李銳 張甦 袁軍

摘要：運用世界銀行調查數(shù)據(jù)，構造聯(lián)立選擇模型分析政府積極就業(yè)政策參與決定機制，依此檢驗決定過程中的“撇脂效應”。研究發(fā)現(xiàn)，積極就業(yè)政策參與政府決策包括個體、宏觀層面；依照政府選擇過程可將積極就業(yè)政策分為三類，第一類小額擔保貸款、社會保險補貼受個體和宏觀因素共同主導，第二類職業(yè)培訓僅受宏觀因素主導，第三類職業(yè)介紹、公共崗位僅受個體因素主導；宏觀因素占主導的職業(yè)培訓存在嚴重的“撇脂效應”。在積極就業(yè)政策實施過程中必須對政府選擇行為采取適當?shù)募睿拍芫徑狻捌仓薄?/p>

關鍵詞：積極就業(yè)政策；政府選擇；撇脂效應

中圖分類號：F2414文獻標識碼：A文章編號：1000-4149（2018）04-0034-10

DOI：103969/jissn1000-4149201804004

一、引言

自2002年引入積極就業(yè)政策以來，資金投入不斷加大，2016年中央財政就業(yè)專項資金達438775億元

數(shù)據(jù)來自財社〔2016〕67號文《財政部 人力資源和社會保障部關于下達2016年中央財政就業(yè)補助資金的通知》。，政策種類也不斷增多，包括職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、社會保險、公益性崗位、小額擔保貸款等。為了更好地激勵地方政府實施該政策，財社〔2012〕17號文

來自財社〔2012〕17號文《財政部 人力資源和社會保障部關于開展就業(yè)專項資金績效評價試點工作有關問題的通知》。規(guī)定積極就業(yè)政策須依照結果績效評估進行資金分配。政策實施過程中地方政府往往會根據(jù)其自身利益最大化決定參與個體[1-3]。因此以結果為導向可能產(chǎn)生過度激勵從而導致“撇脂效應”，“撇脂效應”主要表現(xiàn)為政府往往會選擇“結果績效”而非“效果績效”最好的群體參與政策。在中國積極就業(yè)政策實施過程中政府是如何作出選擇的？哪些政策選擇過程存在“撇脂效應”？財社〔2012〕17號文深入?yún)⒖剂耸澜玢y行2008年9省27市的調研成果，其以結果績效為基礎的規(guī)定是否合理地激勵了政府行為？如果存在問題如何改進？這些就是本文需要回答的問題。

國外關于政府行為與“撇脂效應”的相關研究主要集中在三個方面：“撇脂效應”形成機理研究；“撇脂效應”檢驗及其影響分析；“撇脂效應”治理研究。

“撇脂效應”形成機理研究成果相當豐富，并成為相關政策制定的重要依據(jù)。普倫德加斯特（Predergast）、迪克西特（Dixit）利用信息經(jīng)濟學和合同理論相繼構建了政府行為分析框架，并指出其多任務、多層級、多委托部門的行為特點，并以此為基礎為“撇脂效應”提供了理論基礎[4]。赫克曼（Heckman）等構建了一個規(guī)范的政府目標行為模型，并依此分析了績效激勵對政府行為的影響，廣泛地討論了對政府行為產(chǎn)生影響的各種因素[1]。其他主要研究還包括馬歇爾（Marshall）等、庫爾蒂（Courty）等、萊希納（Lechner）等[4]。

一些學者實證研究發(fā)現(xiàn)“撇脂效應”影響較大。如謝丁格（Skedinger）等研究發(fā)現(xiàn)針對殘疾人的保護性就業(yè)項目最易產(chǎn)生“撇脂效應”，存在智力或精神缺陷的群體更難在公司招聘時被選中。還有些學者認為“撇脂效應”存在但影響較小[5]。阿科特（Allcott）通過對Opower節(jié)能項目的研究發(fā)現(xiàn)，政府在選擇城市進行節(jié)能項目試點時并非隨機，所選區(qū)域往往環(huán)保人士更多，而這部分人更加傾向于參加項目，篩選行為導致的“撇脂效應”使得政策難于推廣[6]。

