孫振玉

摘 要：新時(shí)代中國特色社會(huì)主義理論基本內(nèi)涵包括“堅(jiān)持全面以法治國”，黨的政治理論的最高范疇是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“人民當(dāng)家作主”和“依法治國”，這是要把中國建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化法治國家偉大實(shí)踐與未來發(fā)展目標(biāo)的深刻反映。認(rèn)真反思我國鞏固與發(fā)展和諧民族關(guān)系的過往實(shí)踐，毋庸諱言，總的格局仍主要是政府主導(dǎo)，社會(huì)則參與不足。正是基于上述背景，本文提出了“政法兼治”（政策與法兼治）概念，并具體論述了我國的民族政策是帶有法律權(quán)威性的政策、有效貫徹落實(shí)民族政策要求法治化建設(shè)、鞏固與發(fā)展和諧民族關(guān)系必須政法兼治等觀點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：民族關(guān)系；政法兼治；和諧

中圖分類號(hào)：C957

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-5099（2018）01-0085-07

Abstract：One of the basic connotation of socialism with Chinese characteristics in the new ear is to build up rule of law in all respects， the most important parts of the partys political theory are that the leadership by the party， the country run by the people and rule of law； all of these above are the in￣depth reflections of the great practice and development goal of build China into a modern country with rule of law. Reflecting on the practice of consolidating and developing harmonious ethnic relation， the conclusion is that the government played the leading role and the lack of participation. Thus，the concept of rule of Law and policies is put forward with the claims that its necessary to combine ethnic policies with law， the building up of rule of law is helpful for the implementation of ethnic policies， and the rule of law and policies is a necessity for the consolidating and developing ethnic relation.

Key words：ethnic relation； rule of law and policies； harmony

我國社會(huì)主義民族關(guān)系的理想狀態(tài)是一種和諧狀態(tài)，鞏固和發(fā)展這種和諧民族關(guān)系，是一個(gè)從應(yīng)然到實(shí)然的過程，需要全國各族人民，在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，付出巨大努力。所謂“和諧”，打一個(gè)比方，就像一部復(fù)雜機(jī)器，只要各組成部件各安其位，各盡其能，保證整部機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)，就是和諧了。我國就如同一部復(fù)雜機(jī)器，各個(gè)民族有如組成部件，只要他們各安其位，各盡其能，社會(huì)也就和諧了。不過，這樣的和諧，只是社會(huì)和諧的基本形態(tài)，其更高級(jí)形態(tài)是高度和諧，即通過社會(huì)不斷轉(zhuǎn)型發(fā)展，變得越來越先進(jìn)，越來越和諧，是先進(jìn)加和諧。對(duì)于我們統(tǒng)一的多民族國家而言，就是經(jīng)由共同團(tuán)結(jié)奮斗，各民族越來越繁榮發(fā)展，從而呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)的、由存在和諧到發(fā)展和諧的不斷演變進(jìn)程，就是高度和諧，這一過程要求各民族都要為鞏固和發(fā)展和諧民族關(guān)系不斷發(fā)揮正功能，社會(huì)和諧是各民族的共同利益與最高利益。

鞏固和發(fā)展和諧民族關(guān)系，政法兼治屬于政府主導(dǎo)范疇，是治國理政的重要內(nèi)容。作為國家政治，由國家制定、頒布并實(shí)施政策和法律來確保各民族和諧存在與發(fā)展。所以，既要制定合理的民族政策，也要健全民族法制，兩者缺一不可。這是因?yàn)?，雖然政策和法律都是國家意志體現(xiàn)，都有解決矛盾和調(diào)節(jié)關(guān)系用意，也都對(duì)觸犯政策和法律有處置安排，但兩者卻有重大不同。法律具有穩(wěn)定性、震懾性和強(qiáng)制性，政策則相對(duì)缺乏穩(wěn)定性、震懾性和強(qiáng)制性，缺乏處置重大矛盾和問題力度。實(shí)踐一再提醒我們，僅僅依靠民族政策，其實(shí)難以勝任處置民族關(guān)系中的重大矛盾和問題。從更深層次的含義來看，在國家治理的根本取向上，政法兼治還是德治與法治綜合，由此可以獲得一種互補(bǔ)功能：政策引導(dǎo)社會(huì)有序向善，法律禁止社會(huì)失序趨惡。這是一個(gè)政治哲學(xué)問題，也涉及文化、社會(huì)和道德哲學(xué)問題，有其更深刻內(nèi)涵。

