鐘園園，張 勇

（1.中共中央黨校 政治部，北京 100091；2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學 國際關系學院，北京 100029）

新中國成立以來，隨著社會的不斷進步，我國城市基層治理制度發(fā)生了深刻的變遷，實現(xiàn)了由“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”的穩(wěn)步演進。三者在治理理念、治理結構和治理手段上大相徑庭，其中，“單位制”帶有顯著的計劃經(jīng)濟特征，治理過程完全依靠科層官僚組織；“街居制”是單位制在空間上的轉移和功能上的收縮，是市場經(jīng)濟的必然產(chǎn)物；“社區(qū)制”是改革發(fā)展到一定程度后社會的必然要求，也是國家規(guī)劃性變遷理性選擇的結果，以社區(qū)主導的一系列新興治理單元肩負著重組中國城市社會、增強基層治理能力的重要任務。本研究不對城市基層治理的各種形式及可行性作探討，而是通過歷史制度主義的視域，分析城市基層治理制度的變遷史，明晰當下所處的“關鍵節(jié)點”機遇期，以實現(xiàn)制度的成功轉型。

一、歷史制度主義范式的兩個維度

歷史制度主義是新制度主義政治學內(nèi)部的一個主要流派。它試圖從中層理論的角度來實施對政治科學的重構，以彌補宏觀理論和微觀理論的缺陷。它在批判集團理論和結構功能主義觀點的基礎上，繼承了舊制度主義對制度的重視，并承接了新馬克思主義的國家自主性理論，成為當代西方以經(jīng)驗為基礎的政治科學分析范式之一。歷史制度主義通過對國家中心論和社會中心論的批判而建立起制度中心論，它是對舊制度主義是一種改進式回歸。學者們從各自的角度總結了歷史制度主義的特征，本文通過對比舊制度主義來歸納它的主要特點：

第一，歷史制度主義拓展了制度的空間維度。舊制度主義的制度主要指靜態(tài)的組織、機構和制度，而歷史制度主義將嵌入組織的傳統(tǒng)習俗、意識形態(tài)等非正式的程序、規(guī)則和正式的制度一起都定義為制度［1］。制度不僅包括這類規(guī)則程序，還涵蓋了一些承載規(guī)則的機構以及機構之間的相互關系。機構不僅指國家層面的，也包括工會和各利益集團等社會機構［2］44。制度是一種國家和社會之間的制度框架和網(wǎng)絡結構，它們塑造了政治行動者的利益界定，并構造相關群體的權力關系結構。制度具有層次性，在具體政治現(xiàn)象中，要考察上位制度對于下位制度的影響［3］68。

第二，歷史制度主義延展了制度的時間維度。舊制度主義視制度為靜態(tài)物，而歷史制度主義試圖在宏大的歷史背景中尋找制度生成、變遷的因果關系。在結構視角下，制度是因變量，而在歷史視角下，制度是自變量。原有制度是一切制度生成、演進或斷裂的起點。

本文將以上述兩點特征定義為歷史制度主義的結構和歷史兩個維度，并以此為理論框架，分析我國城市基層治理體制變遷過程。

二、歷史制度主義對分析中國制度變遷的適用性

由于每個國家國情的差異，一個研究方法很難放之四海而皆準。根植于西方的歷史制度主義范式是否可以用來分析中國的問題，是否能解釋轉型期中國的政治現(xiàn)象，我們需要作必要的分析。首先，歷史制度主義在許多方面與馬克思主義的觀點不謀而合。兩者都關注制度變遷，馬克思主義是當代中國主流的意識形態(tài)，它的辯證法和歷史唯物論都與歷史制度主義的歷史觀相一致。其次，歷史制度主義強調(diào)關注歷史，主張在歷史中分析制度的形成與變遷。中國悠久的文明為歷史制度主義的施展提供了廣闊的空間和豐富的資源。最后，中國處在社會轉型期，各種制度變遷都會不約而同地遭遇“路徑依賴”的干擾，既得利益集團有強烈地維持現(xiàn)存制度的欲望。用歷史制度主義的“關鍵節(jié)點”來探索制度變遷對當代中國具有現(xiàn)實意義。

