張婉瑩

（安徽大學(xué) 檔案館，安徽 合肥 230601）

在信息時(shí)代，政府信息資源成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，原始、單純的政府信息公開工作開始轉(zhuǎn)向信息資源管理的視角。政府信息資源管理的規(guī)范、統(tǒng)籌、資源、實(shí)施和效益評(píng)價(jià)等要素逐步完備，要素之間的能量交換、信息交換和資源交換日漸成熟和復(fù)雜，相互制約、相互影響而成為一個(gè)整體，系統(tǒng)基本特征和運(yùn)行規(guī)律逐漸清晰。

“系統(tǒng)”一詞，來源于古希臘語，是部分構(gòu)成整體的意思。20世紀(jì)中期，貝塔朗菲創(chuàng)立了一般系統(tǒng)論，數(shù)十年來，各界運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，為研究相互聯(lián)系的統(tǒng)一整體提供更好的哲學(xué)方法和科學(xué)工具。將信息資源管理與開發(fā)視作一個(gè)系統(tǒng)，同樣具有方法論的研究意義和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

目前，已有學(xué)者將文獻(xiàn)信息共建共享的協(xié)作、存儲(chǔ)、技術(shù)三個(gè)層面構(gòu)成一個(gè)完整的框架體系［1］，或基于某一系統(tǒng)模型研究政府信息公開的公眾需求［2］，或建立公共危機(jī)信息公開模型［3］，但是一般沒有搭建政府信息資源管理和開發(fā)的總體架構(gòu)，較少出現(xiàn)與政策緊密聯(lián)系和對(duì)總體環(huán)境的分析。

本文將針對(duì)研究缺口，建構(gòu)政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)，描述其基本結(jié)構(gòu)、內(nèi)在規(guī)律和外部環(huán)境，尋求并確立適用的模型和原理，以期為我國(guó)政府信息資源管理和開發(fā)的探索提供新的思路。

一、政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)構(gòu)建的條件

結(jié)合信息資源管理開發(fā)和政府信息公開的基本概念，政府信息資源管理和開發(fā)，是對(duì)政務(wù)活動(dòng)中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，進(jìn)行采集、處理、存儲(chǔ)、傳播、服務(wù)、交換、共享和應(yīng)用，充分發(fā)揮政府信息的最大價(jià)值，更好地服務(wù)公眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展［4］。

2008年，我國(guó)政府信息公開的最高法規(guī)——《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施，各級(jí)政府信息公開機(jī)構(gòu)正式成立，監(jiān)督機(jī)制初步完善。政府信息資源“歸人民所有、為人民所用”的理念正式確立，對(duì)政府提供信息服務(wù)的要求更加立體化、多層次。本文認(rèn)為，這是我國(guó)政府信息正式進(jìn)入資源管理和開發(fā)階段的開始。

我國(guó)學(xué)者林福永教授提出的“一般系統(tǒng)結(jié)構(gòu)理論”認(rèn)為，“系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)行為、系統(tǒng)環(huán)境以及它們之間的關(guān)系及規(guī)律是系統(tǒng)建構(gòu)的基本要素”，“系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)整體與局部、局部與局部、整體與外部環(huán)境之間的有機(jī)聯(lián)系”［5］，演繹了每個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)結(jié)構(gòu)完備、行為規(guī)律、外部環(huán)境生成的遞進(jìn)規(guī)律。

據(jù)此，本文認(rèn)為，《條例》實(shí)施以來，我國(guó)政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)逐步具備了結(jié)構(gòu)、行為、環(huán)境三個(gè)建構(gòu)條件：

（一）結(jié)構(gòu)條件的形成

2008年5月—2011年7月，是我國(guó)政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)完備階段。

2008年5月1日實(shí)施的《條例》，從宗旨和原則、范圍和主體、方式和程序、監(jiān)督和保障等方面對(duì)政府信息公開制度進(jìn)行了規(guī)范。《條例》和《檔案法》《保密法》、信息公開保密審查機(jī)制等構(gòu)成了政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)的法律環(huán)境及相關(guān)配套機(jī)制，即“規(guī)范層”；對(duì)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)定，明確了自上而下的政務(wù)公開管理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)成了“指揮層”；對(duì)信息公開范圍和主體的限定，明確了政府信息資源的來源和內(nèi)容，構(gòu)成了“資源層”［6］；對(duì)公開方式和程序的要求，決定了政府信息資源開發(fā)利用方式，形成了“服務(wù)層”；對(duì)公民、法人、社會(huì)組織利用政府信息的權(quán)益保障，形成了“用戶層”。對(duì)監(jiān)督和保障機(jī)制的提出，構(gòu)成了“支撐層”。由此，政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)的主體模塊確立：（圖1）

