彭 力，黃崇愷

(1.中國社會科學院 研究生院，北京 102488；2.英國杜倫大學 金融學院，英國 杜倫)

政府績效評估，是公共管理學的重要研究領域。作為一個后發(fā)的追趕型國家，政府能力是決定國家發(fā)展的關鍵性因素之一，而政府績效直接反映政府能力。西方國家在政府績效評估領域起步較早，發(fā)展較為完善。不管是理論上還是實踐上，相比于西方國家，中國政府績效評估仍然處于起步階段。當前，國內學者從多個視角對國內外政府績效評估的經(jīng)驗進行了比較深入的介紹和總結，試圖通過借鑒和參考國外經(jīng)驗，完善我國政府績效評估，為我國開展政府績效評估工作提供可操作的改進意見。但是，政府績效評估是對政府職能履行情況的評價，對國內外政府績效評估經(jīng)驗進行總結必須考慮政府績效評估的基礎，即政府職能。因此，從政府職能的視角為政府績效評估的國際比較研究提供合理性支撐是關鍵。由于中外政府職能存在差別，吸收國外政府績效評估體系的建設經(jīng)驗，必須首先從政府職能的視角出發(fā)，為政府績效評估的國際比較研究提供合理性支撐。這樣才能立足國情，在我國政治體制和政府模式的基礎上，構建和完善我國政府績效評估體系，使我國政府績效評估走上科學化、規(guī)范化的軌道。

本文首先立足于政府職能，全面系統(tǒng)地考慮國際比較研究中政府績效評估應有的概念定義，從該定義出發(fā)對當前的學術研究成果進行整理和分析，并提供政府績效評估下一步需要加強的學術研究方向。

一、政府職能視角下政府績效評估的應有定義及分析維度

如何定義政府績效是界定政府績效評估的核心問題。Bates和Holton主張，定義政府績效評估的結構可以是多種維度的，評估角度的不同決定了評估結果的不同。[1]目前，學者對政府績效的定義主要從結果、行為、能力、綜合這幾種角度出發(fā)。[2-5]相應地，政府績效評估的定義也存在標準、內容、過程、綜合等幾種不同角度。[6-9]

但是，這些定義的角度只是著眼于政府實踐活動的某一個方面，并沒有追溯政府績效產(chǎn)生的根源。政府績效的基礎是政府職能，政府績效評估的依據(jù)和標準應該以政府職能為基礎，評估的內容應該是政府職能發(fā)揮的程度，評估的意義應該是促進政府職能的有效發(fā)揮。因此，不管是否進行國際比較研究，在政府績效評估研究中，政府績效以及政府績效評估的相關概念界定都應立足于政府職能。在進行中外政府績效評估的比較研究時，政府績效評估的定義更應該以政府職能為基礎，考慮中外政府職能的明顯差別。

國內外學者均意識到從政府職能的角度審視績效評估的重要性，但這些研究的系統(tǒng)性和全面性有待提高。Coe認為每一項績效評估都體現(xiàn)政府的某項職能。[10]鄭方輝將政府績效定義為促使政府職能實現(xiàn)的效益和成績。[11]也有學者從職能程序[12]、中央政府和地方政府區(qū)別的維度著手[13]，對績效評估進行更深層次的分析。更多的學者則聚焦于政府職能的任務范疇分析績效評估，比如尚虎平從政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)五個領域的治理水平和運作效率分析了績效評估。[14]政府績效評估包括領導組織機構、評估實施主體、評估法律制度、評估對象、評估指標、評估方法等。目前，學界主要從制度、內容、方法等方面對政府績效評估展開研究，很少涉及評估主體。評估主體是評估實踐的主導驅動因素，對政府績效評估的制度、內容、方法等具有重要影響。評估主體主要包括領導組織機構和評估實施主體兩方面。以政府職能為視角，較為全面的政府績效評估定義主要包括以下三個具體維度:

第一，橫向上應該強調政府對外管理職能和內部管理職能的劃分。黨的十八屆三中全會將政府職能定位為宏觀調控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境五個方面。[15]這些都是政府對外管理職能的內容，體現(xiàn)了政府對經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面職能的履行情況。同時，政府還有內部管理職能，主要包括依法行政、行政產(chǎn)出比、行政廉潔、行政成本、政務公開等。[16]76-86這些體現(xiàn)了政府自我管理職能的履行情況。相關政府績效評估的定義雖然著眼于政府職能，但沒有將政府的對外管理職能和內部管理職能進行嚴格區(qū)分，導致對政府職能的把握不夠全面。政府內部管理職能在一定程度上也反映了政府管理的水平和能力，與其對外管理職能同樣重要。在進行國際比較研究時，尤其應該重視政府職能橫向上的劃分。國內外政府與市場和社會的關系存在差異，這從過去“大政府”與“小政府”的爭論就可以看出，中外政府對市場和社會的干預程度和效果有很大區(qū)別，從而直接影響市場和社會自我調節(jié)功能的發(fā)揮。