綜上所述，歷史制度主義不僅能解釋歷史和當下的中國，還能彌補其他方法論在解釋中國政治現(xiàn)象時的缺陷，具有一定的可行性。

三、我國城市基層治理歷史沿革

中國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，從秦始皇起就實行中央集權的官僚制，由于技術、交通等因素的制約，形成了“王權止于縣”的專制性統(tǒng)治格局。清末開啟的現(xiàn)代化進程仍無力改變“間架性結構”，國家權力試圖通過各種方式將觸角向下延伸，地方精英對地方的主宰使國家權力與基層社會的融合始終困難重重。民國時期國家權力依然未能有效進入?yún)^(qū)以下的基層，城市基層治理結構為保甲制。新中國延續(xù)了現(xiàn)代國家政權建設之路，而且成功地克服了晚清、民國時期國家介入基層的難題，成功實現(xiàn)了對社會的控制和塑造。從那時起，中國城市社會經(jīng)歷了持續(xù)而深刻的變革，本研究通過對三個階段的梳理來把握中國城市基層治理變遷的過程，從中探索制度背后的結構因素和歷史脈絡。

（一）第一階段，單位制與街居制并存

單位體制是新中國成立初期建立的具有全能性質的政治空間，具有整合、規(guī)制、分配、動員等多種功能，是新中國成立后長期存在的一種特殊的組織形式。每一個城市居民都隸屬一定的“單位”，無論單位的性質屬性，幾乎都采用了這種高度集權的組織形式，進而形成了一個個人對單位，單位對國家的高度依賴網(wǎng)絡。在這種制度下，國家完全取代社會，具有絕對的自主性，社會沒有獨立發(fā)展的空間。在這個階段，為了管理沒有工作的城市居民，同時設置了街居制，街道成為城市基層政權，它是以往我國城市基層政權的一個重要的延伸。街居的主要職責是辦理本轄區(qū)有關居民工作，反映居民的意見要求，街居關系是指導與被指導，但在實際中居委會就是街道行政工作的一條腿，承擔街道下派的各項任務。在這一階段，街居制作為城市單位制的輔助性制度運行，并未成為城市基層治理的主體制度。

（二）第二階段，單位制解體街居制興起

改革開放后，經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉變。單位體制內(nèi)在結構的單一性和封閉性很難適應經(jīng)濟建設的大環(huán)境，在20世紀80年代，單位體制走向衰落，逐漸退出歷史舞臺。與此同時，街居制作為主角登上了城市基層治理的舞臺中心，成為我國城市基層治理的核心制度。街道辦事處仍然是城市基層政府的派出機構，街道辦事處的行政建制在全國普及，此后街道辦的功能得到了極大的強化。它不僅承接了許多條塊部門的行政職能，還通過居委會的中介作用深入人民生活的方方面面。街居制的職能涵蓋了衛(wèi)生、計生、治安、民政管理、經(jīng)濟發(fā)展和思想政治教育等內(nèi)容。自此我國城市基層治理形成了“區(qū)—街道—居委會”的三級治理結構。在這一階段，我國城市基層治理體制仍以國家壟斷力量為主，但有少量社會力量共同參與。國家與社會開始有一些淺層次的，渠道狹窄的溝通交流。

（三）第三階段，街居制式微社區(qū)制興起

20世紀90年代末以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的進一步深化，機構改革的持續(xù)推進，街居制已經(jīng)不能夠滿足“小政府、大社會”的發(fā)展目標。主要體現(xiàn)在街道的功能日趨式微，作為政府與居委會的中間層，它截流了基層的資源，阻礙了政府與最基層之間的溝通交流，抑制了居委會的能動性。由此，新的社區(qū)體制開始進入人們的視野。社區(qū)雖與居委會指稱同一個機構，但是兩者功能截然不同?！吧鐓^(qū)”重視互幫互助的社會共同體理念，強調(diào)自治，具有一定的后現(xiàn)代性。社區(qū)制因地而異，因而呈現(xiàn)出更多的特殊性而非普遍性。20世紀90年代，在政府的主導下全國建立了26個“社區(qū)建設實驗區(qū)”，形成了多種社區(qū)管理模式。社區(qū)制的理念和運作模式與單位制和街居制有本質的區(qū)別，它主張政府推動與社區(qū)自治相結合的合作型治理結構，主張政府通過向社會賦權分權，將部分政府職能轉移給社會，并同時強化社區(qū)組織功能的培育。社區(qū)的自治組織治理離不開政府自上而下的行政推動，而社區(qū)自治組織的良好發(fā)育又能為政府分擔責任，政府與社會之間具有很高的依存度。這就要求國家不能以簡單的剛性的行政手段來處理各種多樣化的復雜的社區(qū)公共事務，而是通過與各方協(xié)商、合作來實現(xiàn)社區(qū)的善治。在這一階段，我國城市基層治理體制是以國家力量和社會力量共同參與，但這一時期社會力量進一步強大，在城市基層治理體制的變遷中發(fā)揮著更加重要的作用。國家的絕對自主性減弱，開始向嵌入型自主性發(fā)展。