一、我國的民族政策是帶有法律權(quán)威性的政策

法律和政策都有建立行為規(guī)范，維護(hù)正常社會(huì)秩序，保證社會(huì)正常運(yùn)行功用，所不同者，法律由立法機(jī)關(guān)制定，由國家政權(quán)保證執(zhí)行；政策則一般由國家行政機(jī)關(guān)制定，由國家政權(quán)保證執(zhí)行。如果政策以某種形式或方式由立法機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可，由國家政權(quán)保證執(zhí)行的話，那么，這樣的政策，我們就稱之為帶有法律權(quán)威性的政策，我國的民族政策就是這樣一種政策。我們之所以這樣看待，是因?yàn)槲覈拿褡逭呋旧隙及凇吨腥A人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《自治法》）中，是這部自治法內(nèi)容的有機(jī)組成部分，而這部自治法乃是由我國全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)制定、頒布并實(shí)施的一部國家基本法律。它“根據(jù)中華人民共和國憲法制定”， 見《中華人民共和國憲法》，第一章?！笆菍?shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律?！?/p>

見《中華人民共和國憲法》，序言。

所以，我國的民族政策，不是純粹的政策，乃是具有一定法律權(quán)威性的政策，只是由于沒有系統(tǒng)的懲罰犯罪行為的基本法律與之相配套，還缺少完善法律體系的相對(duì)穩(wěn)定性、震懾性和強(qiáng)制性。實(shí)踐上，政策的確沒有法律那樣擁有更大的穩(wěn)定性，卻比法律更靈活。自從《自治法》于1984年10月1日起頒布執(zhí)行、于2001年2月28日獲得修正后，我國的民族政策十幾年來又增添了若干新的內(nèi)容。最突出的是鞏固和發(fā)展社會(huì)主義和諧民族關(guān)系的政策方面，已在強(qiáng)調(diào)民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的基礎(chǔ)上，先后增加了“民族和諧”和“民族交往交流交融”等內(nèi)容，這些都是重要改變。還比如《自治法》規(guī)定：“在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義”， 見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，序言。黨和政府的新提法則已將“反對(duì)地方民族主義”，改為“反對(duì)狹隘民族主義”。顯然，今后如若對(duì)《自治法》再次做修正，這些新內(nèi)容完全有可能被吸納，從而成為帶有一定法律權(quán)威性的民族政策。其實(shí)，我們也沒有必要計(jì)較那些個(gè)別零散內(nèi)容，我國民族政策總的精神和特征，就是帶有某種法律權(quán)威性。

從《自治法》所包含的民族政策內(nèi)容看，基本上都是出于建立和維護(hù)正常社會(huì)秩序考慮，即使有少量從負(fù)面意義上制定的內(nèi)容，也只是禁止某些做法，而不是對(duì)違背政策行為施以處罰，是從負(fù)面意義上對(duì)正常民族宗教社會(huì)秩序的維護(hù)。如針對(duì)宗教就有如下特別規(guī)定：“任何國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教和不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”“任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國家教育制度的活動(dòng)”“宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國勢(shì)力的支配”等。

見，《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，總則：第十一條。

從國家層面看，民族區(qū)域自治既是一種基本的政策制度，也是一項(xiàng)基本的民族政策，從解決民族問題角度看，這一政策還帶有根本性?！懊褡鍏^(qū)域自治是中國共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是國家的一項(xiàng)基本政治制度?！?/p>

同③。民族區(qū)域自治法，依據(jù)憲法，從根本上規(guī)定了我國的民族平等，也從根本上賦予了各少數(shù)民族以某種政治自主權(quán)，這是完全具有正面意義的?！皩?shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。” 同③。

我國的民族問題有廣義和狹義之分，廣義上包括民族發(fā)展問題，也包括民族與民族、民族與階級(jí)、民族與國家的關(guān)系問題，狹義上則只是指的民族關(guān)系問題。關(guān)于民族發(fā)展，《自治法》不僅在序言中規(guī)定民族自治地方和全國人民一道，“堅(jiān)持改革開放，沿著建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的道路，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)……為各民族的共同繁榮，把祖國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家而努力奮斗”。還規(guī)定國家?guī)椭?、扶持少?shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化，給予他們以各種優(yōu)惠政策，并專門設(shè)立了“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”一章（第六章），強(qiáng)調(diào)國家義務(wù)。在自治與統(tǒng)一的關(guān)系上，《自治法》規(guī)定“民族區(qū)域自治是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)” 見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，序言。，要求民族自治地方的自治機(jī)關(guān)要“對(duì)本地方內(nèi)各民族公民進(jìn)行愛國主義”教育，“共同維護(hù)國家的統(tǒng)一”， 見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，第五章，第五十三條。并申明“各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分?！?/p>

