張玉磊

(淮陰師范學(xué)院法律政治與公共管理學(xué)院，江蘇淮安223001)

一、引言：變革社會背景下研究穩(wěn)評的意義

美國政治思想家塞繆爾·P.亨廷頓(Samuel P. Huntington)在20世紀(jì)60年代提出了著名的“亨廷頓悖論”：“現(xiàn)代化是近代以來世界歷史發(fā)展的潮流和趨勢，是一個世界性的歷史進(jìn)程”[1]18，但“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”[1]31。他進(jìn)一步指出，穩(wěn)定成為問題，正是變革社會或現(xiàn)代化過程中的特征。[1]處在全球風(fēng)險社會和社會轉(zhuǎn)型期的中國，正行駛在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的快車道上，社會矛盾與社會沖突不可避免，社會穩(wěn)定面臨巨大挑戰(zhàn)，社會穩(wěn)定風(fēng)險治理成為政府職能的重要增長點。因此，如何通過社會治理制度的創(chuàng)新，打破既有的維穩(wěn)困局，掙脫傳統(tǒng)維穩(wěn)模式的束縛，完善社會穩(wěn)定風(fēng)險治理制度，使社會矛盾和社會沖突納入制度化的化解渠道中，將改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，是對黨和政府執(zhí)政能力的重大考驗。而社會穩(wěn)定風(fēng)險評估(本文簡稱“穩(wěn)評”)就是這樣一種社會治理制度創(chuàng)新。

黨的十九大報告指出，要“增強駕馭風(fēng)險本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險防控機制，善于處理各種復(fù)雜矛盾”。以源頭治理、事前預(yù)防、民主協(xié)商、科學(xué)決策為特征的穩(wěn)評機制，為化解社會矛盾與沖突、推進(jìn)維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型、增強重大決策的科學(xué)性和民主化發(fā)揮了重要作用。因此，作為一項極具中國特色的風(fēng)險防控機制，穩(wěn)評在治理社會穩(wěn)定風(fēng)險方面已經(jīng)顯示出強大的生命力，并因其在維穩(wěn)領(lǐng)域卓越的實效性，迅速地由四川遂寧、江蘇淮安、浙江平陽等地的地方實踐，上升為中央層面的頂層設(shè)計而在全國推廣。然而，從發(fā)展歷程來看，穩(wěn)評呈現(xiàn)出“實踐先行，理論跟進(jìn)”的特征，理論研究滯后于實踐發(fā)展，并出現(xiàn)了理論與實踐的結(jié)合之困。因此，本文以穩(wěn)評的緣起和發(fā)展為主線，對國內(nèi)外學(xué)界的穩(wěn)評研究現(xiàn)狀進(jìn)行述評，以期能夠為健全和落實穩(wěn)評機制提供學(xué)理支撐和思想啟迪。

二、國外穩(wěn)評研究現(xiàn)狀述評：從技術(shù)評估到社會影響評估

公共決策的系統(tǒng)評估起始于環(huán)境影響評估(Environment Impact Assessment，EIA)，環(huán)境影響評估又逐漸演變?yōu)樯鐣绊懺u估(Social Impact Assessment，SIA)。如今，社會影響評估已成為西方國家應(yīng)對社會風(fēng)險的主要機制，穩(wěn)評就是其重要組成部分。然而，在西方國家或國際組織的相關(guān)評估政策、指南及手冊中，只具有宏觀意義上的社會影響評估，而沒有專門的穩(wěn)評。盡管社會影響評估與穩(wěn)評是不同時期、不同環(huán)境的產(chǎn)物，但二者的主要做法有許多相似之處，都是以預(yù)測并減緩消極社會影響或社會穩(wěn)定風(fēng)險、促進(jìn)公共決策更加科學(xué)合理為目標(biāo)。因而，國外的社會影響評估對中國開展穩(wěn)評具有很強的借鑒意義。

(一)國外社會影響評估的起源與發(fā)展

社會影響評估的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程：從一開始的技術(shù)評估到經(jīng)濟(jì)評估，再到環(huán)境評估，最后才發(fā)展成為從社會維度出發(fā)的社會影響評估。其實，人類歷史上關(guān)于評估的實例早已有之且不勝枚舉，但這些實例多數(shù)是具有神秘主義甚至是帶有強烈迷信色彩的天象、神跡、占卜等，與建立在科學(xué)分析基礎(chǔ)上的評估相去甚遠(yuǎn)。現(xiàn)代評估起始于20世紀(jì)30年代的美國保險業(yè)，自此學(xué)界才開始真正以科學(xué)態(tài)度研究評估。在第二次世界大戰(zhàn)后，針對戰(zhàn)爭中出現(xiàn)的各類社會問題，社會評估開始被廣泛運用，并作為一種新的問題分析和解決工具而逐漸興起。

隨著社會發(fā)展理念由“以經(jīng)濟(jì)增長為中心”到“以滿足人的基本需求為核心”，再到“以人為中心的可持續(xù)發(fā)展”的演變，20世紀(jì)70年代以來，為有效預(yù)測和化解公共政策和重大項目引發(fā)的社會風(fēng)險，以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家開始將社會評估的內(nèi)容和重點由單純的技術(shù)評估轉(zhuǎn)向包含技術(shù)評估、財務(wù)評估、國民經(jīng)濟(jì)評估、環(huán)境評估、社會影響評估等多個層面的綜合評估。其中一個引人注目的變化，就是社會影響評估與其他類型評估一樣，被國際社會認(rèn)可和重視。表1是國際上不同時期社會評估的評估重點和內(nèi)容。

在一個完整的項目評估中，技術(shù)評估、財務(wù)評估、國民經(jīng)濟(jì)評估等屬于傳統(tǒng)的評估類型；社會影響評估屬于社會評估的類型，且社會影響評估在所有的評估類型中居于最高層次。這些評估類型從評估內(nèi)容上來說具有相互重疊的部分，即都要不同程度地評估項目的社會影響。但對社會影響的評估并不是核心內(nèi)容，不同類型的項目評估在評估角度、評估目標(biāo)、評估范圍、評估指標(biāo)、評估方法、評估周期以及完善程度等方面仍然存在較大差異(見表2)。隨著越來越多的國家將社會影響評估作為項目實施的法定要求，社會影響評估的地位不斷提高，學(xué)界和專業(yè)機構(gòu)開始積極開展社會影響評估研究。