四、城市基層治理制度變遷的結構維度

“結構觀”是歷史制度主義理論框架的核心，“結構觀”不僅重視現(xiàn)有的正式制度與非正式制度，還重視各種結構性變量及變量之間的排列序列對制度變遷的影響。從結構視角出發(fā)，我國城市基層治理體制的變遷主要受國內(nèi)宏觀制度、政治主體行為、社會觀念、國外示范效應以及國家與社會的關系等要素的影響。

（一）國內(nèi)宏觀制度

新中國成立后，國家面對資源稀缺等問題實行計劃經(jīng)濟體制，單位制是計劃經(jīng)濟下社會管理的必然選擇，它可以保證國家對社會高度的整合、規(guī)制、分配和動員能力，集中力量發(fā)展經(jīng)濟。因此，全能的單位制是高度集權的計劃經(jīng)濟在政治上的反映。改革開放后，國家在城市實行“市場經(jīng)濟”和“政社分開”，我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉變，資源的配置方式發(fā)生了根本性變化，人口流動大大增加。而單位制對人的創(chuàng)造性、能動性、流動性嚴重壓制與市場經(jīng)濟的客觀事實背道而馳，單位制失去了生存的空間。隨著工業(yè)化和城市化進程的加速，個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟進一步發(fā)展，街居制不可避免地承接了以往單位制的職能。街道居委會不再包攬人們的資源分配，而是負責上傳下達，基礎性事務的處理，在相當長一段時間內(nèi)，這種體制與社會需求保持著動態(tài)平衡，在保證社會安全和穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著改革的縱深發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整，城市下崗失業(yè)人員急劇增多，加之老齡社會的到來和流動人口的增多，使街居制面臨海量任務和多樣性需求的挑戰(zhàn)。然而，街居制體制僵硬，人力財力匱乏，難以滿足社會急劇膨脹的需求。這些新情況的出現(xiàn)迫使街居制轉型，建立以社區(qū)為核心的社區(qū)體制、強化城市社區(qū)居民自治的城市基層治理體制開始出現(xiàn)。

（二）政治主體行為轉變

在基層治理體制中，最主要的行為主體就是政府。在建國初期，受“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)觀念的影響，政府部門“官本位”思想嚴重，服務意識淡薄，權力欲望強烈，缺乏責任意識和競爭意識。單位制是計劃經(jīng)濟體制下全能政府觀的生動寫照。這種管理體制在方式上偏重管制、控制；在管理環(huán)節(jié)上，偏重事后處理；在管理手段上，偏重行政手段。單位制的弊端是效率低下，人浮于事，缺乏監(jiān)督。在經(jīng)歷了數(shù)次行政體制改革后，仍存在重管理輕服務的現(xiàn)象。隨著社會進一步發(fā)展，街居制已經(jīng)難以滿足社會日益增長的需求，為了提升政府的效率，治理結構勢必從科層化逐漸向扁平化推進，體現(xiàn)在基層治理上則是政府行政末梢的明晰化，網(wǎng)絡化，最終形成一個權責明晰，多元互動的基層治理體系，“社區(qū)制”正是這種新型政府管理理念的產(chǎn)物［3］。在治理手段上，政府也亟待去行政化，重合作化。通過政府購買，社會服務等多種形式可以減輕政府的負擔，使治理更加有效。從而建立起適應新時代的“小政府”“強政府”。

（三）社會觀念的轉變

中國古代是一個中央集權的官僚制國家，百姓自古就受“宗法制度”“三綱五?！钡确饨ɡ砟畹氖`，重視血親和家族，缺乏自治的理念和傳統(tǒng)。新中國成立后在經(jīng)歷了土地改革、人民公社等運動后，中國人更加缺乏自組織意識，習慣于服從，是一種典型的臣民文化。因此，單位制的出現(xiàn)適合當時人們的思想觀念，給人們一種心理上的傳承和安撫。改革開放打開了對外交流的窗戶，轉型社會不斷訴求合法性基礎，西方的民主法治意識不斷地影響和改造著人們的觀念。代際更替，教育水平的提高和新媒體的傳播更是對人們思想轉變起到推波助瀾的作用。統(tǒng)一、權威、等級等傳統(tǒng)觀念的束縛被打破，公平正義的呼聲不斷迸發(fā)。社會自治、德治、法治觀念日益興起，出現(xiàn)了一批具有視野寬廣，富有公共意識的城市人口?？梢姡瑥膯挝恢平怏w到街居制式微再到社區(qū)制的興起，不僅反映了基層治理的變遷過程，更折射出整個社會從臣民文化向公民文化的轉型。

