毛明明

（貴州師范大學(xué) 歷史與政治學(xué)院，貴州 貴陽 550025）

自黨的十八屆三中全會提出國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化以來，基層社會治理一直是我國學(xué)界研究的熱點(diǎn)問題，既有治理方式和治理機(jī)制的學(xué)理分析，也有治理政策擴(kuò)散和治理模式創(chuàng)新的實(shí)踐探討。而農(nóng)村基層社會治理作為實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要構(gòu)成維度，對該領(lǐng)域的探索不僅是創(chuàng)新基層社會治理體制機(jī)制的重要課題，也是對健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的直接回應(yīng)。

一、農(nóng)村基層社會治理的價值意蘊(yùn)和現(xiàn)實(shí)訴求

（一）價值意蘊(yùn)

作為發(fā)揮社會功能最基本組成單元的基層社會，對國家和諧和穩(wěn)定起到助推作用的同時，也面臨著諸如組織化程度降低、“碎片化”發(fā)展等突出問題，這無疑對黨和政府整合基層社會利益關(guān)系和規(guī)范基層社會主體行為提出了挑戰(zhàn)?！皠?chuàng)新社會治理體制”作為黨中央進(jìn)行全面深化改革的重點(diǎn)內(nèi)容，關(guān)鍵在基層社會，難點(diǎn)則在農(nóng)村基層社會。特別是隨著我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向市場化和現(xiàn)代化的加速轉(zhuǎn)型，農(nóng)村各種利益關(guān)系的調(diào)整和重組，農(nóng)民思想觀念的變化以及政治參與意識的增強(qiáng)等，都在需要我們理性審視基層社會治理中出現(xiàn)的各種問題，并積極探索應(yīng)對之策。農(nóng)村基層社會治理是通過運(yùn)用社會治理的核心理念，即在主體上注重多元參與，在政策方向上強(qiáng)調(diào)自下而上，在運(yùn)行機(jī)理上注重動態(tài)靈活，在發(fā)生動力上強(qiáng)調(diào)內(nèi)生自發(fā)，在管理方式上注重制度規(guī)范，來提升農(nóng)村社會公共事務(wù)的管理效率和實(shí)現(xiàn)村民公共利益最大化的一種社會治理狀態(tài)，它的目標(biāo)就是通過協(xié)調(diào)農(nóng)村社會利益關(guān)系、規(guī)范農(nóng)村社會主體行為、解決農(nóng)村社會民生問題和維護(hù)農(nóng)村社會公平穩(wěn)定，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會的有序和活力的發(fā)展，最終達(dá)到農(nóng)村基層社會的善治。

（二）現(xiàn)實(shí)訴求

當(dāng)前我國農(nóng)村基層社會利益主體訴求的復(fù)雜性和自身發(fā)展的局限性正在倒逼我們重新透視農(nóng)村基層社會治理活動。首先，由于長期受到“自上而下”管理思維的限制，基層黨政大包大攬并過多干預(yù)農(nóng)村微觀經(jīng)濟(jì)和村民自治事務(wù)，導(dǎo)致黨群關(guān)系和政群關(guān)系逐漸疏離；其次，由于相關(guān)部門的逐利化傾向，一些縣級政府部門對能直接產(chǎn)生利益的活動領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格的權(quán)力把控，并把責(zé)任風(fēng)險向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致縣、鄉(xiāng)、村間的權(quán)、責(zé)、利不對稱。再次，政府對村民公共服務(wù)訴求的回應(yīng)性較差，社會和市場參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的程度未達(dá)到理想狀態(tài)。最后，公眾對高質(zhì)量和高效率服務(wù)的追求與黨政部門自身能力和資源限制之間的矛盾日益凸顯。當(dāng)前農(nóng)村基層社會治理呈現(xiàn)出明顯的“懸浮化”治理樣態(tài)，一方面是國家和政府懸浮于社會之上，政府主導(dǎo)治理的整個過程，公民、市場和社會很難進(jìn)入治理活動的核心領(lǐng)域，這種等級型治理模式難以擺脫“命令-服從”式運(yùn)行機(jī)制，也無法激發(fā)農(nóng)村基層社會治理的內(nèi)生動力［1］；另一方面是治理活動呈現(xiàn)“形式化”治理，并懸浮于治理內(nèi)容和治理實(shí)質(zhì)之上，無法實(shí)現(xiàn)“軟著陸”，農(nóng)村基層社會治理要旨被架空。與“懸浮化”治理相對應(yīng)的是“下沉式”治理，它強(qiáng)調(diào)通過拉近國家權(quán)力體系和公眾、市場及社會之間的距離，使部分公共權(quán)力和公共事務(wù)下沉到公民社會中，社會治理活動能夠以公共價值規(guī)范作為引導(dǎo)，并實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會治理模式。作為國家治理體系構(gòu)成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，農(nóng)村基層社會是實(shí)現(xiàn)社會“良治”或“惡治”的主要空間，只有不斷完善并積極探索其有效治理模式，促使自“治”與政“治”之間的無縫銜接和互動，才能推進(jìn)“懸浮化”治理向“下沉式”治理的轉(zhuǎn)變。

