被問及對黑人的印象時，3/4的白人認為黑人過分依賴福利，不夠自立。③就客觀數(shù)據(jù)而言，1996年福利改革前單親家庭福利項目的受益人群中，黑人和白人比例不相上下。④不過，在1994年《紐約時報》和哥倫比亞廣播公司聯(lián)合進行的民意調(diào)查中，幾乎有一半的人存在與事實不符的觀念，認為接受福利的人絕大多數(shù)是黑人，同時也有53%的人認為福利人口不夠努力，否則可以免于接受施舍的境遇。

概而言之，美國公眾的福利態(tài)度在90年代早期達成普遍一致，對福利體系持不滿和否定態(tài)度。公眾觀點雖然不會直接導(dǎo)致福利變革，不過，由其制造的語境確為政治家推進福利變革創(chuàng)造了有利的前提條件；公眾對現(xiàn)存體系的強烈不滿，讓政治家相信誰能終結(jié)這種體系，誰就會贏得政治贊譽和支持，由此推動了單親家庭福利項目的根本性變革。1996年通過的最終福利法案中，涵蓋了許多與公眾立場一致的改革辦法，包括嚴苛的工作要求，將未婚少女媽媽安置在父母家中，增加托兒資助的力度等等。

四、決策者的福利信息來源

到了20世紀90年代，福利已經(jīng)成為一個受關(guān)注度很高的復(fù)雜問題。在正式?jīng)Q策過程中，政府部門提供三種信息渠道，以供國會議員了解福利背景知識。首先是由眾議院籌款常設(shè)委員會出版的綠皮書（Green Book）。該報告以普查局、美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部（U. S. Department of Health and Human Services，簡稱HHS）、全國健康統(tǒng)計中心（the National Center of Health Statistics）、管理與預(yù)算局（the Office of Management and Budget）等政府部門提供的資料為基礎(chǔ)，提供兒童貧困率、單親家庭的比例、福利人數(shù)、非婚生育率和項目支出的客觀歷史變化。其次是由政府審計局（Government Accountability Office，簡稱GAO，即原來的總審計局）、國會預(yù)算局（Congressional Budget Office，簡稱CBO）、國會調(diào)查委員會（Congressional Research Service，簡稱CRS）等專門負責(zé)為國會議員進行項目評估與政策解釋。人力示范調(diào)查公司（the Manpower Demonstration Research Corporation，簡稱MDRC）等與政府簽訂合同的企業(yè)，也會為國會提供項目評估報告。不過，由于這兩種資料動輒上千頁，充斥著大量數(shù)據(jù)與圖表分析，所以就官方?jīng)Q策信息來源而言，國會聽證會的影響更為直接。眾議院籌款常設(shè)委員會和參議院財政常設(shè)委員會負責(zé)主持福利改革聽證會。在確定聽證會名單的時候，多數(shù)黨通常擁有更大的決定權(quán)。在第104屆國會中，保守派的智庫和社會保守組織如“基督教聯(lián)盟”（the Christian Coalition）和“關(guān)注美國女性”（Concerned Women of America，簡稱CWFA）等成員出席聽證會的頻率要比第103屆國會時高得多。

圍繞共和黨福利議案進行的聽證會上，保守智庫、社工代表和福利研究領(lǐng)域的學(xué)者所做的發(fā)言，以及民主黨代表所進行的反駁，生動體現(xiàn)了1996年福利改革主導(dǎo)觀念上的一致與沖突之處。來自馬里蘭州的弗吉尼婭·克勞格（Virginia Kellogg）是負責(zé)福利項目就業(yè)培訓(xùn)的社工，她對福利所制造的“依賴式的亞文化”（subculture of dependency）深惡痛絕，她在證言中這樣說道：“這些年來，我們被灌輸?shù)牟皇窃鯓訛樽约簥^斗，而是如何完全依賴政府。這種依賴性必須得到扭轉(zhuǎn)?！薄拔覀兊牡赖聝r值觀念必須被重新定義，我們必須回到最初的原則?，F(xiàn)在的社會里，未婚媽媽只要生了孩子就能拿到現(xiàn)金。聯(lián)邦政府看上去已經(jīng)奪走了這些家庭的責(zé)任感?！?/p>

來自企業(yè)研究所和傳統(tǒng)基金會的證詞則集中批評了大政府的弊端。企業(yè)研究所公共政策專家邁克爾·諾瓦克（Michael Novak）認為，美國要想成為一個幸福與富足的國家，必須擁有“一個明智和節(jié)儉的政府”。傳統(tǒng)基金會的凱特·奧布蘭（Kate OBeirne）曾任美國保守雜志《國家評論》（National Review）的編輯，被共和黨內(nèi)譽為“華盛頓之內(nèi)福利問題上最為聰明的人之一”，她在發(fā)言中歷數(shù)福利的數(shù)宗罪，認為自“向貧困開戰(zhàn)”以來，美國的福利擴張嚴重，癥結(jié)在于“給得多，要求的少”，力主強制執(zhí)行就業(yè)要求，將福利控制權(quán)交由地方，鼓勵教會等非政府組織參與福利施與。①

