張叢林　喬海娟　王毅

摘要對(duì)生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境進(jìn)行管理，不能僅從水環(huán)境問(wèn)題出發(fā)，而應(yīng)從中國(guó)水問(wèn)題的整體復(fù)雜性著眼。從涉水空間開(kāi)發(fā)保護(hù)，水資源節(jié)約和補(bǔ)償，水環(huán)境、水生態(tài)治理和保護(hù)市場(chǎng)，績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究四個(gè)方面對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行歸類(lèi)，梳理出包含24項(xiàng)政策的政策體系框架，闡述了各類(lèi)政策的目標(biāo)定位和相互關(guān)系。對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行的評(píng)估，主要是政策執(zhí)行評(píng)估，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)政策制定和執(zhí)行階段出現(xiàn)的問(wèn)題。采用指標(biāo)評(píng)估法，遴選20項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，定性與定量相結(jié)合，對(duì)流域/跨區(qū)域?qū)用娴乃h(huán)境管理政策進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)果顯示：黨的“十八大”以來(lái)，特別是生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”構(gòu)建之后，相關(guān)政策性文件制定工作的完成步入高峰期；分別有75%和41%的政策設(shè)置了階段性目標(biāo)和約束性目標(biāo)；近54%的政策由多部門(mén)組織制定，環(huán)保、水利兩部門(mén)牽頭制定的政策數(shù)量最多；有約66%的政策得到中央深改組審議，顯示黨中央對(duì)于流域/跨區(qū)域水環(huán)境問(wèn)題的高度重視；有54.17%的政策需要開(kāi)展試點(diǎn)工作，探索可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)；對(duì)于考核牽頭單位、考核內(nèi)容和考核作用等三項(xiàng)指標(biāo)，均有50%以上政策達(dá)標(biāo)；考核時(shí)間和評(píng)分方式的達(dá)標(biāo)率往往不足25%。所有政策的改革工作均需要調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)；約71%的政策需要調(diào)整現(xiàn)行管理體制；近55%的政策，目前仍處于試驗(yàn)階段。通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要包括：政策制定存在盲目性，考核機(jī)制失之于寬；改革任務(wù)交叉重疊，存在部門(mén)利益導(dǎo)向；試點(diǎn)地區(qū)和政策數(shù)量空間差異顯著，試點(diǎn)選擇科學(xué)性不足；生態(tài)文明立法的完整性和協(xié)調(diào)性不足等。在此基礎(chǔ)上，提出了有針對(duì)性的建議，包括：進(jìn)一步強(qiáng)化改革目標(biāo)的引領(lǐng)作用，對(duì)改革任務(wù)進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，優(yōu)化試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)政策布局，調(diào)整與改革工作不相稱(chēng)的法律法規(guī)和管理體制，進(jìn)一步健全改革任務(wù)的考核機(jī)制。

關(guān)鍵詞生態(tài)文明；流域/跨區(qū)域；水環(huán)境管理；政策；評(píng)估；建議

中圖分類(lèi)號(hào)X22

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2018）07-0076-09DOI：10.12062/cpre.20171206