表1 國際上不同時期社會評估的重點和內(nèi)容

表2 不同類型項目評估的比較

20世紀(jì)50年代以來，各種社會評估理論與方法迅速發(fā)展，社會影響評估研究就始于這個時期。唐納德·坎貝爾(Donald Campbell)所著的《社會背景下實驗有效性相關(guān)因素》一書，引入社會科學(xué)方法對實驗和準(zhǔn)實驗的有效性相關(guān)因素進(jìn)行測量，是最早的社會影響評估研究成果。1969年，在圣塔芭芭拉石油泄漏事件推動下，美國國會通過了《國家環(huán)境政策法案》(National Environmental Policy Act，NEPA)，標(biāo)志著社會影響評估正式誕生。NEPA要求美國聯(lián)邦機構(gòu)采用系統(tǒng)的、多學(xué)科方法，對所有重大公共工程項目在實施前進(jìn)行環(huán)境影響評估，并提供環(huán)境影響報告；評估范圍不僅包括自然環(huán)境影響，還包括社會環(huán)境影響；明確規(guī)定從政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會福利、生態(tài)環(huán)境、歷史文化等不同角度對項目方案進(jìn)行充分論證，并從制度結(jié)構(gòu)、社區(qū)資源、人口特征、個人和家庭因素、行政和社會資源等方面評估項目對社會環(huán)境造成的影響，以解決當(dāng)時環(huán)境影響評估不能充分關(guān)注社會影響的問題。

初期的社會影響評估包含在環(huán)境影響評估中，如芬斯特布斯(Finsterbusch)指出：“該法案中的環(huán)境影響評估，即評估所有活動對環(huán)境的影響……社會環(huán)境包含在環(huán)境概念中，因此，社會影響評估包含在環(huán)境影響評估中?！盵2]薩利姆·蒙特茲(Salim Momtaz)則指出，社會影響評估作為一個獨立領(lǐng)域應(yīng)用于社會科學(xué)，最初是由于在NEPA實施中，環(huán)境影響評估不能充分關(guān)注社會問題。NEPA實施后，美國迅速將社會影響評估應(yīng)用于水資源開發(fā)、城市建設(shè)、土地開發(fā)等重大工程項目建設(shè)中，成效顯著。從1975年起，美國還在對外援助項目中開展社會影響評估，其他一些發(fā)達(dá)國家也開始了社會影響評估的研究和實踐。據(jù)統(tǒng)計，在NEPA實施的最初十年，近12 000個環(huán)境影響評估被執(zhí)行，約1 200件訴訟對評估提出了質(zhì)疑。不足之處在于，雖然在NEPA中對社會影響層面的內(nèi)容進(jìn)行了具體規(guī)定，但早期的環(huán)境影響評估很少涉及。[3]

20世紀(jì)80年代初期，社會影響評估愈發(fā)受到重視并開始突破各種限制，逐漸獨立于環(huán)境影響評估，成為一種專門的社會評估方法。1984年，世界銀行首次要求將社會影響評估作為世界銀行開展投資項目可行性研究的重要組成部分，在項目評估階段，與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和機構(gòu)評估共同進(jìn)行。1987年，聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會(World Commission on Environment and Development，WCED)發(fā)布的研究報告《我們共同的未來》正式提出可持續(xù)發(fā)展理念，并倡導(dǎo)加強環(huán)境影響評估和社會影響評估，標(biāo)志著社會影響評估從狹窄的工程學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中走出來，具備了更加開闊的學(xué)科視野。世界大壩委員會(World Commission on Dams，WCD)據(jù)此將制定項目決策時考慮評估的優(yōu)先次序設(shè)定為：社會影響評估、生態(tài)環(huán)境評估、經(jīng)濟(jì)與財務(wù)評估、管理評估、技術(shù)評估，可見社會影響評估在項目評估中占據(jù)的地位。20世紀(jì)80年代后期，社會影響評估已經(jīng)在全球范圍得到比較廣泛的運用，成為公共政策評估的一種基本形式，甚至是一些大公司制定決策的標(biāo)準(zhǔn)程序。

20世紀(jì)90年代，社會影響評估的發(fā)展呈現(xiàn)燎原之勢，大量關(guān)于社會影響評估的文獻(xiàn)進(jìn)入大學(xué)課堂和在職培訓(xùn)課程，以世界銀行為代表的國際金融機構(gòu)以及聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織等國際組織，分別設(shè)立了社會發(fā)展部門，相繼推出社會影響評估的指南和手冊。其中，亞洲開發(fā)銀行更是明確規(guī)定將社會影響評估列為發(fā)放貸款的必要條件，世界銀行也要求對所屬的重大工程貸款項目開展社會影響評估。1994年5月，美國評估協(xié)會專門頒布了社會影響評估的指南和原則，標(biāo)志著社會影響評估進(jìn)入規(guī)范化建設(shè)階段。2002年，世界銀行制定了社會分析范例手冊，該手冊進(jìn)一步強化了社會影響評估的地位和作用。至此，國際社會基本上建立了比較完善的社會影響評估體系，社會影響評估的概念、指標(biāo)、框架等更加明確，社會影響評估步入了快速發(fā)展的黃金期。

(二)國外社會影響評估的研究內(nèi)容

隨著以人為中心和可持續(xù)發(fā)展等理念的確立，社會影響評估越來越得到實務(wù)界的重視，并被很多國家作為項目審批的重要環(huán)節(jié)和重大決策的重要依據(jù)。研究發(fā)現(xiàn)，運用了社會影響評估的項目在社會發(fā)展質(zhì)量方面的滿意度從51%增加至74%；對于既開展了社會影響評估，又在項目管理中得到社會專家支持的項目，在社會發(fā)展質(zhì)量方面的滿意度將提高至93%。[4]實踐發(fā)展的需要推動了社會影響評估的理論研究，并產(chǎn)生了較為豐富的研究成果，主要涉及社會影響評估的相關(guān)概念、評估變量、指標(biāo)體系等內(nèi)容。然而，由于社會影響的范圍難以明確界定，不同類型項目的評估區(qū)別顯著，不同的學(xué)者或組織對社會影響評估的研究重點各異，使不同時期社會影響評估的研究內(nèi)容呈現(xiàn)較大的差異。

20世紀(jì)60年代，美國學(xué)者?！さ倮锇⒒?Aki Ann Thierry)最早對社會影響評估體系進(jìn)行了系統(tǒng)研究，提出測定社會不穩(wěn)定的三大指標(biāo)以及相應(yīng)的警戒指標(biāo)值，成為預(yù)測社會穩(wěn)定風(fēng)險的“晴雨表”。[5]美國學(xué)者F. T. 漢厄(F. T. Hane)于20世紀(jì)60年代末提出了第一個綜合反映政治、經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險的評估系統(tǒng)，即“富蘭德指數(shù)”。政策科學(xué)的權(quán)威人物葉?？āさ铝_爾(Yehezkel Dror)運用“系統(tǒng)群研究”方法構(gòu)建了社會影響評估指標(biāo)體系，確立了包含12項內(nèi)容的指標(biāo)體系。20世紀(jì)70年代，美國社會學(xué)家羅蒙德·鮑爾(R. Bauer)的《社會指標(biāo)》一書系統(tǒng)地構(gòu)建了社會預(yù)警指標(biāo)體系，在社會科學(xué)領(lǐng)域掀起了運用指標(biāo)研究社會預(yù)警的潮流。

