莊德水

[摘 要]

自監(jiān)察體制恢復(fù)建立以來(lái)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了恢復(fù)期、調(diào)整期、推進(jìn)期、發(fā)展期、變革期五個(gè)時(shí)期，不同時(shí)期具有相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制和制度保障。監(jiān)察職能演進(jìn)與我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)調(diào)整存在相關(guān)性，經(jīng)歷了一個(gè)“分”“合”“整”“統(tǒng)”的發(fā)展過(guò)程，分別產(chǎn)生外生型、內(nèi)嵌型、內(nèi)生型、自主型職能類型。推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能的政治性、法治性和有效性的有機(jī)統(tǒng)一，形成中國(guó)特色的監(jiān)察體制。

[關(guān)鍵詞]

監(jiān)察機(jī)構(gòu)；監(jiān)察職能；結(jié)構(gòu)改革；職能發(fā)展

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008410X（2018）05004909

自1986年我國(guó)監(jiān)察體制恢復(fù)以來(lái)，隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活的變遷，監(jiān)察機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)具有時(shí)代發(fā)展特征的演進(jìn)過(guò)程。監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能的演進(jìn)反映了我國(guó)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的發(fā)展情況，也反映了我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的發(fā)展過(guò)程。本文以《人民日?qǐng)?bào)》等重要報(bào)刊為主要文獻(xiàn)來(lái)源，嘗試分析改革開放以來(lái)我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能的演進(jìn)過(guò)程與特點(diǎn)。

一、監(jiān)察機(jī)構(gòu)演進(jìn)的歷史分析

自恢復(fù)建立以來(lái)，我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)日益融入整個(gè)國(guó)家建設(shè)和發(fā)展，成為國(guó)家開展政治管理、提供公共服務(wù)和推進(jìn)治國(guó)理政的重要環(huán)節(jié)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為基本的監(jiān)督力量，在國(guó)家監(jiān)督體系中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。結(jié)合相關(guān)法律制度文本的頒布實(shí)施，在學(xué)理上，我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)演進(jìn)過(guò)程大致可分為五個(gè)階段。

（一）恢復(fù)期

恢復(fù)期是從1986年恢復(fù)建立至1993年紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公。這一時(shí)期，各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐步恢復(fù)建立，成為當(dāng)時(shí)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序的重要保障力量。

1986年11月出臺(tái)的《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部議案的說(shuō)明》指出了當(dāng)時(shí)的監(jiān)察問題：“目前，違反黨紀(jì)者有黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)管，違反國(guó)法者有公安、檢察、法院等政法部門管，違反政紀(jì)者卻沒有一個(gè)機(jī)關(guān)專司監(jiān)察職能。這在依據(jù)憲法健全國(guó)家行政體制，充分發(fā)揮國(guó)家效能方面，是一個(gè)缺陷”[1]（P761）。監(jiān)察機(jī)構(gòu)專司監(jiān)察職能，主要集中于廉政監(jiān)察，這與當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)及出現(xiàn)的腐敗問題直接相關(guān)。當(dāng)時(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)集中于檢查對(duì)外經(jīng)濟(jì)合同簽訂和執(zhí)行中的問題，尤其是查處國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的索賄受賄、貪污和瀆職等行為，包括出賣經(jīng)濟(jì)情報(bào)。這些工作當(dāng)時(shí)被列為監(jiān)察機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期的工作重點(diǎn)[2]。國(guó)家要求凡有涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地方，應(yīng)以清查對(duì)外經(jīng)濟(jì)合同中的問題為重點(diǎn)開展監(jiān)察工作；有對(duì)外經(jīng)濟(jì)合同的部門和單位在半年時(shí)間內(nèi)把這些合同全部清理一遍[3]。

各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)按照“治理經(jīng)濟(jì)環(huán)境，整頓經(jīng)濟(jì)秩序”的要求，集中查處了一批在流通領(lǐng)域利用權(quán)力倒賣緊俏物資、牟取暴利的案件。至1988年底，各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在抓緊組建機(jī)構(gòu)和開展清查涉外經(jīng)濟(jì)合同的同時(shí)，查處各種違紀(jì)案件，一年來(lái)共立案1.56萬(wàn)件，7500多人受到行政處分。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在監(jiān)察部門已經(jīng)做出政紀(jì)處理的4900余案件中，屬于貪污、索賄受賄的有1609件，屬于官僚主義、失職瀆職的有494件，屬于違反財(cái)經(jīng)和外事紀(jì)律的有389件，屬于嚴(yán)重以權(quán)謀私的有292件，屬于打擊報(bào)復(fù)或其他方面的有2112件[4]。

1990年頒布實(shí)施的《行政監(jiān)察條例》對(duì)監(jiān)察職能做出規(guī)定：“根據(jù)監(jiān)察計(jì)劃定期或者不定期地對(duì)被監(jiān)察部門和人員貫徹執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、政策以及決定、命令的情況進(jìn)行檢查?！薄案鶕?jù)本級(jí)人民政府或者上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定，或者根據(jù)本地區(qū)、本部門工作的需要，對(duì)被監(jiān)察部門的工作進(jìn)行專項(xiàng)檢查?！?/p>