生態(tài)文明的提出有著特殊的時(shí)代背景。中國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和全面建成小康社會(huì)決勝階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速向中高速轉(zhuǎn)換且下行壓力增大，增長(zhǎng)動(dòng)力從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整、轉(zhuǎn)型和升級(jí)。與此相適應(yīng)，中國(guó)的人口、資源和環(huán)境問(wèn)題也處于相應(yīng)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，呈現(xiàn)出前所未有的復(fù)雜性和獨(dú)特性。因此，無(wú)論是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，還是化解迫切需要解決的發(fā)展問(wèn)題，都需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展理念，而生態(tài)文明建設(shè)正是從頂層推動(dòng)上述轉(zhuǎn)變的觀(guān)念創(chuàng)新[1]。自2012年黨的“十八大”提出生態(tài)文明理念以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，以《生態(tài)文明體制改革總體方案》為代表的一批重要政策性文件相繼印發(fā)，生態(tài)文明制度建設(shè)迅速開(kāi)展[2-3]。水是生存之本、文明之源、生態(tài)之要。作為生態(tài)環(huán)境的控制性要素，相較于其他資源環(huán)境要素，水資源具有特殊的自然屬性和明顯的社會(huì)特性，是人類(lèi)和其他生命賴(lài)以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理是中國(guó)現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中需要解決的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。水資源和水環(huán)境管理的條塊分割，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)彼此脫離，流域管理同區(qū)域行政管理之間以及地區(qū)與地區(qū)之間缺少協(xié)調(diào)，不利于生態(tài)文明建設(shè)的深化。相關(guān)政策體系是流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理過(guò)程中所制定的行為準(zhǔn)則[4]，也是立法、行政、市場(chǎng)、公眾參與等流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理手段[5]發(fā)揮作用的重要保障。目前，與政策體系相關(guān)的部分改革工作存在進(jìn)展緩慢、效果不如預(yù)期等問(wèn)題，直接影響生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理效能的發(fā)揮，有待進(jìn)行評(píng)估。對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)從政策過(guò)程著眼。政策過(guò)程是一項(xiàng)政策從問(wèn)題出現(xiàn)到政策終結(jié)的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程，是一系列相互銜接的操作性程序[6]。本文擬梳理、總結(jié)生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理政策體系框架，從政策制定和執(zhí)行階段的政策過(guò)程著眼，遴選政策評(píng)估指標(biāo)體系，定量與定性相結(jié)合對(duì)有關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，提出對(duì)策建議，以助于改善流域/跨區(qū)域水環(huán)境，加快推進(jìn)在流域/跨區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)文明建設(shè)。

1文獻(xiàn)綜述

從政策評(píng)估在政策過(guò)程所處的階段來(lái)看，政策評(píng)估可以分為預(yù)評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和結(jié)果評(píng)估[6-7]。執(zhí)行評(píng)估是對(duì)在執(zhí)行過(guò)程中的政策實(shí)施情況的評(píng)估，評(píng)估中容易出現(xiàn)兩方面的問(wèn)題：一是政策制定階段存在的問(wèn)題，二是政策執(zhí)行階段存在的問(wèn)題。結(jié)果評(píng)估是政策執(zhí)行后對(duì)政策所取得結(jié)果的評(píng)估。已有水環(huán)境政策評(píng)估的相關(guān)研究主要包括執(zhí)行評(píng)估和結(jié)果評(píng)估兩種類(lèi)型，其中以結(jié)果評(píng)估為主。在結(jié)果評(píng)估方面，通常對(duì)一項(xiàng)以上的水環(huán)境管理政策進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估方法主要包括：水與污染平衡模型[8]、定性分析[9-11]、面板數(shù)據(jù)分析[12-13]、改進(jìn)的層次分析和線(xiàn)性加權(quán)法[14]、水與土壤評(píng)估模型[15]、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析[16]、動(dòng)態(tài)仿真模型[17]、動(dòng)態(tài)社會(huì)經(jīng)濟(jì)模型[18]、演化博弈模型[19]以及層次分析法[20]等。在執(zhí)行評(píng)估方面，Stefano等[21]使用定量化指標(biāo)對(duì)歐盟《水框架指令》中的涉水環(huán)境政策進(jìn)行執(zhí)行評(píng)估；張煒鈴等[22]采用環(huán)境政策評(píng)估、調(diào)查問(wèn)卷、統(tǒng)計(jì)分析等方法，對(duì)北京市再生水相關(guān)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估；洪傳春等[23]綜合運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析、邏輯推理及對(duì)比分析對(duì)中國(guó)化肥投入面源污染控制政策的執(zhí)行狀況進(jìn)行評(píng)估。Huang[24]對(duì)黃河流域水量分配政策的環(huán)境影響開(kāi)展定性執(zhí)行評(píng)估?？傮w來(lái)看，可以將政策評(píng)估的基本步驟劃分為：①評(píng)估籌劃，明確評(píng)估目的，選定評(píng)估對(duì)象，制定評(píng)估計(jì)劃。②評(píng)估實(shí)施，搜集政策信息得出評(píng)估結(jié)論。③評(píng)估總結(jié)，對(duì)前兩個(gè)階段的全面回顧。

總體來(lái)看，已有研究尚未對(duì)生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理的相關(guān)政策進(jìn)行全面梳理、總結(jié)，進(jìn)而從政策制定和執(zhí)行階段的政策過(guò)程出發(fā)，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估。

