肖建飛 阿依吐蘭·阿布都拉

內(nèi)容提要：文章采用參與式觀察、深度訪談等定性研究方法，以新疆南疆K村扶貧小額信貸項(xiàng)目實(shí)施情況為分析對(duì)象，通過對(duì)地方政府、承貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理與借貸方使用效果之間關(guān)聯(lián)的分析研究，發(fā)現(xiàn)扶貧小額信貸對(duì)提升貧困人口生計(jì)能力的作用尚不明顯。當(dāng)下南疆四地州扶貧小額信貸工作亟待解決的問題是，如何推進(jìn)貸款使用與扶持創(chuàng)業(yè)、就業(yè)工作協(xié)同開展。

習(xí)近平指出，“三區(qū)三州”[注]“三區(qū)三州”指西藏、新疆南疆四地州、四省(青海、四川、云南、甘肅)藏區(qū)、四川涼山彝族自治州、甘肅臨夏回族自治州、云南怒江傈僳族自治州。深度貧困地區(qū)是全國脫貧攻堅(jiān)的“堅(jiān)中之堅(jiān)”[注]習(xí)近平：《在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上的講話》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-08/31/c_1121580205.htm，最后訪問時(shí)間：2017年8月31日。。新疆南疆四地州既是我國14個(gè)連片特困地區(qū)之一，也是我國6個(gè)深度貧困地區(qū)之一。2015年底，該地區(qū)農(nóng)村建檔立卡貧困人口尚有44.38萬戶、159萬人，占新疆貧困人口總數(shù)的85.9%，貧困發(fā)生率高達(dá)22.7%。南疆四地州是新疆乃至全國扶貧開發(fā)工作最難啃的“硬骨頭”。[注]《新疆維吾爾自治區(qū)南疆四地州片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)“十三五”實(shí)施規(guī)劃》，新疆政府網(wǎng)，http://www.xinjiang.gov.cn/2017/05/31/141198.html，最后訪問時(shí)間：2017年10月15日。

K村位于南疆四地州深度貧困區(qū)的東南緣，全村有310戶、1 515人，耕地1 465畝，人均耕地面積不足1畝(0.97畝)，自然資源匱乏、人均耕地面積逐年下降、人地矛盾極為突出。全村現(xiàn)有貧困戶130戶、貧困人口664人，貧困戶占比(41.94%)與貧困人口占比(43.83%)之高即便是在南疆四地州也不多見。

2017年4月初、7月中旬至8月初、2018年2月初，筆者三次在K村進(jìn)行社會(huì)調(diào)查。村民們一致認(rèn)為貧困戶認(rèn)定結(jié)果公平公正。訪談獲得扶貧小額貸款的貧困戶，筆者發(fā)現(xiàn)，申請(qǐng)貸款時(shí)的計(jì)劃用途與獲得貸款后的實(shí)際用途之間存在偏差，資金閑置與轉(zhuǎn)存情況較多。而問及擬申請(qǐng)貸款貧困戶的貸款目的與投資取向時(shí)，他們對(duì)貸款用途計(jì)劃大體相似，主要是建牛(羊)圈、擴(kuò)大養(yǎng)殖能力。貧困戶的生計(jì)能力與地域環(huán)境具有密切關(guān)聯(lián)，因而貧困人口最終能否實(shí)現(xiàn)脫貧致富目標(biāo)取決于其自身生計(jì)能力是否獲得明顯提升，但生計(jì)能力高低不完全取決于貧困戶自身原因。

一、政府與承貸機(jī)構(gòu)：風(fēng)險(xiǎn)管理工作分解與責(zé)任承擔(dān)

扶貧小額信貸產(chǎn)品也被業(yè)界稱為“兩免”扶貧小額貸款，其特點(diǎn)是“5萬元以下、3年以內(nèi)、免抵押、免擔(dān)保、基準(zhǔn)利率、財(cái)政全額貼息”。該類貸款是我國扶貧事業(yè)重要的金融服務(wù)產(chǎn)品，對(duì)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)意義重大。保障貸款發(fā)放、使用的合規(guī)性并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，是目前我國扶貧小額信貸管理工作的重點(diǎn)。新疆南疆地方政府開展扶貧小額信貸管理工作，首先要減輕發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)(本文中簡稱為“承貸機(jī)構(gòu)”)的壓力，不僅需要較早落實(shí)貼息資金與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，還需要政府督導(dǎo)基層組織在貸前、貸中、貸后全程參與，以便降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。

自2016年6月新疆全面啟動(dòng)扶貧小額信貸工作以來， 農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行及農(nóng)村信用社等三家主要承貸機(jī)構(gòu)分片負(fù)責(zé)，開辦扶貧小額貸款業(yè)務(wù)。至2017年末，各承貸機(jī)構(gòu)在全區(qū)范圍內(nèi)累計(jì)向31.53萬戶發(fā)放扶貧小額貸款110.39億元，[注]王永飛：《撬動(dòng)資金流向貧困地區(qū)和貧困人口——新疆銀行業(yè)助力打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》，《新疆日?qǐng)?bào)》2018年4月2日。這無疑給地方政府帶來了很大的財(cái)政壓力，也促使南疆四地州的縣(市)政府更為重視貸款回收的安全性。