20世紀(jì)80年代，社會影響評估的研究內(nèi)容進(jìn)一步豐富。美國以內(nèi)布拉斯加(Nebraska)為代表的社會系統(tǒng)學(xué)派在1982年提出了AGENT系統(tǒng)模型，主張在社會預(yù)警的基礎(chǔ)上對公共決策進(jìn)行系統(tǒng)的優(yōu)化和調(diào)控，該模型已成為美國聯(lián)邦政府進(jìn)行公共決策的主要分析工具。英國以羅馬俱樂部(Club of Rome)為代表的未來學(xué)派試圖建立綜合性的社會影響評估模型，而以齊舒姆(M. Chisholm)為代表的區(qū)域社會研究學(xué)派則在總結(jié)人口、城市、資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等社會基本要素相互作用的基礎(chǔ)上，提出了社會預(yù)測模型。另外，理查德·埃茨(Richard Etz)提出了社會不穩(wěn)定的六個標(biāo)志：政治上不穩(wěn)定、家庭結(jié)構(gòu)處在崩潰狀態(tài)、可利用的社會資源減少、社會組織中的杰出人物專權(quán)、人類需求得不到滿足的情況嚴(yán)重、社會受到對外開放浪潮的沖擊。艾斯特斯(Louise Estes)提出了六個確定社會不穩(wěn)定的最嚴(yán)重指標(biāo)：社會組織中的精英人物專權(quán)、人類需求得不到滿足的情況嚴(yán)重、社會資源日趨貧乏、政治動蕩不安、家庭結(jié)構(gòu)處在崩潰狀態(tài)、傳統(tǒng)文化力量處在崩潰狀態(tài)。羅伯特·達(dá)爾(Robert A. Dahl)提出了衡量社會穩(wěn)定狀況的四大指標(biāo)：沖突的彌漫性、沖突的劇烈程度、沖突的持續(xù)性和沖突總量。[6]經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)于1989年構(gòu)建了壓力-狀態(tài)-響應(yīng)模型(PSR框架模型)，被廣泛應(yīng)用于社會安全評估領(lǐng)域。

20世紀(jì)90年代，社會影響評估的研究視野進(jìn)一步拓展，并聚焦在評估指標(biāo)的構(gòu)建上。由于社會影響評估的變量涉及衡量工程項目或公共決策實施產(chǎn)生的人口、社會環(huán)境、制度結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系等方面，評估目標(biāo)多元而評估指標(biāo)難以量化，因此，研究者的變量選取主要是建議性和說明性的，對評估指標(biāo)選擇也不盡相同。泰勒(Taylor)等認(rèn)為，社會影響評估的指標(biāo)體系主要涉及社會組織、人口變化、生活方式以及態(tài)度、信仰和價值觀等因素。[7]博爾杰(Burdge)提出了社會影響評估的五類變量，即人口影響、社區(qū)與制度安排、地方居民與新移民之間的沖突、個人和家庭層面的影響以及社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施需求。[8]布蘭奇(Branch)在其構(gòu)建的社會組織模型中將社會影響評估的指標(biāo)變量分為四類：直接的項目輸入、社區(qū)資源、社區(qū)社會組織和社區(qū)個人福利水平。另外，一些學(xué)者對社會影響評估的方法進(jìn)行了探討，如貝克爾(H. A. Becker)等在《國際社會影響評估手冊：概念和方法論的發(fā)展》一書中，詳細(xì)介紹了以計算機為基礎(chǔ)的定量方法、地理信息系統(tǒng)分析方法、社會經(jīng)濟(jì)模型、計算機模擬和公共仲裁等在社會影響評估中的應(yīng)用。[9]

一些國際組織也構(gòu)建了社會影響評估的指標(biāo)體系。社會影響評價指導(dǎo)原則跨組織委員會(ICGP)在1994年提出了社會影響評估的五大指標(biāo)體系，即人口特征、社區(qū)與制度結(jié)構(gòu)、政治和社會資源、個體和家庭變遷、社區(qū)資源，并將這五大類指標(biāo)體系細(xì)分為32項指標(biāo)。國際影響評估協(xié)會(IAIA)于2003年在對評估人、受影響者、管理機構(gòu)、政策制定者、非政府組織、開發(fā)者和開發(fā)代理機構(gòu)等主體充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出社會影響評估的12項基本原則，并選取了生活方式、文化、社區(qū)、政治系統(tǒng)、環(huán)境、健康和福利、個人和財產(chǎn)權(quán)利、擔(dān)心和期望等八類變量作為社會影響評估指標(biāo)。世界銀行于2009年提出了以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)、涵蓋工程項目實施前和實施后兩個階段的社會風(fēng)險管理策略，并用定性和定量相結(jié)合的指標(biāo)測量社會風(fēng)險。上述國際組織的社會影響評估指標(biāo)體系大體相同，但也略有差異，如國際影響評估協(xié)會更多地關(guān)注項目或政策引起的人口、社區(qū)和社會關(guān)系方面可測量的變化；世界銀行更多地從地方社會文化和組織結(jié)構(gòu)的特點分析項目如何實施才能更好地實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，同時關(guān)注特殊群體并強調(diào)公共參與。[10]107

三、國內(nèi)穩(wěn)評研究現(xiàn)狀述評：從社會影響評估到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

隨著中國政府發(fā)展理念從GDP導(dǎo)向轉(zhuǎn)向全面可持續(xù)發(fā)展，政府越來越關(guān)注重大決策的社會影響，社會影響評估由此興起，而穩(wěn)評作為社會影響評估的重要類型，開始受到國內(nèi)理論界和實務(wù)界的高度重視。

(一)國內(nèi)社會影響評估研究現(xiàn)狀述評

目前，社會影響評估已經(jīng)成為國內(nèi)學(xué)界研究的熱點議題，研究成果數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢(見圖1)。相比于國外，國內(nèi)社會影響評估研究起步較晚，最早可以追溯到20世紀(jì)80年代末，其應(yīng)用領(lǐng)域也比較狹窄，主要運用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，且缺乏制度上的支持，社會影響評估的作用非常有限。國內(nèi)學(xué)界系統(tǒng)地開展社會影響評估研究始于20世紀(jì)90年代初。這一時期國家頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》《關(guān)于建設(shè)項目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》等，均要求項目可行性研究報告應(yīng)包含社會影響評估。這有力地推動了社會影響評估的理論研究和實踐運用。2002年，國家發(fā)展和改革委員會正式將社會影響評估列為項目評估的重要內(nèi)容，這是社會影響評估發(fā)展的重要里程碑。

圖1 1997—2017年社會影響評估研究成果數(shù)量

目前，國內(nèi)學(xué)界在借鑒歐美國家和國際組織社會影響評估研究內(nèi)容的基礎(chǔ)上，圍繞社會影響評估的概念比較、指標(biāo)體系、研究方法等，開展了卓有成效的研究，取得了相當(dāng)豐富的理論和實踐成果。