2評(píng)估對(duì)象和方法

2.1評(píng)估對(duì)象

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)面臨水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害和水管理五大水問(wèn)題，各種水問(wèn)題之間不是相互獨(dú)立的，而是相互關(guān)聯(lián)、彼此加劇的復(fù)雜關(guān)系[25]。因此，對(duì)流域/跨區(qū)域水環(huán)境進(jìn)行管理，不能僅從水環(huán)境問(wèn)題本身出發(fā)，而應(yīng)從中國(guó)水問(wèn)題的整體復(fù)雜性著眼。

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)生態(tài)文明體制改革制度類(lèi)型和內(nèi)容的界定，結(jié)合2012年以來(lái)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》中對(duì)生態(tài)文明體制改革重點(diǎn)改革工作的部署，梳理出生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理政策24項(xiàng)，牽頭單位包括環(huán)保、水利、發(fā)改、財(cái)政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等18個(gè)部門(mén)。在此基礎(chǔ)上將其分為涉水空間開(kāi)發(fā)保護(hù)（A類(lèi)），水資源節(jié)約和補(bǔ)償（B類(lèi)），水環(huán)境、水生態(tài)治理和保護(hù)市場(chǎng)（C類(lèi)），及績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究（D類(lèi)）等四類(lèi)，組成生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理政策體系框架（見(jiàn)圖1）。

其中：涉水空間開(kāi)發(fā)保護(hù)類(lèi)政策以用途管制為主要手段，著力解決因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的水資源和涉水生態(tài)空間占用過(guò)多、水生態(tài)破壞、水環(huán)境污染等問(wèn)題；水資源節(jié)約和補(bǔ)償類(lèi)政策通過(guò)嚴(yán)格的水資源節(jié)約和體現(xiàn)受益者補(bǔ)償?shù)牧饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償，著力解決水資源使用浪費(fèi)嚴(yán)重，保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)得不到合理回報(bào)等問(wèn)題；水環(huán)境、水生態(tài)治理和保護(hù)市場(chǎng)類(lèi)政策以改善流域/跨區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行水環(huán)境治理，著力解決水污染防治能力弱、監(jiān)管職能交叉、權(quán)責(zé)不一致、違法成本過(guò)低、市場(chǎng)主體發(fā)育滯后、社會(huì)參與度不高等問(wèn)題；績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究類(lèi)政策通過(guò)反映水資源消耗、水環(huán)境損害和水生態(tài)效益的績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究，著力解決績(jī)效評(píng)價(jià)不全面、責(zé)任落實(shí)不到位、損害責(zé)任追究缺失等問(wèn)題。

在上述四類(lèi)政策中，A類(lèi)政策為B、C類(lèi)政策提供空間指導(dǎo)，應(yīng)根據(jù)空間要求對(duì)水環(huán)境進(jìn)行不同開(kāi)發(fā)和保護(hù)程度的監(jiān)管和管理；D類(lèi)政策對(duì)A、B、C類(lèi)政策的執(zhí)行績(jī)效進(jìn)行考核、追責(zé)，督促政府履職盡責(zé)；B、C類(lèi)政策之間相互影響，相輔相成。

2.2評(píng)估方法

當(dāng)前，大部分生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理政策已進(jìn)入執(zhí)行階段，但執(zhí)行過(guò)程尚未完成，大部分政策預(yù)期在2020年前后取得階段性成果[3]。因此，對(duì)2.1節(jié)建立的政策體系框架中所包含政策的評(píng)估，主要是政策執(zhí)行評(píng)估，重點(diǎn)關(guān)注相關(guān)政策制定和執(zhí)行階段出現(xiàn)的問(wèn)題。