圖1 政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)主體模塊

由圖1可知，政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)的主體模塊基本完備，反映了政府信息公開實(shí)踐的流程和分工。隨著《條例》的深入推進(jìn)落實(shí)，各個(gè)模塊逐步發(fā)展為功能清晰、協(xié)作運(yùn)行的獨(dú)立單元，也即子系統(tǒng)，政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)基本架構(gòu)逐步清晰、成熟。

（二）行為條件的形成

2011年8月—2016年10月，是我國(guó)政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)的行為成熟階段。

2011年8月2日，兩辦印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》，標(biāo)志著政務(wù)公開服務(wù)理念的重申和發(fā)展，明確了政府信息公開是政務(wù)服務(wù)的重要范疇，實(shí)現(xiàn)了政府信息從結(jié)果公開向全過程公開的轉(zhuǎn)變——“要抓好重大突發(fā)事件和群眾關(guān)注熱點(diǎn)問題的公開，客觀公布事件進(jìn)展、政府舉措、公眾防范措施和調(diào)查處理結(jié)果?！?/p>

2016年2月17日，兩辦頒布《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，是進(jìn)一步做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期政務(wù)公開工作的指導(dǎo)性意見，完善和發(fā)展了政府信息公開“服務(wù)理念”，使我國(guó)政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)以服務(wù)為基本線索加速活躍和運(yùn)轉(zhuǎn)，資源與開發(fā)、服務(wù)與用戶、用戶與救濟(jì)制度等基本要素流動(dòng)增多，主體模塊行為特征逐漸清晰，子系統(tǒng)與子系統(tǒng)的活動(dòng)關(guān)系環(huán)和流向大致建立，政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)律基本形成。

圖2 政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)運(yùn)行模型

由圖2可知，信息資源利用方式的轉(zhuǎn)變，使政府信息公開工作開始向以用戶體驗(yàn)為根本的信息公開服務(wù)過渡，用戶層成為檢驗(yàn)信息資源管理和開發(fā)工作的重要一環(huán)，和服務(wù)層的相互流動(dòng)增多；結(jié)果公開向全過程公開的轉(zhuǎn)變、政府信息的針對(duì)性和有效性要求，促進(jìn)了對(duì)資源層關(guān)注的加強(qiáng)，信息資源開發(fā)職能開始從資源層分離出來，形成開發(fā)層，共同向服務(wù)層產(chǎn)生行為。

（三）系統(tǒng)環(huán)境條件的完善

與英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府信息公開體系相比，我國(guó)政務(wù)公開始終在相對(duì)獨(dú)立、封閉的系統(tǒng)中運(yùn)行，僅履行基本行政職責(zé)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等外部環(huán)境缺乏直接聯(lián)系和顯著影響。貝塔朗菲認(rèn)為，系統(tǒng)基本特征包括整體性、目的性、有機(jī)關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性、有序性等。其中，動(dòng)態(tài)性是系統(tǒng)的基本原則之一，也是系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。其關(guān)鍵在于開放性，“動(dòng)態(tài)是開放系統(tǒng)的必然表現(xiàn)”，即系統(tǒng)必定與外部環(huán)境存在著物質(zhì)、能量和信息的交換［7］。因此，開放性的突顯，是系統(tǒng)成熟的標(biāo)志性特征，政府信息公開與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)之間的能量流動(dòng)，促使政府信息資源系統(tǒng)最終形成并走向成熟。