“對(duì)違法違紀(jì)行為進(jìn)行立案調(diào)查?！睆倪@些規(guī)定可以看出，監(jiān)察機(jī)構(gòu)有權(quán)開展專項(xiàng)檢查和立案調(diào)查，對(duì)國(guó)家法律政策執(zhí)行情況進(jìn)行全面監(jiān)督，受理調(diào)查處理監(jiān)察對(duì)象各類違反國(guó)家法律、法規(guī)以及違反政紀(jì)的行為。

這一時(shí)期的監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要針對(duì)改革開放形勢(shì)下出現(xiàn)的新問題新情況開展工作，著力推進(jìn)黨紀(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)整頓。從總體上，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能比較單一，重點(diǎn)是廉政監(jiān)察，廉政監(jiān)察和執(zhí)法監(jiān)察還沒有形成整合力。

（二）調(diào)整期

調(diào)整期是從1993年紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公始至1997年《行政監(jiān)察法》頒布?？紤]到紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作性質(zhì)和工作職能的重合性，中央紀(jì)委、監(jiān)察部從1993年開始合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)，履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能。合署辦公后，監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要圍繞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程出現(xiàn)的新問題開展工作，重點(diǎn)解決破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律以及新型權(quán)力腐敗等問題，主抓領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查辦違紀(jì)違法案件、糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)三項(xiàng)工作。與此相適應(yīng)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)重點(diǎn)整治領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商辦企業(yè)、在經(jīng)濟(jì)實(shí)體中兼職、買賣股票、在公務(wù)活動(dòng)中收受禮金等問題，提出縣處級(jí)及以上領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律要求。從抑制部門利益和治理部門腐敗的角度出發(fā)，有針對(duì)性地治理亂收費(fèi)，實(shí)行收支兩條線管理，要求黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤。中央紀(jì)委監(jiān)察部從保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)出發(fā)，要求各地嚴(yán)格遵守黨紀(jì)政紀(jì)，該下放給企業(yè)的權(quán)力應(yīng)及時(shí)下放，不得擅自截留、挪用農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)資金；不得未經(jīng)批準(zhǔn)自行設(shè)立各類金融機(jī)構(gòu)，或直接融資，高利率集資，濫發(fā)股票、禮券；不得炒房地產(chǎn)，辦“翻牌”公司等[5]。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制尚不完善，合理的經(jīng)濟(jì)行為與非法的市場(chǎng)投機(jī)行為常處于模糊地帶，人們對(duì)可能出現(xiàn)的腐敗問題認(rèn)識(shí)不足，監(jiān)察機(jī)構(gòu)努力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。但客觀地說(shuō)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)所處理的很多問題是經(jīng)濟(jì)改革不到位造成的，一些屬于比較微觀層面的矛盾問題。監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍沿用傳統(tǒng)方法解決現(xiàn)實(shí)問題，與具體工作要求相比，存在一定滯后性，不能完全觸及腐敗發(fā)生的體制機(jī)制根源。

這一時(shí)期工作實(shí)踐和調(diào)整到位的最終成果是《行政監(jiān)察法》。根據(jù)1997年頒布實(shí)施的《行政監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；受理監(jiān)察對(duì)象違反行政紀(jì)律行為的控告檢舉、違反行政紀(jì)律的行為以及有關(guān)受理的申訴等職責(zé)。《行政監(jiān)察法》的實(shí)施標(biāo)志著行政監(jiān)察在國(guó)家監(jiān)督體系中正式確立其地位，受到國(guó)家政權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)。

（三）推進(jìn)期

推進(jìn)期是從1997年《行政監(jiān)察法》頒布至2005年懲防體系綱要的實(shí)施。這一時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入關(guān)鍵期，一些深層次的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題以及嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的腐敗問題日益顯現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的任務(wù)越來(lái)越艱巨，廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察形成合力。

這一時(shí)期監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)之一是維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。中央紀(jì)委監(jiān)察部于1998年7月發(fā)出《關(guān)于貫徹全國(guó)打擊走私工作會(huì)議精神的通知》，要求打擊走私活動(dòng)，認(rèn)為這不僅是重大的經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)，也是嚴(yán)肅的政治斗爭(zhēng)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要把打擊走私犯罪作為深入進(jìn)行反腐敗斗爭(zhēng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容抓緊抓好。開展反走私斗爭(zhēng)，要同整頓秩序，加強(qiáng)管理相結(jié)合，實(shí)行標(biāo)本兼治，綜合治理，為改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)創(chuàng)造良好環(huán)境[6]。打擊走私的典型案件包括湛江特大走私案和廈門遠(yuǎn)華特大走私案。同時(shí)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)整頓金融秩序、糧食流通體制改革、國(guó)債資金管理使用、國(guó)有企業(yè)重組改制、工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)等進(jìn)行監(jiān)督檢查。這些工作說(shuō)明，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入開展，一些體制性問題已經(jīng)成為改革的阻力和損害人民群眾利益的突出問題。與此相適應(yīng)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)從重視事后監(jiān)察轉(zhuǎn)向事中監(jiān)察，參與經(jīng)濟(jì)改革全過(guò)程。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察運(yùn)行日益融入經(jīng)濟(jì)改革，成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。針對(duì)突發(fā)性問題，監(jiān)察機(jī)構(gòu)把臨時(shí)性任務(wù)納入原有的執(zhí)法監(jiān)察工作。如開展對(duì)防治非典工作的監(jiān)督檢查，在防治非典的專項(xiàng)檢查中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)防治工作不力的1798名公務(wù)人員和工作人員給予紀(jì)律處分，1757人受到了組織處理[7]。