蓋瑞西（Gerrish）對49項政府行為研究進行Meta分析，發(fā)現(xiàn)“撇脂效應”廣泛存在，并且相當部分影響是廣泛的[3]。但也有另外部分學者認為“撇脂效應”影響較小。赫克曼等證明政府會優(yōu)先選擇能夠實現(xiàn)短期而非長期目標的群體，但這種影響是有限的。他們的研究還表明在選擇參與過程階段，政府可以通過制定有利于自身的篩選規(guī)則達到實現(xiàn)“撇脂效應”的目的，但是規(guī)則的改變對于群體參與的影響卻很小[1]。凱瑟琳（Kathryn）等發(fā)現(xiàn)在JTPA績效標準下地方政府行為確實存在“撇脂效應”，但撇脂效應的存在僅使得就業(yè)率小幅下降[7]。巴諾（Barnow）等、科寧（Koning）等的實證結果也表明存在“撇脂效應”并對政策實施效果有一定影響[8-9]。盡管針對“撇脂效應”的影響大小存在爭議，但實證檢驗均發(fā)現(xiàn)“結果績效”導向會影響政府行為從而導致“撇脂效應”。

國外相關研究已轉向如何治理“撇脂效應”。海因里希（Heinrich）研究表明低差別績效制度對政府產(chǎn)生的名譽效應較大，采取低差別績效獎懲制度可以有效抑制“撇脂效應”[10]。庫爾蒂（Courty）等指出由于系統(tǒng)設計者不是政策執(zhí)行者，信息不對稱導致績效系統(tǒng)具有功能性缺陷。設計者應該充分考慮政策執(zhí)行者對績效考核標準和方式的反應，并針對不同的功能性失調行為提供差異化的解決措施，從而降低政府行為的“撇脂效應”[11]。

國內關于積極就業(yè)政策“撇脂效應”的相關研究較少，相關研究綜述詳見趙曼、李銳等[12-13]

的研究成果

。王海港等發(fā)現(xiàn)那些最有可能參加培訓的村民從培訓中獲得的邊際收益最低，反而那些不太可能參加培訓的村民的邊際收益最高，職業(yè)技能培訓中存在明顯的“撇脂效應”[14]。陳耀波發(fā)現(xiàn)培訓前的工資下降會引起能力較強農村勞動力參加培訓，從而產(chǎn)生“撇脂效應”，并對收入產(chǎn)生正向作用，但這種“撇脂效應”是由勞動者的自我篩選行為產(chǎn)生的，沒有考慮到政府在培訓計劃中的選擇作用[15]。

本文基于世界銀行的調研數(shù)據(jù)，以積極就業(yè)政策中的典型職業(yè)培訓、職業(yè)介紹、小額擔保貸款、社會保險補貼和公益性崗位為例，通過構建政府選擇模型，實證分析個體和宏觀因素在政府政策參與決策中的主導作用，并據(jù)此對政策進行分類。并檢驗不同類型政策中“撇脂效應”的存在性。根據(jù)以上分析提出針對“撇脂效應”的治理政策建議。

二、政府選擇模型與估計方法

1政府選擇模型

本文基本模型包括兩個部分：“收入效果績效”估計模型與政府選擇模型。且將主要針對財社〔2012〕17號文中規(guī)定的積極就業(yè)政策績效評估重點一級指標收入指標進行分析，估計與之對應的“收入效果績效”。通常以明瑟收入模型為基礎估計積極就業(yè)政策“收入效果績效”，即lnYi，k=Xi，kβi，k+εi，k。為了估計政策的收入“效果績效”，須將政策參與變量Di，k引入基本明瑟模型：

lnYi，j，k=Xi，kβi，k+αiDi，j，k+εi，k（1）

其中，lnYi，k表示個體i參加項目k的收入對數(shù)，Xi，k表示影響收入的因素，βi，k表示回歸系數(shù)，Di，j，k表示政府j選擇個體i參加項目k，αi表示政策“效果績效”，εi，k表示隨機擾動項。