見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，第一章，第二條。

特別要指出的是，《自治法》對(duì)我國的民族關(guān)系問題非常關(guān)注，不僅規(guī)定了適用于全國的民族平等、團(tuán)結(jié)和互助原則：“發(fā)展民族平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系”， 同①。還設(shè)專章（第五章）特別就“民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系”立法，規(guī)定有6條（第四十八至五十三條）之多，在全部74條內(nèi)容中，占8.1%。該章開宗明義，強(qiáng)調(diào)“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利”， 見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，第五章，第四十八條。進(jìn)一步要求自治機(jī)關(guān)“教育各民族的干部和群眾互相信任，互相學(xué)習(xí)，互相幫助，互相尊重語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，共同維護(hù)國家的統(tǒng)一和各民族的團(tuán)結(jié)。”

見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，第五章，第五十三條。

民族是人們共同體，是人類社會(huì)現(xiàn)象，其本質(zhì)是各不相同的文化。這樣就有兩種情況要面對(duì)：其一，我國既然堅(jiān)持民族平等，這一立場(chǎng)必然要體現(xiàn)在民族文化平等上；其二，在我國民族關(guān)系中，經(jīng)常出現(xiàn)而無法徹底根除的，乃是基于文化差異而時(shí)常發(fā)生的民族歧視。這就是為什么《自治法》非常關(guān)注涉及民族語言文字、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰方面的問題，并針對(duì)這些民族文化基本內(nèi)容，制定了明確的民族政策。如，規(guī)定：“各民族公民有宗教信仰自由”、 見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，總則，第十一條?！坝惺褂煤桶l(fā)展自己的語言文字的自由”和“保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”。

見《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，總則，第十條。還要指出的是，尊重各民族宗教信仰自由和風(fēng)俗習(xí)慣也寫入了《中華人民共和國反恐怖主義法》（第六條）：“在反恐怖主義工作中，應(yīng)當(dāng)尊重公民的宗教信仰自由和民族風(fēng)俗習(xí)慣，禁止任何基于地域、民族、宗教等理由的歧視性做法?！?/p>

以上這些是《自治法》所包含的基本的民族政策，為我國民族政策體系的主體構(gòu)成，也是其進(jìn)一步豐富發(fā)展完善的基礎(chǔ)。這樣，在《自治法》這部國家基本法律保障之下，我國的民族政策就成了帶有法律權(quán)威性的政策，這是它的基本精神和特征。

二、有效貫徹落實(shí)民族政策要求完善法治化建設(shè)

黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一是社會(huì)主義政治發(fā)展的必然要求”，并把全面依法治國視為“中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障”，其目標(biāo)是一體化地建設(shè)成法治國家、法治政府和法治社會(huì)，所有這些都是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和基本方略的組成部分。政策和法律都屬于國家政治范疇，黨和政府之所以矢志全面依法治國，是因?yàn)檎叩墓δ苤饕侵卦谝?guī)范行為和秩序，而當(dāng)人們行為出現(xiàn)重大失范、社會(huì)出現(xiàn)重大失序時(shí)，要使之獲得恢復(fù)和維護(hù)，僅僅依靠政策就不夠了，因?yàn)樗吘谷鄙僮銐虻恼饝匦院蛷?qiáng)制力，這時(shí)就需要呼喚法律的力量。所以，要想有效貫徹落實(shí)民族政策，就要完善民族法治化建設(shè)。改革開放以來，我國正在全力建設(shè)法治化國家，涉及范圍包括所有重大矛盾或問題領(lǐng)域。有些民族矛盾或問題屬于我國重大矛盾或問題范疇，是其構(gòu)成部分，針對(duì)這些矛盾或問題進(jìn)行法治化建設(shè)，也是必然要求，并對(duì)維護(hù)我國的安全和穩(wěn)定具有特別重要的戰(zhàn)略意義。

我國真正意義上的民族法律只有一部，這就是《自治法》，其他與民族有關(guān)的法律內(nèi)容則散見于《憲法》《刑法》《反恐怖主義法》《治安管理處罰法》以及各種行政法規(guī)和工作條例等。我國有一部《中華人民共和國反分裂國家法》，只適用于“臺(tái)獨(dú)”問題，沒有涉及民族分裂問題?！吨腥A人民共和國憲法》在“序言”中申明：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強(qiáng)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，要反對(duì)大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對(duì)地方民族主義。國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮。”還申明：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)力和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。禁止對(duì)任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為?！?/p>