1. 貧困戶認(rèn)定工作民主化、精確化。隨著“訪惠聚”駐村工作的不斷深入推進(jìn)，南疆基層組織建設(shè)工作明顯加強(qiáng)，村組公共事務(wù)與集體事務(wù)決策的公平性、公正性不斷提高。例如在貧困戶認(rèn)定方面，越來越多的村召開村民大會(huì)，采取三輪民主表決與公示的方式投票確定貧困戶身份和名單，這是南疆村民自治與基層民主實(shí)踐的重要嘗試。

駐村工作隊(duì)于2017年3月正式入駐K村。據(jù)工作隊(duì)負(fù)責(zé)人介紹，繼2017年初春村民大會(huì)三輪投票后，入秋以來K村再次組織村民投票，最終確定貧困戶130戶、貧困人口664人、低保人口217人。經(jīng)驗(yàn)證明，通過民主評(píng)議，真正的貧困戶未被“瞄準(zhǔn)”的問題得以有效解決。

2.發(fā)放、使用、回收環(huán)節(jié)工作細(xì)化。南疆扶貧小額貸款發(fā)放采取三級(jí)審查的工作模式，具言之，本人申請(qǐng)→村委會(huì)(駐村工作隊(duì)、包村聯(lián)戶干部)認(rèn)定→鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審核→縣(市)扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定→承貸機(jī)構(gòu)發(fā)放。K村所在地的縣政府要求，在貸款發(fā)放環(huán)節(jié)，建檔立卡貧困戶若申請(qǐng)扶貧小額貸款，需符合如下條件：有一定勞動(dòng)能力、有發(fā)展愿望和生產(chǎn)能力、信譽(yù)良好(無惡意拖欠債務(wù)記錄)、有正當(dāng)合理的貸款用途、無不良嗜好(賭博、吸毒、酗酒等)。村委會(huì)、駐村工作隊(duì)成立“建檔立卡貧困戶信貸認(rèn)定工作組”，將申請(qǐng)人身份、資金使用的合理性、使用目的、發(fā)展方向、貸款額度和期限作為重點(diǎn)核實(shí)內(nèi)容；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負(fù)責(zé)審核申請(qǐng)人資格及其真實(shí)性、申請(qǐng)材料完整性與規(guī)范性以及村委會(huì)上報(bào)推薦結(jié)果的公正性；縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審定貧困戶的申請(qǐng)條件以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))審核推薦工作盡職與否、是否合規(guī)。從貧困戶認(rèn)定到貸款申請(qǐng)條件公示再到貸款申請(qǐng)篩選與認(rèn)定，上述工作均由村委會(huì)、駐村工作隊(duì)承擔(dān)?；鶎咏M織承擔(dān)實(shí)質(zhì)性認(rèn)定工作，是貸款發(fā)放工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。按照上述申請(qǐng)程序，2016年12月、2017年2月，K村貧困戶獲批兩批貸款，分別是44戶和10戶，合計(jì)54戶。目前已獲得貸款的51戶貧困戶使用貸款時(shí)間剛剛超過一年。

在使用環(huán)節(jié)，為保證貸款切實(shí)用于生產(chǎn)經(jīng)營，防止挪用、閑置情況發(fā)生，縣政府要求，在貸后1個(gè)月內(nèi)，村委會(huì)、駐村工作隊(duì)需逐戶監(jiān)督檢查；對(duì)于通過合作協(xié)議承諾帶動(dòng)貧困戶脫貧致富并獲得貸款的領(lǐng)頭人、致富能手或合作社(企業(yè))，村委會(huì)、駐村工作隊(duì)?wèi)?yīng)在貸后1個(gè)月內(nèi)進(jìn)行檢查；對(duì)各村貧困戶是否按用途使用貸款，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府檢查或抽查比例不得低于10%；承貸機(jī)構(gòu)檢查比例為10%、發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)反饋給村委會(huì)、駐村工作隊(duì)。

在回收(催收與還貸)環(huán)節(jié)，貸款到期前2個(gè)月，承貸機(jī)構(gòu)應(yīng)入戶告知，并與村委會(huì)、包村聯(lián)戶干部、駐村工作隊(duì)共同逐戶檢查還款資金籌集到位情況；對(duì)于不能按時(shí)償還的貧困戶，承貸機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)催收，基層組織協(xié)助催收。

K村所在地的縣政府對(duì)挪用或騙取貸款行為追責(zé)，第一順位責(zé)任人是借貸方(貸款貧困戶)以及與貸款貧困戶簽訂合作協(xié)議的“能人”、合作社(企業(yè))負(fù)責(zé)人；如在認(rèn)定與審核環(huán)節(jié)有過錯(cuò)，則需追究鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村委會(huì)和駐村工作隊(duì)、包村聯(lián)戶干部的責(zé)任，后者承擔(dān)“第二順位”或“補(bǔ)充性”責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任成正比，與政府乃至基層組織相比承貸機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任相對(duì)有限(見圖1)。

