龔志文 李萬峰

內(nèi)容提要：“強國家—弱社會”的環(huán)境下，社會組織與政府互動策略研究有著重大的理論和現(xiàn)實意義。在對抗性—合作性的連續(xù)光譜上，我國社會組織與政府互動的策略呈現(xiàn)挑戰(zhàn)—限制、疏離—默許、合作—合作三種形態(tài)?；硬呗缘倪x擇是一個動態(tài)的、不斷建構(gòu)的過程，不管是“靜態(tài)—制度”情境、還是“動態(tài)—行動”情境都為這一過程提供規(guī)訓(xùn)和指引。文章認(rèn)為當(dāng)前的互動策略，在制度化、穩(wěn)定性、長久性方面尚顯不足，所以需要創(chuàng)制和更新相關(guān)的制度體系，解決制度剩余和制度匱乏的窘境，方能推動政社互動逐漸走向成熟和穩(wěn)定發(fā)展的新階段。

在計劃經(jīng)濟時代的“整體性社會”下，國家通過資源的全面壟斷、龐大的行政組織網(wǎng)絡(luò)、上下貫通的組織體系和一元化的意識形態(tài)宣教等策略實現(xiàn)了對社會全面、有效的控制。但1978年以來的市場化改革打破了這種格局，整體性的社會結(jié)構(gòu)逐漸分化、解體，社會中涌現(xiàn)大量自由流動的資源，人們組織起來的愿望和需求演變成了一場或隱或現(xiàn)的“結(jié)社革命”[注]王紹光、何建宇：《中國的社團革命——中國人的結(jié)社版圖》，《浙江學(xué)刊》2004年第6期。，公共領(lǐng)域中產(chǎn)生了數(shù)量眾多、種類繁雜的社會組織，它們在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著重要的角色。

隨著社會(資源)結(jié)構(gòu)的分化、政社關(guān)系及思想觀念的多元化，社會組織也采取一系列策略行動，以尋求自身的生存和發(fā)展。學(xué)者們從不同的概念框架出發(fā)，對政府的控制策略和社會組織的行動策略進行卓有成效的分析，生動地呈現(xiàn)了政府的控制狀態(tài)和社會組織的生存智慧；同時，揭示政府與社會組織之間相互依賴的本質(zhì)，二者在諸多領(lǐng)域進行模糊的、不穩(wěn)定的交叉互動。

一、社會組織與政府的互動策略

(一)社會組織策略

我國的社會組織鑲嵌于特定的制度環(huán)境中，難以脫離政府的影響與控制，在強大的國家管制中、在制度縫隙里尋求生存成為其第一要務(wù)。社會組織的策略集里包括“示威”“抗議”“克制”“政治回避”“疏離”“配合”“協(xié)同”“依附”八種策略，它們構(gòu)成了連續(xù)的邏輯統(tǒng)一體，分布在“對抗性—合作性”的連續(xù)光譜上(如圖1)。

圖1 社會組織策略的連續(xù)光譜

示威策略的對抗性極強，它表明社會組織在意識形態(tài)、價值理念、組織結(jié)構(gòu)和工具行為方面與政府形成對立的意向，旨在對既有的政治權(quán)威構(gòu)成實質(zhì)性的挑戰(zhàn)。

抗議策略是社會組織基于對某項議題的異議而公開向政府表達不滿與反對，例如環(huán)境類組織為抗議政府的環(huán)境決策而組織的游行等。

克制策略是社會組織的一種“慣習(xí)”性選擇，[注]朱健剛、賴偉軍：《“不完全合作”：NGO聯(lián)合行動策略——以“5·12”汶川地震NGO聯(lián)合救災(zāi)為例》，《社會》2014年第4期。是一種隱性的對抗，它指社會組織刻意隱藏與政府價值理念、組織結(jié)構(gòu)和工具行動相左的內(nèi)容，不公開表達對政府的不滿，并應(yīng)情境縮小政治性參與的范圍、規(guī)模與頻次，調(diào)整組織行為的方式，降低對抗性程度。