本文在謝宇、赫克曼等基礎上對傳統(tǒng)選擇模型進行拓展，政策參與決定變量Di，j，k是內生的，Di，j，k刻畫政府選擇行為[16-17]。即積極就業(yè)政策由政府提供并實施，政府對個體參加資格進行審查并篩選，只有資格審查并篩選通過的個體才能參加。政府審查并篩選個體時會受到個體特征和宏觀經(jīng)濟現(xiàn)狀的影響，根據(jù)自身利益最大化和財政預算約束選擇個體參加。

一般情況下

依據(jù)前述分析政府選擇行為滿足：①政府根據(jù)自身利益以及具體申請者條件，對申請者進行審核并篩選。②政府決定個體參與積極就業(yè)政策的決策在不同個體間相互獨立。③政府是風險中性的。政府選擇決策行為以如下政府收益模型為基礎：

Gi，j，k=fi，k（Zi，k）+gj，k（Wj，k）+νj，k=Zi，kγ+Wj，kφ+νi，j，k（2）

其中Gi，j，k是潛變量，表示政府j選擇個體i參加項目k的收益。Zi，k和Wi，k表示影響其收益的因素，包括個體自身特征和宏觀經(jīng)濟特征。γ和φ表示回歸系數(shù)，ν表示隨機擾動項。Di，j，k表示政府政策參與選擇行為，取值如下：

Di，j，k=1當Gi，j，k≥Gi，j，m時0當Gi，j，k

Di，j，k=1表示政府j選擇個體i參加項目k，Di，j，k=0表示政府j未選擇個體i參加項目k。

政府選擇行為與“效果績效”之間關系有三類：第一類Cov（αi，Di，j，k）>0，效果績效與政府選擇之間呈現(xiàn)正相關，表明存在正向選擇；第二類Cov（αi，Di，j，k）<0，效果績效與政府選擇之間呈現(xiàn)負相關，表明存在負向選擇，即存在“撇脂效應”；第三類Cov（αi，Di，j，k）=0，此時收益與選擇之間不存在顯著關系。

2估計方法

為了分析政府選擇過程中的“撇脂效應”，必須放松條件到Cov（αi，Di，j，k）≠0，這種情況下傳統(tǒng)的選擇模型估計方法均失效，詳見謝宇等、赫克曼等的研究[16-17]。赫克曼等利用IV法解決了該問題，謝宇等對該方法進行了拓展，提出了Stratificationmultilevel（SM）估計法，其適用性更廣且更便于操作[16-17]。具體步驟如下：測算每一參加者政府選擇傾向得分；對群體構建平衡傾向得分層；測算同一個傾向得分層項目相對效果；利用謝宇等提供的方法估計不同傾向得分層級間的效果趨勢[16]。

三、數(shù)據(jù)和變量選擇

1數(shù)據(jù)

本研究的個體數(shù)據(jù)源自2008年世界銀行抽樣調查及2014—2015年補充調研。財社〔2012〕17號文中的關鍵指標設計正是基于該數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)采用多階段分層抽樣以及系統(tǒng)抽樣。首先按照東、中、西，發(fā)達、中等、落后的原則抽取9個省份；然后從每個省按照發(fā)達、中等、落后的原則各抽取3個城市；最后從每個城市享受積極就業(yè)政策的名單中抽取樣本，共7800個有效樣本。由于

調查中部分內容涉及收入等數(shù)據(jù)，

存在邏輯矛盾以及缺失情況，但該類樣本量很小，大約不到總樣本量的4%，所以按照慣例刪除此類樣本。宏觀數(shù)據(jù)源自2008年抽樣省份及各市上報就業(yè)支出相關數(shù)據(jù)和各省市統(tǒng)計年鑒。2014—2015年補充調研主要是對河南、湖北等部分省市參與人員（有效樣本量357人）、政府部門、積極就業(yè)政策服務機構（17家）進行調研，主要以電話調查、訪談以及座談為主，以期對當前存在問題進行深入調查，增強政策建議的針對性和時效性。

