郭帥新

(四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川成都610064)

一、問題的提出

在我國城市體系中，行政資源對區(qū)域要素的集聚作用突出，等級化的城市行政管理體制使我國各個行政等級的城市擁有不同的獲取資源分配的權(quán)限。[1]一般而言，高行政級別城市會憑借其行政手段和行政等級的優(yōu)勢攫取下級城市的資源，同時影響相關(guān)市場要素的基本流向，使之從低等級城市向高等級城市流動。[2]北京作為中國的首都、直轄市，基于其行政資源優(yōu)勢和獨有的高等級城市優(yōu)勢過度集聚全國(尤其是京津冀地區(qū))的城市發(fā)展資源，從而導(dǎo)致北京的城市功能呈現(xiàn)出明顯的過載狀態(tài)。因此，推進(jìn)“非首都功能”疏解工作，解決行政資源對經(jīng)濟(jì)社會資源的過度集聚問題，成為優(yōu)化北京首都功能的重要路徑。

與北京的首都行政資源類似，省會城市作為一省的省級行政中心，是省級黨政機關(guān)所在地，其行政地位對全省經(jīng)濟(jì)社會資源的配置也具有強勢的集聚作用。然而，城市職能過度集中所引發(fā)的“大城市病”問題，在我國諸多特大城市，特別是在省會城市體現(xiàn)得尤為明顯。一方面，城市功能疊加和資源過度集中使得省會城市規(guī)模不斷擴張，加劇了環(huán)境污染、交通擁擠、住房緊張等一系列“大城市病”，進(jìn)而出現(xiàn)較大的城市治理難題和宜居發(fā)展困境，不利于省會城市的健康持續(xù)發(fā)展；另一方面，省會城市擁有的強大政治勢能優(yōu)勢，很大程度上會助推其在省域內(nèi)形成單極發(fā)展，加劇了省域各城市間發(fā)展的不平衡和不協(xié)調(diào)，不利于區(qū)域的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，優(yōu)化省會城市的城市職能體系、提升城市職能運作效率顯得尤為迫切。

從一省發(fā)展的全局看，省會城市在省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中具有獨特的引領(lǐng)作用，是輻射和帶動省域經(jīng)濟(jì)和社會綜合發(fā)展的重要極核，省會城市需要不斷提升自身的實力和綜合影響力，才能形成對其周邊地區(qū)的輻射帶動力，進(jìn)而推進(jìn)整個區(qū)域的發(fā)展與進(jìn)步。因此，在城市發(fā)展新時期，應(yīng)科學(xué)研究省會城市職能，識別省會城市的非省會城市職能，推動省會城市的部分非省會城市職能有序地轉(zhuǎn)移和疏解，以突出省會城市的核心職能，實現(xiàn)省會城市職能的有效發(fā)揮和省會城市的高質(zhì)量發(fā)展。本文分析省會城市的非省會城市職能的內(nèi)涵、特征和成因，探討非省會城市職能的識別方法和技術(shù)路線，對于省會城市職能的優(yōu)化和非省會城市職能的疏解，都具有一定的基礎(chǔ)指引作用。

二、非省會城市職能的內(nèi)涵及與省會城市其他職能的關(guān)系

作為城市科學(xué)研究的專業(yè)術(shù)語，城市職能是指城市在國家或區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個領(lǐng)域的活動中所起的作用和承擔(dān)的分工。[3]省會城市作為一類特殊城市，既有一般城市的特征，又有其特殊之處。從城市職能內(nèi)容看，省會城市不僅有一般城市所具有的全部一般職能，同時還有一般城市所不具備的特殊職能——由省級黨政機關(guān)所在地而產(chǎn)生的相關(guān)城市職能，即省會城市核心職能。省會城市的非省會城市職能的載體是省會城市，它與省會城市職能共同構(gòu)成省會城市職能體系。

(一)省會城市職能的內(nèi)涵與特點

目前，省會城市職能在國內(nèi)尚無明確定義。本文借鑒既有的城市職能和非首都功能的研究成果，對省會城市職能的內(nèi)涵和特點進(jìn)行論述與分析。

1.省會城市職能的基本內(nèi)涵。省會城市作為省級黨政機關(guān)所在地，除了具備一般城市的必要功能，還應(yīng)具備省級行政中心的特殊功能。因此，省會城市職能可以圍繞省級行政中心的作用來界定，即為確保省級政治、行政機關(guān)高效運行和維持省級行政中心地位所必需的服務(wù)職能以及相關(guān)配套職能。不同于歐美等國家的部分首都或省會城市(其行政中心、經(jīng)濟(jì)中心及其他中心多是相對分離的狀態(tài))，中國的省會城市不僅僅是一省的政治-行政中心，同時還是省域的經(jīng)濟(jì)中心、文化教育中心、科技創(chuàng)新中心及交通通訊中心，屬于集多種中心于一體的、功能高度集聚的城市。從這個角度看，省會城市職能是多種城市功能和作用集聚于一體的綜合型城市職能。