1.社會影響評估概念比較研究。狹義的社會影響評估主要是指對項目的“人民影響”的評估，即分析政策、項目、規(guī)劃或方案可能的后果對人民有什么影響[11]；而廣義的社會影響評估則是對項目的利益相關(guān)者、生產(chǎn)活動、文化可接受性及其預(yù)期受益者需求一致性的評估。[12]另外，很多學(xué)者進(jìn)行了社會影響評估的概念比較研究。向清認(rèn)為，與社會影響評估相關(guān)的概念有“社會分析”“社會評價”等，并比較了幾個概念的區(qū)別。[13]李強等指出，“社會評估”和“社會影響評估”這兩個概念在本質(zhì)上是一致的，其核心都在于評估政策或項目在設(shè)計、建設(shè)、實施和運營過程中可能產(chǎn)生的社會影響。[14]張長征等在比較社會評估、社會影響評估、經(jīng)濟(jì)影響評估和環(huán)境影響評估的聯(lián)系和區(qū)別的基礎(chǔ)上，認(rèn)為社會影響評估是指項目建設(shè)對建設(shè)區(qū)域的社會穩(wěn)定產(chǎn)生的影響以及所帶來的社會穩(wěn)定問題，并指出社會影響評估涉及眾多影響因素，其評估方法很難統(tǒng)一。[15]11

2.社會影響評估指標(biāo)體系研究。施國慶將社會影響評估的指標(biāo)體系概括為六個方面：項目區(qū)社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查及初步社會文化分析、項目利益相關(guān)者分析、脆弱群體分析、項目機構(gòu)與管理分析、持續(xù)性評估、公眾參與分析。[16]王朝剛和李開孟認(rèn)為，社會影響評估主要有三個重點內(nèi)容：對項目的利益相關(guān)者的評估，對項目地區(qū)的人口規(guī)模、生產(chǎn)活動、社會組織的評估，對項目的文化可接受性及其預(yù)期受益者需求的一致性的評估。[17]李強等認(rèn)為，社會影響評估應(yīng)從人口與遷移、勞動與就業(yè)、生活設(shè)施與社會服務(wù)、文化遺產(chǎn)、居民心理與社會適應(yīng)等五個方面展開。[10]106-112

3.社會影響評估方法研究。國內(nèi)學(xué)界主要從兩個角度對社會影響評估方法進(jìn)行劃分：一是從社會影響評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集的角度，主要包括文獻(xiàn)調(diào)查法、問卷調(diào)查法、專家討論法、訪談法、參與式觀察法、實驗觀察法和現(xiàn)場觀察法；二是從社會影響評估具體操作的角度，主要包括有無對比分析法、邏輯框架法、利益群體分析法、排序打分法、綜合分析評估法等。[18]在社會影響評估實踐中，一般遵循社會影響評估的技術(shù)思路，堅持定性和定量相結(jié)合的原則，對項目或政策的社會影響因素進(jìn)行綜合評估。

總體上看，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對社會影響評估提出越來越多的需求，很多政府部門和研究機構(gòu)編制了社會影響評估文件或手冊，并在很多領(lǐng)域開展社會影響評估實踐，關(guān)注和研究社會影響評估的機構(gòu)和人員也持續(xù)增加，相關(guān)研究成果不斷增多。然而，長期以來政府對工程項目以技術(shù)評估、經(jīng)濟(jì)評估為主，社會影響評估并未得到足夠重視，其應(yīng)用范圍還相當(dāng)有限，無論是評估指標(biāo)體系設(shè)置、評估機構(gòu)數(shù)量還是制度保障體系建設(shè)，都沒有達(dá)到相應(yīng)要求，尚沒有形成系統(tǒng)化、可操作性強的社會影響評估指南，這也是當(dāng)前許多工程項目、公共政策實施后引發(fā)涉穩(wěn)事件的重要緣由。因此，我國的社會影響評估仍處于初步發(fā)展階段，理論界和實務(wù)界應(yīng)繼續(xù)加強對其研究和運用。

(二)國內(nèi)穩(wěn)評研究現(xiàn)狀述評

從本源上說，穩(wěn)評屬于社會影響評估的重要內(nèi)容。然而，穩(wěn)評在中國發(fā)展的社會背景和社會影響評估與西方發(fā)展的社會背景不同。西方國家的社會影響評估主要是對20世紀(jì)工業(yè)化時代片面追求經(jīng)濟(jì)高增長而忽視社會環(huán)境保護(hù)的一種糾正，它源自于環(huán)境影響評估，但其評估的因素更加廣泛。中國的穩(wěn)評主要是出于“發(fā)展是第一要務(wù)、穩(wěn)定是第一責(zé)任”的“穩(wěn)定壓倒一切”政治生態(tài)下以及社會轉(zhuǎn)型期化解社會矛盾的現(xiàn)實需求，其穩(wěn)評服務(wù)于國家統(tǒng)治目標(biāo)和維護(hù)社會穩(wěn)定的色彩十分明顯。當(dāng)前，社會穩(wěn)定以及穩(wěn)評已經(jīng)成為理論界研究的重要議題。圖2和圖3分別反映國內(nèi)學(xué)界對社會穩(wěn)定和穩(wěn)評的學(xué)術(shù)關(guān)注度?？梢钥闯?，近年來學(xué)界關(guān)于二者的研究成果不僅數(shù)量較多，而且呈現(xiàn)顯著的持續(xù)增長態(tài)勢。

國內(nèi)學(xué)界系統(tǒng)地開展穩(wěn)評研究可追溯到20世紀(jì)80年代末至90年代初。宋林飛提出了一個包含痛苦指數(shù)、腐敗指數(shù)、貧富指數(shù)、不安指數(shù)等四大方面16個指標(biāo)在內(nèi)的社會風(fēng)險早期預(yù)警系統(tǒng)。[19]國家計委社會穩(wěn)定狀況研究課題組在對我國社會穩(wěn)定狀況跟蹤研究的基礎(chǔ)上，提出一個“客觀指標(biāo)”(主要包括社會沖突和社會問題)與“主觀指標(biāo)”(主要包括社會心理)相結(jié)合的社會穩(wěn)定狀況二元評估體系。[20]仇立平提出了包含一般狀態(tài)指標(biāo)、突變狀態(tài)指標(biāo)、解釋性指標(biāo)三大方面的社會穩(wěn)定指標(biāo)體系。[21]牛文元基于社會燃燒理論創(chuàng)造性地構(gòu)建了社會穩(wěn)定預(yù)警系統(tǒng)，該預(yù)警系統(tǒng)涉及引發(fā)社會動亂的基礎(chǔ)性“社會燃料物質(zhì)”(因子)、相應(yīng)的社會動亂“助燃因子”和點燃社會動亂的“激發(fā)因子”。[22]

注：表示標(biāo)識點數(shù)值高于前后兩點，且與前一數(shù)值點相比增長率大于30%。

注：表示標(biāo)識點數(shù)值高于前后兩點，且與前一數(shù)值點相比增長率大于30%。

總體來講，中國的穩(wěn)評研究仍處于探索階段，尚未形成共識，尤其是未能建立較為成熟的穩(wěn)評指標(biāo)體系。目前學(xué)界構(gòu)建的穩(wěn)評指標(biāo)體系，分別從不同側(cè)面對社會穩(wěn)定狀況進(jìn)行了評估，具有一定的參考價值，但還存在很多不足：有的指標(biāo)體系設(shè)置較為狹窄，而有的又比較寬泛；有的指標(biāo)分類尚不十分科學(xué)，有的指標(biāo)可操作性不強，在實踐中運用的難度較大。穩(wěn)評具有指標(biāo)難以量化、不同事項評估指標(biāo)差異性較大等特征，亟須學(xué)界進(jìn)一步深入研究，探索出一套適合中國國情的穩(wěn)評指標(biāo)體系。

