閆映全

(華東政法大學黨內(nèi)法規(guī)研究中心，上海200042)

一、引 言

自行政復議制度建立以來，學界對行政復議“官官相護”、人員不專業(yè)、缺乏程序保障、不公開透明等問題頗有微詞，復議案件徘徊在10萬余件[1]，民眾對復議的認可度也越來越低。近年來，把行政復議建成解決行政爭議的主渠道成為國家和學界的共同追求；新《行政訴訟法》出臺，也使行政復議制度的配套修改顯得勢在必行。

關(guān)于行政復議的改革方向，學界歷來爭論不休，立法也徘徊不定，其中之利益博弈甚為激烈。[2]以往的思路，往往是循著行政復議的性質(zhì)應當是“行政”還是“司法”討論其定位應當為“監(jiān)督”還是“救濟”。在這種自說自話中，反而忽略了這歸根結(jié)底只是“公正”與“效率”的法律價值沖突問題。價值是決定法律規(guī)則、原則內(nèi)容的基礎性標準[3]，任何制度本質(zhì)上都是“公正”與“效率”間的拿捏和平衡。若以此論之，目前學界顯然傾向于行政復議應追求“公正”而非“效率”。在這一思路下產(chǎn)生的“行政復議司法化”觀點，要求復議組織相對獨立、復議程序公開公正、復議結(jié)果的準司法效力。[4]其雖因“化乃徹頭徹尾之謂”而被認為“并不準確”[5]，但改進后的“準司法化”觀點，仍是以追求復議更加“公正”為目的。本文將類似的思路統(tǒng)稱為“行政復議公正化”。

“行政復議公正化”的觀點逐漸成為學界通說，并深刻影響到實踐。2008年，國家率先在北京、哈爾濱等城市推行行政復議委員會制度，著力增加行政復議的公正性。這些措施在一定時空內(nèi)取得了一些效果，但遠遠未達到預期。行政復議制度并沒有因為更加“公正”而煥發(fā)真正的生機。

行政復議深陷“公正”泥潭無法自拔的事實背后，是“行政復議公正化”在邏輯、理論、實踐等多方面的問題。本文試圖通過“公正”與“高效”的對比，將行政復議改革方向轉(zhuǎn)為更加“高效”。在對“行政復議高效化”合理性加以證明的前提下，嘗試構(gòu)建新的行政復議制度。

二、邏輯自洽：高效與公正的博弈

行政復議高效化，是指在保證最基本公正的基礎上，將行政復議制度向更加方便、快捷、低廉的方向進行改革的一種思路。與“行政復議公正化”相比，它具有很強的內(nèi)部邏輯自洽性，這決定了其內(nèi)部合理性。

(一)行政復議公正化的整體邏輯及其問題

行政復議“公正化”的改革思路，其內(nèi)在邏輯有相當?shù)囊恢滦?見圖1)。

圖1 行政復議“公正化”觀點的證成邏輯

這一推理過程看似環(huán)環(huán)相扣、并無不妥，實則是一種循環(huán)論證。問題出在其第一環(huán)和第二環(huán)之間。具體而言，行政復議制度在運行中確實存在問題，但這些問題為什么是“定位不準確”而引發(fā)的，學界卻無人論及。似乎，這種歸咎是不言自明的——復議定位于內(nèi)部監(jiān)督，就“必然”引發(fā)官官相護、人員不專業(yè)、程序不公正的問題。

這一環(huán)節(jié)的漏洞充分表現(xiàn)了“行政復議公正化”的循環(huán)論證之處：筆者猜想，部分學者在看到行政復議的問題——官官相護、人員不專業(yè)、缺乏程序后，自然認為復議改革應當“機構(gòu)中立、專家加入、公開審理、兩造對抗”。而在初步確定了改革措施之后，卻發(fā)現(xiàn)目前復議制度的“定位”與上述改革措施不符，聯(lián)想到復議建立之初就存在的“定位之爭”，于是頓時得出結(jié)論——復議效果不佳的根源在于復議的定位有問題！不過陳述觀點時，考慮到定位是制度設計的前提，在行文上仍然先寫“復議定位錯誤”，后寫“新定位下的制度構(gòu)建”，從而達到一種表面上的邏輯自洽。但這樣一來，“正是定位錯誤才導致復議制度的現(xiàn)狀”的觀點便無法論證。“制度構(gòu)建決定定位”的思考過程和“定位決定制度構(gòu)建”的行文過程之間的這種矛盾，恰恰是循環(huán)論證的生動體現(xiàn)。