2變量選擇

采用參加項目后第一份工作的收入作為被解釋變量。收入包括基本收入和獎金，選擇2000年物價指數(shù)作為基期，對不同年份的收入進行指數(shù)化。

核心解釋變量包括個體和宏觀兩個層面。個體層面指標包括性別、年齡、教育、黨派、戶口、工作經(jīng)驗、健康狀況等。而政府在考慮其自身效用最大化的前提下其選擇過程主要受自身的資金、上級政府的行政考核和當前的就業(yè)壓力三個方面影響，因此本文選擇了失業(yè)率、國內生產(chǎn)總值（GDP）增長率和可使用就業(yè)政策資金增長率作為主要的宏觀層面指標。具體見表1。

四、實證分析

1政府選擇過程

依據(jù)前述模型構建和估計部分，本文將政府選擇模型與收入決定模型組成聯(lián)立方程，其中政府選擇模型刻畫了積極就業(yè)政策參與決策，收入決定模型刻畫了個體因素、區(qū)域宏觀經(jīng)濟因素、項目因素對于收入變量的影響，其中項目影響因素刻畫了該積極就業(yè)政策整體效果，利用Heckman兩步法估計得到表2結果。

分析政府選擇過程發(fā)現(xiàn)，在職業(yè)培訓項目中，宏觀因素主導作用明顯。政府可支配就業(yè)資金增長率和登記失業(yè)率的影響系數(shù)分別是0334和-0214，這兩個因素是政府決策的主要依據(jù)。職業(yè)介紹項目和公共崗位項目相似，政府決策主要考慮個體因素。小額擔保貸款和社會保險補貼項目相似，受GDP增長率、可支配就業(yè)資金增長率和登記失業(yè)率因素影響較大的同時，也受個體因素較大影響。

按照政府選擇過程中影響因素差異，可將積極就業(yè)政策分為三類：第一類包括小額擔保貸款和社會保險補貼；第二類項目包括職業(yè)培訓；第三類包括職業(yè)介紹和公共崗位。第一類政策涉及資金配置，對參加者貼息和社會保險補貼都涉及資金直接補助，政府在決策過程中更為慎重。但仔細分析決策模型中的系數(shù)發(fā)現(xiàn)，這兩種政策的目標群體存在顯著異質性。小額擔保貸款的主要申請者是那些家庭成員少、獲得外來資金援助少且學歷高的人，而社會保險補貼的主要申請者是那些家庭成員多且學歷低的人。第二類政策涉及資金額度較大，培訓內容設置通常具有針對性，對個體吸引力更強，申請者來源廣泛，對政府而言也是在短期內取得“結果績效”的重要手段。第三類政策涉及的資金通常較少，同時這類項目的目標群體多是弱勢群體和特殊群體。職業(yè)介紹機構根據(jù)單位需求，向符合條件的勞動者提供崗位信息，然后由待就業(yè)人員自主抉擇。

2“撇脂效應”分析

接下來本文將對各項政策存在“撇脂效應”情況進行實證分析。對每一具體政策，首先將參與群體按照傾向得分分層，然后測算每一傾向得分層的平均效應，最后預測線性趨勢。估計結果報告見表3。

圖3顯示傾向得分大的群體（即被政府選中的可能性越大群體）平均效應卻越小，即Cov（αi，Di，k）<0，被政府選中的可能性每提高一個層次，其“效果績效”就相應下降65%。第二類政策效果績效總體上呈現(xiàn)一種遞減的趨勢。政府在其選擇過程中宏觀因素占主導地位，存在嚴重的“撇脂效應”。

圖4和圖5顯示職業(yè)介紹近似于Cov（αi，Di，k）=0，參與者被政府選中的可能性每提高一個層次，其結果績效僅提高01%，實證結果與現(xiàn)實一致說明該政策普惠意義明顯。公益崗位參與者被政府選中的可能性每提高一個層次，其結果績效提高達78%，該政策實施過程中具有良好的正向選擇效應。職業(yè)介紹和公共崗位不存在“撇脂效應”。