圖1 扶貧小額貸款風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

二、借貸方使用情況：好鋼有多少用在刀刃上

全面衡量南疆四地州扶貧小額信貸項(xiàng)目的實(shí)際效果需要重要的、關(guān)鍵性的數(shù)據(jù)支持，例如借貸方的戶數(shù)與放貸金額、借貸方發(fā)展項(xiàng)目及家庭增收情況、守約率高低(還款數(shù)額和時(shí)限)等。因扶貧小額信貸政策在南疆四地州大范圍實(shí)施剛滿一年，貸款使用情況與使用效果尚不能全面、準(zhǔn)確評(píng)估。但目前出現(xiàn)的一些傾向性與苗頭性問題仍值得關(guān)注。

以K村為例，目前已經(jīng)申請(qǐng)并獲批的貧困戶有54戶，其中，51戶已經(jīng)獲得貸款、3戶貸款尚未發(fā)放；未獲得貸款但有貸款意愿的貧困戶有18戶。貧困戶多以發(fā)展養(yǎng)殖為由申請(qǐng)貸款，但貸款實(shí)際使用率不高，將大部分貸款用于發(fā)展養(yǎng)殖的有13戶(另外4戶養(yǎng)殖投資不足貸款的一半)，還有12戶從事養(yǎng)殖以外的單一經(jīng)營項(xiàng)目，資金閑置與挪用情況較多(貸款部分用于自家生產(chǎn)經(jīng)營的10戶、貸款全部未用于自家生產(chǎn)經(jīng)營的14戶)。在以下筆者持續(xù)跟蹤的5個(gè)個(gè)案中，盡管借貸方在投資數(shù)額、投資項(xiàng)目、實(shí)際收益方面存在一定差異，但在使用效果上具有共性。

根據(jù)K村2017年末第四輪入戶信息資料及2018年初“一戶一策”扶貧項(xiàng)目調(diào)查資料統(tǒng)計(jì)，在實(shí)際從事養(yǎng)殖的貧困戶中，飼養(yǎng)牛、羊的各半(均為8戶)，只有1戶養(yǎng)雞；在實(shí)際從事其他單一經(jīng)營項(xiàng)目貧困戶中，經(jīng)營日雜百貨的4戶、從事干鮮果生意的3戶、從事玉石加工的1戶、投資建材或承包工程的4戶；此外，還有1戶以“做干果生意”為名，擬申請(qǐng)貸款10萬元。實(shí)際從事兩種以上經(jīng)營項(xiàng)目的4戶都在發(fā)展家庭養(yǎng)殖，其中2戶兼營木材加工、1戶加工飼料、1戶買賣蔬菜。在全部家用的貧困戶中，1戶用于治病、1戶用于個(gè)人消費(fèi)。

在已獲得貸款的51戶中，47戶每戶貸款5萬元、4戶每戶貸款3萬元，合計(jì)247萬元；在已獲批、待發(fā)放貸款的3戶中，每戶貸款均為5萬元，合計(jì)15萬元；在擬申請(qǐng)貸款的18戶中，1戶申請(qǐng)貸款10萬元，其余17戶均申請(qǐng)貸款5萬元，貸款合計(jì)95萬元。

(一)使用情況有別的五個(gè)案例

1.貴買賤賣的DLTH。DLTH(女，50歲)一家于2016年12月獲得扶貧小額貸款5萬元。2017年2月用此筆貸款加上積蓄4 000元買了4頭奶牛。3～4月，4頭奶牛相繼生下小牛犢，母牛每天所產(chǎn)牛奶除了少部分喂養(yǎng)小牛以外，大部分用于制作酸奶。5月以后，因丈夫和次子先后外出，加之當(dāng)?shù)匕驮?意為“市場”)牛羊價(jià)格下降，DLTH決定賣掉6頭牛(4頭大牛、2頭小牛)，售價(jià)為37 000元，將此款存入銀行。DLTH對(duì)自己貴買賤賣行為的解釋是，“家里沒有男人，我自己忙不過來，如果養(yǎng)不好，一兩個(gè)(頭牛)死掉的話，更吃虧！早點(diǎn)賣掉，把錢存下來，免得以后還不上貸款”。