2016年10月31日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定全面推進(jìn)政務(wù)公開相關(guān)實(shí)施細(xì)則；11月，印發(fā)《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）。李克強(qiáng)總理明確指出：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)‘預(yù)期管理’非常重要，政務(wù)公開是其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)。公開透明就是要給市場(chǎng)一個(gè)明確的信號(hào)，給各界一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)期”，這是我國(guó)政府第一次提出政務(wù)公開對(duì)經(jīng)濟(jì)政策制定的正面影響，將信息公開納入社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。12月7日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《“十三五”國(guó)家信息化規(guī)劃》，要求政府作為表率，打破信息“孤島”，構(gòu)建“統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國(guó)家數(shù)據(jù)資源體系”。

《實(shí)施細(xì)則》的頒布，作為系統(tǒng)構(gòu)建第三階段的開始，標(biāo)志著政府信息資源管理和開發(fā)由封閉系統(tǒng)向開放系統(tǒng)的轉(zhuǎn)折，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境開始形成。這種外部聯(lián)系的發(fā)展，必將有力推動(dòng)系統(tǒng)自身的成熟和完善。

二、基于當(dāng)前實(shí)踐的系統(tǒng)基本形態(tài)與困境分析

（一）我國(guó)政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程模型

以上系統(tǒng)構(gòu)建條件的生成、要素和運(yùn)行模型的搭建，為我國(guó)政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)建立了基本架構(gòu)。為了找準(zhǔn)搭建理想系統(tǒng)的突破點(diǎn)，必須考量系統(tǒng)基本架構(gòu)與我國(guó)信息公開實(shí)踐的契合。

筆者對(duì)中部某省份18家政辦口單位和3個(gè)地市級(jí)政府的政府信息公開開展情況進(jìn)行調(diào)研，對(duì)當(dāng)前政府機(jī)關(guān)政務(wù)信息公開工作實(shí)踐的職能分工、管理流程、運(yùn)作過程進(jìn)行了總結(jié)梳理，結(jié)合政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)運(yùn)行模型（圖2），繪制了我國(guó)政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)流程模型（圖3）。

圖3 當(dāng)前政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程

對(duì)比圖2、3，可以看出，圖3中，結(jié)合實(shí)踐行為的流向，部分模塊已經(jīng)演變?yōu)楠?dú)立的子系統(tǒng)，如各級(jí)管理部門構(gòu)成指揮層，下級(jí)政務(wù)公開管理部門和公開平臺(tái)構(gòu)成服務(wù)層，單位政務(wù)公開執(zhí)行部門和業(yè)務(wù)部門與檔案文書部門構(gòu)成了資源層。但是，存在結(jié)構(gòu)模糊、層次混亂、職能交叉等問題。這些問題反映了當(dāng)前我國(guó)政府信息資源管理和開發(fā)的困境，我們將結(jié)合實(shí)踐進(jìn)行梳理。

（二）我國(guó)政府信息資源管理和開發(fā)的困境

林福永教授認(rèn)為，在給定的系統(tǒng)環(huán)境中，系統(tǒng)行為由系統(tǒng)基層次上的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定和支配。因此，我們先研究政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能存在的問題，進(jìn)而分析其對(duì)系統(tǒng)行為產(chǎn)生的影響，結(jié)合實(shí)踐與系統(tǒng)運(yùn)行模型的差距，尋求系統(tǒng)總體設(shè)計(jì)的思路。

1.系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的困境

（1）規(guī)范層——頂層制約的短板。我國(guó)政府信息公開法律法規(guī)體系不完善，導(dǎo)致規(guī)范層無法輻射整個(gè)系統(tǒng)。張毅菁指出“我國(guó)《政府信息公開條例》不僅無法解決在具體實(shí)施中面臨的諸多問題，也無法趕上世界“數(shù)據(jù)民主”的浪潮?！保?］與西方國(guó)家完整、成熟的信息公開法律體系（如美國(guó)以《信息自由法》（Freedom of Information Act，簡(jiǎn)稱FOIA）為核心的法律法規(guī)制度體系）相比，首先，我國(guó)信息公開法律規(guī)范體系位階低——最高僅有法規(guī)形式的《條例》。其次，與其他法律規(guī)范存在沖突——《條例》屬于行政法規(guī)，位階低于保密法，又先于修訂后的保密法頒布實(shí)施，很多環(huán)節(jié)尚不成熟又缺乏可制約性［9］。再次，保密審查等配套機(jī)制仍不完善——行業(yè)定密標(biāo)準(zhǔn)滯后、范圍過寬、內(nèi)容模糊，公開與保密界限不清，執(zhí)行力受限。