見《中華人民共和國憲法》，總綱，第四條。以此奠定了《自治法》制定、頒布和實(shí)施的根本原則。2011年修正的《中華人民共和國刑法》針對(duì)涉及民族和宗教的犯罪，設(shè)有“非法剝奪公民宗教信仰自由罪”和“侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣罪”，在這些罪名之下規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)工作人員非法剝奪公民的宗教信仰自由和侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以下有期徒刑或拘役?！保ǖ诙傥迨粭l）其中，“非法剝奪公民宗教信仰自由罪”雖然沒有特指少數(shù)民族，卻也包含了相關(guān)含義。2017年新近公布的《中華人民共和國治安管理處罰法》征求修訂意見稿（第六十八條）中還擬規(guī)定“有下列行為之一的，處十日以上十五日以下拘留：（一）煽動(dòng)民族分裂、民族仇恨、民族歧視的；（二）利用宗教煽動(dòng)仇恨、歧視的；（三）在出版物、信息網(wǎng)絡(luò)中刊載民族、宗教的歧視、侮辱內(nèi)容的”。全國民族和宗教會(huì)議決議也全面闡述了黨和國家的民族宗教思想和政策，對(duì)于開展民族和宗教工作具有宏觀指導(dǎo)意義。

總的看，我國已有的民族法律和民族政策，除少數(shù)個(gè)別內(nèi)容外，針對(duì)國內(nèi)民族矛盾或問題（包括宗教矛盾或問題），主要是規(guī)定了允許做什么、禁止做什么和怎樣做的行為規(guī)則，解決矛盾或問題的，也主要是行政管理方式和手段，主要是說服、教育、取締、調(diào)節(jié)、安撫等方式，直接應(yīng)用法律施以懲罰的，基本上限于暴恐犯罪和個(gè)別其他形式的嚴(yán)重犯罪。由于民族矛盾或問題（包括宗教矛盾或問題）具有復(fù)雜敏感性，采取行政管理手段予以解決，應(yīng)該說在很多情況下是合理的，但還有很多情況卻未必夠用，需要訴諸法律手段。然而，我國民族法律現(xiàn)狀，還存在許多不足之處。其一，關(guān)于分裂主義、恐怖主義、極端主義問題，我國已有明確針對(duì)恐怖主義的立法，其中雖然明確提到了“極端主義”，也暗含了分裂主義，但這三個(gè)“主義”現(xiàn)實(shí)中是有密切聯(lián)系的，三者合力危害非常之大。立法卻對(duì)此未予綜合關(guān)注，是不全面的?！吨伟补芾硖幜P法》雖然涉及到了“民族分裂、民族仇恨、民族歧視”，但只是針對(duì)“煽動(dòng)”問題，沒有涉及現(xiàn)實(shí)發(fā)生問題，也是不全面的。其二，關(guān)于煽動(dòng)民族分裂、民族和宗教仇恨、民族和宗教歧視問題，我國只有《治安管理處罰法》，且處罰也是較輕的，不足以震懾后果嚴(yán)重的犯罪行為。有關(guān)在出版物、信息網(wǎng)絡(luò)中刊載民族、宗教的歧視、侮辱內(nèi)容的，也是如此。其三，關(guān)于剝奪公民宗教信仰自由和侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣問題，我國《刑法》只是針對(duì)國家工作人員的立法，卻沒有涉及公民個(gè)人?！吨伟补芾硖幜P法》雖有針對(duì)公民個(gè)人的“民族、宗教的歧視、侮辱”等內(nèi)容，也只是限于言論層面，而未對(duì)行為方面予以足夠關(guān)注，是不全面的。這些還都是民族立法已經(jīng)有所涉及的方面，其未曾涉及的其實(shí)還有許多。如宗教干預(yù)社會(huì)事務(wù)問題、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中利用宗教謀利問題、宗教身份象征不當(dāng)表達(dá)問題、個(gè)別少數(shù)民族社會(huì)精英值得關(guān)注的負(fù)面社會(huì)影響問題等。存在這些不足，必然使得在需要運(yùn)用法律手段解決矛盾或問題時(shí)無法可依，在罪名認(rèn)定、性質(zhì)認(rèn)知、責(zé)任劃分、懲治量刑等方面，缺乏明確依據(jù)。法律的震攝性和強(qiáng)制性，不僅可以有效懲罰犯罪，更主要的是，在有效提高人們法律意識(shí)與形成高度法制文明情況下，還能有效防止犯罪。所以，我國需要針對(duì)民族矛盾或問題不斷完善法治化建設(shè)。