二、鳳岡縣“四直為民”治理模式：農(nóng)村基層社會下沉式治理的有益探索

貴州省鳳岡縣位于貴州東北部，是革命老區(qū)遵義的東大門，曾獲“中國名茶之鄉(xiāng)”“全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣”“全國生態(tài)建設(shè)示范縣”和“全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)先進(jìn)縣”等多項(xiàng)國家級榮譽(yù)和稱號。2009年被確定為全省第四輪農(nóng)村改革試驗(yàn)試點(diǎn)后，為了加強(qiáng)農(nóng)村基層黨內(nèi)民主建設(shè)，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生動力，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村群眾公共利益，鳳岡縣對當(dāng)前基層黨政工作的內(nèi)容、制度和方法進(jìn)行了創(chuàng)新，提出了“四直為民”農(nóng)村基層社會治理模式，即黨群直議話民事，干群直通連民心，縣鄉(xiāng)直達(dá)惠民利，民生直辦解民憂，它們之間通過嚴(yán)密的邏輯關(guān)聯(lián)，形成了以“民”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的有機(jī)整體，并有效呈現(xiàn)了農(nóng)村基層社會“下沉式”治理的內(nèi)容構(gòu)成和價值取向。

（一）治理內(nèi)容下沉：以“黨群合作治理”提升治理信度

“基層社會的自治發(fā)展需要一個主導(dǎo)性的、有效的政治力量的支撐，這種力量在中國只能是中國共產(chǎn)黨?！保?］因此，與西方公民治理不同的是，我國基層社會治理在踐行過程中必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并在此基礎(chǔ)上賦予公民自主權(quán)，使公民成為積極的參與者而非搭便車者?！八闹睘槊瘛敝卫砟Ｊ街械摹包h群合作治理”以自下而上和自上而下的議事方式和議事過程為運(yùn)行機(jī)制（圖1），以村組議事會為主要載體，由黨員和群眾直接參與本村本組重大事務(wù)提議、評議、審議和決議并全程監(jiān)督的以黨內(nèi)民主帶動人民民主相融互促的基層民主議事體系。它在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，把村級公共事務(wù)和民生事務(wù)的協(xié)商、決定和執(zhí)行權(quán)等賦予黨員和群眾，由他們提出議事主題，制定各類矛盾和問題的解決辦法，評議治理績效等。這種治理機(jī)制激發(fā)了村民參與公共事務(wù)的內(nèi)在能動性和主動性，保障了農(nóng)村基層社會治理內(nèi)容從決策到評估過程中黨組織的主張與黨員群眾意愿的一致性、穩(wěn)定性和可靠性。

