摘要：黨中央決定支持海南全島建設自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設。我國自貿(mào)試驗區(qū)在“1+3+7”基礎上，又將形成“+海南”的新格局。在當前形勢下，面對黨和國家新的要求，我們必須結合工作實踐，認真總結經(jīng)驗，突破固有思維模式，按照“先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善”的方式，把擴大開放與體制改革相結合，把培育功能與政策創(chuàng)新相結合，建設與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的自貿(mào)區(qū)制度框架，把自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的建設不斷推向前進。

關鍵詞：自由貿(mào)易區(qū)自由貿(mào)易港擴大開放

作者簡介：

張國慶，中國世界貿(mào)易組織研究會外經(jīng)貿(mào)咨詢顧問委員會委員、商務部原駐上海特派員。

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上宣布了一件大事：黨中央決定支持海南全島建設自由貿(mào)易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿(mào)易港建設。中共中央、國務院發(fā)布了《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，賦予海南經(jīng)濟特區(qū)改革開放新使命，建設自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港。這是上海自貿(mào)試驗區(qū)成立近5年來，國家的又一重大戰(zhàn)略舉措。這幾年來，自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港一直是熱度未減的研究課題。在當前形勢下，面對黨和國家新的要求，如何更好地應對嚴峻挑戰(zhàn)、堅持改革開放、推進自貿(mào)區(qū)建設？我們必須結合工作實踐，認真總結經(jīng)驗，突破固有思維模式，把自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的建設不斷推向前進。

一、自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港建設是擴大開放的選擇

自我國在上海首次設立了自貿(mào)試驗區(qū)后，廣東、天津、福建，以及陜西、四川、重慶等10省市也相繼設立了自貿(mào)區(qū)?，F(xiàn)在，我國自貿(mào)試驗區(qū)在“1+3+7”基礎上，又將形成“+海南”的新格局。這是我國不斷深化改革、擴大開放的新舉措。近5年來，自貿(mào)區(qū)的建設和發(fā)展，其脈絡讓我們清晰地看到，這種建設為對外開放以及給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展帶來新的變化，注入新的活力，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是推動了體制改革。以上海為首創(chuàng)的自貿(mào)區(qū)，在實現(xiàn)政府職能轉變，減少審批事項，以制訂負面清單為依據(jù)，形成一個開放透明、以備案制為主的投資管理體制，提高工作效率等涉及體制機制的制度改革方面，制定了一整套符合國情要求的新的政策和法規(guī)。這些改革成果已經(jīng)推廣至所有的自貿(mào)區(qū)，并成為各自貿(mào)區(qū)的普遍做法，進而影響到全國，成為可復制、可推廣的改革開放的實踐經(jīng)驗。

二是推動了經(jīng)濟開放。自貿(mào)區(qū)的開放，主要選擇在金融、航運、商貿(mào)、專業(yè)、文化以及社會等6大服務領域18個行業(yè)的開放，幾乎涵蓋了除銀行業(yè)、信息通信服務外所有的經(jīng)濟領域，這對我國經(jīng)濟領域的進一步開放，提供了一個可供借鑒的試驗田和示范區(qū)。盡管各自貿(mào)區(qū)開放側重點有所不同。如，上海自貿(mào)區(qū)發(fā)揮創(chuàng)造經(jīng)驗、引領和輻射的作用，廣東立足于粵港澳大灣區(qū)合作，天津帶動華北地區(qū)，福建重點開展閩臺合作、起到海上絲綢之路支點作用，浙江定位大宗商品，河南定位國際物流分撥，湖北對接中部崛起和長江經(jīng)濟帶，四川、陜西重點為內(nèi)陸開放，遼寧則打造東北老工業(yè)基地開放新引擎。這種遍布全國、“多點開花”的自貿(mào)區(qū)格局，不僅帶動了各地的進一步開放，而且承載著以開放倒逼改革的重要使命。