（2）指揮層——組織架構(gòu)的缺陷。魏吉華、王新才認(rèn)為，“目前我國(guó)政府信息資源的開發(fā)利用恰恰缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，部門分割、盲目投資和重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重，造成其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不高?！保?0］我國(guó)自上而下成立了各級(jí)政府、單位的“政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組”，卻沒有實(shí)際在編機(jī)構(gòu)，通俗地說就是“加事不加人”。一方面，黨委、政府、宣傳、民政等部門對(duì)政務(wù)公開組織的條塊分割，造成重復(fù)建設(shè)、多頭指揮。另一方面，只有4個(gè)省、直轄市政府將檔案部門或保密部門列入政務(wù)公開工作成員單位，與《條例》第十四條對(duì)保密行政部門制定落實(shí)審查機(jī)制的要求和第十六條檔案部門的公開職能不相匹配。雖然部分省市，現(xiàn)行文件的利用工作已在各級(jí)國(guó)家檔案館全面開展并且形成了多種模式，東部地區(qū)更是走在前列，但在指揮層面的架構(gòu)上，檔案、圖書、保密的職能缺位，使得政府信息資源的開發(fā)利用缺乏合力和專業(yè)性，不利于資源整合［11］。

（3）資源層——共建共享的缺失。對(duì)比圖2、3可以看出，當(dāng)前實(shí)踐中資源層到開發(fā)層的過渡發(fā)生缺失，以致我國(guó)政府信息資源整合存在共建共享的不足：一是標(biāo)準(zhǔn)不一。辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)各自為政，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無法建立基于辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫群，不能完成政府信息一站式的存儲(chǔ)、獲取、交換、傳播。二是內(nèi)容缺失。職能部門對(duì)信息資源存在不同程度的壟斷，造成應(yīng)主動(dòng)公開的文件、信息和依申請(qǐng)公開文件目錄未公開或未及時(shí)公開。三是層次單一。政府信息的主動(dòng)公開大多單純公開原始文件，內(nèi)容往往雜亂交錯(cuò)，缺乏豐富的檢索方式和信息的組織整理和加工，對(duì)社會(huì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題的開發(fā)整合仍不到位。四是過程信息缺乏。大多僅公開原始文件，不能完整反映某一政務(wù)活動(dòng)過程和全貌。僅有個(gè)別部門在部分社會(huì)普遍關(guān)注的政務(wù)活動(dòng)公開中重視了過程公開。

（4）服務(wù)層——分離整合的局限。從模型3可以明顯看出服務(wù)層的問題有三個(gè)方面：一是服務(wù)層與指揮層未分離——下級(jí)政務(wù)公開管理部門往往在管理的同時(shí)還需承擔(dān)公開門戶的職責(zé)，這種機(jī)制的后果是導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制落實(shí)不到位。二是服務(wù)方式未整合——傳統(tǒng)用戶以寄信、問詢等申請(qǐng)方式和政府門戶網(wǎng)站信息公開分列兩端，不能融合。三是不注重用戶體驗(yàn)——不從用戶角度出發(fā)實(shí)現(xiàn)政府信息共享，在各級(jí)門戶網(wǎng)站中體現(xiàn)日益明顯。

2011年上線的“中國(guó)政府公開信息整合服務(wù)平臺(tái)”，突破了政府管理信息資源的桎梏，由國(guó)家圖書館聯(lián)合公共圖書館共同建設(shè)。其基本架構(gòu)完備，檢索服務(wù)完善，各級(jí)分站設(shè)立齊全，形成了自上而下、緊密聯(lián)系的政府門戶網(wǎng)站體系，但突出問題是網(wǎng)站設(shè)計(jì)和運(yùn)行維護(hù)不佳，版塊組織不能凸顯服務(wù)功能，內(nèi)容模糊，不便查找利用。