圖1 “黨群直議制”議事流程

（二）治理方式下沉：以“構(gòu)建干群直通平臺”增強(qiáng)治理效度

在農(nóng)村基層社會治理過程中，治理信度和治理效度之間形成了此呼彼應(yīng)的緊密聯(lián)系，因此在增強(qiáng)治理內(nèi)容信度的基礎(chǔ)上，需要對治理方式進(jìn)行創(chuàng)新，使治理內(nèi)容和治理目的相互匹配，以增強(qiáng)治理內(nèi)容的有效性程度?！八闹睘槊瘛敝卫砟Ｊ街械摹案扇褐蓖ā笔侵笧榱私⒏刹亢腿罕娭g的良性關(guān)系，解決公共信息不對稱等問題，運(yùn)用各類服務(wù)平臺來實(shí)現(xiàn)干群之間的直接對話和有效溝通。這種治理方式通過搭建“縣、鄉(xiāng)、村、組”四級群眾工作平臺和形成干部“包片聯(lián)戶”的行動準(zhǔn)則，利用新興媒體平臺，將群眾工作機(jī)制的“觸角”延伸到村組，開辟了干群之間的雙向溝通渠道，統(tǒng)籌兼顧了群眾的公共和個人利益訴求，保證了公共信息傳遞的及時性和準(zhǔn)確性。

（三）治理權(quán)限下沉：以“部門權(quán)力下放”理清縣、鄉(xiāng)間權(quán)責(zé)關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層行政機(jī)關(guān)，在農(nóng)村基層社會治理活動中不僅要擔(dān)負(fù)著具體且繁瑣的職能工作，還面臨著上級政府轉(zhuǎn)移治理任務(wù)和轉(zhuǎn)嫁治理風(fēng)險等問題。縣、鄉(xiāng)政府之間的權(quán)責(zé)不統(tǒng)一和關(guān)系失衡是導(dǎo)致這種現(xiàn)象發(fā)生的主要原因?！八闹睘槊瘛敝卫砟Ｊ街械摹翱h鄉(xiāng)直達(dá)”是為了解決縣直部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門在服務(wù)群眾工作中的權(quán)責(zé)不對等而提出來的，其要義是通過簡政放權(quán)實(shí)現(xiàn)縣直部門的部分權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組之間的直接對接。如縣級政府把與農(nóng)村密切聯(lián)系的公共事務(wù)通過羅列清單和集中打包的方式，將審批權(quán)徹底下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在鎮(zhèn)、村、組進(jìn)行相應(yīng)的自主權(quán)限分配，如項(xiàng)目的發(fā)包權(quán)給鎮(zhèn)、監(jiān)督權(quán)給村、管理權(quán)給組。權(quán)力下放實(shí)現(xiàn)了各類公共資源向鄉(xiāng)村傾斜，改變了縣級政府既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的現(xiàn)象，平衡了縣鄉(xiāng)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，集聚了農(nóng)村基層社會加速發(fā)展的合力。

（四）治理重心下沉：以“切實(shí)解決民生問題”增加公共服務(wù)供給能力

“民生直辦”是“四直為民”治理模式建設(shè)的目標(biāo)指向，是否切實(shí)解決民生問題也是衡量該模式實(shí)施績效和農(nóng)村基層社會治理成果的重要指標(biāo)。習(xí)近平同志在十九大報告中強(qiáng)調(diào)，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。保障和改善民生是滿足人民不斷追求美好生活需要的基本前提。但在政府提供民生服務(wù)的過程中，由于監(jiān)管措施的單一和落后，政府部門以權(quán)謀私和私利主體尋租的問題時有發(fā)生，因政府服務(wù)半徑過大和黨組織服務(wù)缺位削弱干群和黨群關(guān)系的現(xiàn)象也屢見不鮮。若政府始終把自身當(dāng)做全能型管理者，在利益的驅(qū)使下延伸公共權(quán)力，基層社會治理很容易在政府主體層面就被架空，民生服務(wù)的落實(shí)效率低下，民生訴求不能得到及時回應(yīng)?！八闹睘槊瘛敝卫砟Ｊ街忻裆鷨栴}的有效解決，主要是通過政府和公民之間的鏈接平臺來實(shí)現(xiàn)的，即依托電子政務(wù)平臺和便民服務(wù)站完成民生服務(wù)的直接辦理，把惠民政策兌現(xiàn)、民生項(xiàng)目的監(jiān)管和對部門的考核等工作交由村組辦理。它通過減少服務(wù)層級，將農(nóng)村基層社會治理的重心由政府層面向村組層面下沉，并把及時滿足公眾公共服務(wù)需求作為落腳點(diǎn)，在“黨群直議、干群直通和縣鄉(xiāng)直達(dá)”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了民生直辦。