第二，縱向上應該強調政府職能的結構分析。進行國際比較研究時，國家結構形式的不同造成了中央政府和地方政府職能關系的差異。例如美國、英國、德國等聯(lián)邦制國家，中央政府或聯(lián)邦政府所行使的權力和履行的義務與地方政府明顯不同，地方政府層級隸屬于中央政府或聯(lián)邦政府的部門數(shù)量有限。為了體現(xiàn)中央政府職能和地方政府職能的不同，這些國家在進行政府績效評估頂層設計時，注重中央政府和地方政府績效評估制度的差異性。而中國作為典型的單一制國家，各級政府基本上存在職能同構的現(xiàn)象，因此在借鑒國外經(jīng)驗時應注意政府縱向職能結構不同引起的績效評估差異。

第三，應該強調政府職能作為行政權力的體現(xiàn)，并考慮行政權力與其他國家權力的關系。政府職能是行政權力的表現(xiàn)，直接反映了行政權力在國家權力結構中的作用。在考慮政府績效評估的評估主體，尤其是政府績效評估的領導組織機構時，由立法機構、行政機構還是其他國家權力機構主導政府績效評估實踐，對政府績效評估制度設計有重要意義。如果由行政機構領導組織政府績效評估實踐，反映了行政權力在國家事務中，至少在政府績效評估這一領域的主導地位。如果由立法機構領導組織政府績效評估實踐，則反映了立法權力對行政權力較強的監(jiān)督作用。一些國家實行行政權、立法權和司法權三權分立的權力架構，這三種國家權力機關在政府績效評估中都有不同程度的參與。外國政府的這種國家權力架構與我國存在明顯差異。在我國，全國人民代表大會及其常務委員會是立法機關，行政機關、審判機關和檢察機關由立法機關產(chǎn)生。目前，在中央層面，我國仍無明確的政府績效評估主導機構。未來不管我國由哪一類型的國家權力機構主導政府績效評估實踐，它在國家權力架構中的地位和影響必然與國外不同。因此，在總結參考國外經(jīng)驗時需要考慮這些政府職能的差異。

本文將政府績效評估定義為：相關評估主體根據(jù)政府在不同發(fā)展階段的職能要求，按照統(tǒng)一標準和程序，對政府的對外和對內管理實踐活動的行為、能力和結果進行評價估量，幫助其持續(xù)改進。這一定義具有兩個特點：第一，橫向上強調政府職能的劃分，對政府對內管理職能和對外管理職能進行區(qū)分；第二，縱向上強調不同層級政府的職能聯(lián)系，強調不同層級的政府作為評估主體對政府績效評估的作用。使用該定義將難以避免地討論評估主體的形成原因，這就需要從縱向上進行政府職能結構分析，同時將政府職能視為行政權力的體現(xiàn)，考慮行政權力與其他國家權力的關系，全方位探究政府績效評估的現(xiàn)狀及其形成原因。因此，該定義有助于更全面、系統(tǒng)地評估政府職能和分析政府績效評估。

二、政府績效評估國際比較的國內研究現(xiàn)狀分析

立足于政府職能視角的政府績效評估定義，本文對當前國內相關學術研究成果進行整理和分析，研究發(fā)現(xiàn)，以政府職能的角度對中外政府績效評估實踐進行比較研究的成果是比較缺乏的。

在中國知網(wǎng)文獻數(shù)據(jù)庫上，以主題包含“政府績效評估”或“政府績效管理”，同時主題包含“比較”或“國際”進行搜索，搜得文獻資料691篇(包括期刊論文245篇，碩士學位論文374篇，博士學位論文46篇，國內會議論文14篇，報紙8篇，學術輯刊4篇)。在上述檢索基礎上，以主題包含“職能”進行篩選，搜得文獻資料202篇；以摘要包含“職能”篩選，搜得文獻資料201篇；以篇名包含“職能”篩選，搜得文獻資料11篇；以關鍵詞包含“職能”篩選，搜得文獻資料0篇。本文從主題、摘要、篇名到關鍵詞依次進行搜索，主要目的是了解有沒有研究文獻更加聚焦于“職能”，結果顯示沒有。