（四）發(fā)展期

發(fā)展期是從2005年懲防體系綱要的實(shí)施至黨的十八大。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，監(jiān)察職能越來(lái)越廣，監(jiān)察權(quán)的運(yùn)用日漸制度化和規(guī)范化，監(jiān)察機(jī)構(gòu)不折不扣地成為保障政治經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要力量。

在這一時(shí)期，國(guó)家加快監(jiān)察工作的立法化，制定推出了一系列法律法規(guī)。《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》是保障《行政監(jiān)察法》實(shí)施、規(guī)范監(jiān)察工作的重要行政法規(guī)，對(duì)適用對(duì)象范圍、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織體系、監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)限、監(jiān)察程序等方面都做出具體規(guī)定。在《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》頒布當(dāng)年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求“加強(qiáng)專門監(jiān)督。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要積極配合監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作，自覺接受監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定。”“監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)要切實(shí)履行職責(zé)，依法獨(dú)立開展專門監(jiān)督。監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)要與檢察機(jī)關(guān)密切配合，及時(shí)通報(bào)情況，形成監(jiān)督合力?！比绱?，《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》與《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》形成現(xiàn)實(shí)呼應(yīng)。

2010 年6 月，全國(guó)人大常委會(huì)做出關(guān)于修訂《行政監(jiān)察法》的決定。新修訂的《行政監(jiān)察法》完善了監(jiān)察工作原則，進(jìn)一步明確了監(jiān)察機(jī)構(gòu)職責(zé)，適當(dāng)擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象范圍，完善了舉報(bào)制度并加大了對(duì)舉報(bào)人保護(hù)力度，提出了依法公開監(jiān)察工作信息的要求[8]?！缎姓O(jiān)察法》的修訂，標(biāo)志著監(jiān)察工作向科學(xué)化邁進(jìn)了一步，除明確規(guī)定廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察三項(xiàng)職責(zé)外，還把組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)政務(wù)公開工作和糾風(fēng)工作列為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)。政務(wù)公開是政府依法行政的基本要求，《政府信息公開條例》明確規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！卑堰@一職責(zé)上升至法律高度，事實(shí)上把政務(wù)公開作為一項(xiàng)重要的監(jiān)督事項(xiàng)納入監(jiān)察范圍，有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)有針對(duì)性地對(duì)政務(wù)公開工作進(jìn)行檢查。糾風(fēng)工作旨在糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)。自監(jiān)察機(jī)構(gòu)恢復(fù)建立以來(lái)，組織協(xié)調(diào)、檢查指導(dǎo)糾風(fēng)工作一直是重要任務(wù)，把這項(xiàng)工作用法律的形式加以確定，促進(jìn)了監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法開展糾風(fēng)工作，切實(shí)維護(hù)了人民群眾利益。

監(jiān)察職能范圍呈拓展趨勢(shì)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)針對(duì)“礦難”問題，對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理實(shí)施監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)構(gòu)在安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職責(zé)任務(wù)主要有三項(xiàng)：一是對(duì)有關(guān)地方人民政府、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員履職情況實(shí)施監(jiān)察；二是參加安全生產(chǎn)責(zé)任事故調(diào)查，調(diào)查處理違紀(jì)對(duì)象；三是全過(guò)程監(jiān)督安全生產(chǎn)責(zé)任事故的調(diào)查處理[9]。針對(duì)緊急性的抗震救災(zāi)工作，提前介入監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資的監(jiān)管，及時(shí)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)并依法處理貪污私分、虛報(bào)冒領(lǐng)、截留克扣、擠占挪用救災(zāi)款物、失職瀆職、疏于管理，遲滯撥付救災(zāi)款物造成嚴(yán)重后果的行為以及致使救災(zāi)物資嚴(yán)重毀損浪費(fèi)等行為。結(jié)合效能監(jiān)察，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)項(xiàng)目和資金管理情況實(shí)施監(jiān)察，重點(diǎn)在決策環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)節(jié)，保證擴(kuò)大內(nèi)需政策的落實(shí)以及資金使用的合理性和科學(xué)性。這些工作說(shuō)明監(jiān)察機(jī)構(gòu)已從事后應(yīng)急性監(jiān)察轉(zhuǎn)向事前預(yù)防性監(jiān)察，針對(duì)可能出現(xiàn)的腐敗問題和效能問題，制定應(yīng)對(duì)策略并提前介入，如中央紀(jì)委監(jiān)察部等五部門在汶川地震發(fā)生后一周，就下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》，對(duì)可能出現(xiàn)的違法違規(guī)違紀(jì)行為實(shí)行預(yù)警和監(jiān)管。

