鐘龍彪

[摘 要]

建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，中央巡視是主導，發(fā)揮引領示范作用；省級巡視是樞紐，發(fā)揮承上啟下作用；市縣巡察是根基，發(fā)揮基礎性作用。建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，省市縣三級作用非常關鍵。建立巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，市縣巡察監(jiān)督效能有待提升，省市縣巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督的領導體制、責任落實、工作機制、制度保障有待健全。完善巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，健全市縣巡察制度，提升巡察監(jiān)督效能；完善體制機制，實現(xiàn)巡視巡察上下真聯(lián)真動、長聯(lián)長動。

[關鍵詞]

巡視；巡察；聯(lián)動；監(jiān)督網(wǎng)

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008410X（2018）05000305

全面從嚴治黨要靠全黨、管全黨、治全黨，必然要求建立橫向到邊、縱向到底、上下聯(lián)動、無縫對接、不留死角、沒有空白的黨內監(jiān)督網(wǎng)絡。黨的地方和基層組織是黨的執(zhí)政之基，也是黨內監(jiān)督亟待加強的薄弱環(huán)節(jié)。因此，黨的十九大報告提出，在市縣黨委建立巡察制度，建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)。這個重要決策對于實現(xiàn)巡視巡察監(jiān)督全覆蓋，健全完善黨和國家監(jiān)督體系，推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展、向基層延伸，不斷奪取反腐敗斗爭新勝利，具有重大意義。

一、建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)的內涵與價值

（一）建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)的內涵

建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，中央巡視是主導，發(fā)揮引領示范作用；省級巡視是樞紐，發(fā)揮承上啟下作用；市縣巡察是根基，發(fā)揮基礎性作用。落實十九大部署，加快建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，省市縣三級作用非常關鍵，既是重點，也是難點。省市縣巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，從縱向看，可分為省級巡視、市級巡察、縣級巡察三個層面；從橫向看，涉及省市縣三級的黨委、巡視巡察機構及紀檢、組織、宣傳、審計、司法等有關部門。建立省市縣巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，省市縣三級黨委加強領導、落實責任是政治保證，省市縣三級巡視巡察機構是關鍵環(huán)節(jié)和中堅力量，完善壓實省市縣黨委主體責任，加強省級巡視對市縣巡察指導、省級巡視與市級巡察、縣級巡察協(xié)調配合等制度機制是基本保障，做到省市縣巡視巡察主體互動、內容貫通、形式對接、機制協(xié)調，實現(xiàn)上下左右聯(lián)動、形成黨內監(jiān)督合力、提升監(jiān)督效能、促進全面從嚴治黨是根本。

（二）加快建立巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)的重要價值

第一，從推進全面從嚴治黨全覆蓋、層層落實管黨治黨責任的要求看，需要加快建立巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)。在中國共產黨的組織體系和我國國家政權體系中，省市縣三級處在承上啟下的關鍵環(huán)節(jié)，是落實全面從嚴治黨要求、實現(xiàn)國家長治久安的重要基礎?？たh治，天下安。從正面講，只有省市縣三級都切實按照中央的要求推進全面從嚴治黨，才能使我們黨治國理政、長期執(zhí)政具有廣泛、牢固、可靠的基礎。如果省市縣三級管黨不力、治黨不嚴，導致問題叢生，最后把問題都推給中央解決，這也是行不通的。只有省市縣三級黨委都切實擔當起從嚴治黨的責任，把問題解決在地方和基層，才不至于使問題由小變大，由少變多，最后變得積重難返。黨的十八大以來，通過加強和改進中央和省級巡視制度，充分發(fā)揮了巡視在推進全面從嚴治黨中的利劍作用。但由于巡視在市縣兩級未能實現(xiàn)全覆蓋，出現(xiàn)了管黨治黨責任壓力層層遞減的問題，部分基層群眾對全面從嚴治黨、深入推進反腐敗斗爭的獲得感不強。有效解決這個問題，需要按照十九大的部署，加快建立市縣巡察制度，切實解決全面從嚴治黨“最后一公里”問題，真正實現(xiàn)巡視巡察監(jiān)督橫向到邊、縱向到底、上下聯(lián)動、無縫對接、不留死角，并與黨內其他形式的監(jiān)督、國家監(jiān)察委員會的監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等有效銜接，完善監(jiān)督體系，織密監(jiān)督網(wǎng)絡。