政治回避策略是一種“去政治化”[注]唐文玉、馬西恒：《去政治的自主性：民辦社會組織的生存策略——以恩派(NPI)公益組織發(fā)展中心為例》，《浙江社會科學(xué)》2011年第10期。的表現(xiàn)，它指社會組織繞開政治敏感性高、受眾彌散性大的政治性議題和社會問題，回避有爭議的或危險的區(qū)域，實行組織的“政治性靜默”。

疏離策略是指社會組織刻意拉開與政府之間的距離，身份上撇清與政府的關(guān)系，強調(diào)自身的獨立性，行動上專注于公益服務(wù)供給，且活動方式及內(nèi)容不觸及政府的底線，以行為的合理性及道義正當(dāng)性換取身份的合法性和政治的認(rèn)可性。

配合策略指社會組織扮演政府“幫手”的角色，[注]趙秀梅：《NGO在中國：中國NGO對政府的策略：一個初步考察》，《開放時代》2004年第6期。在價值理念、組織結(jié)構(gòu)和工具行動方面進行調(diào)整以契合政府的意愿，從而提供政府要求提供的公共服務(wù)、解決政府要求解決的社會問題。

協(xié)同策略“突破”或“摒棄”了以權(quán)威為依托的合作模式，尋求以自愿、平等、共識為標(biāo)志的深度合作。[注]周志忍、蔣敏娟：《中國政府跨部門協(xié)同機制探析：一個敘事與診斷框架》，《公共行政評論》2013年第1期。協(xié)同有三個基本要素：協(xié)同意愿、共同目標(biāo)和信息溝通。協(xié)同策略的發(fā)生意味著社會組織與政府的價值理念趨向一致、工具行動趨向耦合、信息交換及時通暢，二者具有較大的合作需求和較高的合作意愿，這是一種理想性的策略。

依附策略指社會組織為了自身發(fā)展的各項資源，通過私人關(guān)系、職位嵌入等方式主動依附于行政體系，建立與政府之間的身份、經(jīng)濟、政治性依賴關(guān)系。而一旦套上行政依附的重軛，社會組織就失去了民間性和自主性的本質(zhì)特征，成為政府的附庸，原有的價值理念和行為方式將被政府所同化或替代。

(二)政府策略

面對社會組織的策略互動，政府也積極予以策略回應(yīng)。以“對抗性—合作性”為標(biāo)準(zhǔn)衡量，政府的策略集里包括“解構(gòu)”“壓制”“底線控制”“容忍”“放任”“利用”“協(xié)同”“吸納”八種策略，它們也構(gòu)成了連續(xù)的邏輯統(tǒng)一體，分布在“對抗性—合作性”的連續(xù)光譜上(如圖2)。

圖2 政府策略的連續(xù)光譜

解構(gòu)策略，即政府運用軍事、政治、法律等手段清除具有破壞性對抗的社會組織，包括消弭組織的意識形態(tài)和價值理念、覆滅組織的實體結(jié)構(gòu)、懲罰或遣散組織成員、切斷組織的資源渠道，最終解除社會組織對政治權(quán)威的威脅。

壓制策略主要針對社會組織的“上訪”“游行”“輿論倡導(dǎo)”“組織規(guī)模擴張”等破壞性較弱的行為。政府運用輿論管制、法規(guī)政策、行政命令、警告懲戒等手段，遮蔽社會組織的輿論話語，限制社會組織的規(guī)模、活動領(lǐng)域、業(yè)務(wù)范圍和資源渠道。

底線控制策略的發(fā)生情境是社會組織隱匿了價值理念、組織結(jié)構(gòu)和工具行動等方面公開的直接對抗，承諾不逾越政府的底線，不挑戰(zhàn)政府的權(quán)威，在政府可接受的范圍內(nèi)活動。