（四）國外的示范效應

國家的基層治理經(jīng)驗既要注重本土經(jīng)驗的積累，又要學習吸收借鑒國外的經(jīng)驗。建國初期，我國的現(xiàn)代化基礎薄弱，根據(jù)當時的意識形態(tài)和國內(nèi)外形勢，我國模仿蘇聯(lián)發(fā)展模式，選擇了一條高度集權的國家發(fā)展道路。這種發(fā)展模式體現(xiàn)在社會管理上就是“單位制”主導的全能式社會管理。改革開放后，西方國家的現(xiàn)代化管理經(jīng)驗涌入中國，尤其是新公共管理運動的理念對我國的社會治理造成了深遠的影響。西方發(fā)達的公民社會，豐富的社區(qū)自治經(jīng)驗，以及社區(qū)治理的制度化，自治化，專業(yè)化，個性化和公益化都為我們樹立了典范。我國城市基層治理制度的變遷無一不受這些理念和實踐的影響。

（五）國家與社會的關系變革

在單位制下，社會空間被劃分成一個個獨立的小單元，國家通過控制小單元來控制整個社會。但是，國家對社會的影響只能止于單位而難以下行至最基層?；鶎诱膮f(xié)調(diào)職能被單位吸收，社會的多樣性被單位制的統(tǒng)一建制所掩蓋，“條”“塊”都無法充分深入到城市基層社會。單位制治理模式雖然使國家在一段時間內(nèi)避免了社會的直接挑戰(zhàn)，并成功實現(xiàn)了對社會的控制和塑造，但它的合法性基礎隨著時代的變遷不斷受到削弱。市場化改革在改善國家的治理績效，提高政府合法性程度的同時，也動搖了單位制，單位制的社會整合功能消失殆盡［4］。在這個過程中，一方面，復雜多樣的社會開始暴露在國家的面前，急劇增加了基層治理的難度。另一方面，本來溶解和滲透在單位制中的國家權力開始逐漸分離出來推動新的基層治理制度的運行，“街居制”開始發(fā)揮主導作用。隨著社會發(fā)展，國家進一步向社會賦權分權，基層治理的復雜性進一步顯現(xiàn)，國家靠自身單獨的力量難以為繼，國家需要與社會協(xié)商合作來解決各類問題。此時，“社區(qū)制”應運而生，國家能力的專制型權力減弱，而基礎性權力增強，逐步實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化?！吧鐓^(qū)制”為社會自主性的發(fā)揮提供了廣闊的空間，但是，國家作為社區(qū)建設的重要引導力量仍然不可或缺，國家與社會的關系從統(tǒng)治服從向協(xié)商合作的新模式轉變，國家的嵌入型自主性和社會自主性共存。