三是推動了貿(mào)易增長。在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，局部地區(qū)外貿(mào)出口增速放緩、下滑甚至負增長的形勢下，凡是設有自貿(mào)區(qū)的所在地，外貿(mào)出口幾乎都保持了正增長。在2017年全球前20大集裝箱港口排名中，上海港（第一）、深圳港（第三）、寧波—舟山港（第四）、廣州港（第七）、天津港（第十）、廈門港（第十四）以及大連港（第十六）等7個港口榜上有名，他們都分別位于各自貿(mào)區(qū)，反映了當?shù)貙ν赓Q(mào)易的繁榮程度，也反映了自貿(mào)區(qū)所起到的正效應。

四是推動了能量聚集。自貿(mào)區(qū)也加速了新業(yè)態(tài)的集聚。上海自貿(mào)區(qū)成立至今，注冊企業(yè)超過5萬家，其中外資企業(yè)超過70%。在引進外資和外貿(mào)進出口方面，均占全市超過40%的比重。新設企業(yè)中大部分實現(xiàn)了稅收產(chǎn)出，全年貢獻的稅收已達百億元。包括地區(qū)總部、亞太營運商、營運中心等在內(nèi)的幾百家總部，在經(jīng)濟中發(fā)揮著引領作用。天津自貿(mào)區(qū)新登記市場主體4萬多家，注冊資本達1.5萬億元人民幣。金融租賃份額在全國比重較大，飛機租賃、船舶租賃占80%以上，特別是飛機租賃在世界上與愛爾蘭平分秋色，有后來居上之勢。廣東自貿(mào)區(qū)南沙片區(qū)新增企業(yè)也超5萬家，市場活力顯著增強。福建自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)新增企業(yè)近7萬家、注冊資本達14870億元人民幣。其他幾個自貿(mào)區(qū)盡管設立時間不長，但新設企業(yè)大都已超過上萬家。從吸引外資看，截至2017年初，僅上海、廣東、福建、天津4個自貿(mào)試驗區(qū)，累計設立外資企業(yè)12712家，吸收合同外資11357億元人民幣，以1/20000的國土面積吸引了全國1/10的外資。同時，在有的自貿(mào)區(qū)，一些交易中心和功能平臺已經(jīng)啟用，所集聚的各種能量開始爆發(fā)。自貿(mào)區(qū)已成為我國推動對外開放的重要動力，是我國在新時代，探索新路徑、創(chuàng)造新經(jīng)驗的重要平臺，其意義對我國今后的發(fā)展影響深遠。

二、自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港建設的基本要求和任務

國家對自貿(mào)試驗區(qū)建設的總體要求，是按照“先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善”的方式，把擴大開放與體制改革相結合、把培育功能與政策創(chuàng)新相結合，來建設與國際投資、貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的自貿(mào)區(qū)制度框架。2013年至今，國務院經(jīng)過四輪批復，現(xiàn)已形成共計12個自貿(mào)區(qū)的新格局。這些自貿(mào)區(qū)將各具特色，其承擔的試驗任務和內(nèi)容也將各有差異，它們將共同構成新時代中國對外開放的特色，成為引領新時代經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。

一是大膽創(chuàng)新、發(fā)揮引領作用。自貿(mào)區(qū)的各項發(fā)展要走在全國的前列，只有在發(fā)展理念、思想觀念上有新的突破才能實現(xiàn)。對于自貿(mào)區(qū)如何更好地發(fā)展，我們正在走一條中國特色的發(fā)展道路，畢竟經(jīng)驗會有些不足，因此，我們必須向世界學習。其發(fā)展路徑也許有跡可尋，那就是：“引進、吸收、消化、再創(chuàng)新”。這就是把國際上一切有利于自貿(mào)區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗都拿來，與我國自貿(mào)區(qū)建設的具體實際相結合，形成具有中國特色、又有自貿(mào)區(qū)特點的對外開放新模式，從而打造國際競爭的新高地，豐富和增強參與國際競爭的新能量。在這些方面，自貿(mào)區(qū)已獲得了許多成功經(jīng)驗，但要繼續(xù)領跑，還是需要有新的突破才行。具體而言，要處理好各個自貿(mào)區(qū)在中國整體對外開放中的定位，同時向國際高標準看齊。一方面，可復制、可推廣要求服從我國國情和整體改革的方向；另一方面，能否與外部世界無縫接軌、順利互動，是檢驗自貿(mào)區(qū)的政策設計是否符合國際標準，自貿(mào)區(qū)仍然需要繼續(xù)重在體制機制調(diào)整、管理流程再造、模式發(fā)現(xiàn)和機制創(chuàng)新。