容忍策略指政府對于社會組織的存續(xù)采取消極忍讓的姿態(tài)，一般情況下對社會組織不采取管制措施。

放任策略，即政府認(rèn)可社會組織的存續(xù)，對社會組織不施加任何限制，也不提供任何支持。

利用策略指政府因獲取政績、政策倡導(dǎo)、建立合法性、塑造形象(如奧運會宣傳)、解決社會問題(如環(huán)境保護)、提供公共服務(wù)(如艾滋病防治)等方面的需要而主動與社會組織合作，給予社會組織以政治認(rèn)可、經(jīng)費保障、物質(zhì)扶助等形式的支持。

協(xié)同策略，即政府認(rèn)可與接納社會組織作為社會治理主體的理念與事實，主動關(guān)注社會組織的公共訴求，基于平等雙向的合作意愿與合作需求，建立共同愿景、授予權(quán)能、分享信息、責(zé)任共擔(dān)、活動互助，以促成公共利益的實現(xiàn)。

吸納策略，即政府利用自身所控制的資源給予社會組織以體制性的庇護和利益性的滿足換取社會組織以忠誠、支持和服務(wù)的回報，從而形成一種庇護/回報的關(guān)系。[注]Ma，Shu Yun,Clientelism，F(xiàn)oreign Attention，and Chinese Intellectual Autonomy:The Case of Fang Lizhi，Modern China，1998，24(4)，pp.4455-471.

(三)政府策略與社會組織策略的匹配性分析

政府和社會組織在既定的規(guī)則系統(tǒng)下為了實現(xiàn)各自的目標(biāo)，會工具性、權(quán)宜性地行事，采取不同的策略。但任何策略選擇都是組織在主動性與被動性、變革性與適應(yīng)性、獨立性與依賴性之間的取舍。[注]〔美〕W.理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳，等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2012年，第187頁。

對于社會組織而言，“示威”“抗議”“克制”策略表明社會組織與政府之間存在著公開的或潛在的對抗性，其共同特征是在政治性場域都對政府的權(quán)威形成了挑戰(zhàn)，應(yīng)歸屬“挑戰(zhàn)”類；“配合”“協(xié)同”“依附”策略突出了社會組織與在公益場域與政府的合作性，應(yīng)歸屬“合作”類；“政治回避”“疏離”策略，體現(xiàn)了社會組織對自主性和獨立性的追求，刻意保持著與政府的距離，應(yīng)歸屬“疏離”類。

對于政府而言，面對復(fù)雜、不確定的公共事務(wù)治理困境，一方面，它需要與社會分享權(quán)力、責(zé)任共擔(dān)，調(diào)動社會的力量增強公共服務(wù)供給的能力；也即，尋求與社會組織合作，“利用”“協(xié)同”“吸納”策略歸屬此類。另一方面，則要壓制社會的挑戰(zhàn)力量，維護政權(quán)的穩(wěn)定和統(tǒng)治的延續(xù)；也即，對社會組織施加限制，“解構(gòu)”“壓制”“底線控制”策略歸屬此類。最后對于那些既無政治挑戰(zhàn)性，又無合作必要性的社會組織，政府一般采取默許的策略，不干涉其發(fā)展、但也不提供任何支持，“容忍”“放任”策略歸屬此類。

所以，在“對抗性—合作性”的連續(xù)光譜上社會組織對政府的策略就表現(xiàn)為“挑戰(zhàn)”“疏離”“合作”三類，政府對社會組織的策略則表現(xiàn)為“限制”“默許”“合作”三類。當(dāng)互動越偏向政治性場域時，互動的政治意蘊越濃，互動策略的對抗性就越激烈；越偏向公益性場域時，互動的公益色彩越鮮明，策略選擇的合作性幾率就越高。簡言之，政府與社會組織互動中策略的選擇由具體的互動情境決定，且依據(jù)對方組織的策略選擇而權(quán)變。

當(dāng)社會組織在政治性場域中挑戰(zhàn)政府的權(quán)威時，政府必然會本能且理性地采取限制或是控制的策略；當(dāng)與政治無涉的社會組織疏離政府時，政府則默許社會組織的存在，且不對它們的發(fā)展實施限制；當(dāng)政府與社會組織基于公益性互動時，二者會依據(jù)合作的需求與合作的意愿而進行不同程度的合作。