質(zhì)言之，復議制度的具體建構(gòu)取決于其定位，“定位”是制度改革的邏輯起點。既然是“起點”，其合理性就應當從制度外部(如歷史傳統(tǒng)、法律文化、社會心理等)探尋，而不能通過看似正確的制度改革“逆推”，否則相當于以“邏輯在后者”論證“邏輯在前者”，必然陷入循環(huán)論證。行政復議公正化的觀點，恰恰在這一點上犯了致命的錯誤。

(二)行政復議公正化的具體邏輯及其問題

在總體邏輯出現(xiàn)循環(huán)論證問題之外，“行政復議公正化”的每一個推理環(huán)節(jié)也或多或少存在漏洞。

其一，復議存在問題一定是因為其制度定位不準？前文已述，這種不加論證的“歸咎”，將意味著我國的行政監(jiān)察、行政科層制下的內(nèi)部監(jiān)督等都是“官官相護”“缺乏程序保護”的。反過來說，行政訴訟制度倒確實是以“權(quán)利救濟”作為定位，但也未能避免“官官相護”的問題。

其二，權(quán)利救濟等同于追求公正？即使認為行政復議應當以“權(quán)利救濟”為定位，但“救濟”之體現(xiàn)，亦并不完全等同于“公正”。引申出的問題是：復議申請人、行政訴訟原告及信訪訪民，是期望值一樣的公民嗎？復議申請人追求的“救濟”是否有其特殊性？不加區(qū)別地將復議群體的期待和需求等同為“追求公正”，其邏輯無疑過于簡單。

其三，反向的制度設計是解決問題的良藥？社會科學并非非此即彼的過程，也不存在絕對“百利無一害”或者“百害無一利”的制度。直接將原本的制度進行反向設計，未免失之簡單，也未考慮到制度之間的聯(lián)系性。例如，我國《行政復議法》及《行政復議法實施條例》中，都有專門的法律規(guī)定，試圖應對目前復議中的種種問題。[注]參見《行政復議法》第34條、第35條、第37條，《行政復議法實施條例》第53～56條、第58條、第64條。通過改革使這些條款發(fā)揮作用，其效果不一定比完全改變現(xiàn)行制度差。反而，反向的制度設計勢必摒棄原來制度的優(yōu)點，需要謹慎使用。

其四，改革后的行政復議還是行政復議嗎？行政復議公正化后，一個機構(gòu)中立、專家審理、兩造對抗、公開辯論的復議制度與訴訟制度幾乎無區(qū)別，復議制度的存在價值不僅沒有提高，反而因與訴訟制度高度趨同而大大降低。很難想象，“新”的復議制度有什么特質(zhì)，可以解決訴訟制度未能解決的問題。在某種意義上，既然同是追求公正，行政相對人甚至不如直接訴訟。

(三)行政復議高效化的正向推演

一個顯而易見的事實是，公民解決行政爭議不僅僅看重公正，還看重成本、效率等其它價值。但主體、時間、情況的不同帶來的利益不同讓法律價值沖突無法避免[6]，價值取舍勢在必行。前文已述，行政復議的定位應從復議本身之外探尋。而在當前情況下，其方向無疑應是高效及成本低廉。

首先，基礎性的問題是制度存在的必要性根源在于其價值追求的特殊性。一律地追求公正，會使復議制度失去其獨立性而顯得“多余”。據(jù)統(tǒng)計，我國70%的行政訴訟案件并沒有經(jīng)過行政復議[7]，這恰恰說明，行政復議在相當程度上沒有適用的意義。行政復議公正化“失去了行政復議本身固有的優(yōu)勢，舍本逐末，又使得行政復議和行政訴訟高度趨同，緣木求魚?！盵8]

其次，制度設計應當符合適用群體的需求。實踐中的復議案件大多是“小爭議”——不值得大動干戈。復議申請人與原告、訪民需求的不同在于，他們只是想試一試能不能“不那么麻煩”地解決問題。調(diào)查指出：“公眾對行政救濟機制最迫切的期待是：成本低、效率高、糾錯或救濟及時?！盵9]從這個意義上，行政復議更像也更應該是一種簡易的“投訴處理機制”。