本文擬采用指標(biāo)評(píng)估法，設(shè)立指標(biāo)體系，評(píng)估相關(guān)政策。綜合考慮生態(tài)文明建設(shè)的基本特點(diǎn)和流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理的基本要求，遵循可持續(xù)性、系統(tǒng)性和務(wù)實(shí)性原則，通過(guò)梳理24項(xiàng)政策的相關(guān)政策性文件、法律法規(guī)規(guī)定和實(shí)踐進(jìn)展，識(shí)別出20項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，并將其分為政策制定、執(zhí)行兩類(lèi)：①在政策制定方面，評(píng)估指標(biāo)主要包括：文件印發(fā)時(shí)間、有/無(wú)階段性目標(biāo)、單/多部門(mén)牽頭、有/無(wú)約束性目標(biāo)、主要任務(wù)數(shù)量、是/否經(jīng)中央深改組審議、是/否開(kāi)展試點(diǎn)、是/否明確考核牽頭單位、是/否明確考核內(nèi)容、是/否明確考核時(shí)間、是/否制定評(píng)分規(guī)則、是/否明確考核獎(jiǎng)懲辦法等。為保證指標(biāo)內(nèi)容的真實(shí)性、有效性，對(duì)于政策制定類(lèi)指標(biāo)，主要依據(jù)相關(guān)政策性文件的關(guān)鍵、共性?xún)?nèi)容，進(jìn)行遴選。②試點(diǎn)是政策執(zhí)行過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，法律法規(guī)是政策執(zhí)行的重要手段[4-7]。在政策執(zhí)行方面，主要包括：是/否正在試點(diǎn)過(guò)程中；經(jīng)/未試點(diǎn)可以推廣；法律法規(guī)已有規(guī)定，內(nèi)容相對(duì)成熟/需通過(guò)試點(diǎn)細(xì)化法條內(nèi)容；是/否需要調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)；是/否需要調(diào)整現(xiàn)行體制；所處階段等。該類(lèi)指標(biāo)，主要根據(jù)政策試點(diǎn)工作的執(zhí)行進(jìn)展和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，進(jìn)行遴選。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)政策體系包含的規(guī)律，并指出存在的問(wèn)題。

3評(píng)估結(jié)果

3.1政策制定

從開(kāi)始時(shí)間來(lái)看，除C3、C1以外，其余各項(xiàng)政策的政策性文件均于“十八大”之后印發(fā)，占91.67%；于《生態(tài)文明體制改革總體方案》印發(fā)后完成文件制定工作的政策，占全部和D類(lèi)政策的比例均為四分之三；于“十三五”期間印發(fā)文件的政策，分別占全部、A類(lèi)和B類(lèi)政策的62.5%、100%和87.5%。可見(jiàn)，黨的“十八大”以來(lái)，特別是生態(tài)文明體制改革“四梁八柱”構(gòu)建之后，相關(guān)政策性文件制定工作的完成步入高峰期（見(jiàn)表1）。

從階段性目標(biāo)來(lái)看，3/4的政策具有階段性目標(biāo)，約三成的政策具有2個(gè)及以上階段性目標(biāo)，12項(xiàng)政策階段性目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)包括2020年，這與生態(tài)文明體制改革目標(biāo)的時(shí)間要求相一致，有助于檢驗(yàn)相關(guān)改革成效。

從牽頭部門(mén)來(lái)看，半數(shù)以上政策由多部門(mén)組織制定。其中：A、B類(lèi)政策由多部門(mén)牽頭制定的比例分別為50%、100%；C、D類(lèi)政策則均僅為1/4?？傮w來(lái)看，除衛(wèi)計(jì)委以外，中國(guó)水環(huán)境管理所涉及的主要部門(mén)均參與生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理政策相關(guān)文件的制定工作。其中，環(huán)保、水利、發(fā)改、財(cái)政參與牽頭政策為10項(xiàng)以上；農(nóng)業(yè)部門(mén)牽頭的政策為7項(xiàng)。在四大類(lèi)政策中，均為環(huán)?；蛩块T(mén)牽頭制定的政策性文件數(shù)量最多。

在約束性目標(biāo)方面，近四成政策的政策性文件具有約束性目標(biāo)，包括：地表水質(zhì)量、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、（新增）濕地面積、濕地保護(hù)率等。

在任務(wù)數(shù)量方面，任務(wù)數(shù)量為1項(xiàng)、2～4項(xiàng)和5項(xiàng)以上政策所占比例分別為25%、29.17%和45.83%，對(duì)改革任務(wù)進(jìn)行分解和細(xì)化有助于降低改革工作難度，促進(jìn)政策執(zhí)行。

在審議情況方面，共有16項(xiàng)政策的政策性文件經(jīng)中央深改組審議通過(guò)，占比為66.67%；四類(lèi)政策得到中央深改組審議的比例，至少為1/2，顯示黨中央對(duì)于流域/跨區(qū)域水環(huán)境問(wèn)題的高度重視。