第二，從推進市縣巡察、提高巡察效能角度看，需要加快建立巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)。從巡視制度看，經(jīng)過二十多年的實踐探索，中央、省級巡視已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗，無論是領導體制、工作機制、制度建設等，還是發(fā)現(xiàn)問題、推動解決問題的具體工作方式方法都已經(jīng)比較完善，巡視效果明顯，受到社會高度關注，深受廣大干部群眾信任，愿意向巡視組反映問題。但從巡察制度看，市縣巡察剛開始探索，時間非常短暫，缺乏成熟經(jīng)驗，與中央和省級巡視比較，無論是發(fā)現(xiàn)問題還是推動解決問題，都存在效能不高的問題。由此，產生了巡察對有問題的單位和領導干部震懾作用不明顯，基層群眾對巡察不了解、不信任，關注度、參與度不高，不愿向巡察組反映了解的基層真實情況等問題。巡察實踐中存在的這些問題如果不能有效解決，不切實提高巡察質量，就會影響巡察制度的健康、可持續(xù)發(fā)展和生命力，使得這個制度形同虛設，不能充分發(fā)揮其助力全面從嚴治黨在基層延伸的應有的“利劍”作用。為了把巡察鍛造成為巡視那樣的“利劍”，市縣巡察需要向省級巡視借力、取經(jīng)，以提升巡察監(jiān)督效能。這就需要通過建立省市縣巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)，為省級巡視指導、幫助市縣巡察提高監(jiān)督質量創(chuàng)造條件、搭建平臺、鋪設通道。

第三，從深化中央、省級巡視角度看，需要加快建立省市縣巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)。相對于市縣巡察，中央、省級巡視具有權威性高、經(jīng)驗豐富、發(fā)現(xiàn)問題能力強等比較優(yōu)勢，但也有覆蓋范圍有限、對基層單位“鞭長莫及”等問題。要彌補這些不足，就需要建立巡視巡察監(jiān)督上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)。一方面，可以讓市縣巡察對中央、省級巡視監(jiān)督發(fā)揮“拾遺補闕”的作用，使黨內監(jiān)督層層落實、直達基層，真正做到“利劍高懸”，讓基層干部不敢腐、不能腐、不想腐。另一方面，中央、省級巡視組發(fā)現(xiàn)的問題線索，可以通過市縣巡察深入查下去，擴大戰(zhàn)果，更好地發(fā)揮巡視巡察聯(lián)動發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾的作用。市縣巡察組對基層情況比較熟悉、了解，具有靈活、機動的比較優(yōu)勢，能夠快速查清問題、處理問題，并通過查處問題發(fā)現(xiàn)帶有典型性和普遍性的問題，分析這些問題產生的原因，找出防止、解決問題的辦法。

二、建設巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)的現(xiàn)狀

目前，各地普遍部署開展了市縣巡察監(jiān)督，一些地方對建立巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)進行了積極探索。例如，江蘇探索出巡視巡察聯(lián)動的三種有效模式：“對口式”巡視巡察，精準發(fā)現(xiàn)行業(yè)系統(tǒng)性問題；“接力式”巡視巡察，精準發(fā)現(xiàn)深層次問題；“協(xié)同式”巡視巡察，精準發(fā)現(xiàn)普遍性問題

[1]。又如，福建省積極探索省市縣三級巡視巡察聯(lián)動機制，形成一體化工作格局。在省委開展對縣巡視時，根據(jù)省委巡視組工作需要，由所屬市委派出巡察組，針對巡視中反映的突出問題線索開展“點穴式”專項巡察；在省委巡視情況反饋后，市縣黨委針對巡視組反饋的普遍性、傾向性問題開展巡察，拓展延伸巡視成果[2]。但從實踐看，目前的探索還是初步的，存在一些需要進一步深化提高和完善的地方。

第一，市縣巡察監(jiān)督效能有待提升。市縣巡察是建立巡視巡察監(jiān)督網(wǎng)的底板、基礎，也是短板、弱項。精準發(fā)現(xiàn)問題是巡察充分發(fā)揮監(jiān)督作用的關鍵。

發(fā)現(xiàn)不了基層存在的問題，或者發(fā)現(xiàn)的是沒有太大價值的問題，巡察監(jiān)督就不能有效發(fā)揮震懾作用，就會演變成“走過場”，難以持續(xù)發(fā)展。