二、情境分析：政府與社會組織策略選擇的內(nèi)在邏輯

政府與社會組織的互動是一種不斷變化的、充滿沖突與妥協(xié)的動態(tài)過程。[注]汪錦軍、張長東：《縱向橫向網(wǎng)絡(luò)中的社會組織與政府互動機制——基于行業(yè)協(xié)會行為策略的多案例比較研究》，《公共行政評論》2014年第5期。它們互動策略的選擇會因制度規(guī)則、政府層級、政府官員認(rèn)知、社會組織活動性質(zhì)、活動方式、組織功能、資源關(guān)系、互動經(jīng)驗等因素的差異而表現(xiàn)出很強的權(quán)變性。那么這種互動策略選擇的內(nèi)在邏輯為何呢？學(xué)界的解釋明顯地呈現(xiàn)出宏觀的“國家—社會”視角和微觀的利益視角兩條進路。

宏觀的“國家—社會”框架是學(xué)者們用以分析政社互動的“公器”。法團主義理論強調(diào)社會組織與政府的制度化聯(lián)結(jié)，突出其互動策略選擇的合作屬性；公民社會理論強調(diào)社會組織與政府的分離、制衡與自治，突出其互動策略選擇的對抗屬性。但這一靜態(tài)的框架在面對政社互動的多樣性、流變性和復(fù)雜性情境時變得束手無策，而且“國家—社會”框架缺乏中間概念，[注]強世功：《法制與治理》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2003年，第335頁。使得它在揭示組織具體的策略行為方面略顯乏力。所以，部分學(xué)者將注意力轉(zhuǎn)移到微觀層面組織的利益分析上來。

在利益視角下，“分類控制”“行政吸納社會”“利益契合”“嵌入型監(jiān)管”“資源依賴”等概念框架都將政府視為一個理性的“經(jīng)濟人”，其策略選擇的出發(fā)點是實現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、合法性生產(chǎn)、公共服務(wù)供給等利益需求。社會組織亦是一個理性的主體，它們采取“非正式政治”“自我克制”“政治回避”“私人關(guān)系”等多種策略以獲取資源、降低依賴、規(guī)避風(fēng)險、尋求認(rèn)同和供給公共服務(wù)等。顯然，利益視角的研究為我們理解互動策略的異質(zhì)性提供了重要的理論資源，但組織的利益是嬗變的，對利益的清晰界定是困難的，而且利益視角忽視了制度規(guī)則對組織行為的影響。

“情境”概念最早由威廉·托馬斯(William Thomas)和弗洛里安·茲納涅茨基(Florian Witold Znaniecki)在《身處歐美的波蘭農(nóng)民：一部移民史經(jīng)典》中提出。后來，心理學(xué)家?guī)鞝柼亍だ諟?Kurt Lewin)將“情境”概念引入了其場論理論中。他宣稱，任何一種“行為”都產(chǎn)生于各種相互依存事實的場中，這里的“場”包括“行動者”和“情境”兩個向量。

新制度主義學(xué)派指出，組織被外部的制度和技術(shù)情境所塑造并逐漸與之趨同和相似，[注]Meyer，John W.，and Rowen，Brian,Institutionalized Organizations:Formal Structure as Myth and Ceremony，American Journal of Sociology,1997(2).所有影響組織完成技術(shù)目標(biāo)的外在客體構(gòu)成了組織的技術(shù)情境，所有為組織行為提供穩(wěn)定性和有意義的認(rèn)知、規(guī)范和管理結(jié)構(gòu)與行為構(gòu)成了組織的制度情境。[注]費顯政：《新制度學(xué)派組織與環(huán)境關(guān)系觀述評》，《外國經(jīng)濟與管理》2006年第8期。

資源依賴學(xué)派將組織的存續(xù)放在了資源情境中考量，組織之間基于資源關(guān)系形成了“依賴”和“控制”兩種情境，組織采取競爭、兼并、聯(lián)盟等各種策略以減少對其他組織的依賴。[注]〔美〕杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R.薩蘭基克：《組織的外部控制：一種資源依賴的視角》，閆蕊，等譯，北京：東方出版社，2006年，第124頁。何艷玲等(2009)提出了“依賴·信任·決策者”的分析框架解釋本土草根NGO策略選擇的內(nèi)在邏輯，她指出草根NGO與政府是在一個“高依賴—低信任”的情境中互動博弈的。