在試點(diǎn)試驗(yàn)方面，共有54.17%的政策需要開(kāi)展試點(diǎn)工作；在A(yíng)、C和D類(lèi)政策中，均有超過(guò)半數(shù)的政策需要開(kāi)展試點(diǎn)工作。通過(guò)部署開(kāi)展系列改革試點(diǎn)，探索可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)揮對(duì)全局性改革的示范、突破和帶動(dòng)作用。在考核牽頭單位方面，A、C、D類(lèi)政策中有3/4政策的政策性文件明確了考核牽頭單位，便于有關(guān)部門(mén)組織執(zhí)行考核。

在考核內(nèi)容方面，B、C、D類(lèi)政策均有超過(guò)半數(shù)政策的政策性文件規(guī)定了相關(guān)的考核內(nèi)容，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中確定的資源環(huán)境約束性指標(biāo)以及國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)重大目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行了分解落實(shí)。

從考核時(shí)間來(lái)看，A、D類(lèi)以及87.5%B類(lèi)政策的政策性文件均未設(shè)定明確的考核開(kāi)始和完成時(shí)間。

從評(píng)分方式來(lái)看，僅C、D類(lèi)政策中1/4政策的政策性文件明確了評(píng)分方式，其余均缺少量化考核的依據(jù)。

在考核作用方面，A、B類(lèi)政策均有超過(guò)62.5%的政策的政策性文件明確了考核作用，包括：將考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、改革工作財(cái)政資金支持力度等的重要依據(jù)。

總體來(lái)看，在政策考核類(lèi)指標(biāo)中，對(duì)于考核牽頭單位、考核內(nèi)容和考核作用等三項(xiàng)指標(biāo)，均有半數(shù)以上政策達(dá)標(biāo)；考核時(shí)間和評(píng)分方式則表現(xiàn)相對(duì)較差，達(dá)標(biāo)率往往不足25%。

3.2政策執(zhí)行

由統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，A類(lèi)政策均需要調(diào)整現(xiàn)行管理體制；其中，3項(xiàng)政策的改革工作已處于高級(jí)階段（見(jiàn)表2）。

在B類(lèi)政策中，有3/4政策需要調(diào)整現(xiàn)行體制，并通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定；半數(shù)政策仍處于試點(diǎn)試驗(yàn)過(guò)程中，其可行性有待驗(yàn)證。

在C類(lèi)政策中，有62.5%的政策正處于試點(diǎn)過(guò)程中，

3.3存在的問(wèn)題

3.3.1政策制定存在盲目性，考核機(jī)制失之于寬

目前，在四類(lèi)政策中，58.33%的全部政策、半數(shù)A和D類(lèi)、62.5%B和C類(lèi)政策的政策性文件缺少約束性目標(biāo)，尤其是可量化、可核實(shí)目標(biāo)，生態(tài)文明體制改革工作無(wú)明晰“目的地”，考核工作缺少有力抓手。

同時(shí)，1/4全部政策和五成A類(lèi)政策的政策性文件未制定階段性目標(biāo)。部分政策沒(méi)有根據(jù)階段性改革任務(wù)設(shè)定相應(yīng)的階段性目標(biāo)，不利于對(duì)改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行階段性梳理、總結(jié)，易使改革流于形式。

當(dāng)前，中辦、國(guó)辦雖已印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，但對(duì)生態(tài)文明體制改革考核工作所涉及的考核牽頭單位、考核內(nèi)容、考核時(shí)間、評(píng)分方式和考核作用等內(nèi)容的規(guī)定仍較為原則。

總體來(lái)看，大部分政策的政策性文件未根據(jù)中央有關(guān)要求對(duì)考核工作作出詳細(xì)安排，有可能使考核工作走過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致改革成效大打折扣。五成的B類(lèi)政策未明確考核

3.3.2改革任務(wù)交叉重疊，存在部門(mén)利益導(dǎo)向

囿于部門(mén)職能交叉和缺乏頂層設(shè)計(jì)，不同政策的改革任務(wù)之間存在不同程度的交叉重復(fù)，例如：A2和B1均涉及對(duì)水/濕地資源進(jìn)行用途管制等。改革任務(wù)的交叉重復(fù)，造成大量的重復(fù)工作，分散了財(cái)力、人力、物力，增加了政策執(zhí)行成本，可能導(dǎo)致生態(tài)文明體制改革事倍功半（見(jiàn)圖2）。