某種意義上，新聞媒體的福利報道對于國會議員的影響，并不亞于上述種種官方信息渠道。以研究公共政策制定過程而聞名的拉雷·格斯頓對此概括地十分精準：傳媒機構(gòu)在擴大受眾數(shù)量的同時，增強了政策制定的動力，具有使“沖突社會化”的催化作用。②國會議員很少有與單身母親實際交流的機會，他們對單親家庭及其福利的認識，更多地來自“非系統(tǒng)的、有偏向性的信息，以及日常生活與日常接觸中形成的認知和立場”。③《紐約時報》和《華盛頓郵報》等主要報紙都開辟專欄討論福利政策?！豆怖妗罚╰he Public Interest）和《美國瞭望》（the American Prospect）等期刊也登載一些由研究人員撰寫的通俗易懂的福利稿件。決策者每天閱讀報紙上的福利故事，這種潛移默化的意識滲透對于立法決策過程起到了不可忽視的影響。比如，1994年9月，華盛頓許多決策者看到了《華盛頓郵報》關(guān)于羅莎·坎寧安（Rosa Lee Cunningham）病態(tài)家庭的連載。這個漫長的故事講述了該家庭幾代人依賴福利、吸毒成癮、賣淫謀生、虐待兒童等種種劣跡，號稱是查爾斯·默里《節(jié)節(jié)敗退》一書學(xué)術(shù)說理的“生動故事版”。④此外，單親家庭福利項目的種族構(gòu)成進一步加劇了公眾的負面印象。1967—1992年，黑人占據(jù)主要新聞雜志中貧困故事主人公的57%，這個數(shù)字差不多是黑人占當時全國貧困人口比例的2倍。⑤

在國會就福利法案討論期間，曾抽取全國5家報紙中149篇文章作為信息參考；而這149篇新聞媒體的報道文章中，女性單親家庭的負面形象占據(jù)輿論主導(dǎo)，懶惰、過度生育、未婚生育、犯罪、跨代依賴福利等特征被反復(fù)提及。⑥在關(guān)于福利的新聞報道中，總是會提及福利人口的真實姓名，勾勒出她們的具體形象；相比于動輒數(shù)千頁、繁雜艱澀的政府報告，媒體報道更能給決策者留下直觀印象。對于那些本已懷有成見者而言，這類報道則會讓其對福利的負面印象進一步得到強化。由此，90年代早期的福利討論充分體現(xiàn)了保守主義的基調(diào)，單親家庭福利項目的潛在形象得到進一步強化，即它是一個主要為不值得救助的非洲裔美國人服務(wù)的項目。包括絕大多數(shù)民主黨人在內(nèi)的主流政客都對單親家庭福利項目不受歡迎的程度心知肚明，不愿意在公開場合維護它，實行福利改革的政治障礙得以逐步掃除。

總之，要想對1996年福利改革得以通過的現(xiàn)象做出解釋，并不能簡單地從控制國會黨派的變化上找原因，而應(yīng)該將目光放到更廣泛的公共價值觀念角度加以分析。美國公共政策制定過程中，福利制度屬于象征性議程的范疇，這種議程牽涉到的是對公共價值的認定與拱衛(wèi)，往往更能牽動選民的共同意識。1996年福利改革之所以能夠獲得通過，暴露出美國社會對女性單親家庭與單親家庭福利項目的質(zhì)疑與抵觸。隨著美國國內(nèi)政界和學(xué)界保守風(fēng)潮的興起，社會上對傳統(tǒng)家庭與工作倫理的禮贊日盛，隨之而起的是對單親家庭福利制度的諸多指責(zé)。新聞媒體的文字宣傳和學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究，都反映出握有輿論導(dǎo)向權(quán)的文化群體價值觀念的變化，這種變化經(jīng)過輿論的集中渲染，很快形成了廣大民眾的公共意識。福利改革在美國已經(jīng)成為一種政治符號，改革福利就是維護美國的家庭價值與工作倫理，捍衛(wèi)主流社會的公共價值觀。由于有這樣的心理和情緒基礎(chǔ)，福利改革成為順應(yīng)輿情之舉，1996年新福利法的出臺便在情理之中。

【作者簡介】呂洪艷，東北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院講師，主要研究方向為美國史。

梁茂信，東北師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授，主要研究方向為美國史。

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