2.養(yǎng)雞成功的RZTHT。RZTHT(男，69歲)的年齡已經(jīng)超過了申請(qǐng)扶貧小額貸款的上限(62歲)，故以長子(27歲)的名義申請(qǐng)了5萬元貸款，其中約3萬元用于養(yǎng)殖。RZTHT一家每年養(yǎng)雞約1萬只。買回來的雛雞大約飼養(yǎng)一個(gè)月后，到巴扎上售出，出售價(jià)格一般是7元，每只雞可以賺2元。K村的養(yǎng)雞專業(yè)戶有三家，RZTHT一家是飼養(yǎng)時(shí)間最長(超過15年)、經(jīng)驗(yàn)最豐富的家庭。2017年春季首輪走訪入戶時(shí)，駐村工作隊(duì)想動(dòng)員RZTHT擴(kuò)大經(jīng)營，組建合作社，帶領(lǐng)村民養(yǎng)雞，但RZTHT推脫拒絕了。

3.遇到疫情的ABB。ABB(女，32歲)與丈夫于2016年12月獲得扶貧小額貸款5萬元，同月用此筆貸款買了2頭懷孕的奶牛和復(fù)合飼料。2017年3月中旬一頭母牛產(chǎn)犢， 4月末另一頭母牛產(chǎn)犢，但這頭母牛與小牛都不幸染病。ABB的丈夫找到當(dāng)?shù)氐墨F醫(yī)，獸醫(yī)看后說是“口蹄疫”，并稱已無藥可救。這對(duì)夫妻殺了病牛，并埋在離村子3千米遠(yuǎn)的地方。之后告訴左鄰右舍，關(guān)好牛，防止傳染。但ABB一家既不是最早、也不是唯一發(fā)生疫情的，周圍先后有6頭牛死于口蹄疫。丈夫接受了ABB的意見，趕著一大一小兩頭牛到岳父母家，那里當(dāng)時(shí)未發(fā)現(xiàn)口蹄疫情。宰殺并掩埋病牛的半個(gè)月后，這對(duì)夫妻得知，如果發(fā)現(xiàn)疫情之初報(bào)告村委會(huì)或駐村工作隊(duì)，后者會(huì)聯(lián)系畜牧局醫(yī)治；牛死亡時(shí)，如及時(shí)告知村委會(huì)，村委會(huì)也會(huì)聯(lián)系保險(xiǎn)公司，到現(xiàn)場勘察、核對(duì)損失后，這對(duì)夫妻能獲得部分賠償。周圍的鄰居也和他們一樣，未采取任何補(bǔ)救措施。2017年秋末，ABB與丈夫到阿克蘇地區(qū)阿拉爾市打工拾棉花，他們夫妻計(jì)劃“把損失掙回來”。

4.有產(chǎn)愁銷的AWNS和THTH。AWNS(女，33歲)做服裝生意的時(shí)間超過10年，THTH(女，41歲)與裁縫這一行當(dāng)打交道的時(shí)間更久，有20年，獨(dú)立開店也超過10年。2016年初，兩人在鄉(xiāng)政府巴扎東側(cè)開了一家服裝公司，投資10萬元，其中5萬元是AWNS申請(qǐng)到的扶貧小額貸款，另外5萬元兩人各出一半。2016年公司生意不錯(cuò)，每月營業(yè)額都超過15 000元，肉孜節(jié)期間(約一周)做了15 000元服裝生意。2017年公司生意慘淡，肉孜節(jié)期間僅做了4 000元服裝。AWNS說，“再這樣下去公司會(huì)倒閉”。她的自救方案之一是，到各村去推銷衣服，告訴婦女們，本公司的衣服質(zhì)量好、款式多、價(jià)格低；另一個(gè)方案是向駐村工作隊(duì)尋求幫助。但筆者發(fā)現(xiàn)，市場競爭可能是更為重要的原因。該公司位于鄉(xiāng)政府所在地村東西走向的一條主街的北側(cè)，向西走約300米就有四家服裝店，其中一家是服裝公司，就店面設(shè)計(jì)與服裝款式、做工質(zhì)量看，遠(yuǎn)在兩位合伙人經(jīng)營的公司之上；向東走約50米，還有一家中等規(guī)模的服裝店。在如此狹小的范圍內(nèi)，服裝店扎堆分布，競爭無疑極為激烈。

5.馬馬虎虎的KYM。KYM(男，44歲)是K村唯一能用漢語和筆者簡單交流的受訪人。KYM自稱，2016年末獲得了5萬元貸款，當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)營一家小餐廳。2017年初，他將36 000元支付了房租，購置了桌椅、炊具和餐具，余款14 000元用于支付建富民安居房的欠款。餐廳經(jīng)營當(dāng)?shù)刈畛Ｒ姷恼汀页０杳媾c過油肉拌面，每日營業(yè)額在200～300元，但餐廳經(jīng)營只維持了一周。 KYM所言自相矛盾、漏洞百出。據(jù)筆者了解，KYM父子崇尚享樂，且沾染惡習(xí)(酗酒、吸食大麻)，KYM的生活消費(fèi)開支遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通村民。此前KYM能進(jìn)入貧困戶名單，完全是家族勢力作用的結(jié)果。該村主要的大家族約10家，KYM所屬家族人丁最興旺。[注]2016年，KYM建了一座80余平方米的富民安居房，加上裝修，共花費(fèi)近5萬元。房屋通過驗(yàn)收后，KYM獲得了28 500元的補(bǔ)貼。2017年4月三輪投票后，KYM已被剔除出貧困戶名單(受訪人，男，青年，漢族，駐村工作隊(duì)成員，訪談日期：2017年8月4日)。