2.省會城市職能的特點。省會城市作為一省的政治-行政中心，在省域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中通常具有舉足輕重的地位。省會城市職能具有政治資源獨占性、省域城市首位性和關(guān)系復(fù)雜性等特點。

第一，政治資源獨占性。通常情況下，作為一省的省會城市，有且僅有一個，因此，省會城市應(yīng)具備超越一般城市且服務(wù)于省級政治-行政中心的特有職能，這一職能構(gòu)成省會城市的主導(dǎo)職能，是省會城市獨有的職能。換言之，只要省級黨政機關(guān)的所在地不發(fā)生變化，省會城市服務(wù)于省級政治-行政中心這一主導(dǎo)職能就不會發(fā)生改變，更不會因為省域內(nèi)其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度超越省會城市而被取代，這就是省會城市職能的政治資源獨占性特點。

第二，省域城市首位性。在我國特定的行政體制下，省會城市可以憑借其獨特的政治資源優(yōu)勢在發(fā)展中占得先機，得到優(yōu)先發(fā)展的機遇和條件，成為省域乃至更大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、交通中心、科技中心，即省會城市具備省域首位城市的特征。

第三，關(guān)系復(fù)雜性。省會城市的核心職能及非省會城市職能在關(guān)系上具有明顯的微妙性。省會城市職能過強或過弱都會對省會城市運作產(chǎn)生負(fù)面影響：省會城市職能過度集聚將會影響各類資源的高效配置，而且行政職能影響下的資源配置在一定程度上也會制約市場作用的發(fā)揮；省會城市職能過弱則會影響省會城市的管理職能，不利于其省域經(jīng)濟(jì)龍頭作用的發(fā)揮。同時，省會城市在發(fā)展進(jìn)程中，其職能屬性會逐步發(fā)生變化，從本質(zhì)上講，省會城市的發(fā)展過程，也是省會城市的核心職能與其非省會城市職能不斷演進(jìn)、相互影響的過程。

(二)非省會城市職能的概念與內(nèi)涵

省會城市的非省會城市職能并非是簡單地除省級政治-行政中心職能之外的其他職能，它在一定程度上類似于北京的“非首都功能”，是相較于省會城市職能的一個概念，是一個相對綜合和復(fù)雜的城市職能集合。

1.非省會城市職能的概念界定。非省會城市職能是指對省會城市的功能定位無直接明顯影響的、并可能與省會城市行政效率產(chǎn)生沖突的非核心職能，它與省會城市職能共同組成省會城市職能體系。因此，非省會城市職能屬于省會城市的非核心職能，它不直接服務(wù)或配套于省級行政中心功能，對省會城市的功能定位及其核心職能的發(fā)揮也無直接促進(jìn)作用甚至存在負(fù)面作用?？梢哉f，非省會城市職能在省會城市職能體系中居于附屬或多余的地位，是省會城市發(fā)展中非必需的一類城市職能。

2.非省會城市職能的基本內(nèi)涵。非省會城市職能具有獨特的內(nèi)涵：第一，從概念上看，非省會城市職能是省會城市職能體系中的一類城市職能，是相較于省會城市職能的一個概念；第二，從內(nèi)容范疇上看，非省會城市職能只是省會城市非核心職能的一部分，它與服務(wù)于省級行政中心功能的那部分非基本職能共同組成省會城市的非核心職能；第三，從演變歷程來看，非省會城市職能并非一成不變，而是隨著省會城市功能定位及其發(fā)展形勢的變化而變化，即非省會城市職能與省會城市職能呈現(xiàn)出相互演進(jìn)的過程；第四，從影響來看，非省會城市職能對省會城市發(fā)展作用并非完全負(fù)面，但對省會城市行政管理效率及其輻射帶動極核作用的發(fā)揮卻有著間接的負(fù)面影響，對省會城市的長遠(yuǎn)發(fā)展定位也有直接或間接的負(fù)面性。

(三)非省會城市職能與省會城市其他職能的關(guān)系

省會城市的城市職能可分為省會城市職能和非省會城市職能。其中，省會城市職能不僅包括省級行政中心職能，還包括省會城市所必需的基本職能和部分非基本職能(這部分非基本職能是圍繞著省會城市核心職能展開的相關(guān)配套職能)；非省會城市職能則是除省會城市職能以外的部分非基本職能，它既不服務(wù)或配套于省會城市職能，也不對省會城市職能的高效運作產(chǎn)生直接或間接的促進(jìn)作用。省會城市的城市職能結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 省會城市的城市職能結(jié)構(gòu)