再次，制度的發(fā)展方向應與制度功能相匹配。如今復議制度最現(xiàn)實的功能在于為信訪和訴訟分流。分流效果的實現(xiàn)要求復議具備訴訟、信訪所不具備的“制度優(yōu)勢”。對比不難發(fā)現(xiàn)，這種優(yōu)勢無疑是高效。

最后，制度改革應當考慮其所處系統(tǒng)的完整性。我國行政爭議解決體系的構(gòu)建，需要“對現(xiàn)在所有的糾紛解決制度進行通盤考慮，組建出一個完善的救濟解決制度體系，讓每一種糾紛解決制度都能充分發(fā)揮其優(yōu)勢，各盡其用”[10]。而想要“各盡其用”，需要的是“各司其職”，實現(xiàn)“差異化發(fā)展”：行政復議主要追求快捷、便宜；信訪制度在上傳下達之外，主要針對特殊時期產(chǎn)生的特殊問題；行政訴訟主要追求公正。只有這樣，公民的權(quán)利才會被“立體化”地保護起來，賦予公民選擇權(quán)才有實質(zhì)意義。

當然，“行政復議高效化”并非完全不顧公正。因為即使再高效、再便宜的制度，在完全沒有公正性的情況下仍然是一種浪費?！皟r值判斷……會涉及當優(yōu)先考慮某個價值時如何適當?shù)貙⑵浜推渌瑯硬荒芎鲆暤膬r值進行某種程度妥協(xié)的問題?！盵11]我們認為，復議達到“最低限度的公正”，即“任何人不得做自己的法官”以及“任何人在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見”的自然公正要求即可。

三、現(xiàn)實情況：高效較公正的優(yōu)勢

以行政復議委員會實踐為資料，可以看到“行政復議公正化”困難重重。與之相比，“行政復議高效化”則因其現(xiàn)實適切性而具備更強的外部可行性。

(一)行政復議公正化與現(xiàn)實情況的沖突

從復議組織的獨立性上看，現(xiàn)行的行政復議委員會有兩類模式：一類是將一級政府內(nèi)所有部門或部分部門的行政復議案件進行“集中管轄”，行政復議委員會仍然建立在一級政府之下；另一類是將行政復議委員會作為一個咨詢機構(gòu)，真正做出復議決定的還是行政機關(guān)。[12]權(quán)威數(shù)據(jù)指出，我國的實踐“還沒有出現(xiàn)替代行政復議機關(guān)的議決型行政復議委員會”[13]?？梢姟蔼毩ⅰ睓C構(gòu)之難以實現(xiàn)。究其原因，若復議機構(gòu)在行政系統(tǒng)內(nèi)“獨立”，則實際作出復議決定的主體將與承擔復議責任的主體(做共同被告)分離，后者勢必難以容忍；若復議機構(gòu)在行政系統(tǒng)外“獨立”，則對國家體制改變過大，而且這種獨立遠非一個“委員會”所能實現(xiàn)，倒不如直接探索構(gòu)建行政法院。

從復議人員的外部性和專業(yè)性上看，我國87%的行政復議案件的被申請人是市級政府以下的行政機關(guān)[14]，即大量的行政復議案件發(fā)生在基層縣市，這些縣市顯然沒有足夠的“外部專家”。至2013年，除四川、河北、北京之外，其他省份試點的行政復議委員會組成人員中，外部專家的人數(shù)都達不到學界所設想的50%。另外，專家加入復議委員會，若不提供報酬，則熱情難以久持；若提供報酬，那“如何保證政府買單不會影響專家委員以專業(yè)精神、公益之心對待行政爭議？”[15]因此，實踐中的行政復議委員會采取的都是“重大復雜”案件由專家審理決定的辦法，但這同樣受到了學界的批評。[16]

從復議程序的公正公開性上看，實踐中行政復議委員會只是采取重大復雜案件增加聽證程序的方式給當事人以陳述意見的機會。即使是最早建立行政復議委員會試點的哈爾濱也并未實行公開審理。[17]究其原因，這種審理方式雖然使復議的公正性有所加強，但成本高、效率低，各地行政復議委員會沒有必要也沒有能力承擔程序增加帶來的負擔?！霸诒Ｕ闲实脑瓌t下移植司法程序的有關(guān)內(nèi)容，以確保行政復議的公正性”[18]的提法，本身就不可避免地具有不可行性。