監(jiān)察工作不僅僅局限于廉政監(jiān)察領(lǐng)域，而且拓展至其他政府領(lǐng)域，融入整個(gè)行政體制改革和依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察技術(shù)實(shí)現(xiàn)電子化，電子監(jiān)察成為一項(xiàng)新的監(jiān)察方式?？?jī)效評(píng)估和管理的理念進(jìn)入監(jiān)察工作，效能監(jiān)察不再局限于考察領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政勤政，而是拓展至領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效水平以及所在部門的整體績(jī)效。問責(zé)成為監(jiān)察機(jī)構(gòu)有力的糾偏和懲處手段，“監(jiān)察加問責(zé)”使監(jiān)察工作的威懾力大大提升。

（五）變革期

黨的十八大以來(lái)，原有的行政監(jiān)察職能已不能適應(yīng)新形勢(shì)下黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的新要求，需要從體制上加以深化改革，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制的歷史性變革。

根據(jù)行政監(jiān)察法，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察對(duì)象主要是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，無(wú)法覆蓋立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)及公務(wù)人員以及國(guó)企和事業(yè)單位、社會(huì)組織等，存在監(jiān)察盲區(qū)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)、監(jiān)察程序不完善、監(jiān)察手段有限等情況也普遍存在。面對(duì)新形勢(shì)，由于參與具體事務(wù)過(guò)多、牽頭項(xiàng)目過(guò)多，監(jiān)察職能受到不同程度的削弱，產(chǎn)生泛化問題，無(wú)法聚焦中心任務(wù)，更無(wú)法集中優(yōu)勢(shì)資源和力量履行職責(zé)。與此同時(shí)，“責(zé)任重點(diǎn)不突出，該細(xì)化的沒細(xì)化，定性指標(biāo)、軟指標(biāo)多，定量指標(biāo)、硬指標(biāo)少，責(zé)任分工存在‘虛化現(xiàn)象；考核形式單一，很多地方是年頭年尾抓一抓，平時(shí)很少督導(dǎo)檢查，考核也以聽匯報(bào)、看資料為主，流于形式”[10]。在全面深化改革的背景下，人們呼喚新的監(jiān)察體制的產(chǎn)生。

在變革期，監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)入深度改革階段，除具原有的行政監(jiān)察權(quán)外，還被賦予執(zhí)法權(quán)。2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開積累經(jīng)驗(yàn)。這個(gè)方案強(qiáng)調(diào)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。在試點(diǎn)改革中，將行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的工作力量重新整合，把反腐敗資源集中起來(lái)。2018年3月《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）正式頒布實(shí)施，賦予監(jiān)察機(jī)構(gòu)必要的權(quán)限和措施，將原《行政監(jiān)察法》規(guī)定和實(shí)踐中正在使用、行之有效的措施確定下來(lái)，明確監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施開展調(diào)查。各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

二、監(jiān)察職能演進(jìn)的結(jié)構(gòu)分析

監(jiān)察職能的演進(jìn)與我國(guó)監(jiān)察體制和監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)整存在相關(guān)性，監(jiān)察職能經(jīng)歷了一個(gè)“分”“合”“整”“統(tǒng)”的變化過(guò)程，產(chǎn)生了外生型、內(nèi)嵌型、內(nèi)生型、自主型等職能類型。

（一）“分”的外生型職能

恢復(fù)建立監(jiān)察體制和機(jī)構(gòu)的時(shí)點(diǎn)，正是中央政府倡導(dǎo)“黨政分開”改革之時(shí)。在當(dāng)時(shí)，黨政分開被定位為我國(guó)政治體制改革的突破口。如鄧小平所指出：“政治體制改革的目的是調(diào)動(dòng)群眾的積極性，提高效率，克服官僚主義。改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位”[11]（P177）。黨政分開是指將黨的領(lǐng)導(dǎo)職能和國(guó)家機(jī)關(guān)的管理職能分開。黨政分開的目的是為了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，真正發(fā)揮黨總攬全局的作用，管好路線和方針政策，同時(shí)有利于政府管好其職權(quán)范圍內(nèi)的工作[12]（P66）?；謴?fù)建立監(jiān)察體制和機(jī)構(gòu)既出于增強(qiáng)監(jiān)督、推進(jìn)廉政工作的需要，也是黨政分開改革思路在權(quán)力監(jiān)督體系方面的具體實(shí)現(xiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)在審議設(shè)立國(guó)家監(jiān)察部議案之時(shí)，曾有代表提出：“現(xiàn)在一些國(guó)家工作人員失職瀆職現(xiàn)象不同程度地存在，設(shè)立監(jiān)察部對(duì)加強(qiáng)政紀(jì)十分必要。”“設(shè)立監(jiān)察部是政治體制改革的一個(gè)步驟，設(shè)立監(jiān)察部可以解決黨政不分的問題，也是廣大群眾的愿望?！盵13]在恢復(fù)建立之時(shí)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)從黨內(nèi)系統(tǒng)的紀(jì)檢職能“分”出部分職能，監(jiān)察職能屬于一種外生型職能。在具體工作中，監(jiān)察職能與紀(jì)委職能難免存在一定的重合性和沖突性，為監(jiān)察職能的演進(jìn)留下了空間。這說(shuō)明我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性特點(diǎn)，能夠在政府系統(tǒng)內(nèi)部獨(dú)立地開展工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自恢復(fù)建立以來(lái)全國(guó)監(jiān)察系統(tǒng)受理監(jiān)察對(duì)象的違法違紀(jì)問題71.9萬(wàn)件，立案檢查19.5萬(wàn)件，結(jié)案15.5萬(wàn)件。給予行政處分的共計(jì)16.2萬(wàn)人，其中縣處以上干部5778人，移送司法機(jī)關(guān)處理的13599人[14]。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)在開展反貪污受賄和加強(qiáng)廉政建設(shè)的基礎(chǔ)上提出“執(zhí)法監(jiān)察”，要求加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察，保證政令暢通，重點(diǎn)監(jiān)督檢查國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員、國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的業(yè)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人貫徹落實(shí)中央方針和國(guó)務(wù)院各項(xiàng)決定的情況[15]。雖然當(dāng)時(shí)各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部尚未設(shè)立專門的執(zhí)法監(jiān)察部門，但并不影響執(zhí)法監(jiān)察成為監(jiān)察工作的重要內(nèi)容。1989年的全國(guó)監(jiān)察工作會(huì)議明確要求圍繞治理整頓、深入改革開展執(zhí)法監(jiān)察，突出解決治理整頓中的壓縮需求、調(diào)整結(jié)構(gòu)、整頓秩序、提高效益等四個(gè)重要環(huán)節(jié)中的問題，嚴(yán)肅查處只顧局部利益而不顧全局利益、有令不行、有禁不止、干擾治理整頓的違紀(jì)違法行為[16]。