二是落地做實、注重發(fā)展質量。2017年，上海財經(jīng)大學公布了一個自貿(mào)區(qū)指數(shù)，根據(jù)有關經(jīng)濟數(shù)據(jù)得出的結果：上海自貿(mào)區(qū)指數(shù)為81.35，廣東、天津和福建分別為80.58、79.71和79.90，其他后成立的自貿(mào)區(qū)與上海發(fā)展差距也在縮小。這表明各自貿(mào)區(qū)在相互學習、復制推廣、推動便利化、加快政府職能轉變等方面，開展了大量的工作，特別是在特色創(chuàng)新方面，取得了進展和成功。在當前國際經(jīng)濟大環(huán)境較為困難的情況下，從實踐來看，我國前三批11家自貿(mào)區(qū)由于營商環(huán)境改善，在招商引資方面都有不俗的表現(xiàn)。但也要看到，成立最早的上海自貿(mào)區(qū)離滿分也尚有距離。還有一些自貿(mào)區(qū)，由于能力受限、創(chuàng)新不足，與國際交往的能量較弱，自貿(mào)區(qū)作用未能充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)在缺乏企業(yè)龍頭、貿(mào)易資源、各類人才和基礎設施，內(nèi)在活力缺乏等。因此，未來自貿(mào)區(qū)發(fā)展的方向，應該進一步注重質量，通過制度創(chuàng)新，提高有效供給，特別是從經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢和高度，去把握自貿(mào)區(qū)的未來發(fā)展，配合國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)創(chuàng)新驅動的增長模式、內(nèi)外聯(lián)動的合作模式、有質量高效益的發(fā)展模式。

三是效率優(yōu)先、提高便利程度。貿(mào)易便利化是區(qū)別是不是自貿(mào)區(qū)最顯著的特征。尤其是涉及通關的海關、檢疫檢驗等部門的便利化改革，是自貿(mào)區(qū)改革的重中之重。上海自貿(mào)區(qū)自成立以來，通關效率大為提升，進出境時間較全關區(qū)平均水平分別縮短78.5%和31.7%。已取消、下放、讓渡多項審批事權或限制，企業(yè)注冊登記工作日從40個縮短到3個，大大提高了辦事效率。北京、河北企業(yè)通過天津自貿(mào)區(qū)港口進出口貨物，通關時間可縮短至3天，通關成本減少近30%。浙江全力推進全產(chǎn)業(yè)鏈投資貿(mào)易便利化；湖北深化“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”“放管服”改革；四川率先推出多式聯(lián)運“一單制”；這些貿(mào)易便利化措施，大大提高了企業(yè)、消費者的通關效率，節(jié)約了交易和流通成本。但也必須看到，在貿(mào)易便利化的海關通關方面，我們還有很大差距，有資料顯示，如果從國際比較看，我們通關效率水平總體居于中等水平，比新興經(jīng)濟體好、與發(fā)達國家比仍有不足，還有許多可改進的空間。

三、自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港建設進一步發(fā)展的建議

2017年下半年，上海率先在全國提出了建設自由貿(mào)易港，為什么要設立自貿(mào)港？因為在具體工作中，發(fā)現(xiàn)港與港之間、物流與物流運輸方式之間，還有諸多不便，影響了效率。所以，希望能夠對標國際最高水平，實施更高標準的“一線放開” “二線管住”的貿(mào)易監(jiān)管制度。并根據(jù)國家授權，在有效防控風險前提下，依托信息化手段，取消或最大程度簡化入?yún)^(qū)貨物管制措施，簡化一線申報手續(xù)，實施符合國際通行做法的金融、外匯、投資和出入境管理制度。很明顯，這是對自貿(mào)試驗區(qū)工作提出的進一步要求。