第一，要加強(qiáng)民族法治思想建設(shè)，提高民族法律意識(shí)。民族法治思想是中國共產(chǎn)黨思想理論的重要組成部分，在如今治國理政年代，也是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人治國理政思想理論的重要組成部分，在全面依法治國戰(zhàn)略布局中，理應(yīng)得到全面建設(shè)。只有在全面正確思想指導(dǎo)下，才能盡快實(shí)現(xiàn)民族法治目標(biāo)，使我國在解決民族矛盾或問題方面，也成為一個(gè)法治國家。加強(qiáng)民族法治思想建設(shè)還是提高民族法律意識(shí)和民族法治文明的基本前提。所謂“民族法治意識(shí)”，就是要人們正確理解“民族法治”深刻內(nèi)涵，養(yǎng)成民族法治的高度意志自覺。民族法治思想、民族法治意識(shí)和民族法治文明，是堅(jiān)持中國特色解決民族問題道路的必有內(nèi)涵，也只有在真正具備了全面正確的民族法治思想、高度自覺的民族法治意識(shí)、嚴(yán)正有序的民族法治文明之后，我國在解決國內(nèi)民族矛盾或問題方面，才可謂真正成為了法治國家、政府和社會(huì)。

第二，要加強(qiáng)民族法治科學(xué)研究，完善民族法律體系。民族法治是統(tǒng)一的多民族國家有效解決民族矛盾或問題的重要實(shí)踐方式和手段，有其特殊復(fù)雜性質(zhì)和客觀規(guī)律，其深刻合理認(rèn)知，只有通過全面科學(xué)研究才能實(shí)現(xiàn)，而這一點(diǎn)，又是逐步完善民族法律體系的必要前提。我國目前民族法治存在的問題，主要是民族法治思想建設(shè)還不夠深入或者相當(dāng)滯后，民族法律體系建立還不夠健全完備，民族法治宣傳教育還沒有普遍深入人心，民族矛盾或問題執(zhí)法實(shí)效還難于得到體制保障，等等。這些重要課題，需要在黨和政府主導(dǎo)之下，不斷予以深入研究，在其中，相關(guān)學(xué)術(shù)領(lǐng)域要盡可能做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。我們的現(xiàn)實(shí)情況是，有關(guān)民族政策的研究成果積累較多，民族法律或民族法治研究相對(duì)很少，學(xué)術(shù)理性與實(shí)踐理性告訴我們，必須盡快補(bǔ)上這一塊短板。

第三，要加強(qiáng)民族法律宣傳教育，提高全民守法自覺。加強(qiáng)民族法治思想建設(shè)，應(yīng)成為黨和國家主抓的重大任務(wù)，其目的在于提高全國各族人民的思想認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)他們的守法自覺，而這一過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要加大宣傳教育力度。民族法治宣傳教育是一個(gè)系統(tǒng)而長久的社會(huì)工程，需要有恒心和毅力，建立有效機(jī)制保障。民族法治教育更為基本，因?yàn)橹挥型ㄟ^扎實(shí)推進(jìn)的各級(jí)各類國民教育，才能養(yǎng)成全國各族人民富于民族法治精神的國民人格，形成高度自覺的民族法治文明。這是國家長治久安的根本保障。認(rèn)真反思使我們意識(shí)到，以往我國即使在民族政策宣傳教育方面做了非常多的努力，但實(shí)際效果仍差強(qiáng)人意，并未普遍深入基層社會(huì)人心。民族法律宣傳教育之所以成為短板，與民族法治建設(shè)滯后不無關(guān)系，未來需同時(shí)推進(jìn)民族法治建設(shè)及其宣傳教育。

第四，要完善民族法律司法機(jī)制，確保國家安全統(tǒng)一。再好的法律，如果不具備全面有效的司法機(jī)制予以保障，也只能是一紙空文，難以收到實(shí)效。針對(duì)民族矛盾或問題，建立全面有效的司法機(jī)制，同健全民族法治、完善民族法律同等重要，必須嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待。這是民族立法與司法的高度統(tǒng)一，是一個(gè)龐大而系統(tǒng)的體制工程，同樣也是科學(xué)研究的重要課題。我國已有經(jīng)驗(yàn)表明，針對(duì)民族矛盾或問題，司法實(shí)踐僅依靠國家政府部門是不夠的，必須有各族人民群眾自覺參與，要深入貫徹群眾路線。人民群眾參與司法實(shí)踐，還是民族法律教育的重要手段，因?yàn)樗苁谷嗣袢罕娫谇屑旱膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，獲得民族法治思想提高與意識(shí)提升。我國是一個(gè)社會(huì)主義人民民主專政國家，這一制度要求人民群眾在解決一切社會(huì)矛盾或問題中全面參與，且是根本的依靠力量。一切事務(wù)依靠人民群眾，同樣是當(dāng)今治國理政的重要法寶。只有完善人民群眾真正參與的司法實(shí)踐機(jī)制，才能有效發(fā)揮民族法律效率，建成民族法治高度文明，才能確保我國社會(huì)安全穩(wěn)定和國家政治統(tǒng)一。