（二）“合”的內(nèi)嵌型職能

客觀地說(shuō)，監(jiān)察體制恢復(fù)建立后黨內(nèi)系統(tǒng)的紀(jì)委職能在一定程度上受到影響，甚至被相對(duì)削弱了。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作成效反襯出紀(jì)委職能的不足。紀(jì)委在政府部門的權(quán)威性受到影響，其權(quán)力行使無(wú)法滲透進(jìn)政府領(lǐng)域，否則，在當(dāng)時(shí)會(huì)被認(rèn)為是干涉行政。紀(jì)委屬于黨的系統(tǒng)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)屬于政府系統(tǒng)，兩者的職能重點(diǎn)不同。紀(jì)委主要針對(duì)黨員干部的違規(guī)違紀(jì)行為，監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要針對(duì)政府工作人員的違法違紀(jì)行為。紀(jì)委在具體工作中難以對(duì)非黨員身份的政府工作人員進(jìn)行直接處理，而監(jiān)察機(jī)構(gòu)需將具有黨員身份的政府工作人員相關(guān)案件材料移交紀(jì)委。紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)構(gòu)在職能上具有重合性，特別是對(duì)在政府部門工作的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)查和處理形成配合協(xié)作。可以說(shuō)，合署辦公是解決當(dāng)時(shí)紀(jì)委職能不足、提升紀(jì)委權(quán)威性，保證監(jiān)督效力的重要途徑。

合署辦公的指導(dǎo)原則是要有利于在黨中央和各級(jí)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能；要有利于國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，使各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子便于繼續(xù)向政府負(fù)責(zé)；要有利于避免紀(jì)檢、監(jiān)察工作的重復(fù)交叉以及精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。合署后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、兩種職能”的新體制。合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)。合署后的監(jiān)察部，依照憲法規(guī)定仍然屬于國(guó)務(wù)院序列，接受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在合署后，繼續(xù)實(shí)行由所在地政府和上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，按照《行政監(jiān)察條例》規(guī)定的職責(zé)、權(quán)力和工作程序開展工作[17]。

根據(jù)合署辦公原則，紀(jì)委對(duì)政府工作人員擁有合法的監(jiān)督權(quán)和處理權(quán)。在“合”的結(jié)構(gòu)調(diào)整中，行政監(jiān)察重新劃歸紀(jì)委系統(tǒng)，監(jiān)察是一種內(nèi)嵌式職能，即行政監(jiān)察與紀(jì)委職能是“合”在一起的。系統(tǒng)外的社會(huì)公眾有時(shí)分不清這二者之間的關(guān)系，甚至反映問題時(shí)只認(rèn)可紀(jì)委的權(quán)威性，這是合署辦公對(duì)發(fā)揮監(jiān)察職能提出的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。這說(shuō)明我國(guó)監(jiān)察職能具有全面性特點(diǎn)，不僅針對(duì)一般政府工作人員，而且針對(duì)黨員干部。