三、“四直為民”治理模式在下沉式治理中形成的若干經(jīng)驗(yàn)和啟示

人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，鳳岡縣“四直為民”治理模式圍繞如何為“民”謀求公共福祉，以黨群直議、干群直通、縣鄉(xiāng)直達(dá)和民生直辦為核心要義，從治理理念、治理主體、治理領(lǐng)域和治理機(jī)制四個層面豐富了“下沉式”治理模式的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，也為我國農(nóng)村基層社會治理路徑的創(chuàng)新提供了參考對象。

（一）下沉式治理理念——變政府管控為主動服務(wù)

自20世紀(jì)80年代至今，在我國行政體制改革取得明顯成效和長足發(fā)展的同時，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的政府剛性化管控模式依然在社會管理中存在，政府在社會建設(shè)和引導(dǎo)公眾參與社會活動的過程中，往往會采取比較強(qiáng)烈的工具化手段，甚至?xí)\(yùn)用對抗性的政民矛盾處理方式，從而導(dǎo)致基層民主訴求渠道堵塞，黨群和政群系趨向緊張。美國學(xué)者博克斯認(rèn)為，公民治理理論建構(gòu)基于三項(xiàng)基本價值，即地方控制、小而有回應(yīng)性的政府、作為顧問而不是控制者的公共服務(wù)職業(yè)者［3］。而實(shí)現(xiàn)管控型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變正是當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要方式所在，“四直為民”治理模式在充分吸收服務(wù)型政府核心要義的基礎(chǔ)上，以村民利益為工作動機(jī)和出發(fā)點(diǎn)，在黨群直議中把村民作為重要參與主體而非對抗主體，通過自下而上的決策機(jī)制來合理吸納民眾意見，從村民所想和所需出發(fā)，積極暢通干群和黨群聯(lián)絡(luò)溝通渠道，并把改善村民民生條件和提供良善公共服務(wù)作為農(nóng)村基層社會治理目標(biāo)，形成了民眾能充分表達(dá)公共話語，政府能“無縫”提供公共服務(wù)的良性治理格局。

（二）下沉式治理主體——多元利益關(guān)系的調(diào)和

在公共治理語境下，農(nóng)村基層社會治理要以基層黨組織為核心主體，以村兩委是主要領(lǐng)導(dǎo)主體，以村民、各類民間組織和專業(yè)合作社為參與主體，來形成多元主體參與的社會治理格局。通過采用“組織——群體——個體”的劃分方法［4］，可以將“四直為民”治理模式中涉及到的多元主體分為以縣級黨政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政、村黨總支、村兩委（村黨支部委員會和村民委員會）、議事會為代表的組織主體，以鄉(xiāng)村中存在的各類互助組織、公益性組織等社會組織以及商業(yè)組織為代表的群體性主體，以鄉(xiāng)村精英和普通村民為代表的個體主體。其中，縣黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，在確定治理方向、制定治理規(guī)則和整合治理力量中發(fā)揮著引領(lǐng)作用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的直接供給者；村黨總支和村黨支部作為基層黨組織執(zhí)行上級黨委意志；議事會和村民委員會是自治組織，二者有嚴(yán)格區(qū)分并具有相對獨(dú)立性；村兩委是“鄉(xiāng)政”和“村治”關(guān)系的協(xié)調(diào)主體；各類群體組織發(fā)揮著支持主體的作用；村民作為個體主體（包括鄉(xiāng)村精英）不僅是鄉(xiāng)村社會的建設(shè)者更是農(nóng)村基層社會治理的直接體驗(yàn)者和治理成效的檢驗(yàn)者。