(三)國內(nèi)重大決策穩(wěn)評研究現(xiàn)狀述評

伴隨2005年四川遂寧穩(wěn)評機制的建立，尤其是中央對遂寧穩(wěn)評經(jīng)驗的推廣以及穩(wěn)評機制在實踐領(lǐng)域產(chǎn)生的卓越實效性，國內(nèi)穩(wěn)評研究的主要議題發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，即穩(wěn)評研究開始聚焦于同群眾利益密切相關(guān)的重大決策領(lǐng)域。特別是在2005年以后，關(guān)于重大決策穩(wěn)評的研究逐漸增多，并呈現(xiàn)顯著增長的態(tài)勢，重大決策穩(wěn)評遂成為社會治理的研究熱點。國內(nèi)學(xué)界的重大決策穩(wěn)評研究主要分布在政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)四大學(xué)科領(lǐng)域，研究內(nèi)容集中在以下方面：

1.社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生的風(fēng)險源分析。目前理論界主要形成三個研究視角：(1)風(fēng)險感知視角。胡象明從風(fēng)險感知視角構(gòu)建了重大決策穩(wěn)評的分析框架，以揭示社會穩(wěn)定風(fēng)險產(chǎn)生的內(nèi)在機理和演進(jìn)邏輯，彌補重大決策穩(wěn)評中公眾風(fēng)險感知內(nèi)容的缺失。[23]黃杰、朱正威等基于文獻(xiàn)和案例分析，指出重大事項引發(fā)的群體性事件在很大程度上源于不同利益相關(guān)者風(fēng)險感知的差異性以及由此導(dǎo)致的應(yīng)對行為，主張將風(fēng)險感知視角引入到健全重大決策穩(wěn)評機制的過程中。[24](2)政策縫隙視角。朱德米認(rèn)為，推進(jìn)重大決策穩(wěn)評的關(guān)鍵問題是如何識別風(fēng)險源。他提出“政策縫隙”的概念，用于理解社會不穩(wěn)定的來源，并進(jìn)一步探究了決策與風(fēng)險源的關(guān)系，指出“政策縫隙”過大是公共政策風(fēng)險聚集的重要因素。[25](3)社會預(yù)期視角。胡象明等將社會預(yù)期分析納入重大決策穩(wěn)評框架，認(rèn)為重大工程項目的風(fēng)險因素來自相關(guān)利益群體對該項目在利益性、安全性和合法性上的社會預(yù)期。[26]

2.重大決策穩(wěn)評理論基礎(chǔ)研究。重大決策穩(wěn)評理論基礎(chǔ)主要包括：(1)風(fēng)險社會理論。童星在風(fēng)險社會理論基礎(chǔ)上探討公共政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險，指出“收益-風(fēng)險”將取代“成本-收益”成為新的公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)。[27]洪富艷認(rèn)為，風(fēng)險管理理論和風(fēng)險社會理論是重大決策穩(wěn)評的理論溯源。[28]程瑜、陳世明將重大決策穩(wěn)評的理論溯源歸結(jié)為全球化與風(fēng)險社會。[29](2)社會燃燒理論。楊芳勇將社會燃燒理論看作是重大決策穩(wěn)評的理論基礎(chǔ)，根據(jù)社會燃燒現(xiàn)象發(fā)生的三要素(燃燒物質(zhì)、助燃劑、點火溫度)，理解社會穩(wěn)定風(fēng)險的形成、發(fā)展與變遷。[30]張長征等也將社會燃燒理論引入重大決策穩(wěn)評研究之中。[15]1(3)利益相關(guān)者理論。王鋒、胡象明依據(jù)利益相關(guān)者理論，構(gòu)建了包含利益相關(guān)者審計、利益相關(guān)者分析、利益相關(guān)者參與的利益相關(guān)者導(dǎo)向型風(fēng)險評估模型。[31]黃杰、賀振華重點探討了利益相關(guān)者理論在重大決策穩(wěn)評中的運用：一是利益相關(guān)者/維度矩陣，二是利益相關(guān)者環(huán)。[32](4)社會生態(tài)系統(tǒng)治理理論。彭宗超等基于社會生態(tài)系統(tǒng)治理理論，構(gòu)建了一套社會穩(wěn)定風(fēng)險綜合評估的新指標(biāo)體系。[33]43-60另外，治理和善治理論、民主理論、政治參與理論等也被應(yīng)用到重大決策穩(wěn)評的相關(guān)研究當(dāng)中。

3.重大決策穩(wěn)評制度框架研究。這是重大決策穩(wěn)評研究尤其是初期階段的研究重點，它以中國社會轉(zhuǎn)型過程中急劇增長的社會穩(wěn)定風(fēng)險和傳統(tǒng)社會治理方式下的維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型為分析背景，圍繞重大決策穩(wěn)評主體、對象、指標(biāo)、流程、方法以及配套制度等核心內(nèi)容開展。

(1)重大決策穩(wěn)評主體研究。討論的主要內(nèi)容涉及重大決策穩(wěn)評主體是單一的還是多元的。學(xué)界普遍認(rèn)為，當(dāng)前重大決策穩(wěn)評的責(zé)任主體與執(zhí)行主體不分，是典型的政府主導(dǎo)模式，應(yīng)將重大決策穩(wěn)評責(zé)任主體與執(zhí)行主體分開，加強重大決策穩(wěn)評的第三方參與、公民參與，建立多元主體評估模式。成協(xié)中將重大決策穩(wěn)評主體模式分為以實證主義為基礎(chǔ)的專家理性模式和以民主參與為基礎(chǔ)的公眾參與模式，指出前者是充實行政決策科學(xué)根據(jù)的主要渠道，后者是體現(xiàn)決策民主的主要渠道。[34]高山將重大決策穩(wěn)評主體模式分為基于實證主義的分析式評估模式和基于建構(gòu)主義的參與式評估模式，主張將兩種模式進(jìn)行融合。[35]朱正威等基于文本分析和個案研究，構(gòu)建了重大決策穩(wěn)評的主體、權(quán)力、責(zé)任分析框架。[36]72-83

(2)重大決策穩(wěn)評對象研究。學(xué)界主要將重大決策穩(wěn)評對象界定為與群眾利益密切相關(guān)的重大決策、重大政策、重大改革、重大項目、重大活動等，并分析了每一類重大決策穩(wěn)評對象的評估重點。但關(guān)于何為“重大”，學(xué)界并沒有形成一致看法和明確界定。