從調研看，制約巡察監(jiān)督效能提升的最大難題是發(fā)現(xiàn)有價值問題線索“難”，存在“三多三少”問題。 一是巡察組聽到的工作成績多，實質問題少。在巡察中，無論是聽取被巡察單位黨組織工作匯報、有關部門專題匯報，抑或召開座談會、列席被巡察單位會議，還是個別談話、向知情人詢問情況，都普遍存在講工作成績多、講具體問題少，講領導優(yōu)點多、講干部缺點少的現(xiàn)象，即使是講問題，也是講一般性問題多、講本單位突出問題少；在民主測評和問卷調查中，存在“一勾到底”、滿意率虛高的現(xiàn)象，難以通過測評、問卷結果發(fā)現(xiàn)管黨治黨中存在的問題。二是被巡察單位黨組織領導干部和群眾積極配合多，來信來訪來電主動提供問題線索少。在進駐巡察前，雖然通過在巡察組駐地、被巡察單位張貼巡察公告以及利用電視、報紙、網(wǎng)站等進行宣傳，廣泛開展動員工作，但公布的舉報電話基本上沒有接到群眾的來電，也很少有群眾主動到巡察組接訪點反映問題，有的巡察組舉報信箱幾乎收不到群眾的信訪舉報信件，電子郵箱也是如此。在開展個別談話中，有的干部、群眾雖然了解真實情況，但由于不愿、不敢講真話，給巡察組了解真實情況帶來困難。三是群眾反映的問題寬泛、價值低的多，有針對性、價值高的少?；鶎尤罕妼ρ膊毂O(jiān)督職責、內容不太了解，把巡察組視為“包青天”，認為巡察組什么問題都能查、都應該查，期望值過高，不管什么問題都向巡察組反映。有的反映問題不具體，比較空泛，針對性不強，沒有可查性；有的出于發(fā)泄私憤，反映問題不實，干擾巡察；有的問題在巡察之前已經(jīng)處理過，但群眾認為處理太輕，仍然向巡察組繼續(xù)反映，要求從重處理。

巡察效能有待提升的另一個重要表現(xiàn)在于問題整改機制尚不健全，成果有效運用難。巡察成果的運用關系到巡察工作的生命力，巡察工作要取得實實在在的成效，發(fā)現(xiàn)問題是基礎，整改問題是關鍵。發(fā)現(xiàn)問題是巡察工作的出發(fā)點，整改問題則是落腳點。對待巡察組指出的問題，被巡察地區(qū)和單位黨組織應積極整改，反思工作中的不足。然而，在現(xiàn)實中，仍有部分被巡察地區(qū)和單位思想認識不到位，對待整改態(tài)度不端正。

從實踐情況看，由于市縣級巡察發(fā)現(xiàn)的問題整改責任機制尚未有效建立，導致有的被巡察單位整改不力、敷衍推諉，或拒不整改。一些被巡察地區(qū)和單位黨組織認為只要巡察組一走，就是平安“通關”。在落實整改要求時“打折扣”，滿足于“差不多”“過得去”。有的單位被指出的問題很多，在問題整改落實階段卻避重就輕，對那些原則性、根本性的問題不加以研究解決，只把焦點放在一些細小問題的整改上。有的整改措施不痛不癢，整改時間寬泛模糊，以此敷衍了事。還有一些被巡察地區(qū)和單位黨組織抱著消極觀望、等待的態(tài)度，存在畏難情緒，在整改中縮手縮腳，不主動不積極，走一步、看一步。有的被巡察單位和黨員干部，沒有正確估量到黨中央全面從嚴治黨的決心，抱有僥幸心理，認為短時間內的巡察工作發(fā)現(xiàn)不出什么問題，巡察了就了事；即便能夠發(fā)現(xiàn)問題，也不會“不幸”落到自己頭上；更有甚者，認為“上有政策，下有對策”，自作聰明，以為自己的小伎倆可以瞞天過海。正是因為存有這樣的僥幸心理，導致部分黨員干部對巡察工作敷衍應付，認為巡察組巡察完，自己就可以一切照舊，對后續(xù)的問題整改不當回事，能拖則拖，能不改則不改。