三、鞏固與發(fā)展和諧民族關(guān)系必須政法兼治

我國民族問題狹義上指民族關(guān)系問題，這是有來由的。社會(huì)的本質(zhì)是人的關(guān)系，在統(tǒng)一的多民族國家中，民族關(guān)系是社會(huì)關(guān)系的重要組成部分，所以，民族關(guān)系問題最能體現(xiàn)社會(huì)本質(zhì)，這是民族發(fā)展問題以及民族與階級(jí)和國家的關(guān)系問題所不能比擬的。在理論上，任何民族都有發(fā)展要求，是其本質(zhì)和本分使然，與社會(huì)無關(guān)；民族與階級(jí)屬于不同范疇，兩者雖有復(fù)雜交織，在不同社會(huì)性質(zhì)中，表現(xiàn)卻不一樣，社會(huì)主義社會(huì)不再有民族剝削和壓迫，階級(jí)問題即使會(huì)在民族問題中得到反映，階級(jí)對(duì)抗已然不是本質(zhì)必然，民族與階級(jí)關(guān)系問題所以也不再是帶有根本性的社會(huì)問題；民族與國家的關(guān)系，是部分與整體的關(guān)系，兩者是辯證的區(qū)別與聯(lián)系關(guān)系，部分既然在整體之中，本質(zhì)上不是必然對(duì)抗的，所以，民族與國家的關(guān)系問題也不是在任何時(shí)候、對(duì)任何民族而言，都是突出的社會(huì)關(guān)系問題。民族關(guān)系則不然，在統(tǒng)一的多民族國家中，它永遠(yuǎn)都是一個(gè)常數(shù)，由于各種原因，出現(xiàn)問題也是常有的事情。在民族關(guān)系問題中，人們常見的是民族間的隔膜和歧視，嚴(yán)重的是民族仇視，即使這些問題不是總能表現(xiàn)出來，但隔膜、歧視、甚至仇視心理是難以消除的，這就是所謂“非我族類，其心必異”的魔咒。在如今某種刻意彰顯民族差異和社會(huì)區(qū)隔的氛圍中，這一魔咒更加難以消除，未來也看不出有什么有效解決辦法，這就是客觀情況。所以，強(qiáng)調(diào)民族團(tuán)結(jié)是永恒課題。

我國社會(huì)主義民族關(guān)系的理想型是和諧關(guān)系，然而，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)卻告訴我們，鞏固與發(fā)展社會(huì)主義和諧民族關(guān)系，僅僅依靠基于民族政策的行政手段是不夠的，還要有法律手段，這就是政策和法律兼施的意思。盡管我國的民族政策帶有法律權(quán)威性，但其畢竟是政策，而不是純粹的法律。民族政策告訴我們要團(tuán)結(jié)和諧，可是我們經(jīng)常面對(duì)的卻是不團(tuán)結(jié)不和諧問題，有時(shí)甚至是嚴(yán)重問題，所以必須有法律保駕護(hù)航，要行政手段和法律手段綜合運(yùn)用。我國的民族政策和民族法律也已然在作為國家基本法的《自治法》中融為一體：民族政策為民族法律所包含，民族法律為民族政策賦予一定的穩(wěn)定性、權(quán)威性、震懾性和強(qiáng)制力。所以，中國特色解決民族問題，在很大程度上需要民族政策與民族法律互補(bǔ)，使民族政策得到民族法律震懾性和強(qiáng)制性的保障。

我國現(xiàn)在只有一部真正的民族法律，這就是《自治法》，民族問題解決的法治化，首當(dāng)其沖的就是要不斷完善這部民族法律。新世紀(jì)尤其是“十八大”以來我國民族關(guān)系和民族政策發(fā)生了許多重大變化，也確實(shí)把這一任務(wù)提到了新的議事日程。這是因?yàn)?，我國長期奉行的民族平等、團(tuán)結(jié)、互助原則，在增加了“和諧”之后，又提出了“民族交往交流交融”概念，這是一個(gè)具有極大意義的變化，原因是民族平等、團(tuán)結(jié)、互助，再加上和諧，原則的確立乃是基于多元文化思維，民族交往交流交融則是基于文化交融模式。這兩種模式綜合是非常合理的，不僅符合我國多民族存在現(xiàn)實(shí)，也符合當(dāng)代以及未來民族關(guān)系發(fā)展實(shí)際。然而，我國鞏固與發(fā)展和諧民族關(guān)系政策的這一新變化，并未在民族法律中得到反映。我國的《憲法》和《自治法》所包含的還只是民族平等、團(tuán)結(jié)和互助，這是法律修正滯后使然，而這種滯后狀態(tài)是需要予以扭轉(zhuǎn)的，民族立法也需要得到不斷完善。