對于省會城市而言，省會城市職能是省會城市發(fā)展的必需職能，決定著省會城市的性質(zhì)和基本發(fā)展方向，對省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有重要的管理與示范效應(yīng)；非省會城市職能并不能決定省會城市的性質(zhì)，且對省會行政中心功能的有效發(fā)揮也無實質(zhì)性服務(wù)作用。但省會城市職能與非省會城市職能同屬于省會城市的城市職能體系，對省會城市的發(fā)展均有重要影響。省會城市的健康、有序運作需要省會城市職能體系的高效配合，因此，必須優(yōu)化省會城市職能，有序疏解和轉(zhuǎn)移非省會城市職能，更好地服務(wù)于省級行政中心職能和省會城市的可持續(xù)發(fā)展。

三、非省會城市職能的成因與內(nèi)容屬性

(一)非省會城市職能的成因

省會城市作為省域內(nèi)獨具政治資源的特殊城市，其省級政治-行政中心地位有力推進(jìn)了各種城市功能的集聚，而且各種經(jīng)濟(jì)、社會等資源要素不斷向省會中心城區(qū)傾斜，省會城市功能嚴(yán)重過載，進(jìn)而不服務(wù)或不配套于省會城市核心功能的非省會城市職能隨之產(chǎn)生。

1.體制因素。在我國，集權(quán)體制仍然是行政管理的根本體制，中央政府給予省會城市或首都特殊的行政管理權(quán)限和優(yōu)惠政策，使這類城市在與其他城市競爭中通常處于明顯的優(yōu)勢狀態(tài)。[4-6]從行政管理的角度看，省會城市政府為了實現(xiàn)省域首位城市目標(biāo)和中心城市的高端定位，必然會憑借其擁有的獨特政治資源不斷壯大城市的規(guī)模和綜合實力，并與其他城市展開不對稱優(yōu)勢的GDP“錦標(biāo)賽”。[7]省會城市政府通常以追求經(jīng)濟(jì)增長為核心，鼓勵和支持優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)向省會城市集聚，積極爭取大型企業(yè)(公司)入駐城區(qū)，同時出于保護(hù)城市整體經(jīng)濟(jì)利益，也會阻止部分過剩產(chǎn)業(yè)功能外遷，其結(jié)果必然導(dǎo)致周邊地區(qū)的人口與相關(guān)產(chǎn)業(yè)不斷向省會城市集聚。

2.集聚因素。在城市內(nèi)部層面，一流的城市商務(wù)區(qū)及優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源，絕大多數(shù)都集聚在城市的中心城區(qū)。[8]從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集聚性看，城市中心城區(qū)處于相對的經(jīng)濟(jì)資源“高地”，具備成熟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，大量的勞動力和產(chǎn)業(yè)資源都集聚于此，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)要素。經(jīng)濟(jì)集聚的結(jié)果必然導(dǎo)致城市整體格局呈現(xiàn)出以中心城區(qū)為核心的圈層化布局。城市核心功能區(qū)作為經(jīng)濟(jì)要素最為集中的區(qū)域，也是最具集聚能力的區(qū)域，它對非核心經(jīng)濟(jì)要素也具有強勁的集聚能力，成為非省會城市職能的重要承載空間。

3.市場因素。從城市發(fā)展基礎(chǔ)和條件看，省會城市擁有獨特的行政資源優(yōu)勢、完善的城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境和公共服務(wù)體系，整體發(fā)展環(huán)境明顯優(yōu)于周邊地區(qū)。在市場機制作用下，省會城市周邊地區(qū)的大量勞動力人口，如農(nóng)村勞動力人口(農(nóng)民工)、具備一技之長的技術(shù)人員等，出于對自身發(fā)展的考量逐漸向省會城市遷移，帶動省會城市相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。而省會中心城區(qū)獨特的市場優(yōu)勢條件，使其成為承接外來人口的核心區(qū)域，直到集聚成本大于集聚效益。在這一過程中非省會城市職能的負(fù)面影響逐步凸顯出來，集聚不經(jīng)濟(jì)問題在很大程度上制約了省會城市核心功能的發(fā)揮。

(二)非省會城市職能的內(nèi)容屬性

1.經(jīng)濟(jì)活動屬性。從根本上講，城市職能是城市職能部門在經(jīng)濟(jì)活動中所起的作用和在區(qū)域活動中的分工。[9]因此，非省會城市職能具有典型的經(jīng)濟(jì)活動屬性，主要表現(xiàn)為相關(guān)產(chǎn)業(yè)職能部門的經(jīng)濟(jì)活動對省會城市職能運作的負(fù)外部性。非省會城市職能的相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)活動分析如表1所示。