五、城市基層治理制度變遷的歷史維度

“結構觀”為我們展示了誘發(fā)制度變遷的結構性因素，以及這些因素排列組合而生成的歷史偶然性。下面我們要用“歷史觀”進一步探尋城市基層治理變遷的必然性。

（一）“路徑依賴”——單位制

“路徑依賴”是指具有正反饋機制的隨機非線性動態(tài)系統(tǒng)存在的某種不可逆轉的自我強化趨勢，主要內(nèi)涵包括：制度變遷的報酬遞增性和制度的自我強化趨勢。路徑依賴是分析理解長期政治制度穩(wěn)定的關鍵。根據(jù)對基層治理的發(fā)展歷史梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)三種制度中的“單位制”持續(xù)的時間最長，發(fā)揮的作用比較明顯，“街居制”雖然歷時長遠，卻不如“單位制”的影響深刻，“社區(qū)制”方興未艾，發(fā)展的前景還難以定論。因此，本研究從路徑依賴的視角著重考察“單位制”的變遷。首先，單位制是一項需要集體行動配合的制度，它的產(chǎn)生和運作都高度依賴政治主體各方的行為?！皢挝恢啤币坏嵤┖螅藗兙蜁a(chǎn)生適應性行為，人們習慣于服從單位，并從單位中得到資源，這些行為在沒有外環(huán)境的影響下是很難改變的，同時，制度變遷還需要政治主體各方行為的配合和調(diào)整，有一個循序漸進的過程。因此，當市場經(jīng)濟的浪潮襲來，人們逃離單位的禁錮后，才開始解除對基層治理單元的強烈依賴感，而政府也順勢放棄了對所有資源的分配權，單位制遂向街居制過渡，并使行為主體各方產(chǎn)生了新的適應性行為。第二，任何國家制度都是以法律制度為保障的，并且制度和制度之間的聯(lián)動性形成了一個制度網(wǎng)絡?！皢挝恢啤彪m不是正式的法律，確與當時其他的法律法規(guī)相契合，有利于社會的穩(wěn)固和發(fā)展。除非有不可抗的因素，任何政治主體都沒有動力去改變它，進而影響整個法律制度體系，造成紊亂。第三，政治權力的非對稱性使擁有權力的一方想方設法維持現(xiàn)存制度，強化自己的地位，政府和單位在“單位制”中無疑是強勢的一方，他們通過把持分配權可以獲得很多利益，因此單位制存在了長達將近40年的時間。第四，由于政治過程的復雜性，政治結果需要在制度實施后很長時間才能顯現(xiàn)出效果，因此，只有在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變后，“單位制”的低效和僵硬等弊端才逐漸顯現(xiàn)，之前人們很難察覺到這種制度的問題，因而缺乏制度變遷的動力。

（二）“關鍵節(jié)點”——經(jīng)濟體制轉型和改革深化

從歷史的角度看，制度的變遷有路徑依賴的特性，但也存在變遷的關鍵節(jié)點。這些關鍵節(jié)點往往是矛盾和沖突的加劇時期。從基層治理制度變遷史中，我們可以發(fā)現(xiàn)兩個關鍵節(jié)點：經(jīng)濟體制轉型和改革由淺入深。在前一個關鍵節(jié)點，矛盾沖破了阻力，實現(xiàn)了“單位制”到”街居制”的變遷，在后一個關鍵節(jié)點，沖突尚在加劇，卻還沒有完全突破阻力，實現(xiàn)轉型，大部分城市的社區(qū)制還不健全。但是，政治主體各方都在積蓄力量，尋求更大的制度變遷。我們可以發(fā)現(xiàn)，“社區(qū)制”的創(chuàng)新層出不窮，有的探索新的治理層級，如宜昌的業(yè)委會自治，有的探索新的治理方式，如上海模式。這些制度創(chuàng)新不僅是基層治理制度本身的有益探索，同時也強力推動了法律社會各方面的變革，破除一切路徑依賴的阻礙，為最終的制度變遷創(chuàng)造條件。因此，如果時代和社會發(fā)展要求我們對一項制度進行變革，那就應該抓住“關鍵節(jié)點”，去除導致路徑依賴的阻礙因素，充分發(fā)揮人的主觀能動性，為新生制度的發(fā)展創(chuàng)造更多機會。

六、結束語

“結構觀”和“歷史觀”是歷史制度主義考察制度變遷的兩個維度，但不能否認，結構與歷史是相輔相成，互相融合的，結構的形成有一定的歷史原因，而眾多的結構因素又構成了歷史本身。因此，借助歷史制度主義的范式，我們可以沖破時空限制，對制度變遷有全過程，全方位的把握。

我國城市基層治理制度的變遷，實質上是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會變遷的一個縮影或專制性國家向民主國家轉型的一景。我國城市基層治理制度一直在循序漸進中穩(wěn)步推進，這個過程表明，國家和社會不是此消彼長的關系，而是可以建構成“強國家”“強社會”的雙贏格局。從“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”，一方面，國家在城市基層社會中權力觸角不斷向下延伸，另一方面，國家對社會的管控正從有形向無形轉變?？梢姡覈鶎又卫碇贫茸冞w既有量的積累，也有質的轉變，是“路徑依賴”和“關鍵節(jié)點”之間不斷循環(huán)交替的過程。

因此，對于城市基層治理制度的發(fā)展，我們需要穩(wěn)中求進，既要遵循“路徑依賴”的規(guī)律，循序漸進，優(yōu)化現(xiàn)有的制度，也要抓住“關鍵節(jié)點”消除制度黏性，克服“路徑依賴”的消極因素，不斷創(chuàng)新，最終實現(xiàn)城市基層治理制度從行政化向合作化大轉型。