中國特色解決民族問題道路的法治化，僅是逐步完善《自治法》還不夠，還應(yīng)制定與之配套的相關(guān)法律，以保證其有效落實(shí)。就我國民族關(guān)系問題而言，將來即使進(jìn)一步獲得完善，從《自治法》的現(xiàn)狀及其本身性質(zhì)看，也只能是將民族平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧與民族交往交流交融，都列入法律條文之中，而不會(huì)改變其應(yīng)然性，仍是一種社會(huì)主義民族關(guān)系理想型的期許，絕不是實(shí)然狀態(tài)。如何從應(yīng)然變?yōu)閷?shí)然或必然，《自治法》本身顯然不能解決問題。而要想解決這個(gè)問題，我們真正要面對(duì)的，恐怕也不是這種理想型如何實(shí)現(xiàn)，而是民族平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧遭到破壞，民族交往交流交融因民族文化差異與社會(huì)區(qū)隔受到阻礙。面對(duì)這些情況就需要有保障性的法律。新的法律可以像已有部分立法情況那樣，分散在《刑法》和《治安管理處罰法》等其他法律之中，但是否應(yīng)該集中立法（可以考慮加大《刑法》中的民族法律內(nèi)容），制定、頒布并實(shí)施系統(tǒng)的民族法律，作為《自治法》的實(shí)施保障，這個(gè)問題顯然非常值得討論。

在未來民族法律制定中，工作重點(diǎn)應(yīng)該包括如下幾個(gè)方面：

第一，正確區(qū)分罪與非罪。民族關(guān)系作為社會(huì)關(guān)系的重要組成部分，是非常復(fù)雜的，存在的矛盾或問題也是多種多樣。法律的精神是公平公正，其前提是證據(jù)確鑿，裁量標(biāo)準(zhǔn)還要充分關(guān)注主觀動(dòng)機(jī)和社會(huì)危害，這些都應(yīng)在民族法律制定中給予充分考慮。任何實(shí)施的犯罪行為，都是社會(huì)行為，都會(huì)有其社會(huì)影響后果；犯罪證據(jù)也是行為證據(jù)，這是法律證據(jù)要義，但并不是所有社會(huì)矛盾或問題都屬于犯罪行為。以民族關(guān)系為例，有些主觀故意性大、社會(huì)危害嚴(yán)重的矛盾和問題是犯罪行為，如破壞民族平等和團(tuán)結(jié)，煽動(dòng)民族分裂、仇恨和歧視，剝奪公民信教自由與侵犯民族風(fēng)俗習(xí)慣等，有些則不能定為犯罪行為，如不同民族成員在日常生活交往過程中非故意或因無知而觸犯民族風(fēng)俗習(xí)慣，但社會(huì)危害性并不大，就不能輕易定為犯罪行為。當(dāng)然，民族問題無小事，尤其是當(dāng)前民族問題又是異常敏感，所以民族立法中的罪與非罪區(qū)分，就不得不慎之又慎。

第二，準(zhǔn)確認(rèn)定犯罪名稱。犯罪是實(shí)體行為，犯罪名稱的確定，必須有犯罪實(shí)體存在。在慎重區(qū)分罪與非罪基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確確定犯罪名稱非常重要，因?yàn)闇?zhǔn)確與否不僅是一個(gè)語義學(xué)問題，更是一個(gè)重要的法律學(xué)問題。首先是犯罪行為的名實(shí)關(guān)系統(tǒng)一問題，如果不是犯罪實(shí)體，固然不會(huì)有確定名稱，這是罪與非罪區(qū)分問題，即使有犯罪實(shí)體，如果犯罪名稱不能準(zhǔn)確概括，就會(huì)帶來犯罪概念上的困惑，引發(fā)司法實(shí)踐中的困惑，進(jìn)而影響到法律公平問題。犯罪名稱的確定也是檢驗(yàn)罪與非罪區(qū)分是否正確的重要環(huán)節(jié)，如果被區(qū)分為犯罪的行為，卻難以找到準(zhǔn)確的名稱予以概括，這時(shí)就要認(rèn)真考慮是否有真實(shí)的犯罪實(shí)體存在。犯罪名稱的合理確定，說到底是一個(gè)犯罪行為準(zhǔn)確認(rèn)知問題，是一個(gè)揭示犯罪實(shí)質(zhì)的過程，是提升民族立法質(zhì)量的重要手段。這在民族關(guān)系法律立法實(shí)踐中，也應(yīng)予以認(rèn)真關(guān)注。