表1 非省會城市職能的相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動分析

從城市經(jīng)濟(jì)運作系統(tǒng)看，產(chǎn)業(yè)職能部門是省會城市經(jīng)濟(jì)運作的主體，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動也直接影響著省會城市職能的運行效果。由于經(jīng)濟(jì)要素過度集聚或者產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動與省會城市功能定位不相匹配，在產(chǎn)業(yè)人口、要素資源、承載空間、功能定位等方面都可形成具有負(fù)面性的非省會城市職能，導(dǎo)致省會城市的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，從而降低省會城市職能的運作效率。

從產(chǎn)業(yè)職能部門運作看，不符合省會城市的整體功能定位及其健康有序運作的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，均可被認(rèn)為是與非省會城市職能相關(guān)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動。這些經(jīng)濟(jì)活動通常處于傳統(tǒng)低端經(jīng)濟(jì)模式下的產(chǎn)業(yè)職能部門，以及對省會城市職能運作無實質(zhì)影響且會加重省會中心城區(qū)功能過載的產(chǎn)業(yè)職能部門，如傳統(tǒng)低端制造業(yè)、城市采礦能源業(yè)、傳統(tǒng)批發(fā)商貿(mào)業(yè)等。

2.社會活動屬性。城市職能在城市社會活動中所起的作用，主要體現(xiàn)在居民生活、人口分布、社會運作等方面。從城市居民生活看，非省會城市職能使省會中心城區(qū)的有限空間集聚了過量的非核心人口，這些人口的交通出行、生活作息等活動都會加重省會中心城區(qū)的過載狀況，對省會中心城區(qū)的運作效率，尤其是對省會城市職能的運作效率產(chǎn)生明顯的負(fù)作用。從城市人口分布看，省會中心城區(qū)具備優(yōu)厚的生活條件和公共服務(wù)資源，尤其是省級行政中心所在地，這里更容易集聚城市人口。而在省會中心城區(qū)過度集聚的人口，并不一定都是省會城市職能運作所必需的。從城市社會整體運作看，非省會城市職能會不可避免地集聚大量與社會經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的人口，給有限的省會城市空間帶來很大的承載壓力，增加了城市通勤成本，加劇了城區(qū)資源的緊張和城區(qū)生態(tài)環(huán)境的破壞，最終降低整個城市社會運作效率，從而不利于省會城市的省級行政管理職能的有效發(fā)揮。

四、非省會城市職能識別的技術(shù)路線與前提

依據(jù)非省會城市職能的概念界定，本文以城市職能分類理論為基礎(chǔ)，科學(xué)界定省會城市的城市職能性質(zhì)；并利用城市功能定位方法，結(jié)合省會城市的發(fā)展定位與基本現(xiàn)狀，得到非省會城市職能相關(guān)的產(chǎn)業(yè)職能部門和空間承載區(qū)位。

(一)非省會城市職能識別的技術(shù)路線

如前文所述，非省會城市職能是城市功能過度集聚導(dǎo)致省會城市承載力不足而產(chǎn)生的。因此，非省會城市職能存在于城市功能過度集聚、城市運作效率低下的省會城市。

非省會城市職能的識別路線是：首先，在城市綜合承載力量化分析的基礎(chǔ)上，確定非省會城市職能是否存在；其次，再依據(jù)城市職能部門的量化分析和省會城市的功能定位，判斷省會城市職能和非省會城市職能，進(jìn)而得到非省會城市職能相關(guān)的產(chǎn)業(yè)活動載體和社會活動載體(見圖2)。

圖2 非省會城市職能識別的技術(shù)路線

(二)非省會城市職能識別的前提：省會城市承載力評價

省會城市的城市職能是否過載是識別非省會城市職能的重要前提，由此需要對省會城市的綜合承載力進(jìn)行計算，作為省會城市整體城市職能過載的量化依據(jù)。本文認(rèn)為，省會城市的城市綜合承載力不足，則說明其非省會城市職能存在。

1.綜合承載力的判斷方法。城市承載能力是一個綜合概念，不僅包括城市硬件承載力，還包括城市軟件承載力。[10]對省會城市而言，綜合承載力評價指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)重點考量城市的空間、資源和環(huán)境對經(jīng)濟(jì)社會活動的承載能力，還應(yīng)切合省會城市的性質(zhì)，考慮省會城市職能集聚對承載能力的影響。本文結(jié)合《中國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)庫所涉及的城市指標(biāo)，選取空間、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會四個方面的承載力評價指標(biāo)并進(jìn)行細(xì)化(見表2)，力求對省會城市的承載力狀況進(jìn)行客觀反映。

表2 省會城市承載力評價指標(biāo)

首先，對各個指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理[注]在熵值法的計算中，為了避免出現(xiàn)ln(0)這種違反數(shù)學(xué)的情況，本文用極小值0.000 000 001即1E-09進(jìn)行替換，這也是數(shù)據(jù)處理中的一種比較通行做法。：對人口密度和城區(qū)單位面積GDP兩個指標(biāo)采取負(fù)向標(biāo)準(zhǔn)化處理，即成本型指標(biāo)處理方法；對其他17個指標(biāo)采取正向標(biāo)準(zhǔn)化處理，即效益型指標(biāo)處理方法。[11]