（三）“整”的內(nèi)生型職能

2001年9月國(guó)務(wù)院對(duì)推進(jìn)行政審批制度改革做出部署，用市場(chǎng)機(jī)制替代行政審批，規(guī)范程序，減少審批環(huán)節(jié)，公開審批程序和結(jié)果，接受群眾監(jiān)督，并在監(jiān)察部設(shè)立了國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室承擔(dān)日常工作[18]。行政審批是政府自我改革的重要內(nèi)容，涉及政府職能定位和權(quán)力調(diào)整，而這又涉及行政監(jiān)察的拓展。這說(shuō)明行政監(jiān)察不僅針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革問題，從政府治理角度解決市場(chǎng)問題，而且針對(duì)政府本身存在的問題，通過(guò)自我改革解決政府問題，這些問題的解決對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革具有重要意義。行政監(jiān)察承擔(dān)起監(jiān)督行政審批的職能，意味著監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)督力量并不是依附于政府，而是主動(dòng)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約。行政審批制度改革的推進(jìn)，在相當(dāng)程度上為監(jiān)察職能的有效發(fā)揮提供了空間，其改革成效也從另一個(gè)側(cè)面為監(jiān)察權(quán)的運(yùn)用確立了標(biāo)桿。監(jiān)察電子化是廉政技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)物，把廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察以及監(jiān)督政務(wù)公開和糾風(fēng)工作職能相結(jié)合，有利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作的系統(tǒng)化，深化監(jiān)察內(nèi)容，完善監(jiān)察程序。政府開始重視績(jī)效問責(zé)工作，把績(jī)效問責(zé)與行政監(jiān)察工作相結(jié)合，力圖提高行政效能監(jiān)察的工作效力。實(shí)現(xiàn)績(jī)效問責(zé)的制度化，把行政效能監(jiān)察工作本身根據(jù)績(jī)效管理要求加以規(guī)范化，特別是把個(gè)體性監(jiān)察對(duì)象和組織性監(jiān)察對(duì)象加以區(qū)分，明確了責(zé)任主體。從政府治理角度看，監(jiān)察職能逐漸介入政府改革領(lǐng)域。

為全面履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的要求，我國(guó)于2007年9月成立了國(guó)家預(yù)防腐敗局。國(guó)家預(yù)防腐敗局的職責(zé)是負(fù)責(zé)全國(guó)預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)。國(guó)家預(yù)防腐敗局辦公室是中央紀(jì)委、監(jiān)察部?jī)?nèi)設(shè)的預(yù)防腐敗室，由國(guó)家預(yù)防腐敗局專職副局長(zhǎng)兼任中央紀(jì)委、監(jiān)察部預(yù)防腐敗室主任。在目前中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公的體制下，這樣設(shè)置既有利于形成工作合力，又可減少編制，節(jié)約行政成本[19]。從權(quán)力職能上說(shuō)，監(jiān)察工作本身具有預(yù)防功能。國(guó)家預(yù)防腐敗局把紀(jì)檢系統(tǒng)與監(jiān)察系統(tǒng)的預(yù)防職能加以“整”合，提升了預(yù)防功能在廉政建設(shè)中的地位。更重要的是這一時(shí)期監(jiān)察職能呈拓展趨勢(shì)，介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活各個(gè)領(lǐng)域。監(jiān)察機(jī)構(gòu)不可能兼顧所有的工作職能，把預(yù)防工作獨(dú)立并加以強(qiáng)化，無(wú)疑優(yōu)化了整個(gè)監(jiān)察工作體系。經(jīng)預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)“整”的結(jié)構(gòu)優(yōu)化過(guò)程，監(jiān)察職能更顯專業(yè)化。這是一種內(nèi)生型職能，即監(jiān)察機(jī)構(gòu)是根據(jù)工作任務(wù)和形勢(shì)挑戰(zhàn)主動(dòng)對(duì)自身職能做出適應(yīng)性調(diào)整，體現(xiàn)了監(jiān)察戰(zhàn)略的推進(jìn)。這也說(shuō)明我國(guó)監(jiān)察職能具有適應(yīng)性和廣泛性特點(diǎn)，能夠根據(jù)監(jiān)察環(huán)境的變化做出調(diào)整，根據(jù)反腐敗需求把監(jiān)察領(lǐng)域拓展至預(yù)防腐敗、提升效能領(lǐng)域。

（四）“統(tǒng)”的自主型職能

黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢體制改革對(duì)深化監(jiān)察體制改革提供了制度條件和資源優(yōu)勢(shì)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)推進(jìn)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，把不該牽頭或參與的協(xié)調(diào)工作交還給主要責(zé)任部門，集中精力抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。清理各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)把參與的125個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)清理至14個(gè)，省級(jí)紀(jì)委參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)平均由144個(gè)減少至14個(gè)。中央紀(jì)委先后兩次調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，增設(shè)4個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)達(dá)到17個(gè)。省級(jí)紀(jì)委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整已全部完成，平均設(shè)置監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)13個(gè)，占內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)的68.4%[20]。這次改革進(jìn)一步明晰了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，減少了職能交叉，轉(zhuǎn)變了工作方式方法，切實(shí)增強(qiáng)了監(jiān)督的力度。從改革內(nèi)容看，調(diào)整和縮減的內(nèi)容屬于原有的監(jiān)察職能，換言之，監(jiān)察職能其實(shí)在整個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的中前期處于“迷失”狀態(tài)，一些具體實(shí)踐人員甚至對(duì)如何推進(jìn)監(jiān)察工作產(chǎn)生困惑。開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)后，特別是根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)構(gòu)已告別“行政監(jiān)察”階段并正式進(jìn)入“國(guó)家監(jiān)察”階段。