(二)貸款使用效果的共同趨向

1.貸款目的集中于養(yǎng)殖業(yè)。駐村工作隊(duì)負(fù)責(zé)人、扶貧部門工作人員均認(rèn)為，選擇養(yǎng)殖業(yè)的申請(qǐng)人超過80%。對(duì)此單一選擇，扶貧部門也很無奈，“我們這里主要是畜牧業(yè)，老鄉(xiāng)也不會(huì)干什么，最多就是養(yǎng)上幾個(gè)牛羊”[注]受訪人1，男，中年，漢族，駐村工作隊(duì)成員，訪談時(shí)間：2017年7月25日；受訪人2，男，青年，漢族，扶貧辦工作人員，訪談時(shí)間：2017年7月31日。。盡管實(shí)際上部分貧困戶的養(yǎng)殖經(jīng)驗(yàn)有限，但其對(duì)其他項(xiàng)目更無經(jīng)驗(yàn)，也沒有嘗試的決心和勇氣。

在K村，除了約10戶家庭曾經(jīng)營過林果業(yè)、6戶家庭經(jīng)營日雜百貨商店、4戶織地毯(編織工作極為隨意，一張地毯極可能2～3年織完，不能作為家庭收入來源)、3戶養(yǎng)雞、1戶經(jīng)營馕店、1戶經(jīng)營電器修理部兼做男式皮鞋(處于歇業(yè)狀態(tài))、1戶家庭經(jīng)營小型預(yù)制板廠(本村經(jīng)營情況最佳的1戶)、3位婦女做裁縫(只有1人以此為業(yè)，其他2人把裁縫手藝作為業(yè)余愛好)，幾乎再無手工業(yè)、加工業(yè)。

2.缺乏明確使用目的與計(jì)劃。在貸款大量發(fā)放之初，貸后監(jiān)管未能及時(shí)跟進(jìn)，貸款戶難免會(huì)有投機(jī)行為發(fā)生，輕則部分使用、部分存放獲利(如案例2)或階段性使用(如案例1)；重則全部挪用于非生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目支出(如案例5)。加強(qiáng)貸款的使用監(jiān)管自然可以有效抑制騙取、挪用貸款的問題，但不能有效應(yīng)對(duì)投資選擇不足或投資選擇不當(dāng)?shù)膯栴}。

3．部分信貸資源配置無的放矢。申請(qǐng)貸款時(shí)，以養(yǎng)殖為發(fā)展方向的K村貧困戶約占80%。但2018年初駐村工作隊(duì)員入戶核查發(fā)現(xiàn)，將大部分貸款實(shí)際用于養(yǎng)殖的農(nóng)戶有13戶(養(yǎng)肉牛3頭以上、養(yǎng)奶牛2頭以上或者養(yǎng)羊10只以上)。不可否認(rèn)，扶貧小額信貸的資金投放在很大程度上推動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)畜產(chǎn)品的市場交易。但就貸款使用效果看，因缺乏合適的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，導(dǎo)致部分信貸資金的使用無的放矢。

質(zhì)言之，盡管扶貧小額信貸項(xiàng)目扎實(shí)落地，金融支持力度極大，但其對(duì)于貧困戶脫貧的貢獻(xiàn)度以及貢獻(xiàn)的持續(xù)性尚不能準(zhǔn)確估計(jì)。承貸機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人也認(rèn)為：“各級(jí)政府都覺得，趕這個(gè)時(shí)間，趕快把這個(gè)貸款放出去，拿上了再說，反正對(duì)貧困戶有好處。那么他到底有沒有能力把這個(gè)錢用好，我們可能沒有深入了解這些問題?！B(yǎng)羊也罷，今年賠3 000，明年賠3 000，賠上三年也就10 000多塊錢，有50 000塊錢夠賠了?！竺娣e都是養(yǎng)殖業(yè)，到還貸的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)所有圈養(yǎng)的牛羊開始賣了，上市場了。這樣下來，會(huì)好嗎？”

4.對(duì)生計(jì)能力提升作用不明顯。扶貧小額信貸解決了貧困人口的融資瓶頸，但充其量只是為貧困人口提供了免費(fèi)融資機(jī)會(huì)，貸款對(duì)增加貧困人口經(jīng)濟(jì)資本的直接幫扶作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對(duì)提升貧困人口生計(jì)能力的促進(jìn)和支持作用。也就是說，政府與承貸機(jī)構(gòu)合作為貧困人口直接輸送了經(jīng)濟(jì)資源，但這不等于貧困人口為自己尋找到或創(chuàng)造出發(fā)展機(jī)會(huì)。