在“四直為民”治理模式實(shí)踐中，上述主體通過相互協(xié)商和合作對農(nóng)村基層社會治理中的多元利益主體關(guān)系進(jìn)行了調(diào)和（圖2）：“黨群直議”通過議事會這一重要組織主體賦予了黨員、群眾和鄉(xiāng)村精英在村務(wù)政策制定中的話語權(quán)和決策權(quán)，把他們的合理主張和想法變成現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而調(diào)節(jié)并融洽個體主體和村兩委之間的關(guān)系；“縣鄉(xiāng)直達(dá)”通過權(quán)力下放和責(zé)任分擔(dān)使縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系更加明確，減少了責(zé)任推諉和工作內(nèi)耗現(xiàn)象；“干群直通”和“民生直辦”通過構(gòu)建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和群眾之間的多樣性溝通平臺，使政府能夠?qū)Υ迕竦姆?wù)訴求進(jìn)行及時有效傳遞和準(zhǔn)確反饋，促進(jìn)了政府和群眾關(guān)系良性發(fā)展；群體主體中的農(nóng)村專業(yè)合作社通過議事會產(chǎn)生，在經(jīng)濟(jì)和文化等方面和企業(yè)組織一起推動了社會治理進(jìn)程。

圖2 “四直為民”治理模式中多元利益主體關(guān)系

（三）下沉式治理領(lǐng)域——民生和經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌兼顧

在農(nóng)村基層社會治理過程中，如何平衡社會公平和發(fā)展效率之間的矛盾關(guān)系是需要關(guān)注的重點(diǎn)問題?！八闹睘槊瘛敝卫砟Ｊ綇纳鏃l件、生產(chǎn)條件、生活條件和生態(tài)條件出發(fā)對民生領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)進(jìn)行了積極探索。一方面，通過創(chuàng)新民生服務(wù)供給方式提高了公共服務(wù)供給效率和水平。如針對特殊群體的公共服務(wù)提供則采取民生代辦、上門服務(wù)和結(jié)對幫扶來實(shí)現(xiàn)民生直辦。另一方面，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)民生改善。首先，村企合作，利用村集體土地與企業(yè)之間的合作解決企業(yè)資金短缺問題，提高了農(nóng)村土地利用效率。其次，民企合作，村民用土地和技術(shù)等資源優(yōu)勢與企業(yè)合作，通過企業(yè)統(tǒng)一管理獲取經(jīng)濟(jì)效益。再次，農(nóng)農(nóng)合作，能人賢士帶動下組織群眾就集體土地和資金等開展的合作來共享發(fā)展紅利。這三種合作方式形成了“政府引導(dǎo)，企業(yè)經(jīng)營，市場運(yùn)作，群眾分紅”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，帶動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村剩余勞動力就業(yè)，創(chuàng)造了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)價值。最后，在民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策支持方面，政府通過項(xiàng)目直達(dá)的方式，在技術(shù)、人才、資金等方面給予直接幫扶，彌補(bǔ)市場參與的缺陷和不足，調(diào)動市場主體和村民個體參與民生改善和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性。

（四）下沉式治理機(jī)制——程序化和規(guī)范化治理

治理機(jī)制是治理過程中各構(gòu)成要素通過相互聯(lián)系和相互作用，共同促進(jìn)治理活動協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的功能體系。在“四直為民”治理模式中，農(nóng)村基層社會治理雖然是一個系統(tǒng)且復(fù)雜的運(yùn)行體，卻表現(xiàn)出了治理機(jī)制的程序化和規(guī)范化。首先，在治理主體決策方面，它提出的“提議、評議、審議和決議”四個程序，將自上而下的政府治理和自下而上的社會自治進(jìn)行有機(jī)結(jié)合和良性互動，推進(jìn)了決策內(nèi)容的科學(xué)性和合理性。其次，在參與主體溝通方面，通過搭建交流平臺實(shí)現(xiàn)了政府、群眾、市場之間的“零距離”接觸，解決了治理參與主體間的信息不對稱問題。再次，在治理風(fēng)險規(guī)避方面，議事會通過制定組規(guī)民約，對社會治安、安全生產(chǎn)、鄰里關(guān)系等進(jìn)行了制度化規(guī)范，提升了村民自治的合規(guī)性，并在公共事務(wù)生產(chǎn)活動中實(shí)行政府人員首問負(fù)責(zé)制①和干部召回制度②，以保證治理過程中的行政秩序和行政效率。最后，在治理過程監(jiān)督方面，依據(jù)“三公開”（即議事過程公開、決議結(jié)果公開和執(zhí)行效果公開）原則，治理參與主體自覺接受村務(wù)監(jiān)督委員會成員和村民代表的全程監(jiān)督，確保治理內(nèi)容的公平和公正。