在“統(tǒng)”的監(jiān)察權(quán)力體系中，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了徹底性的改變，從原先側(cè)重于執(zhí)紀(jì)到實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的統(tǒng)一。這是一種自主型職能，監(jiān)察職能不再受限于原先監(jiān)察體制的限制，擁有獨(dú)立運(yùn)行的權(quán)力空間。監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，對(duì)公職人員開展廉政教育，對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查；對(duì)違法的公職人員依法做出政務(wù)處分決定；對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對(duì)象所在單位提出監(jiān)察建議。國(guó)家監(jiān)察體制的確立代表了中國(guó)反腐敗體系改革的新成果和新方向。

至此，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織形態(tài)和職能定位已發(fā)生根本性變化，機(jī)構(gòu)定位從行政監(jiān)察發(fā)展至國(guó)家監(jiān)察，監(jiān)察對(duì)象從政府人員發(fā)展至公職人員，監(jiān)察手段從執(zhí)紀(jì)措施發(fā)展至執(zhí)法措施，監(jiān)察范圍從包羅萬(wàn)象發(fā)展至聚焦主業(yè)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能深深嵌入國(guó)家治理體系。

三、監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能的演進(jìn)方向

我國(guó)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能演進(jìn)是從國(guó)家治理角度加以推進(jìn)的，與國(guó)家治理現(xiàn)代化日益相契合。在政治意義上，監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革本身是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，監(jiān)察職能運(yùn)行本身是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。國(guó)家監(jiān)察體制改革事實(shí)上對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能運(yùn)行進(jìn)行了重構(gòu)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)定位于實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。這決定了推進(jìn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能演進(jìn)需要有新思維新策略。

“轉(zhuǎn)隸、組建、掛牌，這僅僅是國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的開局之舉，監(jiān)察體制改革才剛剛進(jìn)入深水區(qū)。在實(shí)踐中還面臨著一系列需要深化探索實(shí)踐的問題，比如，如何依法依規(guī)行使職權(quán)、將監(jiān)察職能向基層延伸、授予派駐機(jī)構(gòu)部分監(jiān)察職能、構(gòu)建權(quán)威高效體制機(jī)制、實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察體制改革與司法體制改革有機(jī)對(duì)接、提升紀(jì)檢監(jiān)察干部政治站位和業(yè)務(wù)本領(lǐng)等”[21]。解決這些問題，直接關(guān)系到監(jiān)察體制改革的成效。國(guó)家監(jiān)察畢竟屬于新事物，有必要在改革中邊探索邊總結(jié)，形成中國(guó)特色的監(jiān)察體制。

（一）提升監(jiān)察的政治性

作為政治機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的政治屬性是根本屬性，要強(qiáng)化其政治職能，從國(guó)家治理層面統(tǒng)籌考慮和全力推進(jìn)監(jiān)察工作。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)實(shí)行紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督、黨的紀(jì)檢與國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。監(jiān)察機(jī)構(gòu)不設(shè)黨組、不決定人事事項(xiàng)。“改革后，將監(jiān)察機(jī)關(guān)從政府系統(tǒng)中分離出來(lái)，專司國(guó)家監(jiān)察職責(zé)。監(jiān)察委員會(huì)依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，可以說(shuō)依托紀(jì)檢、拓展監(jiān)察、銜接司法，但又絕不是司法機(jī)關(guān)。這實(shí)際上是新的拓展、新的開創(chuàng)，監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容增多了，實(shí)現(xiàn)了‘一加一大于二、等于三?！盵22]可以說(shuō)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)能否發(fā)揮作用，其關(guān)鍵在于其能不能講政治。

一是堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮監(jiān)察職能，主動(dòng)維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。要在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下，按黨內(nèi)政治要求、政治規(guī)矩和政治原則來(lái)開展工作，所有監(jiān)察人員嚴(yán)守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。二是注重監(jiān)察職能的政治效應(yīng)。不能片面地理解監(jiān)察職能，更不能把監(jiān)察職能與行政職能、司法職能相混淆，監(jiān)察機(jī)構(gòu)不是單純的辦案機(jī)關(guān)，在具體案件調(diào)查過(guò)程中，要注重案件的政治正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)，更加全面、合理地履行監(jiān)察職能。

《監(jiān)察法》第五條規(guī)定：國(guó)家監(jiān)察工作嚴(yán)格遵照憲法和法律，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩；在適用法律上一律平等，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；權(quán)責(zé)對(duì)等，嚴(yán)格監(jiān)督；懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)。這其實(shí)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”在監(jiān)察工作領(lǐng)域的新運(yùn)用，也是監(jiān)察工作的新遵循。運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”是監(jiān)察機(jī)構(gòu)“講政治”的具體要求，也是監(jiān)察職能的政治性體現(xiàn)。在堅(jiān)持法治思維和要求的前提下，把懲教結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)原則運(yùn)用于監(jiān)察工作，有利于監(jiān)察工作抓早抓小，不至于陷入法律單邊主義困境。監(jiān)察機(jī)構(gòu)既要負(fù)責(zé)日常監(jiān)督，調(diào)查違紀(jì)違法犯罪行為，又要開展思想政治工作，強(qiáng)化理想信念宗旨教育，將監(jiān)督、調(diào)查、處置與紀(jì)委的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)銜接起來(lái)，用好紀(jì)律和法律兩個(gè)利器。