影響市縣級巡察監(jiān)督效能提升的主要原因有三個方面。一是由于地域狹小、人際關系密切，客觀上存在群眾不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督基層領導干部，加上巡察宣傳的廣度、力度不夠，使得社會參與性不強，依靠群眾舉報問題難。雖然巡察組采取了紙質公告張貼、網(wǎng)絡發(fā)布、電視公告、設立意見箱、公布舉報電話等方式，大力宣傳巡察工作，營造了一定的輿論氛圍，但除巡察辦、巡察組、巡察對象等小范圍知曉巡察工作外，社會知曉率不高，人人參與巡察監(jiān)督的氛圍不夠濃厚，加之群眾存在安全顧慮，怕被打擊報復等思想誤區(qū)，造成群眾知曉率低、信任度低，參與率不高。群眾向巡察組來電來信匿名的多，實名的少。由于是匿名舉報，聯(lián)系不到舉報人，巡察組難以深入發(fā)現(xiàn)問題。二是因為巡察干部隊伍的組成大多數(shù)是臨時抽調在職優(yōu)秀后備干部，隊伍建設缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性、專業(yè)性。被抽調的干部，雖然政治上可靠，但缺少監(jiān)督的專業(yè)知識和能力，對巡察工作不熟悉，經(jīng)驗少、業(yè)務水平不高，不能迅速適應巡察工作要求。三是因為當前區(qū)級巡察工作實行“黨委統(tǒng)一領導、巡察辦組織協(xié)調、有關部門共同參與”的領導體制和工作機制，相關部門的聯(lián)動機制尚未健全，存在協(xié)調配合不力現(xiàn)象。在巡察準備環(huán)節(jié)，紀檢、審計、信訪、檢察部門提供的問題線索不充分，數(shù)量有限，質量不高，可查性較低，有的部門甚至沒有。因為不能提前掌握巡察對象的情況，不能帶著問題去巡察，使巡察無備而戰(zhàn)，對象不明。在巡察了解環(huán)節(jié)，巡察組在進駐階段基本采取發(fā)放測評表、個別談話、設立意見箱和聽取報告等被動的方式“等”問題線索，通過走訪、調查和暗訪或者召集群眾開座談會等主動“找”問題線索的不多，而群眾來信來訪來電又不多，使巡察組難以全面、深入、準確地發(fā)現(xiàn)、掌握被巡察單位存在的問題。

第二，省市縣巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督的領導體制、責任落實、工作機制、制度保障等有待健全。一是由于體制上缺乏有效的紐帶把省市縣巡視巡察監(jiān)督主體連接在一起，監(jiān)督主體之間溝通協(xié)調不夠，監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)、力量分散的現(xiàn)象還存在。二是省市縣巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督的主體責任有待壓實。巡視巡察工作主體責任在各級黨委（黨組），書記是第一責任人，但一些黨委對巡視巡察工作主體責任的認識不到位、擔當不夠有力，有的聽取匯報不及時、點人點事不鮮明、運用成果措施不具體，有的對巡視巡察機構人員方面的困難長期不研究、不解決，有的甚至把巡視巡察工作簡單推給紀檢機關，當甩手掌柜，事不關己高高掛起。三是省市縣巡視巡察聯(lián)動監(jiān)督工作機制有待完善。在發(fā)現(xiàn)問題、推動問題整改、形成震懾等方面，省市縣巡視巡察的指導、溝通、協(xié)調、配合機制尚未完全建立，省級巡視與市縣巡察尚未做到有序承接、有效貫通，影響了巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)整體作用、綜合優(yōu)勢的充分發(fā)揮。

三、完善巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)的路徑

（一）健全市縣巡察制度，提升監(jiān)督效能是完善巡視巡察上下聯(lián)動監(jiān)督網(wǎng)的根本

第一，創(chuàng)新方式。提高巡察監(jiān)督效能，重點在于提高發(fā)現(xiàn)問題的能力，難點在于破解“熟人社會”監(jiān)督難題。為破解基層“地方小、人頭熟、監(jiān)督難”的問題，可探索實行“交叉巡察”方式。一些地方的實踐證明，異地交叉巡察既使巡察工作跳出人情、面子、關系的干擾，也可推動各地區(qū)之間互相學習交流，取長補短，借鑒提高。但在實踐探索中也發(fā)現(xiàn)跨地區(qū)交叉巡察存在的問題，比如，巡察監(jiān)督涉及主體責任，如果實行跨地區(qū)交叉巡察，就有誰來承擔主體責任的問題。這個問題處理不妥，會導致主體責任不明確，影響巡察效果。此外，熟人社會監(jiān)督難，非熟人社會監(jiān)督也難。實行跨地區(qū)交叉巡察，由外地巡察干部負責發(fā)現(xiàn)問題，由于其初來乍到，不了解情況，要在短時間內迅速精準發(fā)現(xiàn)問題并非易事，而要客觀準確判斷被巡察單位的政治生態(tài)更不容易做到。這些問題需要通過完善跨地區(qū)交叉巡察制度來解決。