可見，行政復議委員會構(gòu)建之初的種種設想，已因不適應現(xiàn)實情況而被變通。這恰恰反映了行政復議公正化改革的不可行之處。

(二)行政復議高效化的適切性證成

行政復議高效化之適切性，體現(xiàn)為其更適合我國的社會發(fā)展狀況、法律文化和行政機關(guān)心理。

首先，行政復議高效化與社會對爭議解決的快速化要求相吻合。經(jīng)濟高速發(fā)展，使時間成本成為最高昂的社會成本之一，這也對爭議解決的快速性提出了越來越高的要求。在此大背景下，高效本身就是成本低廉，兩者的一致性比以往更高。相比之下，公正反而有退居次位的趨勢，在面對小型利益糾紛時尤其如此。

其次，行政復議高效化與我國的法律文化和民眾心理相一致。在“息訟”傳統(tǒng)遠遠沒有消失的我國，民眾作為弱勢一方，不愿將事情“鬧大”，不愿與行政機關(guān)公開對抗，更不愿深陷泥潭無法脫身。民眾希望正義，但并不希望“遲到的爭議”。傳統(tǒng)的“熟人”文化、“中庸”之道及“重實體、輕程序”的心理都或多或少與“追求效率、避免麻煩”的意識相關(guān)聯(lián)。這種法律文化和社會心理特征是行政復議制度改革不可否認也不可忽視的。

最后，行政復議高效化與行政機關(guān)的權(quán)威性相匹配。我國特殊的地理歷史及民族文化條件決定了行政機關(guān)的權(quán)威是管理國家和社會的重要倚靠。對行政機關(guān)尊嚴的維護是令行禁止的重要保障，無論在行政機關(guān)內(nèi)部還是外部皆是如此。行政復議和行政訴訟皆不得以中央人民政府為對象，一定程度上也有這方面的考慮。行政復議高效化恰恰是借助行政機關(guān)在內(nèi)部和外部的強勢地位發(fā)揮其解決爭議的真正優(yōu)勢所在。若要求行政機關(guān)大力追求公正，就是要求其“揚短避長”，反而容易引起其抵觸。

四、域外經(jīng)驗：高效對公正的糾偏

以往“行政復議公正化”的思路，或多或少源于對域外經(jīng)驗的誤解；相反，“行政復議高效化”才是域外發(fā)達國家和地區(qū)的共同經(jīng)驗。

(一)法、德經(jīng)驗的分析與理解

法國是行政法的母國，法、德又與我國同屬大陸法系，其經(jīng)驗對我國有很大的借鑒意義，但對法、德兩國經(jīng)驗的借鑒存在不同理解。

法國行政法院的前身是國家參事院和省參事院，它們被設立在行政系統(tǒng)內(nèi)部，負責處理行政糾紛。后來，國家參事院逐步增加司法因素，演變成了如今的最高行政法院[19]，相應的，法國在全國建立起了行政法院系統(tǒng)。德國的行政救濟解決也以行政法院為主渠道，但德國有單獨的行政復議制度。德國的行政復議制度一直堅守著行政性，體現(xiàn)其與行政訴訟的不同，但其實際作用發(fā)揮并不樂觀，以致于德國行政法理論界關(guān)注的重點內(nèi)容不是行政復議制度的發(fā)展與變革，而是如何廢止這項制度。[20]

法、德兩國一正一反的經(jīng)驗似乎證明，行政復議應當朝著“公正化”發(fā)展。但不同角度下看待同一事實得出的結(jié)論往往不同。早有學者指出，法國的行政復議與行政訴訟合二為一的事實，“可以解讀為行政爭議解決渠道的完全行政化，也可以解讀為行政復議完全司法化，就像一個硬幣的兩面”。而德國的事實則可以認為，是對“極端行政性”追求的失敗案例。[21]筆者雖不完全同意，但思考方式卻也有異曲同工之處：法德兩國行政復議制度的消失或式微，根源于行政訴訟制度的完善性——這使得復議制度沒有存在的必要，與復議制度的發(fā)展方向沒有直接的聯(lián)系。正如我國的“民事仲裁”制度在民事訴訟制度之下舉步維艱一樣，并不代表仲裁制度的發(fā)展方向存在偏差，而是由于民事訴訟制度設計較為完備，幾乎沒有給仲裁制度留下“補充存在”的空間。我國的行政訴訟制度遠遠無法達到法德兩國的完備性，復議制度可以“補充”的空間很大，此時會讓復議制度失去存在價值的，恰恰是“趨同”。所以，將法、德兩國行政復議制度的發(fā)展史與行政法院制度的完備性相結(jié)合考察，才不會陷入“表面的經(jīng)驗”中去。