(3)重大決策穩(wěn)評指標(biāo)研究。學(xué)界爭論的重點主要涉及對重大決策穩(wěn)評對象是專門性評估還是綜合性評估，即“大穩(wěn)評”與“小穩(wěn)評”。目前，學(xué)界普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從合理性、合法性、可行性以及可控性等四個維度開展重大決策穩(wěn)評，但該重大決策穩(wěn)評指標(biāo)體系忽視了重大決策的外部環(huán)境。因此，楊雄設(shè)計了由“外部環(huán)境”和“項目本身”兩大部分構(gòu)成的重大決策穩(wěn)評指標(biāo)體系，但沒有明確各級指標(biāo)所占權(quán)重。[37]孫德超認(rèn)為，重大決策穩(wěn)評指標(biāo)體系應(yīng)從兩個方面進(jìn)行構(gòu)建：一是重大事項實施是否具備支持性的外部環(huán)境，二是重大事項本身是否具有合法性、合理性、可行性與可控性。[38]另外，彭宗超等以社會生態(tài)理論為范本構(gòu)建了包含環(huán)境、心態(tài)、行為、治理等四個維度的重大決策穩(wěn)評指標(biāo)體系。[33]43-60陶振從經(jīng)濟(jì)(利益影響)、社會(社會影響)、生態(tài)環(huán)境(環(huán)境影響)和制度(決策合法性)四個層面構(gòu)建了重大決策穩(wěn)評指標(biāo)體系。[39]1-9

其三，兼顧診斷性與前瞻性，改進(jìn)傳統(tǒng)方法的事后性?；趦r值管理的高?？冃гu估方法的另一個優(yōu)勢是可以融診斷性評估和前瞻性評估為一體。過去的教育評估注重診斷性評估(或者說終結(jié)性評估)，即重在了解現(xiàn)實情況、發(fā)現(xiàn)存在的問題。而以價值為導(dǎo)向的教育評估方法，不僅可以進(jìn)行現(xiàn)狀診斷評估，還可以進(jìn)行具有前瞻性的“發(fā)展性評估”。高?？冃гu估的結(jié)果可能出現(xiàn)三種價值狀態(tài)，無論是哪一種評估結(jié)果在分析其功能和成本的基礎(chǔ)上都會給出高校當(dāng)前運行狀態(tài)的診斷，這種結(jié)果代表了高校過去或者當(dāng)前的價值水平。另外，該方法可對高校未來的發(fā)展?fàn)顟B(tài)給出相應(yīng)的預(yù)測性評估，對不同績效水平不同價值運行狀態(tài)的高校，提出有針對性的改進(jìn)方案。

(4)重大決策穩(wěn)評流程研究。目前，學(xué)界普遍認(rèn)可重大決策穩(wěn)評的“五步工作法”：確定評估對象，明確責(zé)任主體；制定評估方案，收集社情民意；編制評估報告，制定維穩(wěn)預(yù)案；審定評估報告，落實維穩(wěn)措施；跟蹤評估事項，做好后續(xù)評估。[40]陶振指出，完整的重大決策穩(wěn)評流程包括風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險等級確定、風(fēng)險化解措施、評估報告編制等方面。[39]1-9張紅顯從法理學(xué)視域?qū)χ卮鬀Q策穩(wěn)評程序進(jìn)行了闡釋和制度建構(gòu)，認(rèn)為重大決策穩(wěn)評程序包括啟動、識別、專家評議、公眾代表評議、風(fēng)險評估報告、風(fēng)險評估結(jié)果司法救濟(jì)等程序。[41]

(5)重大決策穩(wěn)評方法研究。主要涉及重大決策穩(wěn)評方法是以定性研究為主還是以定量研究為主。張玉磊、徐貴權(quán)認(rèn)為，目前采用的重大決策穩(wěn)評方法可以歸納為定性評估法、定量評估法、定時評估法以及綜合評估法。[42]也有學(xué)者提出了具體的重大決策穩(wěn)評方法，如麻寶斌、杜平認(rèn)為，目前實踐中常用的重大決策穩(wěn)評方法主要有六種：問卷調(diào)查法、訪談法、專家預(yù)測法、定量分析法、比較案例分析法和實驗研究法。[43]

(6)重大決策穩(wěn)評配套制度研究。學(xué)界開展了大量關(guān)于重大決策穩(wěn)評規(guī)范化、制度化、法治化的研究，主張完善重大決策穩(wěn)評規(guī)章制度，加強重大決策穩(wěn)評問責(zé)制度建設(shè)，推進(jìn)重大決策穩(wěn)評法治化進(jìn)程。如朱正威、黃杰、唐鈞、付翠蓮、劉紅春、管弦、于昕玲等分別對重大決策穩(wěn)評的法治保障建設(shè)進(jìn)行了研究，特別是黃杰、朱正威等基于政策文件和地方實踐，對重大決策穩(wěn)評法治化建設(shè)的理論、實踐、路徑等基本問題進(jìn)行了深入研究。[44]

4.重大決策穩(wěn)評案例研究。為改變當(dāng)前重大決策穩(wěn)評領(lǐng)域宏觀研究、定性研究居多而微觀研究、實證研究較少的現(xiàn)狀，近年來學(xué)界加強了重大決策穩(wěn)評案例研究。學(xué)者們圍繞近年來出現(xiàn)的焦點性公共政策或工程項目產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險(鄰避事件、環(huán)境群體性事件等)，運用案例分析法開展重大決策穩(wěn)評研究，取得了系列研究成果。張玉磊、徐貴權(quán)在對重大事項蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險原因分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)了重大決策穩(wěn)評“淮安模式”的經(jīng)驗：黨政齊抓共管，明確評估標(biāo)準(zhǔn)和重點，規(guī)范評估流程，嚴(yán)格問責(zé)制度，加強評估隊伍建設(shè)和建立多元評估機制。[45]廉如鑒、黃家亮對重大決策穩(wěn)評“遂寧模式”進(jìn)行了深入研究，指出“遂寧模式”存在兩點不足：一是沒有將重大決策穩(wěn)評責(zé)任主體與實施主體區(qū)分開來，二是沒有建立一個系統(tǒng)的評估指標(biāo)體系。[46]周林剛、王陽以深圳X環(huán)境園的重大決策穩(wěn)評為例，將公民參與作為分析維度，解構(gòu)了重大決策穩(wěn)評基本流程，得出公民參與長效機制的構(gòu)建是提升重大決策穩(wěn)評效果的關(guān)鍵因素。[47]童星、張樂從各級政府公開的各類重大決策穩(wěn)評政策文本中選取了53份作為研究樣本，使用內(nèi)容分析法和統(tǒng)計工具對當(dāng)前重大決策穩(wěn)評政策進(jìn)行了詳細(xì)的靜態(tài)分析和動態(tài)分析。[48]朱正威等基于大量的文本分析和個案研究，對重大決策穩(wěn)評主體、權(quán)力與責(zé)任之間的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)研究。[36]72-83譚爽、胡象明基于對B市A垃圾焚燒廠反建事件的扎根分析，闡釋了中國大型工程社會穩(wěn)定風(fēng)險治理悖論及其生成機理。[49]廖秀健、劉白以重慶“短命醫(yī)改”為例，論證了當(dāng)前重大決策穩(wěn)評陷入“為防止風(fēng)險而產(chǎn)生新風(fēng)險”的困境，主張從“科學(xué)性”和“政治性”兩個方面，對政策類穩(wěn)評進(jìn)行制度設(shè)計和法律規(guī)制。[50]