第二，建設一支素質強、業(yè)務精的巡察干部隊伍。鑒于巡察干部大多數(shù)是臨時抽調的，為盡快縮短新巡察干部的“適應期”及“磨合期”，更快地開展巡察工作，可采取多種途徑。例如，上一輪巡察后，對于在巡察工作中發(fā)現(xiàn)的素質、業(yè)務較好的巡察干部，可以留下作為“種子”，實行“以老帶新”，從不同側重點就如何更精準地發(fā)現(xiàn)問題、收到信訪舉報后如何快速反應等方面介紹經(jīng)驗做法和提出意見建議，并對新一輪巡察組成員提出的帶有普遍性的問題進行解答，充分發(fā)揮“傳幫帶”的作用。還可以選派優(yōu)秀縣級巡察干部到市級巡察組、省級巡視組跟班學習。也可以讓省級巡視辦選派優(yōu)秀巡視干部到市縣級巡察組掛職，指導市縣巡察干部提高業(yè)務水平。

第三，注重輿論宣傳，加大巡察工作的宣傳、教育力度。每輪巡察開始前及時張貼巡察公告，公布各巡察組聯(lián)系電話、電子郵箱和舉報信箱，并利用報紙、電視等公眾平臺廣而告之，擴大群眾知曉率，最大限度地拓寬和暢通線索來源渠道，搭建與黨員、干部、群眾的交流溝通平臺。充分利用政府門戶網(wǎng)、紀檢監(jiān)察網(wǎng)、微信、微博等新媒體，全面、準確、及時發(fā)布巡察工作動態(tài)，宣傳巡察工作成效，營造人人關注巡察、人人參與巡察的良好氛圍。

第四，強化責任，提升巡察成果運用實效。強化巡察機構的責任。巡察機構要對整改落實情況、移交事項辦理情況等進行跟蹤、了解和督辦，建立成果運用臺賬管理制度，使巡察成果在報告、反饋、移交、督辦、整改等各環(huán)節(jié)有據(jù)可查，對整改工作和移交事項辦理不力的，要及時通報，嚴肅追責。強化被巡察單位的整改責任。被巡察單位黨委要針對反饋意見，統(tǒng)籌研究、細化分工、責任到人、認真整改，做到真抓真改。強化線索核查責任。黨員干部違紀違法問題線索移交紀委核查處理，選人用人及黨建工作等問題移交組織部門處理。

（二）完善體制機制，實現(xiàn)巡視巡察上下真聯(lián)真動、長聯(lián)長動是必由之路

第一，健全上下聯(lián)動的領導體制，落實主體責任是根本保證。健全省級黨委統(tǒng)一領導、巡視工作領導小組具體領導、市縣黨委和巡察工作領導小組分級負責的領導體制，抓好責任傳導，做到巡視巡察一體謀劃、一體部署、一體推進。

第二，建立上下聯(lián)動的工作機制，巡視巡察同向發(fā)力是關鍵所在。省級巡視工作領導小組、巡視工作領導小組辦公室要加強與市縣巡察工作領導小組、巡察工作領導小組辦公室聯(lián)系，突出“共抓共享共用”，形成巡視巡察監(jiān)督內容互相吻合、監(jiān)督要素互相銜接、工作步驟互相協(xié)同的工作格局。

第三，完善制度體系，規(guī)范運行是巡視巡察上下聯(lián)動常態(tài)化的可靠保障。這就需要建立健全省市縣黨委常委會定期研究巡視巡察聯(lián)動工作、省市縣黨委書記召開專題會聽取巡視巡察聯(lián)動匯報、市縣黨委向省級巡視工作領導小組報備巡察材料等制度。

參考文獻：

[1]初英杰.巡視巡察聯(lián)動 利劍直插基層[N].中國紀檢監(jiān)察報，20171129.

[2]陳金來.福建探索省市縣三級巡視巡察聯(lián)動機制——靶向基層，發(fā)揮利劍震懾作用[N].中國紀檢監(jiān)察報，20170618.

責任編輯：陳文杰