四、下沉式治理模式的維護(hù)方式和發(fā)展路徑

（一）積極培育群眾參與治理的公民文化和公共理性

公民文化是一種參與式的政治文化，它注重公民以一種積極和理性的價值取向參與到社會治理活動中，以表達(dá)自身的利益訴求，監(jiān)督政府的行政行為，維護(hù)自身的合法權(quán)益。公民文化的形成離不開公民社會的發(fā)展，成熟健全的公民社會是公民文化得以普及的重要載體，但由于受到我國傳統(tǒng)君臣思想和階級文化的影響，我國公民社會發(fā)展還不完善，群眾參與公共事務(wù)的意識和能力較低下，特別是在農(nóng)村基層社會更為明顯。另外，農(nóng)村民眾的公共理性是村民自治得以延展的前提。阿爾蒙德把公民的能力分成政治能力和主觀能力兩種，他認(rèn)為即使一個公民有了主觀能力并不代表他具有政治能力，只有在主觀能力的基礎(chǔ)上兼?zhèn)湔文芰?，才能說明這個公民具有了參與自主治理的能力，才具備了公共理性。因此，無論是為了基層民主的長足發(fā)展還是基層社會的有效治理，群眾具備有生命力的參與式文化和較強(qiáng)的公共理性是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理的重要條件。從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)來看，我國農(nóng)村的公共性正在逐漸消解，村民更多關(guān)心的是與自身利益有直接關(guān)聯(lián)的私人事務(wù)或地方性事務(wù)，如“四直為民”治理模式雖然在利用多樣化的方式調(diào)動群眾參與社會治理活動的積極性，但他們常常把能夠行使的公共權(quán)利和所要表達(dá)的公共話語完全寄托于“議事會”，亦或存在芥蒂心理，持事不關(guān)己高高掛起的個性化態(tài)度。因此，需要積極培育群眾在社會治理中的公共文化和公共理性，通過制度化渠道引導(dǎo)不同利益群體能夠表達(dá)利益訴求，有序參與政治生活。

（二）充分發(fā)揮社會組織在治理中的協(xié)助作用

黨的十九大報告提出在“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)施保障上，要重視拓寬鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展主體，推進(jìn)政府、市場和社會相結(jié)合，以形成治理合力，提升鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理效度。當(dāng)前我國農(nóng)村基層社會治理困境產(chǎn)生的一個重要原因就是單中心體制，大部分農(nóng)村地區(qū)的社會治理活動仍然面臨著政府行政力量過度干預(yù)、社會力量介入不足、公民參與公共事務(wù)的熱情度不高等問題的困擾。從鳳岡縣若干村的實(shí)際情況來看，在“四直為民”服務(wù)聯(lián)系群眾的背景下政府基于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的邏輯思路，更多的是和企業(yè)或者由議事會催生的農(nóng)村合作社進(jìn)行合作，而忽略了社會組織這一重要主體力量。非營利性社會組織的有效參與是體現(xiàn)現(xiàn)代基層社會多元化治理的一個重要特征，更是基層社會主體結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化和不斷擴(kuò)展的主要途徑，它在民生領(lǐng)域特別是公共服務(wù)供給中發(fā)揮著不可替代的“志愿性”和“道德性”功能。為了推動多元主體參與下農(nóng)村基層社會治理模式的發(fā)展，可以積極吸引社會組織力量共同參與到農(nóng)村民生服務(wù)的供給中來，使其能在滿足農(nóng)村社會多樣化訴求，塑造民間行為和鄉(xiāng)村制度規(guī)范，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定等作出積極努力。