第三，合理核定罪罰輕重。法律公平不僅體現(xiàn)在罪與非罪的區(qū)分中，體現(xiàn)在犯罪名稱的確定中，也體現(xiàn)在犯罪行為的懲罰中。任何犯罪行為都有其應(yīng)得的懲罰，適度懲罰就是公平，畸輕畸重就是不公平，這首先是一個(gè)立法問題，然后才是司法問題。立法首先要考慮如何適度合理地對(duì)不同的犯罪行為給予相應(yīng)的懲罰，司法才好依據(jù)其進(jìn)行裁量。在此，我們要特別指出的是，民族立法不同于一般立法，因?yàn)樗忻褡遄兞康拇嬖?，需要加以考慮。民族立法屬于特殊立法，不是一般立法，這一點(diǎn)必須予以承認(rèn)。這不是因?yàn)橛辛嗣褡遄兞康拇嬖冢删涂梢圆还搅?，而是考慮到同樣的一般犯罪行為如果加上民族變量，其社會(huì)危害就可能不一樣，這符合客觀實(shí)際，尤其符合民族關(guān)系問題的客觀實(shí)際。這樣，在罪與非罪區(qū)分中，在犯罪行為名稱確定中，在犯罪行為懲罰中，就都得要認(rèn)真對(duì)待“民族”變量問題。其中罪與非罪的區(qū)分更重要，這是因?yàn)樵谝话闱闆r下，發(fā)生的矛盾或問題并不一定被判定為犯罪行為，但在涉及民族問題時(shí)，就有可能被判定為犯罪行為，這樣做主要是考慮到社會(huì)危害，這就是民族立法的特殊性。有犯罪才有罪名，才有罪罰，罪與非罪區(qū)分做不好，勢(shì)必影響罪名和罪罰。不過，罪罰的適度合理原則還是不能隨意被違犯，還是要依據(jù)證據(jù)，實(shí)事求是。民族關(guān)系立法中罪罰核定也應(yīng)遵循這一原則。

第四，健全法律實(shí)踐機(jī)制。法律的功用在于調(diào)節(jié)矛盾，維護(hù)社會(huì)秩序。從法律條文到其功能取得社會(huì)實(shí)效，就像法律應(yīng)有一個(gè)完整體系一樣，其功能發(fā)揮也要有一個(gè)健全機(jī)制，這是一個(gè)屬于司法實(shí)踐范疇的復(fù)雜社會(huì)機(jī)制。我國行使立法權(quán)的是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，國務(wù)院可以依據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，但沒有立法權(quán)；獨(dú)立行使司法權(quán)的是人民法院和人民檢察院，公安機(jī)關(guān)既是行政機(jī)關(guān)，也是司法機(jī)關(guān)，也行使一定的司法權(quán)。我國已有的安排是上述這些機(jī)關(guān)分別行使民族法律的立法和司法權(quán)，民族法治化建設(shè)可以繼續(xù)加強(qiáng)這一安排。我國法律的主要表現(xiàn)形式有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、行政規(guī)章、特別行政區(qū)法律和國際條約。其中，涉及民族法律法規(guī)的主要是《憲法》《自治法》《反恐怖主義法》《刑法》和《治安管理處罰法》等；自治條例和單行條例是民族自治地方人民代表大會(huì)依照法定的自治權(quán)，在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的帶有民族自治區(qū)特點(diǎn)的法律規(guī)范性文件，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國民族自治地方已制定自治條件、單行條例、變通或補(bǔ)充規(guī)定近700個(gè)，但5個(gè)自治區(qū)還都沒有制定本級(jí)自治條例。所以，我國民族法治化的未來著重點(diǎn)應(yīng)該一是逐步完善民族法律法規(guī)，包括適用全國的與《自治法》配套的法律法規(guī)以及自治條例和單行條例，一是逐步完善司法方面民族法治體制建設(shè)。當(dāng)然我們知道，由于民族問題的復(fù)雜敏感性，我國民族法治化恐怕還是任重道遠(yuǎn)的。

（責(zé)任編輯：王勤美）