成本型指標(biāo)公式為：

效益型指標(biāo)公式為：

其次，采用熵值法確定各項指標(biāo)的權(quán)重(具體處理過程略去)，并將權(quán)重與各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值相乘，得到各指標(biāo)的分值。最后將各指標(biāo)的分值加總，即可得到城市綜合承載力指標(biāo)值(C)。

2.省會城市綜合承載力的評價。一般而言，在數(shù)據(jù)處理上，綜合承載力低于0.40，則說明城市承載力水平嚴(yán)重不足；而綜合承載力在0.65以上則處于相對較佳狀態(tài)。[12]根據(jù)目前使用較多的城市承載力指標(biāo)梯度設(shè)計原則，即以0.1和0.15兩個梯度差作為等級劃分標(biāo)準(zhǔn)[13]，本文設(shè)計了省會城市綜合承載力評價標(biāo)準(zhǔn)(見表3)。

表3 省會城市綜合承載力評價標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)省會城市職能運作的基本要求以及大城市運作效率的判斷標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為，當(dāng)城市綜合承載力指標(biāo)低于0.65，則說明城市承載能力不足，城市的某些方面存在超負(fù)荷運作情況，部分城市職能過載，開始出現(xiàn)非省會城市職能；當(dāng)城市綜合承載力指標(biāo)低于0.50，則說明城市處于較明顯的過載狀態(tài)；當(dāng)城市綜合承載力指標(biāo)大于0.65，則說明城市整體運行狀況相對良好，短時期內(nèi)未出現(xiàn)城市職能過載情況。

在省會城市城市職能過載的情況下，可以依次通過準(zhǔn)則層、一級指標(biāo)層、二級指標(biāo)層的過載情況，對其城市職能的運行狀況作出初步判斷，并以此作為識別非省會城市職能的基本前提。

五、非省會城市職能的判斷

在對省會城市綜合承載力判斷的基礎(chǔ)上，本文借鑒并改進(jìn)既有的城市職能識別研究成果[14]，通過量化分析對省會城市的城市職能性質(zhì)進(jìn)行分類識別，并綜合考量省會城市的發(fā)展定位與客觀需求，科學(xué)判斷省會城市的非省會城市職能。

(一)省會城市的城市職能分類識別

1.基本思路。對于省會城市而言，省級行政中心職能是其核心職能，不需要進(jìn)行量化分析；而除此之外的省會城市其他職能，可借鑒國內(nèi)外對城市職能的分類識別方法，從全國省會城市和省會城市所在省域的城市兩種研究維度，對特定省會城市的城市職能狀況進(jìn)行分析，計算其各城市職能強度，進(jìn)而對非省會城市職能進(jìn)行客觀識別。

2.基本方法。對于非省會城市職能的識別，必須以省會城市職能的判斷為根本前提。首先，選取相關(guān)指標(biāo)對城市規(guī)模進(jìn)行初步分類；其次，運用莫爾回歸分析法(即最小需求量法)確定城市職能部門的非基本部分比重[15]，以此為基礎(chǔ)，利用納爾遜法對城市職能強度進(jìn)行細(xì)化[16]，并根據(jù)職能強度對城市職能進(jìn)行分類；最后，以省會城市職能識別結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合省會城市的發(fā)展定位，進(jìn)一步識別非省會城市職能。

3.數(shù)據(jù)與指標(biāo)的選取。本文選擇城市的城區(qū)面積、從業(yè)人口和GDP三個指標(biāo)作為城市規(guī)模分類的參考依據(jù)，并綜合三者的規(guī)模特征，進(jìn)而對所選取城市群體的城市規(guī)模進(jìn)行分類。同時，考慮到城市職能部門的相關(guān)性和數(shù)據(jù)的相對獨立性，本文對《中國城市統(tǒng)計年鑒》中的產(chǎn)業(yè)職能部門進(jìn)行必要的合并和刪減，并在命名上加以體現(xiàn)。具體處理如下：(1)考慮到第一產(chǎn)業(yè)對省會城市職能運作的影響度明顯較低，故刪除第一產(chǎn)業(yè)(即農(nóng)、林、牧、漁業(yè))職能部門[17]；(2)對關(guān)聯(lián)性較大的城市職能部門進(jìn)行合并，并在命名上盡可能體現(xiàn)城市職能部門的綜合性和完整性。通過對城市原始職能部門的處理，共形成能源采礦業(yè)、制造業(yè)、建筑房地產(chǎn)業(yè)、交通物流業(yè)、信息技術(shù)服務(wù)業(yè)、商務(wù)貿(mào)易業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、金融業(yè)、教育科研業(yè)、城市管理服務(wù)業(yè)、文娛衛(wèi)社會服務(wù)業(yè)等11個職能部門(見表4)。本文的主要數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》。[注]為保證城市職能識別對城區(qū)的針對性，本文僅選取各城市市轄區(qū)的產(chǎn)業(yè)職能部門數(shù)據(jù)作為研究數(shù)據(jù)。