（三）增強(qiáng)治理政策擴(kuò)散的可行性和適應(yīng)性

“公共政策擴(kuò)散指的是一種政策活動從一個地區(qū)或部門擴(kuò)散到另一地區(qū)或部門，被新的公共政策主體采納并推行的一個過程”［5］。關(guān)注公共政策的擴(kuò)散問題不僅可以深入探析政策本身的發(fā)展規(guī)律，也是對政策本土化理論的提煉和升華，更可以為政府管理活動和政策創(chuàng)新提供理論支持。但在農(nóng)村基層社會治理實(shí)踐中，具有創(chuàng)新性的治理政策要么只能夠在當(dāng)?shù)爻晒?shí)踐卻無法擴(kuò)散到其他地方從而形成“孤島”現(xiàn)象；要么只是曇花一現(xiàn)，不能持久推行，造成“煙花”現(xiàn)象［6］。

“四直為民”治理模式是“下沉式”治理模式的有益探索，作為基層政府的政策創(chuàng)新，它在理論和實(shí)踐上已取得了一定程度的發(fā)展，并形成了一批具有代表性的鄉(xiāng)村示范點(diǎn)。為了使該模式能夠上升到常態(tài)化的制度和機(jī)制層面，在政策擴(kuò)散理念上，要避免“長官”意識，可以用創(chuàng)新擴(kuò)散在社會治理中所發(fā)揮的價值來規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)者的態(tài)度和認(rèn)知，預(yù)防“人走政息”風(fēng)險的發(fā)生；在政策擴(kuò)散方向上，注重自下而上的政策擴(kuò)散，運(yùn)用農(nóng)村基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來驅(qū)動上級政府的政策推廣；在政策擴(kuò)散內(nèi)容上，要注意普遍性和特殊性的區(qū)別，把能普遍反映農(nóng)村發(fā)展和村民訴求的政策創(chuàng)新作為重點(diǎn)擴(kuò)散內(nèi)容，但也要注意區(qū)域和群體之間在政策理解和實(shí)施中的差異性；在擴(kuò)散方式上，要注重結(jié)果導(dǎo)向和過程導(dǎo)向相結(jié)合，不斷創(chuàng)新政策擴(kuò)散過程中的方式，促進(jìn)政策擴(kuò)散后績效評價手段的科學(xué)化。

（四）警惕利益主體參與治理的潛在風(fēng)險

社會治理強(qiáng)調(diào)的是多元主體參與治理的規(guī)則前提下，各主體間的對話、博弈和協(xié)調(diào)，主體的多元化必然導(dǎo)致多元化的利益訴求，若治理機(jī)制體制不健全，很容易造政府權(quán)力失控、參與主體行為失范和利益結(jié)構(gòu)失衡等治理風(fēng)險。如在“四直為民”治理模式中，首先要謹(jǐn)防“議事會”成員借為民代表和為民服務(wù)之名，追逐私利之實(shí)；其次要防止在權(quán)力下放過程中基層政府與地方勢力可能結(jié)成利益聯(lián)盟從而消解政府公信力；再次要預(yù)防市場主體參與社會治理時借合作之名，進(jìn)行權(quán)力尋租，謀取不正當(dāng)利益，損害村民公共利益；最后要警惕村民非理性化和非秩序化的訴求表達(dá)，防止破壞性政治事件的發(fā)生。因此“下沉式”治理模式在面對多元化治理主體時，最核心的問題是要理清各主體間的權(quán)責(zé)邊界［7］，并尋找利益平衡點(diǎn)，通過建立多元主體的分類制度安排，實(shí)現(xiàn)它們之間的良性互動，推動農(nóng)村基層社會的“良治”和“善治”。

注 釋

①“首問負(fù)責(zé)制”是指被服務(wù)對象向政務(wù)服務(wù)中心舉報、投訴、咨詢和查詢時，接受詢問的首位工作人員必須負(fù)責(zé)解答、辦理或交接辦理的一種責(zé)任追究制度。

②“干部召回制度”是指對存在“四風(fēng)”問題，素質(zhì)能力和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與履行崗位職責(zé)不適應(yīng)、不勝任現(xiàn)職，踐行群眾路線有差距的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在編在職人員和其他人員，實(shí)行集中教育、跟蹤考察和組織處理的召回管理制度。