關(guān)系主義視角下，組織間的關(guān)系情境決定著其互動策略的選擇。例如考斯頓(1998)認(rèn)為政府與NGO之間存在著壓制、敵對、競爭、合約、第三方治理、協(xié)作、互補、合作八種關(guān)系；納賈姆(2000)依據(jù)組織目標(biāo)差異將政府與NGO之間的關(guān)系劃分為合作、沖突、互補、吸收四種類型；庫勒和塞勒(1992)依據(jù)溝通交往和財務(wù)控制兩項指標(biāo)，同樣歸納出整合依附、分離依附、整合自主、分離自主四種關(guān)系類型。國內(nèi)學(xué)者提出了非對稱性(非均衡性)關(guān)系，非抗?fàn)幮院献麝P(guān)系，敵對、中性與合作關(guān)系等。

上述觀點眾說紛紜、各有所指，但卻為我們理解組織情境提供了厚重的理論基礎(chǔ)。

俞可平(2006)指出，我國的政社互動是在制度剩余與制度匱乏并存的情境下進行的。一方面，宏觀制度剩余，微觀制度匱乏。事關(guān)社會組織的宏觀制度規(guī)范極具原則性和模糊性，且許多規(guī)定大量重復(fù)、交叉和繁瑣，尚未形成一套權(quán)責(zé)明晰、上下貫通的制度體系，無法應(yīng)付多樣性的地方情境，對社會組織的“屬地管理”原則更強化了地方情境對社會組織存續(xù)的影響。[注]李國武、李璐：《社會需求、資源供給、制度變遷與民間組織發(fā)展：基于中國省級經(jīng)驗的實證研究》，《社會》2011年第6期。這使得在政社互動的實踐中，政府部門擁有較高的自由裁量權(quán)和較大的策略性行動空間。[注]江華、張建民、周瑩：《利益契合：轉(zhuǎn)型期中國國家與社會關(guān)系的一個分析框架：以行業(yè)組織政策參與為案例》，《社會學(xué)研究》2011年第3期。

另一方面，管制性制度剩余，支持性制度匱乏。既有的制度過分聚焦于社會組織的注冊登記、監(jiān)督審查、活動限制等方面，而輕視對社會組織在稅費優(yōu)惠、財政支持、資源汲取等方面的關(guān)注。[注]熊光清：《中國民間組織的主要功能、制度環(huán)境及其改進路徑》，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2013年第4期。在這種強管制—弱支持的制度安排下，制度的天平始終偏向于政府，社會組織被迫在正式制度的夾縫中和非正式制度的空間里尋求生存與發(fā)展。

組織的行動情境是指影響組織策略行為的資源、技術(shù)、關(guān)系、利益、信息、決策者、顧客、產(chǎn)品、服務(wù)、活動性質(zhì)等微觀因素的聚合，它決定了組織互動的身份、邊界與策略生產(chǎn)。行動情境的動態(tài)性、復(fù)雜性和多變性意味著它沒有一個穩(wěn)定的構(gòu)型，迫使組織間的互動遵循權(quán)變性法則(Contingency Rule)。組織的行為策略都是在具體的行動情境中生成的，這也觸發(fā)了組織的能動性與建構(gòu)性。

總之，政府與社會組織互動策略的選擇是一個動態(tài)的、不斷建構(gòu)的過程，不管是“靜態(tài)—制度”情境、還是“動態(tài)—行動”情境都為這一過程提供規(guī)訓(xùn)和指引。其中，制度情境是固態(tài)的、靜止的、結(jié)構(gòu)性要素的聚集，強調(diào)互動的制度、規(guī)則等，以增強組織互動的安全性和預(yù)期度，使得行動者能夠預(yù)見應(yīng)采取的策略、方向和后果；而行動情境是動態(tài)的、流變的、場景性要素的聚集，強調(diào)互動的事件、過程等，以賦予組織互動的權(quán)變性和能動性，使得行動者能夠應(yīng)對互動的多樣性、流變性和復(fù)雜性。某種策略的產(chǎn)生或是被選擇說明了在當(dāng)下的制度情境(包括正式或非正式的結(jié)構(gòu)關(guān)系)和行動情境中，它們比較有效。而在其他的互動情境下，該策略可能難以刺激出來。[注]張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第12～13頁。