表4 城市職能部門處理情況

4.計算與處理。城市職能識別的計算與處理包括三個步驟：城市規(guī)模分類、城市職能部門非基本部分比重的確認(rèn)、城市職能強度計算。

(1)城市規(guī)模分類。首先，對選取的城市規(guī)模指標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化為城市市轄區(qū)非農(nóng)人口數(shù)[注]本文所指的市轄區(qū)非農(nóng)人口數(shù)，是市轄區(qū)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人口中第二產(chǎn)業(yè)人口數(shù)和第三產(chǎn)業(yè)人口數(shù)之和。、城市建成區(qū)面積指標(biāo)、城市市轄區(qū)GDP數(shù)據(jù)，并分別進(jìn)行Z-score標(biāo)準(zhǔn)化處理，再對標(biāo)準(zhǔn)化處理后的三個指標(biāo)數(shù)據(jù)的乘積進(jìn)行開方運算，即可得到城市規(guī)模綜合指數(shù)。計算公式為：

其中，S代表城市規(guī)模綜合指數(shù)，P、A、M分別代表標(biāo)準(zhǔn)化處理后的城市市轄區(qū)非農(nóng)人口數(shù)、城市建成區(qū)面積、城市市轄區(qū)GDP。

其次，運用SPSS軟件對各個城市規(guī)模指數(shù)進(jìn)行聚類分析，即可得到城市規(guī)模分類結(jié)果。

(2)城市職能部門非基本部分比重的確認(rèn)。根據(jù)上述城市規(guī)模分類結(jié)果，從各個規(guī)模等級的城市中，找出各個城市規(guī)模組的城市職能部門(見表4處理后的城市職能部門)的最小從業(yè)人員比重(U)，分別計算出各個城市規(guī)模組的城市職能部門從業(yè)人員數(shù)的中位城市規(guī)模數(shù)(M)；采用莫爾回歸分析法，利用特定的回歸方程，對各個城市規(guī)模組下U和M值進(jìn)行擬合回歸分析(EVIEWS軟件處理)；再利用回歸方程，求出每個規(guī)模等級下的城市職能部門從業(yè)人員最小需求量比重，該比重即為城市職能部門非基本部分比重(S)。

表5 基于城市職能強度的城市職能分類標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)城市職能強度的階梯式特點，借鑒既有的城市職能強度分類識別的相關(guān)研究成果[19]，對省會城市這一特殊城市群體進(jìn)行專門設(shè)計，以0.5作為職能強度劃分等級的段長[20]，從而將城市職能強度進(jìn)一步劃分為5個等級[21](見表5)。

(二)非省會城市職能的判斷思路

總體上看，對非省會城市職能的判斷，既要立足于省會城市客觀數(shù)據(jù)的分析結(jié)果，又要考量省會城市的發(fā)展?fàn)顩r和功能定位。

1.客觀分析省會城市的發(fā)展現(xiàn)狀。省會城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)并非一成不變，其城市職能結(jié)構(gòu)會呈現(xiàn)階段性的特點，因此，非省會城市職能的內(nèi)容也就具有階段性演變的特征。一方面，對省會城市綜合承載力的判斷是識別非省會城市職能的重要前提。當(dāng)省會城市的承載力出現(xiàn)不足，說明部分城市職能對省會城市的發(fā)展存在一定程度的不利影響，這部分職能則是非省會城市職能的組成部分；另一方面，省會城市的健康發(fā)展通常是建立在其城市職能高效運作的基礎(chǔ)上，而非省會城市職能則出現(xiàn)在城市職能運作效率低下的特定情況之下。

2.科學(xué)識別省會城市功能定位。對于省會城市而言，其城市職能應(yīng)圍繞省級行政中心地位而呈現(xiàn)出特殊性。一方面，省會城市職能應(yīng)聚焦于城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，通過判定城市功能性質(zhì)和引導(dǎo)城市功能方向，突出省會城市內(nèi)部的生產(chǎn)、生活、生態(tài)方面的城市職能健康性；另一方面，省會城市職能不應(yīng)簡單局限于其規(guī)劃定位的高端職能部門活動，更應(yīng)注重省會城市職能與城市職能體系的有機耦合，以省會城市行政中心職能為核心，配套與之對應(yīng)的其他城市職能，提高整個城市運作體系的協(xié)同性。根據(jù)前文對非省會城市職能內(nèi)容屬性的剖析，省會城市職能也具有經(jīng)濟(jì)活動和社會活動的基本屬性特征。