（二）實(shí)現(xiàn)監(jiān)察的法治性

運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)監(jiān)察工作是必然趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履職的政策性比較強(qiáng)，容易受到外界因素的干擾以及隨領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。這種狀況很大程度上影響了監(jiān)察職能的有效發(fā)揮，讓監(jiān)察機(jī)構(gòu)陷入獨(dú)立性不強(qiáng)的困境。監(jiān)察實(shí)現(xiàn)法治化，一方面有利于監(jiān)察機(jī)構(gòu)按照法治方式開展工作，樹立自身的權(quán)威性和獨(dú)立性，另一方面有利于監(jiān)察職能與法治要求相符合，國(guó)家監(jiān)察成為法治反腐的新標(biāo)志。

根據(jù)《監(jiān)察法》的賦權(quán)，監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查、鑒定等措施開展調(diào)查。特別是規(guī)范了留置措施，規(guī)定監(jiān)察機(jī)構(gòu)采取留置措施應(yīng)由集體研究決定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以下監(jiān)察機(jī)構(gòu)采取留置措施應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)批準(zhǔn)。留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。對(duì)被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)通知被留置人員所在單位和家屬。所有這些措施的運(yùn)用都有相應(yīng)的工作規(guī)范和條件。《監(jiān)察法》嚴(yán)格規(guī)范了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作程序，對(duì)監(jiān)督、調(diào)查、處置程序做出規(guī)定，包括信訪舉報(bào)處理、問題線索的管理和處置、決定立案調(diào)查等程序，以及要求對(duì)訊問和重要取證工作全程錄音錄像、嚴(yán)格涉案財(cái)物處理等。所有這些規(guī)定把監(jiān)察權(quán)力納入程序的“籠子”，保證了監(jiān)察工作的程序正義。

為了保證法治性，監(jiān)察機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持人民授權(quán)和職權(quán)法定原則，認(rèn)清監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)來(lái)源于人民權(quán)力，所有監(jiān)察職能都是《監(jiān)察法》等法律所規(guī)定的，任何監(jiān)察人員都不得借助監(jiān)察權(quán)謀取私利。監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力作為一種公共權(quán)力，也要受到有效的監(jiān)督和制約。監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其人員要嚴(yán)格按照憲法法律賦予的職責(zé)權(quán)限開展工作，提高依照憲法法律行使權(quán)力、履行職責(zé)的意識(shí)和能力。要推動(dòng)監(jiān)察工作理念和模式轉(zhuǎn)變，按照法律標(biāo)準(zhǔn)來(lái)嚴(yán)格收集、固定、審查、運(yùn)用監(jiān)察證據(jù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)體程序并重。要探索在國(guó)家監(jiān)察體制條件下監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行規(guī)律，厘清監(jiān)察權(quán)力界限，保證監(jiān)察權(quán)力在國(guó)家法律框架內(nèi)運(yùn)行。

（三）提升監(jiān)察的有效性

監(jiān)察機(jī)構(gòu)要提升實(shí)效性，既要保證其自身的獨(dú)立性，能夠獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)力；又要實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)與黨的領(lǐng)導(dǎo)、檢察公訴、司法審判、審計(jì)監(jiān)督等的統(tǒng)一。根據(jù)《監(jiān)察法》，監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。監(jiān)察法從法律地位上為監(jiān)察履行職能提供了有效性基礎(chǔ)。

監(jiān)察機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)立性，要設(shè)計(jì)完整的工作程序，分解監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程，保證監(jiān)察職能的充分發(fā)揮。監(jiān)察機(jī)構(gòu)要按照程序開展工作，建立問題線索處置、調(diào)查、審理各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)調(diào)查、處置工作全過(guò)程的監(jiān)督管理，設(shè)立相應(yīng)的工作部門履行線索管理、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計(jì)分析等管理協(xié)調(diào)職能。特別是要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督檢查與調(diào)查審查職能相分離，實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的相互制約和監(jiān)督，保證監(jiān)察權(quán)力的有效運(yùn)行。

黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。要保證黨組織對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，把準(zhǔn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的政治定位，保證監(jiān)察機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)黨中央方針政策，完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。在具體工作中要依據(jù)《監(jiān)察法》，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問題線索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)的，由監(jiān)察機(jī)構(gòu)依法調(diào)查處置。監(jiān)察機(jī)構(gòu)要與其他行政部門、檢察部門、司法部門等形成協(xié)同工作格局，在工作成果上形成相互銜接，保證監(jiān)察調(diào)查結(jié)果受到法治認(rèn)定；在工作程序上形成相互監(jiān)督，保證監(jiān)察調(diào)查證據(jù)的合法有效。

改革開放以來(lái)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能的演進(jìn)說(shuō)明，每次改革都與黨和國(guó)家所面臨的形勢(shì)任務(wù)、工作重點(diǎn)緊密相連，反映了黨和國(guó)家對(duì)國(guó)家治理的不懈探索。黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能保持生命力的政治保證，國(guó)家治理現(xiàn)代化是監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其職能演進(jìn)的目標(biāo)和方向。

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