上述個(gè)案反映，隨著扶貧小額貸款申請(qǐng)、審核、發(fā)放各環(huán)節(jié)工作的逐步細(xì)化，扶貧對(duì)象目標(biāo)偏離問題將逐步得到解決。而在貸款實(shí)際使用過程中，因缺乏多樣、合理的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，逐步增益、長效的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)劃以及必要的技術(shù)、信息等外部條件支持，貸款使用方式單一、隨機(jī)使用、轉(zhuǎn)存閑置與暫時(shí)挪用同時(shí)存在，對(duì)家庭增收作用有限。2017年下半年以來，南疆地方政府施策重點(diǎn)從扶貧貸款發(fā)放對(duì)象鎖定逐漸轉(zhuǎn)移到貸款使用監(jiān)管，但這并不能保證貸款使用效果，即貧困人口逐步實(shí)現(xiàn)增收脫貧。

5. 生計(jì)脆弱是扶貧的最大難題。對(duì)于貧困人口個(gè)體而言，小額扶貧信貸資金是一次性、無償獲得大額資金使用權(quán)的政策福利，貧困人口自身生計(jì)能力，也即生產(chǎn)與發(fā)展能力的提高卻是緩慢、漸進(jìn)的過程，且受制于當(dāng)?shù)氐纳?jì)環(huán)境現(xiàn)狀(產(chǎn)業(yè)發(fā)展不振、經(jīng)濟(jì)活力不足)。

三、扶貧小額信貸的近期改進(jìn)與長期規(guī)劃

在發(fā)展中國家，作為普惠性金融項(xiàng)目，開展小額信貸的目的在于激發(fā)貧困者自力更生的意識(shí)，激發(fā)其自尊與自信；[注]〔孟加拉國〕穆罕默德·尤努斯：《窮人的銀行家》，吳士宏，譯，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2010年，第120頁。啟動(dòng)一個(gè)改善貧困者經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的良性循環(huán)，“成功能夠帶來更大的成功”[注]〔印度〕阿比吉特·班納吉、〔法〕埃斯特·迪弗洛：《貧困的本質(zhì)：我們?yōu)槭裁磾[脫不了貧困》，景芳，譯，北京：中信出版社，2017年，第230頁。。在此過程中，信用培育成為極為重要的問題。我國扶貧小額信貸的特點(diǎn)是財(cái)政投入加金融參與，因其政策福利性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普惠性金融產(chǎn)品，故面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)無疑會(huì)更高。完善扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的關(guān)鍵在于改進(jìn)政府職能部門與承貸機(jī)構(gòu)的工作、強(qiáng)化對(duì)借貸方的信用約束。就工作實(shí)踐看，資金如何有效、合理使用，真正實(shí)現(xiàn)脫貧致富效果，是更難解決的問題，這涉及縣域乃至區(qū)域就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)活力整體提升等一系列問題。

(一)短期內(nèi)可期待的改進(jìn)

1.政府職能部門參與認(rèn)證并增加業(yè)務(wù)指導(dǎo)。認(rèn)證申請(qǐng)人的資格和條件是開展扶貧小額信貸工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。目前，認(rèn)定評(píng)估工作基本由村委會(huì)、駐村工作隊(duì)完成，但前者幫助貧困戶梳理信貸需求，明確發(fā)展方向會(huì)遭遇知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、判斷力不足的問題。在貸后檢查工作中，就貸款貧困戶遇到的生產(chǎn)經(jīng)營方面的技術(shù)困難，村委會(huì)、駐村工作隊(duì)也無力解決。筆者認(rèn)為，政府相關(guān)職能部門，例如農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)部門，能更全面地把握當(dāng)?shù)靥厣N植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展情況、預(yù)測相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，對(duì)必要的生產(chǎn)經(jīng)營條件也更為了解，并且有能力解決技術(shù)困難。故上述政府職能部門可提出生產(chǎn)經(jīng)營條件認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在貸后工作中加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，例如動(dòng)物防疫、果蔬栽培等。