需要強調(diào)的是，制度情境是互動的基礎(chǔ)性情境，它為行動情境預(yù)設(shè)了空間和基調(diào)；行動情境是互動的具體性情境，它通過對制度情境進行權(quán)宜性的詮釋和援引，克服了“靜態(tài)—制度”情境的死板和僵硬，最終實現(xiàn)互動策略的生產(chǎn)、再造與權(quán)變，且能夠推動制度情境的變遷。

三、互動治理：策略型互動與制度型互動各適其位

紛繁復(fù)雜的策略組成了政府與社會組織的“工具箱”，在互動中他們基于不同的情境及自身的判斷，“策略性”地從“工具箱”中提取工具，工具提取的恰當(dāng)與否決定了互動的成功或失敗。顯然，這是一種“含混—策略”型的互動，這種互動形態(tài)的穩(wěn)定性較低，不能夠長期、有效地維系互動的發(fā)展，會增加互動的成本與風(fēng)險。它加劇了政府與社會組織關(guān)系的復(fù)雜性與多變性，使得社會組織管理陷入困境。

政府與社會組織“偏愛”策略型互動的緣由在于制度情境的統(tǒng)攝力太弱、行動情境的勢能太強，互動主體都過分倚賴關(guān)系、人情、利益等情境要素。所以，對政府與社會組織互動治理的關(guān)鍵在于強化制度情境對互動的規(guī)訓(xùn)效用，突出正式權(quán)威、官僚制度、標(biāo)準(zhǔn)化和法律法規(guī)在互動中的地位，從而讓互動在一個明晰的、廣為理解的規(guī)則的約束下進行。這就需要創(chuàng)制和更新相關(guān)的制度體系，解決制度剩余和制度匱乏的窘境，調(diào)適制度的天平，疏浚制度型互動的渠道，突出制度體系的民主化和理性化，[注]張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根NGO的行動策略——以廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會為例》，《社會學(xué)研究》2008年第2期。推動制度情境逐漸走向成熟、定型和穩(wěn)定發(fā)展的新階段。

孫立平(2005)指出，我國社會轉(zhuǎn)型需要從正式的結(jié)構(gòu)與制度層面和非正式的關(guān)系與策略層面并行推進。所以，對政府與社會組織互動的治理并不意味著要用制度型互動取代策略型互動，而應(yīng)該發(fā)揮它們各自的長處，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。例如，可以借助策略型互動的柔性策略彌補“結(jié)構(gòu)—制度”型互動彈性的缺失，增強制度型互動的靈活性和適應(yīng)性。[注]李敏、李良智：《關(guān)系治理研究述評》，《當(dāng)代財經(jīng)》2012年第12期。在現(xiàn)實互動中，政府和社會組織應(yīng)該明確策略型互動與制度型互動的邊界與適用性依據(jù)不同的問題關(guān)懷和互動情境采取相應(yīng)的互動方式(策略型互動與制度型互動的比較如表1)。

表1 策略型互動與制度型互動的比較[注]沈旭暉、劉鵬：《從策略性聯(lián)盟到意識形態(tài)組織：上海合作組織的發(fā)展路徑及動因分析》，《西安交通大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2007年第2期。

綜上所述，我國政府與社會組織互動的策略紛繁復(fù)雜，它們分布在對抗性—合作性的連續(xù)光譜上?；硬呗缘倪x擇是一個動態(tài)的、不斷建構(gòu)的過程，不管是“靜態(tài)—制度”情境、還是“動態(tài)—行動”情境都為這一過程提供規(guī)訓(xùn)和指引。