改革任務(wù)交叉重復(fù)較為明顯的政策類(lèi)型包括：A-B類(lèi)、A-C類(lèi)、B-B類(lèi)、B-C類(lèi)，存在改革任務(wù)交叉重復(fù)的政策達(dá)5對(duì)（及）以上。改革任務(wù)交叉重復(fù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重的政策主要包括：B1、A1、A32、C1、B4、B5等，均為5項(xiàng)以上（見(jiàn)表3）。

在改革任務(wù)存在交叉重復(fù)的42對(duì)政策中，從牽頭部門(mén)數(shù)量來(lái)看，兩項(xiàng)政策均為多部門(mén)牽頭的占50%；一方是多部門(mén)牽頭，另一方是單一部門(mén)牽頭的占40.5%。進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，存在改革任務(wù)交叉重復(fù)的兩項(xiàng)政策，往往存在共有的牽頭部門(mén)，這種現(xiàn)象占42對(duì)政策的85.7%。其中，以環(huán)保、水利兩部門(mén)最多，分別為25對(duì)、23對(duì)政策，發(fā)展改革部門(mén)為11項(xiàng)?？梢?jiàn)，“多龍治水”體現(xiàn)在改革任務(wù)的設(shè)定上，有關(guān)流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理部門(mén)存在將自身承擔(dān)的同一項(xiàng)改革任務(wù)“嵌入”多項(xiàng)政策中，借此獲得更多改革配套資源，降低考核難度，提升自身在流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

3.3.3試點(diǎn)地區(qū)和政策數(shù)量空間差異顯著，試點(diǎn)選擇科學(xué)性不足

受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)等因素的影響，不同區(qū)域試點(diǎn)地區(qū)數(shù)量和試點(diǎn)政策數(shù)量嚴(yán)重不均，不僅不利于在不同區(qū)域間平衡試點(diǎn)任務(wù)工作量，而且不利于在不同區(qū)域探索多樣化的試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)（見(jiàn)圖3）。

從區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，華北、華東地區(qū)的試點(diǎn)數(shù)量均超過(guò)50個(gè)，東北、華中地區(qū)的試點(diǎn)數(shù)量小于30個(gè)，而華南地區(qū)的試點(diǎn)數(shù)量?jī)H為8個(gè)；在A(yíng)、B、C、D四類(lèi)政策中，各區(qū)域試點(diǎn)地區(qū)數(shù)量的最大值與最小值之差分別為8、34、14、4個(gè)；華東地區(qū)所試點(diǎn)的政策數(shù)量超過(guò)40次，華北、西南和西北地區(qū)的試點(diǎn)政策數(shù)量低于30次，而華南地區(qū)的試點(diǎn)政策數(shù)量?jī)H為8次；在A(yíng)、B、C、D四類(lèi)政策中，各區(qū)域試點(diǎn)政策數(shù)量的最大值與最小值之差分別為8、6、14、3次。

3.3.4生態(tài)文明立法的完整性和協(xié)調(diào)性不足

當(dāng)前，各類(lèi)政策的改革工作均涉及調(diào)整現(xiàn)行法律法規(guī)，其中，半數(shù)的A、C類(lèi)和3/4的D類(lèi)政策，需要通過(guò)開(kāi)展試點(diǎn)，細(xì)化法律法規(guī)內(nèi)容。部分政策尚未在相關(guān)法律法規(guī)中得到有效體現(xiàn)，或與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸，缺少足夠的法律授權(quán)；部分政策雖在相關(guān)法律法規(guī)中已有原則性規(guī)定，但缺乏可操作性。

此外，約七成的全部、所有A類(lèi)、75%B類(lèi)、62.5%C類(lèi)和半數(shù)D類(lèi)政策改革工作需調(diào)整現(xiàn)行管理體制，改革當(dāng)前流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理中“多龍管水”的弊端。

4相關(guān)建議

4.1進(jìn)一步強(qiáng)化改革目標(biāo)的引領(lǐng)作用

為改革工作設(shè)定明確的約束性目標(biāo)，尤其是可量化、可核實(shí)目標(biāo)，主要包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中確定的資源環(huán)境約束性指標(biāo)，以及黨中央、國(guó)務(wù)院部署的生態(tài)文明建設(shè)重大目標(biāo)任務(wù)完成情況，并突出公眾的獲得感，為衡量改革成效提供著力點(diǎn)。改革工作應(yīng)根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的階段性任務(wù)，設(shè)置階段性目標(biāo)，時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以選擇2020年、2025年、2030年等標(biāo)志性年份，推動(dòng)落實(shí)改革的階段性任務(wù)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，確保改革工作不斷深化。