3.以城市職能強度作為判斷非省會城市的客觀基礎(chǔ)依據(jù)。在省會城市綜合承載力不足的前提下，根據(jù)省會城市職能的識別結(jié)果，可以判斷哪一類城市職能對省會城市造成了功能過載。非省會城市職能判斷可按照以下思路：對于非省會城市職能相關(guān)度高的城市職能部門，其職能強度越高，則非省會城市職能的屬性越強、負(fù)面性越大；對于非省會城市職能相關(guān)度低的城市職能部門，即使其職能強度相對較高，其非省會城市職能的屬性和負(fù)面性也往往較為有限。本文認(rèn)為，應(yīng)將城市職能強度與城市職能屬性相結(jié)合，作為判斷非省會城市職能顯著程度的基礎(chǔ)性指標(biāo)。

4.明晰非省會城市職能的產(chǎn)業(yè)活動內(nèi)容屬性。從內(nèi)容上看，非省會城市職能是除省會城市職能外不利于省會城市發(fā)展的城市職能，但這種職能最終要落腳到具體的產(chǎn)業(yè)職能部門活動。在省會城市綜合承載力不足的前提下，根據(jù)省會城市職能的識別結(jié)果，可以判斷哪一類城市職能對省會城市造成了過載。隸屬于非省會城市職能的產(chǎn)業(yè)部門活動，往往在整個城市職能體系中通常具有中低端性，不利于省會城市對省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展引領(lǐng)地位的有效發(fā)揮。比如，省會中心城區(qū)的低端制造業(yè)、低端商貿(mào)批發(fā)業(yè)、傳統(tǒng)化工業(yè)以及傳統(tǒng)低附加值的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，由于存在明顯的負(fù)外部性，不論其職能強度高低，都可列為非省會城市職能。

六、非省會城市職能的識別結(jié)果分析

依據(jù)非省會城市職能識別和判斷的結(jié)果，本文將進(jìn)一步分析非省會城市職能的承載區(qū)位(空間布局)及其相關(guān)的產(chǎn)業(yè)職能部門活動。

(一)非省會城市職能的空間布局

省會城市的功能空間布局通常呈現(xiàn)出較為典型的圈層狀分布，不同圈層的特征及其功能承載有著較明顯的差異(見表6)。一般而言，省會中心城區(qū)為核心功能區(qū)，是省會城市的核心功能承載區(qū)域；與省會中心城區(qū)接壤的城市近郊區(qū)域，也往往是相對較為成熟的城市功能承載新區(qū)，可以成為省會中心城區(qū)的諸多城市功能的承載區(qū)域，與中心城區(qū)共同組成省會城市功能承載區(qū)；相距省會中心城區(qū)稍遠(yuǎn)的城市遠(yuǎn)郊區(qū)域，雖與中心城區(qū)地處同一城市行政區(qū)域，但由于自身發(fā)展相對不足，城區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展主要依賴于省會中心城區(qū)的帶動，因而成為省會城市的輔助功能區(qū)，主要用于承接部分非核心功能；與省會城市同處一個城市群的周邊毗鄰城市，其發(fā)展多依賴于省會城市的輻射和帶動，這些城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動與省會城市有著相對密切的關(guān)聯(lián)，是省會城市的重要經(jīng)濟(jì)腹地，可以成為省會城市職能的重要配合區(qū)域。

表6 省會城市的城市職能空間布局

從表6可知，非省會城市職能主要分布在省會城市中心城區(qū)和省會城市近郊核心區(qū)(城市新區(qū))。由于這些地帶通常是省級行政機關(guān)所在地和城市核心發(fā)展區(qū)，或是重要的高端核心產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，不可避免地也對非核心產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)人口產(chǎn)生強大的集聚力，所以這兩個城市功能區(qū)域是省會城市發(fā)展的核心區(qū)，在承載著絕大多數(shù)城市核心功能的同時，也集聚著大量城市非核心功能，而這些城市非核心功能中的相當(dāng)大的部分又是非省會城市職能。

(二)非省會城市職能的相關(guān)職能部門

從省會城市各產(chǎn)業(yè)職能基本屬性分析著手，各個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門具有不同的職能強度，而且在城市職能體系中所處的地位也有較大不同。非省會城市職能聚焦于省會城市的非核心職能，是省會城市職能體系中相對過?；蛘叨嘤嗟穆毮艹煞郑óa(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動和產(chǎn)業(yè)人口的社會活動。

通常情況下，非省會城市職能的存在會通過省會城市承載力不足而體現(xiàn)出來。大致表現(xiàn)在四個方面：一是非重要產(chǎn)業(yè)過度集聚，二是城區(qū)經(jīng)濟(jì)空間不足，三是城市通勤運作和維護(hù)成本過高，四是城市人居生態(tài)環(huán)境質(zhì)量差(見表7)。而導(dǎo)致這四個方面的總體原因是，非省會城市職能部門運作及其配套人口活動的無序，使得省會城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)失調(diào)。