2. 承貸機(jī)構(gòu)分片確定業(yè)務(wù)員、穩(wěn)定社區(qū)聯(lián)系。把審核認(rèn)定、貸后檢查與回收催交等環(huán)節(jié)的主要工作交由村委會(huì)、駐村工作隊(duì)承擔(dān)，有其必要性和可行性，但不利之處也很明顯，即信貸關(guān)系兩端的主體——承貸機(jī)構(gòu)與借貸方缺乏必要的信息反饋，不利于培養(yǎng)信用關(guān)系。筆者建議，第一，承貸機(jī)構(gòu)分片確定業(yè)務(wù)員，因承貸機(jī)構(gòu)采取“集中分揀、集中審批、集中放款”的工作方式，故在接受一鄉(xiāng)或一村的某一批次借貸申請(qǐng)后，承貸機(jī)構(gòu)可分片確定業(yè)務(wù)員辦理審查工作，并保證每位業(yè)務(wù)員所負(fù)責(zé)的片區(qū)相對(duì)穩(wěn)定，這樣有利于業(yè)務(wù)員與片區(qū)村委會(huì)、駐村工作隊(duì)合作開展工作，也有助于業(yè)務(wù)員后續(xù)開展貸款發(fā)放、貸后監(jiān)督工作以及辦理其他業(yè)務(wù)。第二，實(shí)行每月例會(huì)制度，鑒于目前貸后監(jiān)督工作仍相對(duì)薄弱，對(duì)部分逾期違約情況有失審查，筆者建議，業(yè)務(wù)員將同村組同批次的借貸方編為一組，實(shí)行每月例會(huì)制度，以強(qiáng)化對(duì)借貸方的社區(qū)信用、聲譽(yù)約束。例會(huì)前業(yè)務(wù)員要深入村組核查每筆貸款的實(shí)際用途、借貸方生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目的開展情況，一旦發(fā)現(xiàn)借貸方改變貸款用途或者未開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，則視為逾期違約。例會(huì)時(shí)，業(yè)務(wù)員對(duì)逾期違約人員進(jìn)行通報(bào)，承貸機(jī)構(gòu)可以提前終止合同，全額收回貸款。

3.改三年還貸為鼓勵(lì)每一個(gè)生產(chǎn)周期還貸。數(shù)額不小的貸款(5萬元以下)與較長的還貸周期(3年以內(nèi))，如缺乏貸后監(jiān)督，無疑會(huì)放縱違約行為。針對(duì)將貸款用于發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)與種植業(yè)的貧困戶，筆者建議，第一，鼓勵(lì)每一個(gè)生產(chǎn)周期結(jié)束后還貸，貸款發(fā)放一般是在2月末開春備耕期間，首次還貸可確定為本年度10月末至11月初，此季農(nóng)產(chǎn)品收獲、家畜出欄，貸款人還貸數(shù)額是全部貸款額的三分之一；第二年、第三年也在同一時(shí)期還貸，數(shù)額同樣是各三分之一。第二，鼓勵(lì)提前還款，對(duì)于提前還款的貧困戶，可在下一次申請(qǐng)時(shí)增加借貸數(shù)額。第三，必要的寬展期，遇到明顯的價(jià)格變動(dòng)情況，承貸機(jī)構(gòu)可將本次還款數(shù)額累積到下一次還款時(shí)；遇到不可抗力事件，借貸方財(cái)物大部分滅失，承貸機(jī)構(gòu)可將還款期寬展1～2年。

(二)長期的扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃

1.合理整合當(dāng)?shù)刭Y源。新世紀(jì)以來，新疆南疆林果業(yè)迅速發(fā)展，紅棗、薄皮核桃等已成為優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品，為種植農(nóng)戶帶來了部分收益。但近三年來大部分果園進(jìn)入盛果期，市場漸趨飽和并開始出現(xiàn)滯銷現(xiàn)象，故貸款貧困戶多無意將扶貧貸款投入林果業(yè)。筆者認(rèn)為，除了市場對(duì)初級(jí)林果產(chǎn)品的需求有限以外，南疆林果業(yè)發(fā)展出現(xiàn)停滯狀況還受制于以下兩方面原因：一方面，大多數(shù)特色農(nóng)產(chǎn)品僅處于種植采摘的基礎(chǔ)階段，加工程度不高，科技含量較低；另一方面，種植管理粗放，林果產(chǎn)品質(zhì)量下降，部分產(chǎn)品出現(xiàn)農(nóng)殘與重金屬超標(biāo)等問題。針對(duì)南疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后、缺乏規(guī)模效應(yīng)問題，加大標(biāo)準(zhǔn)化果園建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)副產(chǎn)品質(zhì)量管理，提質(zhì)增效；同時(shí)建設(shè)果品生產(chǎn)與加工基地，延長產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品附加值，是合理利用本地資源、發(fā)揮更大經(jīng)濟(jì)效益的必要之舉。

再如，南疆當(dāng)?shù)厥袌龅娜忸愊M(fèi)量遠(yuǎn)大于生產(chǎn)量，北疆與外省(以甘肅、青海、山東為主)牛羊所占的市場份額不斷增加，故貸款貧困戶大都將資金投入養(yǎng)殖業(yè)。但家庭養(yǎng)殖收益取決于一系列條件，包括養(yǎng)殖戶的飼養(yǎng)經(jīng)驗(yàn)與必要的技術(shù)服務(wù)、人力配備與家庭成員的有效合作、一定的資金投入以及對(duì)牲畜市場行情的準(zhǔn)確預(yù)測與判斷等，缺一不可。但關(guān)鍵問題是南疆綠洲面積有限、飼草資源匱乏，根本不具備大規(guī)模養(yǎng)殖的條件。