自貿(mào)港建設首先應該是港的概念，港是貿(mào)易貨物運輸、交易、交割的所在地，功能主要是流通，而不是投資；其次是區(qū)的概念，這個區(qū)因港而生、因港而興，只涉及貿(mào)易流通、物流、金融等相關支撐服務設施，不涉及投資、制造業(yè)，不能無限擴大。所需要解決的是如何讓貿(mào)易更加自由、便利、通暢，使自貿(mào)港能夠成為減少環(huán)節(jié)、降低成本、提高效率，高效配置資源的地方，進一步解決不符合自由貿(mào)易的體制、機制、稅收和管理上的問題。結合自貿(mào)港的建設，提出自貿(mào)試驗區(qū)當前需要注意解決的幾個重點問題。

一要重視公共服務水平。與發(fā)達國家相比，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設的實踐還處在探索之中，與國際高標準相比還有差距，必須提高我們的公共服務水平。這種水平體現(xiàn)在：是否開放、協(xié)調(diào)、規(guī)范和便利化。效率體現(xiàn)在：是否依靠信用監(jiān)督與自治自律，自貿(mào)區(qū)運行主體的是企業(yè)，而不是監(jiān)管者。共同的要求是：透明度和合規(guī)性。前者是對監(jiān)管機構提出的要求，后者是對區(qū)內(nèi)企業(yè)的要求。檢驗是否成功的標準是：全球高端要素是否愿意來這里集聚。我國的自貿(mào)試驗區(qū)要建成更高級的平臺，就需要打造集聚各種外部要素的能力，在當?shù)睾椭苓吔?jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮引領作用。當前存在的主要問題是，自貿(mào)試驗區(qū)自主權明顯不足，要進一步改革和做些改進，都需要報批才能夠進行。涉及中央部門事權的，不報批根本行不通。我們既然允許自貿(mào)試驗區(qū)先行先試，就應該大膽放手讓他們實踐和探索；既然要開放，如果自貿(mào)區(qū)的工作系統(tǒng)不適應發(fā)展需要，就應該有自我更新和升級的能力；我國自貿(mào)區(qū)仍然有不少這樣的問題要去解決。應該清醒地看到，很多在我們這里成為問題的，在其他國家的自貿(mào)區(qū)根本不是問題。我們能否對自貿(mào)試驗區(qū)的工作也實行備案制，除明確規(guī)定自貿(mào)區(qū)必須報中央部門審批的事項外，自貿(mào)區(qū)要開展的其他工作，進行備案后，中央事權單位沒有明確反對就可以自主進行。

二要提高貿(mào)易自由程度。無論哪種自貿(mào)區(qū)，既然稱為自由貿(mào)易，就應該具有充分的自由度。全球上千個自貿(mào)區(qū)，盡管定位不一樣，功能也千差萬別，但有一點是共同的，其管理是按“關外”進行的。提出事中事后監(jiān)管是對的，但必須明確這是關外，監(jiān)管部門除了服務，對很多市場運作的事項基本上是不管的，自由度極大。這就是自貿(mào)試驗區(qū)處于“關外”的特殊性，不能按“關內(nèi)”的思維或模式來設計和管理“關外”的事務。我們要提高自貿(mào)區(qū)的開放度，就必須重視企業(yè)在自貿(mào)區(qū)里面活動的自由度，吸引那些對自貿(mào)區(qū)有高標準高要求的國際資源到區(qū)內(nèi)發(fā)展，提高區(qū)內(nèi)企業(yè)的活力和競爭力，惠及經(jīng)濟發(fā)展。