（5）用戶層——體驗(yàn)提升的困難。2014年《政府信息公開條例》修改研討會(huì)指出，北京關(guān)于政府信息公開的糾紛案例占行政訴訟的比例不斷增加，從2012年的十分之一增長(zhǎng)到2013年的六分之一?？梢?，《政府信息公開條例》修改的重要原因之一是，申請(qǐng)者往往不能從獲得的政府信息中得到自己預(yù)期的答案。從業(yè)務(wù)流程圖可以看出，其根本原因在于：用戶體驗(yàn)反饋通道不暢。用戶層和服務(wù)層關(guān)于利用效果缺乏有效互動(dòng)，未建立信息資源開發(fā)利用評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)公眾的自組織、信息的市場(chǎng)化，政府信息公開缺乏生命力。同時(shí)，在實(shí)踐中還存在缺乏特殊用戶服務(wù)問題，不能充分考慮低文化水平者、老人、殘疾人、少數(shù)民族等用戶利用政府信息的方式，影響特殊人群用戶體驗(yàn)。

（6）支撐層——監(jiān)督救濟(jì)的失責(zé)。我國(guó)目前有關(guān)政府信息公開救濟(jì)制度最高只是通過《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》進(jìn)行了法律前置性的規(guī)定，與美國(guó)《信息自由法》相比，訴訟途徑等沒有明確。同時(shí)，現(xiàn)行的救濟(jì)制度在行政復(fù)議內(nèi)部性、行政訴訟可訴性和公開性等方面存在問題［12］，定密異議的法定程序、監(jiān)督考核、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和綜合研判等機(jī)制仍不健全。現(xiàn)有的信息公開責(zé)任追究制度普遍缺乏執(zhí)行力度，責(zé)任追究落實(shí)仍不到位。

2.系統(tǒng)行為的困境

（1）子系統(tǒng)關(guān)聯(lián)不緊密。存在于整體中的子系統(tǒng)，具有構(gòu)成整體的相互關(guān)聯(lián)的內(nèi)在根據(jù)。作為政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)的運(yùn)行中樞，資源層、開發(fā)層和服務(wù)層的相互脫離是亟待解決的問題。資源層與開發(fā)層的銜接缺失，使得信息開發(fā)效率低下。檔案館、公共圖書館在信息公開的組織體系中的缺位，導(dǎo)致資源層無法發(fā)揮重要職能作用，甚至滋生信息噪音；資源層和服務(wù)層的相互流動(dòng)，因部門信息壟斷而造成封閉或半封閉，造成服務(wù)模式單一、途徑固化、缺乏活力；由于程序機(jī)制的不明確，支撐層與各層缺乏直接聯(lián)系，監(jiān)督救濟(jì)制度的不完善，導(dǎo)致各要素活動(dòng)缺乏有效制約，容易陷入無序狀態(tài)。解決這些問題，才能理順系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)系，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，促進(jìn)系統(tǒng)功能優(yōu)化和系統(tǒng)自組織，實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果。

（2）系統(tǒng)動(dòng)態(tài)性不足。當(dāng)前政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性不足體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)運(yùn)行活力不足。組織架構(gòu)的缺陷導(dǎo)致各子系統(tǒng)接受的指令分割、責(zé)任主體模糊，缺乏行動(dòng)力。有機(jī)聯(lián)系不緊密，導(dǎo)致協(xié)調(diào)配合機(jī)制不通暢，無法形成合力；二是系統(tǒng)與外部環(huán)境互動(dòng)性不足。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏直接聯(lián)系，與信息市場(chǎng)化、服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程、社會(huì)知識(shí)管理和共享等缺乏緊密聯(lián)系，政府信息僅有一小部分可作為知識(shí)資源為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所用。

三、政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)理想模型的建構(gòu)和優(yōu)化

（一）政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)的理想模型

結(jié)合對(duì)政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)基本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行規(guī)律的建立，對(duì)比當(dāng)前實(shí)踐中存在的問題和系統(tǒng)行為面臨的困境，建立適用于當(dāng)前實(shí)踐的政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)理想模型（圖4）。