4.2對(duì)改革任務(wù)進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化

由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)文明背景下流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理政策進(jìn)行評(píng)估，著重對(duì)A-B類(lèi)、A-C類(lèi)、B-B類(lèi)、B-C類(lèi)政策的改革任務(wù)進(jìn)行梳理，明確所有交叉、重復(fù)的改革任務(wù)。由水環(huán)境管理相關(guān)部門(mén)共同參與，對(duì)重復(fù)或交叉的改革任務(wù)，進(jìn)行清理、整合和重新分配，以節(jié)約改革資源，降低改革成本，凝聚改革共識(shí)，增強(qiáng)政策體系的系統(tǒng)性、完整性和協(xié)調(diào)性，最大限度發(fā)揮政策合力。

4.3優(yōu)化試點(diǎn)地區(qū)和試點(diǎn)政策布局

流域/跨區(qū)域水環(huán)境管理所涉及的矛盾問(wèn)題多、攻堅(jiān)難度大，要加強(qiáng)改革試點(diǎn)統(tǒng)籌部署和督查指導(dǎo)，綜合考慮改革需求和試點(diǎn)條件，并與中央確定的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略緊密結(jié)合，平衡不同地區(qū)的試點(diǎn)數(shù)量，在今后的工作中，尤其注意合理增加華南、東北和華中地區(qū)的試點(diǎn)數(shù)量和所試點(diǎn)的政策數(shù)量，合理減少其他地區(qū)的試點(diǎn)數(shù)量，以平衡不同地區(qū)的改革任務(wù)量，探索不同區(qū)域的水環(huán)境管理改革經(jīng)驗(yàn)，為今后試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣，奠定基礎(chǔ)。

4.4調(diào)整與改革工作不相稱(chēng)的法律法規(guī)和管理體制

大部分政策與現(xiàn)行法律法規(guī)和管理體制存在矛盾、沖突，如開(kāi)展試驗(yàn)工作，需向國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)提請(qǐng)?jiān)谠圏c(diǎn)范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)和管理體制。某些政策（主要包括：50%的A和C類(lèi)、75%B類(lèi)政策）雖在相關(guān)法律法規(guī)中已有原則性規(guī)定，但缺乏可操作性，需要繼續(xù)通過(guò)試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而完善已有法律法規(guī)，尤其是與《水法》《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的修訂相結(jié)合。某些政策在法律法規(guī)中未有規(guī)定，但在實(shí)踐中證明有效，要及時(shí)形成相關(guān)法律法規(guī)成果。

以河長(zhǎng)制、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理、按流域設(shè)置水環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革為突破口，為下一步的資源環(huán)境大部制改革積累經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)水環(huán)境保護(hù)管理政策，未來(lái)國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理相關(guān)職能，應(yīng)主要由“二委一部一局”負(fù)責(zé)，實(shí)施分權(quán)化大部制改革，分別為國(guó)家發(fā)展改革委、自然資源資產(chǎn)委、資源與環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估局[26]。

4.5進(jìn)一步健全改革任務(wù)的考核機(jī)制

應(yīng)根據(jù)《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等文件的相關(guān)要求，在政策性文件中細(xì)化各項(xiàng)政策改革任務(wù)的考核辦法，包括：①明確考核工作的主要牽頭單位，可以由一個(gè)單位，也可以由多單位聯(lián)合牽頭；②明確考核指標(biāo)，除《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》中規(guī)定的部分指標(biāo)，還可以結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，提出其他約束性指標(biāo)；③規(guī)定現(xiàn)場(chǎng)考核的開(kāi)始和完成時(shí)間，完成考核報(bào)告的截止時(shí)間等；④制定考核工作的評(píng)分方式，以及成績(jī)的劃?rùn)n方式；⑤明確考核作用，考核結(jié)果要作為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)、干部獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，并制定其他有力的獎(jiǎng)懲措施；⑥考核結(jié)果要向社會(huì)公開(kāi)，接受輿論和公眾監(jiān)督。

（編輯：李琪）

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