表7 非省會城市職能識別結(jié)果的內(nèi)容分析

從表7可以看出，非省會城市職能識別結(jié)果一般為部分傳統(tǒng)生活性服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)、傳統(tǒng)商貿(mào)批發(fā)業(yè)等勞動資源密集型產(chǎn)業(yè)職能部門，而這些城市職能部門活動又會帶來一系列的社會活動，如非核心人口過度集聚、人居空間擁擠、社會不穩(wěn)定因素增加、城市生態(tài)環(huán)境惡化等，這些社會活動也與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動有很大關(guān)聯(lián)。一般情況下，造成省會城市功能過度集聚、城市經(jīng)濟(jì)與社會運作效率下降，進(jìn)而對省級行政中心運作效率產(chǎn)生負(fù)面作用的城市職能部門活動，均可識別和判定為非省會城市職能。

七、研究總結(jié)與展望

(一)研究總結(jié)

本文以省會城市的城市職能運作為研究對象，運用城市職能分類法，綜合定性分析與定量分析，探索非省會城市職能的內(nèi)涵和識別方法。首先，借鑒非首都功能的研究成果，通過對一般城市職能、省會城市職能的分析，本文認(rèn)為，所謂非省會城市職能，是指除去保證省級行政中心功能高效發(fā)揮和省會城市正常良性運作所必需的基本職能以及必要的配套職能外，對省會城市的創(chuàng)新發(fā)展、高端集聚、轉(zhuǎn)型升級方面無實質(zhì)作用，且一定程度上加重省會城市“大城市病”問題的部分城市職能，是省會城市發(fā)展非必需具備的城市職能。其次，通過對省會城市綜合承載力水平的計算，分析城市職能整體運行狀況，確定非省會城市職能的存在性。再次，通過定性分析，識別省會城市的省級行政管理職能及其配套性職能；運用納爾遜法的馬克斯韋爾城市職能分類法，對省會城市的城市職能進(jìn)行分類識別，得到各個城市職能的職能強度值。最后，基于省會城市的城市職能屬性判斷和城市職能量化分析結(jié)果，結(jié)合省會城市的功能定位和城市空間狀況，對非省會城市職能進(jìn)行判斷，識別其承載空間區(qū)位和相關(guān)城市職能部門。

簡言之，非省會城市職能的識別在本質(zhì)上是以量化分析為基礎(chǔ)，結(jié)合省會城市功能定位的綜合性，對其具體內(nèi)容進(jìn)行判定。非省會城市職能對省會城市運作效率和省級行政中心地位通常具有一定程度的負(fù)面性，一般性商貿(mào)業(yè)、中低端制造業(yè)、城市采礦業(yè)等產(chǎn)業(yè)職能部門活動都因其負(fù)面性，而被劃為非省會城市職能。因此，非省會城市職能識別方法的核心在于省會城市功能定位與城市職能強度，即與省會城市功能定位不配套的城市職能均可認(rèn)為是非省會城市職能，且其職能強度越高，則非省會城市職能的性質(zhì)越強。

(二)研究展望

在北京“非首都功能”疏解的大背景下，疏解省會城市的非省會城市職能的研究也呼之欲出。省會城市是否存在非省會城市職能、非省會城市職能相關(guān)的產(chǎn)業(yè)職能部門類型及其職能強度，以及非省會城市職能疏解的必要性和可行性等，都是非省會城市職能研究的重要內(nèi)容。進(jìn)入城市發(fā)展新時期，省會城市要結(jié)合城市職能體系的客觀實際，根據(jù)量化與定性分析，科學(xué)識別非省會城市職能，并分析轉(zhuǎn)移和疏解非省會城市職能的需求及其可行性，為省會城市職能的優(yōu)化提供科學(xué)依據(jù)。因此，本文對非省會城市職能的內(nèi)涵界定與識別方法的探討，是對省會城市非核心職能的有益探索。

省會城市的非省會城市職能的疏解，一定程度上可以借鑒北京“非首都功能”的疏解思路，即在清晰界定非省會城市職能的基礎(chǔ)上，結(jié)合省會城市發(fā)展的功能定位和基本需求，客觀識別非省會城市職能的承載主體及其存在區(qū)位；綜合運用市場主導(dǎo)和政府引領(lǐng)的推進(jìn)機制，有機疏解城市核心區(qū)域的非核心經(jīng)濟(jì)社會功能。通過非省會城市職能的有機疏解，提升省會城市運作效率，以突出省會城市政治-行政中心功能，形成支撐省會城市高質(zhì)量發(fā)展的城市職能體系。