(二)英國經(jīng)驗的全貌與適用

英國作為普通法法系國家，在處理行政爭議上有其獨到之處，其制度理念歷來為學者所推崇，經(jīng)驗不可不察。

學界長久以來一直以英國的“行政裁判所”類比我國的行政復議制度。英國行政裁判所的發(fā)展確實是一個不斷追求公正的過程。1957年的弗蘭克斯報告認為，行政裁判所不是普通法院，但也絕不是中央各部的附庸。[22]報告首次承認行政裁判所是司法體系的補充，從此行政裁判所也逐漸地從行政模式轉(zhuǎn)向司法模式。[23]至2007年，《裁判所、法院和執(zhí)行法》使英國行政裁判所發(fā)生了意義深遠的憲法性變革，完成了其植入司法體系的過程。[24]如今，行政裁判所在性質(zhì)上已完全成為司法體系的一員。[25]

但是在英國，行政裁判所一般表述為Administrative Tribunal或Tribunal，而實際上英國還存在一種制度——Administrative Reconsideration或Reconsideration，這一制度才是真正的“行政復議”制度。它作為對行政決定的內(nèi)部審查，是由對行政決定的作出負有責任的主體對原決定的重新評判。復議人員來自同一個政府部門或上級政府部門，通常采取書面的程序，對最初決定作出支持或者推翻的意見并給出理由。從實際效果看，行政復議的成本為80英鎊，低于上訴(即通過裁判所裁判)的248英鎊；行政復議耗時最長28天，遠遠低于上訴的28周。所以，“很少有證據(jù)表明，人們更喜歡選擇裁判所中的更多法律程序而不是行政復議”[26]。可見，英國的行政裁判所制度雖然朝著司法方向發(fā)展，但在其之前存在行政性十分明顯的“復議”制度，這一制度的最大效果恰恰在于高效和成本低廉。

(三)國內(nèi)臺灣地區(qū)經(jīng)驗的誤讀與糾偏

我國法律與臺灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定傳統(tǒng)的一致性和語言的共通性，使大陸學者頻頻將目光轉(zhuǎn)向臺灣地區(qū)法學界，行政復議制度的探討也不例外。

臺灣的行政復議制度為“訴愿制度”。訴愿制度最早可以追溯到晚清的“行政裁判院官制草案”第十條“申請裁判前必須先向各行政長官衙門申訴”的規(guī)定。[27]1914年，《中華民國臨時約法》又規(guī)定了“人民有情愿于行政官署之權(quán)”，即提起訴愿之義。[28]臺灣訴愿制度建立之初也出現(xiàn)了人員不專業(yè)、沒有回避規(guī)定、訴愿決定權(quán)屬不明等問題，因而在1979—1998年作了三次修改，對訴愿審議委員會的人員組成、決議方式、回避事項等作了明確規(guī)定。[29]臺灣有學者亦認為，這一修改是臺灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定制定者以中立性和準司法性為追求來完善訴愿審議委員會，強化了其救濟功能。[30]

但借鑒臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，必須一窺臺灣地區(qū)訴愿制度的全貌，不可以偏概全。1998年臺灣所謂“訴愿法”修改數(shù)十條，僅有第55條和第58條涉及到了復議審議委員會的人員組成與回避問題，第66條增加了言詞辯論程序。這僅僅證明臺灣地區(qū)的訴愿制度確保了一定程度的公正性。所謂“訴愿法”關(guān)于“高效化”的規(guī)定，遠比“公正化”更多。

第一，從基本原則看，臺灣地區(qū)所謂“訴愿法”自1930年公布至今歷經(jīng)六次修正，但有些原則從來未被修正過，被認為是訴愿制度“基本原則”。其中包括：訴愿管轄機關(guān)為原行政機關(guān)之直接上級機關(guān)；訴愿以書面審理為原則，行言詞辯論為例外。這兩項原則生動地體現(xiàn)了臺灣地區(qū)訴愿制度歷來以高效為追求。