圖4 政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)理想模型

宏觀上，理想模型從系統(tǒng)架構(gòu)和運(yùn)行模型出發(fā)，充分考慮了當(dāng)前我國(guó)政府信息資源管理和開發(fā)的主要困境，結(jié)合系統(tǒng)的功能優(yōu)化、流程再造，突出重點(diǎn)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)運(yùn)行規(guī)律。微觀上，理想模型一是實(shí)現(xiàn)規(guī)范層與支撐層完全對(duì)應(yīng)，輻射整個(gè)系統(tǒng)，并體現(xiàn)救濟(jì)和規(guī)范的配套。二是明確子系統(tǒng)功能定位，對(duì)子系統(tǒng)進(jìn)行最優(yōu)功能描述。三是確立指揮層的中樞地位，堅(jiān)持以信息資源管理為核心的指揮系統(tǒng)不動(dòng)搖。四是促進(jìn)各子系統(tǒng)循環(huán)流動(dòng)，強(qiáng)化指揮層和各層的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息管理開發(fā)周期的無縫銜接。五是突出與外部環(huán)境的相互影響，描述政府信息管理和開發(fā)與外部四個(gè)系統(tǒng)的聯(lián)系。

（二）政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)應(yīng)用的優(yōu)化

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前政府信息管理和公開的實(shí)踐和政策主導(dǎo)方向，在政府信息資源管理和開發(fā)系統(tǒng)的應(yīng)用過程中，可以對(duì)系統(tǒng)的應(yīng)用進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)整體功能和效率的提升。

1.完善系統(tǒng)架構(gòu)

一是完善政府信息公開法律法規(guī)制度體系和監(jiān)督救濟(jì)體系。將信息公開納入國(guó)家信息化戰(zhàn)略，出臺(tái)信息公開法律或研究修訂《政府信息公開條例》，深入推進(jìn)信息公開保密審查機(jī)制、定密異議糾正機(jī)制的完善和落實(shí)。二是建立專業(yè)指揮體系。將信息資源管理開發(fā)工作交還給信息資源管理部門，強(qiáng)化檔案、圖書、保密部門的職能作用，尤其是信息管理的指揮職能，突破政府指揮、多頭管理、職能重疊的藩籬［13］。例如美國(guó)國(guó)家檔案與文件署（National Archives and Records Administration——NARA）負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府文件生成、運(yùn)行到檔案管理、利用的全過程指導(dǎo)和監(jiān)督，檔案或文件的收集、整理、利用則分屬國(guó)家檔案館（National Archives of the United States）和聯(lián)邦文件中心（Federal Records Center），實(shí)現(xiàn)了對(duì)信息資源工作的指導(dǎo)、管理、監(jiān)督和資源實(shí)體管理的分離，也就是指揮層和資源層的分離。三是建立政府信息資源庫及其開發(fā)平臺(tái)。通過建立統(tǒng)一的辦公網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫群，建立現(xiàn)行文件和數(shù)字檔案為主體的“虛擬庫房”，搭建統(tǒng)一的政府信息共建共享平臺(tái)，將零散的、原始的文件信息進(jìn)行采集、處理、存儲(chǔ)、傳播、交換，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)政府信息資源高度集中和共享。如我國(guó)政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)，通過業(yè)務(wù)專網(wǎng)進(jìn)行數(shù)據(jù)整合，由最初僅公開預(yù)算收支過程信息，逐步過渡至兼顧披露政府資產(chǎn)負(fù)債與成本等財(cái)務(wù)結(jié)果信息轉(zhuǎn)化［14］。

2.業(yè)務(wù)流程再造

結(jié)合業(yè)務(wù)流程重組（BPR）概念和文件生命周期規(guī)律，對(duì)當(dāng)前系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再思考和再設(shè)計(jì)。一是強(qiáng)化職能集成。強(qiáng)化政府信息資源的公共屬性，加大信息資源整合力度，打破行業(yè)信息壟斷，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一開發(fā)利用。例如，可否考慮預(yù)算公開不再由預(yù)算部門單獨(dú)公開，而是納入政府信息公開目錄，實(shí)現(xiàn)審查前置、定期收錄和統(tǒng)一公開，打破部門壟斷。二是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系。積極推進(jìn)電子文件元數(shù)據(jù)和保存格式標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，建立信息資源開發(fā)評(píng)價(jià)體系和用戶滿意度測(cè)評(píng)機(jī)制。三是優(yōu)化過程組織。充分考慮信息管理和開發(fā)成本，保障信息資源質(zhì)量，簡(jiǎn)化利用流程，提升公開服務(wù)效率，引導(dǎo)公眾利用政府信息資源。四是完善配套要素。拓寬數(shù)字資源收集渠道，創(chuàng)新資源收集方式，啟動(dòng)政府網(wǎng)站網(wǎng)頁存檔工作［15］，加快建設(shè)信息化環(huán)境下的政府信息資源管理專業(yè)人才隊(duì)伍和政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)。