5.重大決策穩(wěn)評的現(xiàn)實問題與優(yōu)化路徑研究。針對重大決策穩(wěn)評制度設(shè)計及其運行中存在的現(xiàn)實問題、發(fā)展趨向，學(xué)界從宏觀或微觀的視角提出了優(yōu)化的政策建議，主要涉及重大決策穩(wěn)評理論基礎(chǔ)的探索、重大決策穩(wěn)評理論體系的建立、重大決策穩(wěn)評經(jīng)驗的總結(jié)、重大決策穩(wěn)評制度框架的完善、重大決策穩(wěn)評法治建設(shè)等。董幼鴻指出，當(dāng)前重大決策穩(wěn)評在實踐中存在認(rèn)識不統(tǒng)一、法律規(guī)范體系缺乏、公眾參與度不高、評估指標(biāo)比較抽象、評估責(zé)任主體不夠清晰、監(jiān)督機制不健全等問題，并提出應(yīng)提高對重大決策穩(wěn)評的思想認(rèn)識、完善相關(guān)法律法規(guī)、提高公眾參與度、引入第三方、完善評估指標(biāo)體系、完善問責(zé)體系等建議。[51]蔣俊杰指出，當(dāng)前在重大決策穩(wěn)評實踐中存在基礎(chǔ)理論研究缺乏、評估缺乏科學(xué)系統(tǒng)的理論支撐、評估主體單一、評估程序前后不銜接、地方干部對評估存在認(rèn)識誤區(qū)、評估責(zé)任追究可操作性難度較大等問題。[52]廉如鑒、姜麗萍指出，重大決策穩(wěn)評實踐中還存在“介入性擾動”問題，即評估過程改變了評估對象本身的社會風(fēng)險狀況，應(yīng)從加強過程管理和改善制度設(shè)置兩方面入手，增加重大決策穩(wěn)評的“正向擾動”，減少重大決策穩(wěn)評的“負(fù)向擾動”。[53]張樂、童星認(rèn)為，當(dāng)前重大決策穩(wěn)評存在領(lǐng)導(dǎo)機制不健全、評估主體單一、評估內(nèi)容不完整、風(fēng)險等級確定方法不科學(xué)、評估結(jié)論不公開以及缺乏系統(tǒng)性的風(fēng)險防范措施等問題，提出以結(jié)構(gòu)化風(fēng)險識別與風(fēng)險鏈識別相結(jié)合的方式完善社會穩(wěn)定風(fēng)險辨識機制，以定量分析的風(fēng)險鏈客觀風(fēng)險估算與定性分析的主觀建構(gòu)風(fēng)險水平相結(jié)合的方法完善風(fēng)險等級研判機制。[54]劉澤照、朱正威認(rèn)為，在當(dāng)前中國的體制環(huán)境下，重大決策穩(wěn)評機制運行存在許多掣肘沖突，主要有重大決策穩(wěn)評認(rèn)知理念的現(xiàn)實羈絆、行政干預(yù)下的重大決策穩(wěn)評實踐裂隙、模糊環(huán)境中的重大決策穩(wěn)評執(zhí)行沖突、制度規(guī)約下的重大決策穩(wěn)評考核問責(zé)等，而優(yōu)化路徑是完善重大決策穩(wěn)評綜合支持系統(tǒng)、強化地方政府重大決策穩(wěn)評的內(nèi)驅(qū)保障機制。[55]

(四)簡要評價

雖然國內(nèi)學(xué)界開展穩(wěn)評研究的時間不長，但發(fā)展迅速，相關(guān)研究課題、研究成果以及研究機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，穩(wěn)評研究已經(jīng)成為一個方興未艾的研究領(lǐng)域?？傮w來講，當(dāng)前穩(wěn)評研究呈現(xiàn)三大特征：

1.理論研究滯后于實踐發(fā)展，但已經(jīng)引起學(xué)界的關(guān)注?！皩嵺`先行，理論跟進(jìn)”是中國穩(wěn)評發(fā)展的鮮明特征。作為一種地方實踐，穩(wěn)評已經(jīng)走過了十多年的發(fā)展歷程，無論是在提高維穩(wěn)效果還是在提高公共決策民主化程度方面都取得了顯著成效。然而，與實踐領(lǐng)域的快速發(fā)展相比，穩(wěn)評理論研究仍處于滯后狀態(tài)，其早期研究者主要是具有穩(wěn)評實踐經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)和專業(yè)人員，研究時間較短，研究成果數(shù)量有限，且研究成果多集中在構(gòu)建指標(biāo)體系和提出對策建議方面。近年來，雖然穩(wěn)評研究呈高速增長態(tài)勢，但相關(guān)研究更多的是側(cè)重于總體性描述和宏觀性分析，以理論邏輯演繹和經(jīng)驗介紹居多，缺乏理論層面的規(guī)范研究和實踐層面的案例研究，特別是缺少翔實而有深度的個案分析，研究的理論深度和學(xué)術(shù)水平亟待提升。隨著穩(wěn)評日益受到黨和政府的重視以及其在維穩(wěn)工作中的實效性逐步提高，大量學(xué)者開始進(jìn)入該研究領(lǐng)域，一些高級別的研究課題相繼獲得立項，大量高水平的學(xué)術(shù)論文和專著陸續(xù)發(fā)表和出版，一些專門的穩(wěn)評研究機構(gòu)相繼成立。因此，為持續(xù)提高穩(wěn)評的研究水平，今后除了要繼續(xù)加強穩(wěn)評的規(guī)范研究、提高理論深度和學(xué)術(shù)水平外，還要堅持穩(wěn)評研究的應(yīng)用導(dǎo)向，加強穩(wěn)評的實證研究，推動穩(wěn)評研究的應(yīng)用轉(zhuǎn)化，切實提高穩(wěn)評的實效性。

2.整體上呈現(xiàn)重框架、輕細(xì)則的特征，理論研究亟待深化。目前學(xué)界主要從宏觀層面圍繞穩(wěn)評的制度框架以及穩(wěn)評存在的現(xiàn)實問題、政策建議等方面展開闡釋性、描述性研究，而對穩(wěn)評內(nèi)容的完整性、穩(wěn)評過程的多元主體參與、穩(wěn)評結(jié)論的公開與監(jiān)督、風(fēng)險化解措施的可操作性、穩(wěn)評典型案例的剖析等微觀層面缺乏深入研究，學(xué)界沒有對此給予足夠重視，理論上有待進(jìn)一步整合和細(xì)化，研究針對性還有待加強。同時，當(dāng)前穩(wěn)評研究集中在穩(wěn)評的指標(biāo)、技術(shù)及應(yīng)用等方面，而穩(wěn)評配套制度研究被忽視，研究視角偏狹，缺乏社會科學(xué)的跨學(xué)科視閾，尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的理論話語體系。