第二，從修改有關(guān)規(guī)定目的看，有材料進行了釋明。臺灣所謂“訴愿法修正草案總說明”對修改之處列有44大項說明，其中第1項即“落實訴愿程序為行政自我審查的機制?！绷硗?，新的所謂“訴愿法”還規(guī)定了訴愿申請由原行政機關(guān)轉(zhuǎn)交的制度?！靶拚齼?nèi)容雖未將原處分機關(guān)規(guī)定為受理訴愿之機關(guān)，但透過必須由原處分機關(guān)層轉(zhuǎn)之程序，亦間接達到行政自我審查之目的?！盵31]臺灣學者論及所謂“訴愿法”修改之原則，往往首提“強化訴愿管轄機關(guān)之自我審查功能”[32]“強化訴愿審議委員會組織及各項程序之規(guī)范，以期發(fā)揮行政處分機關(guān)之自我審查及上級機關(guān)監(jiān)督之功能”[33]。其中迅速解決行政爭議的目的不言自明。

第三，從所謂“訴愿法”發(fā)展方向看，臺灣學者同樣認為：“訴愿審理組織仍須保留在行政組織內(nèi)，否則，訴愿有貫徹行政監(jiān)督功能及自我審查之作用，將不能發(fā)揮，訴愿將成為僅是人民權(quán)利救濟之一種方法，而與訴訟無區(qū)別?！盵34]可見，臺灣學者亦十分看重行政復議相較于訴訟的“特殊”之處。

域外發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，爭議解決制度之屬性(行政或司法)并不重要，但功能不能重合，其制度體系應當各有分工，各有特色。行政復議制度在其中應當堅持其“高效”特點，只要不“走極端”，保持基本公正屬性即可。

綜上，“行政復議高效化”具有合理性、可行性，也與域外經(jīng)驗相吻合。無論從我國的現(xiàn)實情況，還是從未來爭議解決體系的建立考慮，其都是行政復議改革的正確方向。

五、行政復議高效化的制度建構(gòu)

以“高效化”為指導改革行政復議制度，亦離不開復議組織、人員、審查方式、監(jiān)督追責等方面。

(一)復議管轄集中化

“集中管轄”是行政復議委員會實踐證實了的先進經(jīng)驗，既增加了受案量，又免去了“條塊管轄”帶來的不便，還因為案件增多而有利于人員的集中與專業(yè)，極大提高了行政復議效率。復議管轄集中化，即由在一級政府中統(tǒng)一設立的行政復議部門，管轄針對本級政府其它部門及下級政府的行政復議案件，但全國垂直領導的部門可以除外。有幾點需要說明：

首先，該主體不必刻意追求“中立”，而恰恰應當是設立在一級政府之下的行政復議局(或委員會)。如此一方面可以保證復議決定主體與責任主體一致，避免抵觸和推諉；另一方面在復議決定作出后，在科層制壓力和行政機關(guān)內(nèi)部協(xié)調(diào)的便利下，復議決定的執(zhí)行可能相對容易。另有學者建議，該部門的正職領導直接由政府副職領導兼任，在地位上比其它部門高半級。[35]這也可借鑒。

其次，這一設置并不違背“任何人不得做自己的法官”的原則。即使是在英國，對這一原則也多采取寬泛理解，英國的行政復議甚至存在原行政機關(guān)復議的情況。[36]在他們看來，只要保證復議人員與原做出行政行為的人員分開，即達到自然公正的要求?！叭魏稳瞬坏米鲎约旱姆ü佟毙枰_保的是“職能分離”而并非“機構(gòu)分離”。

最后，復議機關(guān)管轄對“本級”政府其它部門提起的行政復議案件，而非“下級”政府部門的復議案件，主要的考慮是便利當事人提起復議，避免路途上的時間金錢耗費，同時促進原機關(guān)自我糾錯的及時性，也為復議調(diào)解與和解制度的推廣留下后路[37]，從而為行政復議更加高效性留下發(fā)展空間。

(二)人員組成專業(yè)化

復議人員應當“專職”和“專業(yè)”。“專職”意味著“心無旁騖”，這是高效的基礎，無須贅述；“專業(yè)”意味著“專事專辦”，這是高效的保障，也與行政復議案件增多相匹配。