3.加強(qiáng)內(nèi)部流動(dòng)

系統(tǒng)論的觀點(diǎn)認(rèn)為系統(tǒng)內(nèi)部必須保持相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)，因此，針對(duì)當(dāng)前實(shí)踐中各個(gè)環(huán)節(jié)循環(huán)不暢的困境，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資源層、開發(fā)層、用戶層、服務(wù)層等業(yè)務(wù)子系統(tǒng)的相互聯(lián)系，增強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)力。促進(jìn)內(nèi)部流動(dòng)通過健全政府信息開發(fā)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“資源層—開發(fā)層”的銜接；通過推進(jìn)公開整合服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“開發(fā)層—用戶層—服務(wù)層”的流程整合；通過基于市場(chǎng)需求的服務(wù)方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“服務(wù)層—用戶層—開發(fā)層”反饋通道的暢通，使系統(tǒng)內(nèi)部始終保持動(dòng)能，促進(jìn)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。例如，上海市檔案館政府信息和檔案文件資料查閱服務(wù)中心同時(shí)也是受理上海市政府依申請(qǐng)公開的信息服務(wù)代理機(jī)構(gòu)［16］。

4.強(qiáng)化內(nèi)外聯(lián)系

打破政府傳統(tǒng)的、封閉的、被動(dòng)的信息公開，充分發(fā)揮系統(tǒng)開放性，將政府信息資源管理和開發(fā)工作與政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等外部條件相結(jié)合，相互影響、協(xié)同發(fā)展。一是加強(qiáng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接聯(lián)系。促進(jìn)政府信息資源市場(chǎng)化，將其作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接或間接決策依據(jù)。例如，我國(guó)公共領(lǐng)域的政府財(cái)務(wù)信息供求關(guān)系已實(shí)現(xiàn)信息定制向信息市場(chǎng)形成的轉(zhuǎn)化。二是加強(qiáng)與政務(wù)建設(shè)的聯(lián)系。將決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果“五公開”的要求納入政務(wù)活動(dòng)各環(huán)節(jié)，建立突發(fā)事件信息公開機(jī)制，主動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期，促進(jìn)施政更加透明高效。三是加強(qiáng)與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的聯(lián)系。依托先進(jìn)、成熟的信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建設(shè)政府信息資源開發(fā)與共享服務(wù)體系。推進(jìn)和深化電子政務(wù)應(yīng)用，提高政府網(wǎng)站群建設(shè)水平，深入落實(shí)電子文件標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)用，推動(dòng)門戶網(wǎng)站、檔案網(wǎng)站、政務(wù)公開服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的相互促進(jìn)。四是將政府信息資源管理納入社會(huì)知識(shí)管理體系。結(jié)合知識(shí)管理“積累、共享、交流、創(chuàng)新”的原則，將政府信息資源納入量化與質(zhì)化的知識(shí)系統(tǒng)的構(gòu)建，考量用戶需求，突出特色資源，利用傳媒等知識(shí)傳播渠道，實(shí)現(xiàn)資源共享與循環(huán)應(yīng)用和系統(tǒng)內(nèi)外發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡。

綜上所述，在信息資源管理和開發(fā)的視角下，將我國(guó)政府信息公開工作視為系統(tǒng)整體，可以更清晰、直觀地思考其存在的問題，從總體架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)外聯(lián)系上總結(jié)其發(fā)展策略，探索政府信息資源服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新途徑。檔案、圖書、情報(bào)等信息資源管理部門，也應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)，主動(dòng)轉(zhuǎn)變角色，把政府信息公開工作的重點(diǎn)從收集、保管、提供利用，轉(zhuǎn)到做好政府檔案信息資源的開發(fā)和整合、共享工作上來，擔(dān)當(dāng)社會(huì)層面和專業(yè)層面的雙重責(zé)任，積極思考政府信息資源管理開發(fā)系統(tǒng)建設(shè)的意義、方法和應(yīng)用，推進(jìn)信息資源管理事業(yè)在政府信息公開實(shí)踐中獲得新發(fā)展。