總的來看，第一類和第三類政策不存在“撇脂效應”，第二類政策存在嚴重的“撇脂效應”。政

府在選擇過程中占主導地位的培訓項目，效果最好

群體最難被政府選中，政府為提高政策“結果績效”，選擇對自身獲益最大而非效果最好的群體，偏離了政策目標。個體在選擇過程中占一定主導地

位的項目，無論是小額擔保貸款和社會保險補貼，或是職業(yè)介紹和公共崗位，都能在一定程度上緩解“撇脂效應”。

3穩(wěn)健性檢驗

為檢驗研究結果的穩(wěn)健性，將樣本數(shù)據(jù)分為男性與女性，報告見表4。如前所述，培訓項目存在明顯的“撇脂效應”，而女性參與職業(yè)介紹項目時存在輕微的“撇脂效應”，小額擔保貸款、社會保險補貼和公共崗位依舊不存在“撇脂效應”。

滿足Cov（αi，Di，k）>0，男性和女性依

舊存在正向選擇效應；第二類政策男性和女性的效果并無顯著差異，Cov（αi，Di，k）<0，斜率分別為-0062、-0072，這表明效果績效呈現(xiàn)一種遞減的趨勢，對于男性還是女性均存在“撇脂效應”。第三類政策中，不管其他情況，對于職業(yè)介紹項目從總體趨勢看，男性和女性參與項目的效果差異顯著。對于男性而言，Cov（αi，Di，k）>0，斜率為0083；而女性Cov（αi，Di，k）<0，斜率為-0050。這表明男性存在遞增趨勢，而女性存在遞減趨勢。在職業(yè)介紹中男性不存在撇脂效應，女性存在一定的撇脂效應。公共崗位中男性和女性都不存在撇脂效應。分組研究驗證了估計結果的穩(wěn)健性。

由于受教育程度越高、身體狀況越好、工作經(jīng)驗越豐富的個人對未來找到工作的信心越高，用信心指數(shù)變量替代受教育程度、工作經(jīng)驗和健康狀況等微觀變量來檢驗結果的穩(wěn)健性，具體結果見表5。職業(yè)培訓政策存在明顯的“撇脂效應”，而其余政策不存在“撇脂效應”。

通過對樣本群體重新進行劃分以及替代關鍵變量后發(fā)現(xiàn)，研究結果穩(wěn)健性較強，在政府選擇過程中，宏觀因素占據(jù)主導地位的職業(yè)培訓項目存在明顯的“撇脂效應”，而其他個體因素占一定主導地位的政策中存在明顯的或輕微的“正向效應”。

五、結論與對策

本文研究發(fā)現(xiàn)：①依據(jù)政府選擇過程，可將積極就業(yè)促進政策分為三類，第一類項目包括小額擔保貸款和社會保險補貼；第二類項目包括職業(yè)培訓；第三類項目包括職業(yè)介紹和公共崗位。②第一類與第三類政策政府選擇過程存在正向效應，第二類政策職業(yè)培訓存在明顯的“撇脂效應”。該類政策政府選擇基于自身利益最大化，在篩選項目備選人時，會剔除效果績效最好的群體，導致政策目標偏離目標人群。③通過研究發(fā)現(xiàn)財社〔2012〕17號文基于2008年世界銀行調研數(shù)據(jù)忽略了“效果績效”，僅僅以“結果績效”作為考核和資金配置標準將進一步加劇“撇脂效應”，從而改變了積極就業(yè)政策設計的初衷，通過2014—2015年對部分省市的回訪，發(fā)現(xiàn)該問題依然存在并有惡化的趨勢。

本文對積極就業(yè)政策提出以下三個方面建議：①針對積極就業(yè)政策實施以結果為唯一導向問題，建立科學合理的績效評估體系和激勵機制。應建立“效果績效”與“結果績效”相結合的積極就業(yè)政策實施績效考核方式。②針對積極就業(yè)政策需求的差異性，充分了解不同地區(qū)不同群體的需求狀況，強化積極就業(yè)政策選擇參與過程滿意度評估，通過抽樣調查的形式反映積極就業(yè)政策申請者的意愿，引導政府選擇行為考慮個體因素。③針對積極就業(yè)政策缺乏競爭性問題，充分依托市場機制，積極引入第三方積極就業(yè)政策服務機構，鼓勵并引導社會資本和社會力量開展積極就業(yè)政策服務，對政府加強競爭激勵。

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[責任編輯劉愛華，方志]