2.審慎引入扶貧項(xiàng)目。從整體上看，南疆區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，產(chǎn)業(yè)鏈尚未建立，更談不上完善；當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)的帶動(dòng)能力不強(qiáng)，缺乏區(qū)域規(guī)模優(yōu)勢和市場競爭優(yōu)勢，對(duì)增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的貢獻(xiàn)有限；在當(dāng)?shù)亟M建專業(yè)合作社并保證其有效運(yùn)行不無困難，培育、發(fā)展當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)更是難度倍增。受制于上述經(jīng)濟(jì)區(qū)情，很大程度上，南疆地區(qū)的扶貧開發(fā)工作依然停滯于“輸血”層面，“造血”能力較為有限。

自治區(qū)人民政府把培育和引進(jìn)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、建設(shè)特色產(chǎn)品精深加工基地作為推進(jìn)南疆地區(qū)新型工業(yè)化建設(shè)的重要措施。鑒于產(chǎn)業(yè)扶貧與招商引資方面的成功案例為數(shù)不多，且一旦引入一項(xiàng)重大項(xiàng)目，則需動(dòng)用大量資源，項(xiàng)目引入與啟動(dòng)的可行性都需審慎論證。項(xiàng)目運(yùn)行中，申請(qǐng)、審批的公平性，具體執(zhí)行過程中配套措施的到位率，項(xiàng)目投入與維護(hù)的持續(xù)性，每一個(gè)環(huán)節(jié)的疏漏都可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)生意外后果。

余論 手段性問題與長遠(yuǎn)性問題

“重展現(xiàn)過程，輕給出結(jié)論”，不僅是詮釋進(jìn)路的農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究中值得肯定的研究趨向，[注]樊凡：《農(nóng)村社會(huì)學(xué)研究存在的問題與反思》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第2期。對(duì)以政策建議為導(dǎo)向的研究亦有借鑒意義，對(duì)扶貧攻堅(jiān)這一復(fù)雜、重大議題的研究尤其如此。通過小額扶貧信貸為貧困人口提供生產(chǎn)經(jīng)營資金，幫助其賺來第一桶金，這一政策預(yù)期無疑值得肯定，但政策預(yù)期不等于政策效果。就新疆南疆地區(qū)扶貧小額信貸項(xiàng)目實(shí)施情況看，地方政府在貧困戶認(rèn)定與貸款申請(qǐng)審核工作方面出臺(tái)了詳盡細(xì)致的操作規(guī)定，有助于精準(zhǔn)確定扶貧對(duì)象與精準(zhǔn)投放資金。但在資金合理使用與效益提高方面，因當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展不足與就業(yè)吸納力差、地域性的生計(jì)環(huán)境脆弱，對(duì)貧困人口生計(jì)活動(dòng)的數(shù)量與質(zhì)量構(gòu)成明顯的制約。當(dāng)?shù)厣?jì)環(huán)境無法滿足貧困人口的生計(jì)需求，嚴(yán)重阻礙貧困人口生計(jì)能力的提升，這才是南疆四地州扶貧事業(yè)面臨的最大難題。

就研究價(jià)值取向而言，反貧困研究若過于強(qiáng)調(diào)手段性和工具性問題、較少關(guān)注全局性和長遠(yuǎn)性問題，如貧困人口可持續(xù)生計(jì)問題，極有可能導(dǎo)致研究之于實(shí)踐“隔靴搔癢”，對(duì)扶貧開發(fā)事業(yè)貢獻(xiàn)有限。[注]肖祥：《國內(nèi)外可持續(xù)生計(jì)理論研究及其在農(nóng)村生態(tài)治理中的運(yùn)用趨向》，《云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。以K村為例，扶貧小額信貸效用不彰，或者說尚未健康發(fā)展，不能簡單地從技術(shù)層面(規(guī)范操作與加強(qiáng)管理)加以解釋，并試圖破解難題；而必須深入研究深度貧困地區(qū)貧困發(fā)生的機(jī)理，分析地域性、結(jié)構(gòu)性貧困高發(fā)的共性原因。除貧困人口的健康情況、脫貧意愿、主觀需求、技術(shù)技能等個(gè)體層面因素外，貧困者所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境及為之提供的生計(jì)、發(fā)展機(jī)會(huì)對(duì)于貧困者及其家庭產(chǎn)生的影響極為深遠(yuǎn)。

鑒于貧困原因的復(fù)雜性，反貧困事業(yè)需要系統(tǒng)規(guī)劃、整體推進(jìn)，不可能寄望于單一或有限的途徑。扶貧不但要與“扶志”“扶智”相結(jié)合，還要與“扶業(yè)”相結(jié)合。以提升生計(jì)能力為目標(biāo)，構(gòu)建使貧困人口受益的扶貧機(jī)制需要多種措施：針對(duì)貧困人口個(gè)體，除了提供金融扶持外，還需提供技術(shù)、信息服務(wù)，獎(jiǎng)勤罰懶的正向激勵(lì)機(jī)制；在區(qū)域?qū)用嫔?，改善生?jì)環(huán)境需要提高本地經(jīng)濟(jì)活力，借助各種產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目，為貧困人口提供就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，無疑是更為長遠(yuǎn)、根本的措施。