三要補齊貿(mào)易功能短板。這種貿(mào)易功能就是基本條件。設立自貿(mào)試驗區(qū)有四點基本要求：第一，本身要有較大的貿(mào)易規(guī)模。至少需有上百億美元的貿(mào)易流量。第二，要有一群貿(mào)易主體。而且這群貿(mào)易主體能夠充分整合周邊的進出口資源，在自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易中發(fā)揮重要作用。第三，要有完善的交通設施。也就是要有港口、機場、鐵路、物流、倉儲等能夠滿足貿(mào)易的基礎功能設施。第四，要有廣闊的腹地和輻射區(qū)域。能夠帶動周邊的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，周邊的經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)能夠支撐該自貿(mào)區(qū)的成長，這是經(jīng)濟布局的需要。應該說，現(xiàn)在各自貿(mào)區(qū)的發(fā)展是參差不齊的。對有些自貿(mào)區(qū)來說，補足貿(mào)易功能欠缺需要下大功夫。

四要思考稅收是否合適。坦率說，我國自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行稅率有點高，不利于吸引國際優(yōu)質資源。迪拜自貿(mào)區(qū)，于1985年成立，50年免征企業(yè)所得稅，沒有個人所得稅，進口完全免稅。6年前英國《金融時報》對世界1200個自由貿(mào)易園區(qū)進行了評比，迪拜獲得第一名。新加坡17%的所得稅率、中國香港16.5%的所得稅率，我們不能相差太多。尤其是新設立的海南自貿(mào)區(qū)，如果還是按上海自貿(mào)區(qū)的稅率，就很難獲得別人青睞！上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的企業(yè)所得稅率按現(xiàn)行規(guī)定：如果原來就在區(qū)內(nèi)的綜合保稅區(qū)的企業(yè)，還是按照綜保區(qū)的稅率（17.5%）；不在綜保區(qū)但在自貿(mào)試驗區(qū)的企業(yè)，稅率與全國企業(yè)一樣（25%），沒有優(yōu)惠。以前上海在報方案時提出的稅率是15%，但沒有實現(xiàn)。我們要建設具有國際水準的自貿(mào)區(qū)，顯然需要重新思考自貿(mào)試驗區(qū)的稅率。

五要考慮負面清單縮表。目前，全球近80個國家采用了“負面清單”管理模式。上海自貿(mào)試驗區(qū)制定的負面清單，現(xiàn)在已成為全國各自貿(mào)區(qū)的工作指引。負面清單從2013年起，幾乎每年（除了2016年外）都要調(diào)整和修改，2013版190項，2014版減少到139項，2015版減少到122項，2017版再減少到95項。上海自貿(mào)區(qū)推出的負面清單，其實是為全國設置投資防火墻。如，上海和其他自貿(mào)區(qū)根本不會設在礦區(qū)，但負面清單有礦區(qū)的內(nèi)容；還有農(nóng)業(yè)，上海自貿(mào)區(qū)土地那么緊缺，成本那么高，基本不會有人在此投資農(nóng)業(yè)，但負面清單也有農(nóng)業(yè)的內(nèi)容。結果導致負面清單內(nèi)容很多，不利于“高度開放”。有資料表明，目前世界上負面清單最長的是韓國，但如果拿我們的負面清單去比較，比韓國還長。這說明負面清單有再次縮表的必要。

2018年6月30日，2018版負面清單正式發(fā)布，長度進一步縮短，減少至45項，在農(nóng)業(yè)、采礦、文化和增值電信四大領域采取更為開放的措施。

國際經(jīng)驗表明，游離于國際經(jīng)貿(mào)秩序之外的大國難以成為真正的強國，美、英大國當年的崛起也都是伴隨著國際經(jīng)貿(mào)秩序的劇烈調(diào)整，未來中國要由當前的經(jīng)貿(mào)大國向強國轉變，必然離不開對接國際經(jīng)貿(mào)秩序的調(diào)整與優(yōu)化。在這方面，應重點研究高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，推動自貿(mào)區(qū)和自貿(mào)港的深入實踐，迎頭趕上，這既是中國改革開放40年的重要經(jīng)驗，也是世界各國的通常做法。

責任編輯：沈家文