復議人員“專業(yè)”，首先要求復議人員的法律素養(yǎng)過硬，可以準確判斷原行政機關(guān)行政行為的合法性。因而，對復議人員應當設立一定的準入條件。新修改的《行政復議法》對此已作出要求，不再贅述。

復議人員“專業(yè)”，也要求復議人員的行政專業(yè)性，避免對行政事務一竅不通?？蓢L試推行人員交流制度：對于新招聘的復議人員，在試用期內(nèi)除在本部門實習外，要到某一部門交流，了解其事務。同時，優(yōu)先將專業(yè)性較強部門的原有復議人員調(diào)入新行政復議機關(guān)工作。

復議人員“專業(yè)”，還要求復議人員具備“行政性”，即綜合考慮國家政策、風險成本、行政慣例，以判斷行政機關(guān)行為合理性的能力。行政復議最終目的是為了“解決爭議”，在依法進行的前提下，技巧必不可少。為此應加強對復議機關(guān)人員的培訓，尤其可以考慮復議人員與信訪部門人員聯(lián)合培訓，增強爭議解決體系的一致性。

復議人員“專業(yè)”，更要求復議人員的熟練度。英國行政裁判所雖然不是標準的復議機構(gòu)，但一類裁判所裁判一類案件而造就的高度專業(yè)性和熟練度仍然值得學習。行政復議機關(guān)雖然集中管轄所有案件，但可以通過內(nèi)部分工汲取其精髓。在對行政爭議進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分類的基礎上，對復議人員進行分工，專人專職處理某一類行政復議案件，從而提高復議的專業(yè)性、熟練度，進而提高效率。

至于外部人員尤其是法學專家加入的問題，有條件的地方可以實行。但外部人員應以“咨詢”的形式進入行政復議機關(guān)，負責在疑難復雜案件上為行政復議機關(guān)提供專業(yè)意見和建議即可。

(三)審查方式分類化

關(guān)于審查方式，我國《行政復議法》規(guī)定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但申請人提出要求或者行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！薄缎姓妥h法實施條例》規(guī)定：“行政復議機構(gòu)認為必要時，可以實地調(diào)查核實證據(jù)；對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構(gòu)認為必要時，可以采取聽證的方式審理?！币陨系囊?guī)定包含了“調(diào)查情況”“聽取意見”“實地核實”“聽證”等制度。單從文本而言，現(xiàn)行審查程序的規(guī)定完全可以保證行政復議滿足自然公正中程序正義的要求。

但實踐中這些制度的運行狀況卻不盡如人意。其主要原因在于，以上的條文全部采取了“有必要的情況下，可以……”的規(guī)定方式，強制性不足，行政復議機關(guān)完全掌握程序主動權(quán)，實踐中自然是“多一事不如少一事”。既要保證行政復議的高效便捷，又要防止行政復議機關(guān)“偷懶”，從而確保最基本的公正，關(guān)鍵在于對強制性的拿捏。應將不同的程序決定權(quán)賦予不同的主體，實現(xiàn)程序分類化。具體分以下幾種情況：

第一，對于所有的行政復議案件，復議機關(guān)都必須向雙方調(diào)查情況，聽取雙方各自的陳述和意見，但出于效率的考慮，可以采取簡易方式。在后續(xù)的行政訴訟中，由行政復議機關(guān)舉證證明自己作出復議決定時經(jīng)過這一程序，否則直接以違反法定程序判決復議機關(guān)敗訴。

第二，關(guān)于聽證程序，一方面可以“實現(xiàn)人們對復議制度運作的道德需求，又能實現(xiàn)人們對復議制度的高效愿望”[38]；另一方面也容易被濫用進而降低效率。合理的安排是，行政復議的申請人和被申請人都同意進行聽證的，則應當以聽證方式審理；行政復議機關(guān)認為案件有必要進行聽證的，也可以采取聽證方式審理。

第三，行政復議機關(guān)認為有必要的，可以對案件進行實地調(diào)查。當然，當事人可以提出申請，但該程序的決定權(quán)歸屬于復議機關(guān)。

通過對目前法律規(guī)定的精細化安排，完全可以實現(xiàn)高效與公正的平衡，一律采取“言詞辯論、公開審理”的方式與一律采取“書面審理”的方式一樣，都是過于極端而不可取的。