3.項目類穩(wěn)評研究較多，政策類穩(wěn)評研究滯后。根據(jù)中辦發(fā)2012年發(fā)布的《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見(試行)》規(guī)定，可以將穩(wěn)評對象分為兩大類，即項目類穩(wěn)評與政策類穩(wěn)評。重大工程項目作為穩(wěn)評的主要對象，是穩(wěn)評開展最早、最深入的領(lǐng)域，在各類穩(wěn)評事項中所占比例最高。但目前穩(wěn)評對象過于集中于重大工程項目，甚至只局限于重大工程項目。盡管當(dāng)前穩(wěn)評對象開始向公共政策領(lǐng)域延伸，但與項目類穩(wěn)評相比，政策類穩(wěn)評不僅數(shù)量較少，且無論是穩(wěn)評流程、穩(wěn)評方法還是穩(wěn)評報告的文本編制，都非常不成熟。由于實踐中重大政策的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于重大工程項目的數(shù)量，諸如，地方法規(guī)制定、棚戶改造、土地征收、事業(yè)單位改制等涉及教育、醫(yī)療、社會保障等問題的重大政策，這些政策與民生關(guān)聯(lián)程度更高、影響面更廣、利益群體數(shù)量更大、涉及利益關(guān)系更加復(fù)雜。因此，今后應(yīng)加強政策類穩(wěn)評研究，不斷總結(jié)和探索政策類穩(wěn)評的經(jīng)驗和規(guī)律。需要強調(diào)的是，雖然項目類穩(wěn)評與政策類穩(wěn)評的評估流程大致相同，但由于各類穩(wěn)評都具有其特殊屬性，這兩種類型穩(wěn)評在評估的重點、標(biāo)準(zhǔn)、方法以及評估報告編制等方面也存在很大不同，這就要求項目類穩(wěn)評和政策類穩(wěn)評之間不能相互照搬，而應(yīng)分類建立具體可行的操作程序、技術(shù)方法和指標(biāo)體系。

四、結(jié)語：實現(xiàn)穩(wěn)評的可持續(xù)發(fā)展研究

信息技術(shù)革命加速了一個與網(wǎng)絡(luò)社會相伴隨的“評估社會”的到來，評估無所不在：小到個人的所作所為、一言一行，大到國家的頂層設(shè)計、方針政策，一切的觀念、行為、狀態(tài)、事件、政策等都是被評估的對象。身處評估社會的我們，既是評估者,又是被評估者；評估既成為我們能夠享有的重要權(quán)利，同時又可能成為限制我們權(quán)利的羈絆。這也正是評估社會的魅力所在。美國開國元勛托馬斯·杰斐遜(Thomas Jefferson)于1820年寫給友人的信中言道：“評估是對人民和進(jìn)步的投資?！弊鳛樵u估的一種類型，穩(wěn)評同樣具有如此重大的意義。

制度安排的生命力不在于其發(fā)展時間長短、文本設(shè)計是否完美，而在于其是否能夠有效回應(yīng)和解決復(fù)雜的現(xiàn)實問題。作為社會影響評估的重要組成部分，穩(wěn)評已經(jīng)超越了評估技術(shù)的屬性，而成為中國現(xiàn)有制度安排框架內(nèi)一項具有鮮明中國特色和較強操作性的新生制度。在穩(wěn)評的諸多功能中，主要可以劃分為兩種：一是風(fēng)險治理技術(shù)層面的有效性功能，即以問題解決為導(dǎo)向，通過科學(xué)方法識別和消除重大決策蘊含的社會穩(wěn)定風(fēng)險因素，降低社會穩(wěn)定風(fēng)險程度，避免涉穩(wěn)事件發(fā)生；二是公共決策過程層面的民主化功能，即以“制造同意”為目標(biāo)，通過穩(wěn)評這一程序在公共決策過程中的嵌入，以規(guī)范化的程序吸納利益相關(guān)者參與，讓利益相關(guān)者進(jìn)行公開爭論、溝通協(xié)商與理性妥協(xié)，促進(jìn)公共決策民主化。有效性功能與民主性功能相互支撐，共同構(gòu)成了穩(wěn)評的兩個支點。[56]

然而，在沒有國外成功經(jīng)驗可以借鑒和現(xiàn)實案例可以參照以及制度尚處于初創(chuàng)期的背景下，穩(wěn)評作為一項極具中國特色的社會治理制度創(chuàng)新，無論在理念層面、制度設(shè)計層面還是在實踐運行層面，都面臨著諸多亟待解決和完善的問題，總體上還處于粗放式的發(fā)展階段，其制度設(shè)計呈現(xiàn)明顯的重框架、輕細(xì)則特征，如穩(wěn)評主體的確立、穩(wěn)評對象的范圍、穩(wěn)評流程的設(shè)置、穩(wěn)評指標(biāo)的選擇、穩(wěn)評方法的選取、穩(wěn)評機制的配套、穩(wěn)評的法治化建設(shè)、公眾的有效參與、第三方服務(wù)的規(guī)范等，都需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。另外，穩(wěn)評在實踐運行中也存在嚴(yán)重的象征性執(zhí)行以及穩(wěn)評失靈現(xiàn)象。因此，無論是穩(wěn)評制度建設(shè)還是穩(wěn)評實踐運行，都遠(yuǎn)沒有達(dá)到成熟的程度，都處于從粗放式向內(nèi)涵式、規(guī)范化、精細(xì)化的轉(zhuǎn)型階段，這也是中央在重大會議上一直強調(diào)“健全”和“落實”穩(wěn)評機制的原因所在。

需要強調(diào)的是，如同其他風(fēng)險類型一樣，社會穩(wěn)定風(fēng)險的最大特點就是不確定性，既有科學(xué)上的不確定性，也有知識上的不確定性，還有結(jié)果上的不確定性。同時，不同于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、安全風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等技術(shù)性風(fēng)險，社會穩(wěn)定風(fēng)險是一種次生的、綜合性的社會風(fēng)險，具有很強的風(fēng)險感知屬性，更加復(fù)雜和難以預(yù)測。在這樣的背景下，“我們基本上無法用以往的經(jīng)驗來消除”[57]，期待通過預(yù)測各種風(fēng)險的存在、預(yù)先制定詳盡的化解措施，從而消除重大決策所有社會穩(wěn)定風(fēng)險的想法無疑是不現(xiàn)實的，也是無法實現(xiàn)的。因此，穩(wěn)評作為一項社會穩(wěn)定風(fēng)險的防范制度，只能在最大程度上降低而不能完全避免涉穩(wěn)事件的發(fā)生。同時，如同任何制度的成熟都需要經(jīng)歷一個長期發(fā)展過程一樣，穩(wěn)評也只能在“摸著石頭過河”的探索中進(jìn)行完善，其在發(fā)展過程中必然面臨著各種各樣的現(xiàn)實問題，尤其是在當(dāng)前“放管服”改革背景下，影響穩(wěn)評可持續(xù)發(fā)展的制度瓶頸和薄弱環(huán)節(jié)不斷彰顯。如何制定適合中國國情的穩(wěn)評制度框架，健全穩(wěn)評的制度設(shè)計，推動穩(wěn)評的有效運行，實現(xiàn)穩(wěn)評的可持續(xù)發(fā)展，是今后穩(wěn)評理論研究的努力方向。