(四)責任追究司法化

制度的運行在人，合理的制度要借助人的嚴格與善意執(zhí)行方可發(fā)揮作用，因而監(jiān)督與追責是不可或缺的一環(huán)。行政復議確實容易出現(xiàn)官官相護、暗箱操作等問題，但在高效化的思維下，這些問題應當通過監(jiān)督追責而非冗長繁雜的“準司法”制度來解決。正如一位英國法官認為的，從美國行政程序過分司法化的可怕事實中，英國人所能學到的就是不要做類似的事情。[39]

《行政復議法》和《行政復議法實施條例》規(guī)定的監(jiān)督追責制度存在重大問題?！缎姓妥h法》第38條規(guī)定：“行政復議機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)發(fā)現(xiàn)(復議工作)有……情形的，應當向有關(guān)行政機關(guān)提出建議……”。而《行政復議法實施條例》第53條規(guī)定：“行政復議機構(gòu)在本級行政復議機關(guān)的領導下，按照職責權(quán)限對行政復議工作進行督促、指導?！庇捎趯嵺`中，實際承擔復議職能的就是“負責法制工作的機構(gòu)”，因此《行政復議法》的規(guī)定相當于“自己追責自己”。而《行政復議法實施條例》更是直接明文規(guī)定由“復議機構(gòu)督促復議工作”。這是不可思議的。另外，《行政復議法》和《行政復議法實施條例》對追責情形規(guī)定得十分籠統(tǒng)，以致于實踐中完全失效。據(jù)統(tǒng)計，《行政復議法》實施以來，無一人因這些追責條款而被處分或追究其它法律責任。[40]

新《行政訴訟法》“復議機關(guān)做共同被告”的規(guī)定，實際上為行政復議人員的監(jiān)督和追責開辟了一條便捷之路。借此法院可以“順手”對復議機關(guān)的行為進行審查，從而使監(jiān)督追責過程落到實處。但鑒于復議的主要追求在于快速解決爭議，并非“精確地”明辨是非，對復議機關(guān)的要求不能過于苛刻，只有在復議機關(guān)存在嚴重失誤時才可以對相關(guān)人員進行追責。具體而言分以下情況：

第一，原行政行為明顯存在不合法或不合理之處，行政復議機關(guān)未加改變的。所謂“明顯”的標準，可以通過以下方式判斷：一是原行政行為之不合法或不合理已經(jīng)達到任何社會理性人可以認知的程度；二是原行政行為之合法性或合理性雖然有爭議，但相對人提出了明顯優(yōu)勢的理由和證據(jù)，而復議機關(guān)不予答復或不給出實質(zhì)性理由即作出復議決定。所謂“未加改變”，即未對事實認定、法律適用或復議結(jié)果進行實質(zhì)性改變。

第二，行政復議機關(guān)在未履行相應的程序規(guī)則，即未向雙方了解情況，聽取雙方意見的情況下即作出行政復議決定；或在雙方要求的情況下未采取聽證方式審查復議案件。

第三，行政復議機關(guān)無正當理由拒絕相對人的復議申請，或無正當理由拖延作出復議決定。

第四，相對人有證據(jù)證明，行政復議機關(guān)工作人員存在徇私舞弊、暗箱操作或以權(quán)謀私等行為。

在追責的方式上，可以以“怠于行使職權(quán)”或“不當行使職權(quán)”為由建議相關(guān)部門給予行政復議機關(guān)工作人員及主管人員行政處分，也可以判決行政復議機關(guān)與原行政機關(guān)一起承擔相對人提起訴訟的相關(guān)費用。

六、結(jié) 語

“行政復議公正化”的改革思路邏輯疏漏，可行性較低，在實踐中已是舉步維艱。行政復議應以“高效、便捷、廉價”作為自身的價值追求，以此為方向進行制度改革，才能體現(xiàn)制度的特色，才有獨立存在的必要性與價值。當然，“高效化”并非要追求極端，從這個角度而言，本文的觀點與“公正化”一樣，也是在“公正與效率”之間進行平衡。任何制度之所以合理，其精髓恰恰在于“度”的拿捏。行政復議制度的改革不可想當然，管轄集中化、人員專業(yè)化、程序分類化、追責司法化才是行政復議制度重現(xiàn)生機的道路。