本文對以主題“職能”篩選出的202篇文獻資料進行分析，將其分為以下三類：(1)某一領域政府績效評估研究，如研究各國財政支出績效評估政策的異同及其對中國的啟示[17]；(2)政府績效評估機制的研究，如對比英美公眾滿意度評估方法的研究[18]；(3)政府績效評估的宏觀比較研究，如對比各國績效評估實踐中的措施異同、評估問題和模式不足。[19]可以看出，上述中文文獻只是將政府職能作為一個輔助的分析視角，如果從政府職能的角度繼續(xù)深入挖掘，將會有更大的研究發(fā)現(xiàn)。例如，在分析各國公眾滿意度評估方法時，如果僅僅對比評估方法的措施、不足及啟示，而不深入探究該評估方法的運行機制和形成原因，就難以從根本上發(fā)現(xiàn)方法的缺陷和解決的途徑。公眾滿意度評估是一種外部評估，是社會公眾對政府的監(jiān)督，公眾滿意度的實施過程和效果反映了政府與社會的博弈。在這個過程中，是行政機構主動引入公眾滿意度評估機制，以保證行政權力合理行使；還是其他國家權力機構要求行政機構建立公眾滿意度機制，以平衡對不同國家權力的制約和監(jiān)督；或者是社會公眾要求在行政機構中建立公眾滿意度機制，以保證公眾對行政權力的監(jiān)督，不同的路徑體現(xiàn)了行政權力在國家權力結構中的位置。此外，公眾滿意度在中央政府和地方政府中的實施情況也應分別討論。以地方政府績效評估為例，是中央政府要求在地方政府績效評估中實施公眾滿意度評估，還是地方政府主動引入公眾滿意度評估，以及中央政府如何影響地方政府公眾滿意度評估，這些都可以通過政府職能視角深入挖掘。只有清晰把握評估機制的形成原因，才能有針對性地改進評估方法。由此可見，政府職能是可以合理解釋政府績效評估的維度之一，尤其是橫向和縱向上的政府職能關系，以及政府職能代表的行政權力與其他國家權力的關系等都可以作為切入點，黨政關系、央地關系、同一層級政府部門間的職能關系也同樣可以加以分析。

中文著作中鮮有基于政府職能視角的政府績效評估國際比較研究。在國家圖書館網(wǎng)站上，以全部字段包括“政府績效評估”或“政府績效管理”和“比較”或“國際”搜得圖書7本，其中僅兩本與本文的中心觀點略有關聯(lián)，其中一本是關于中俄政府績效評估現(xiàn)狀及問題的個案分析[20]，另一本是關于中美政府績效評估實踐的對比。[21]這些研究沒有以中外政府職能差異為切入點，降低了研究結論的說服力。

可見，雖然一些政府績效評估的國際比較研究涉及政府職能角度，但是這些研究的主要視角并不是政府職能，也沒有抓住政府職能差異分析政府績效評估實踐差異的形成原因。雖然贠杰首次提出以中外政府職能差異這一角度來解析政府績效評估[16]76-86，但是目前的研究成果還有待豐富，政府職能橫向和縱向上的關系，以及政府職能代表的行政權力與立法權力等其他國家權力的關系沒有得到足夠的重視。

三、政府績效評估國際比較的國外研究現(xiàn)狀分析

以政府職能視角下的政府績效評估定義為出發(fā)點，本文對當前國外相關學術研究成果進行整理和分析，研究發(fā)現(xiàn)，立足于政府職能角度對中外政府績效評估實踐進行比較研究的成果也是比較缺乏的。

關于國外研究文獻，本文選擇以Web of Science數(shù)據(jù)庫為搜索數(shù)據(jù)庫。*該數(shù)據(jù)庫是學術文獻文摘索引數(shù)據(jù)庫，其核心合集數(shù)據(jù)庫收錄了超過1.8萬種核心期刊，文獻涵蓋人文社會科學和自然科學，這種跨學科的屬性與政府績效評估的跨領域屬性相吻合。政府績效評估中，政府績效的英文表達為Government Performance，而評估可以翻譯為Appraisal、Measurement、Evaluation或Assessment，因此本文以搜索主題(Title)包含Government Performance為必需條件，以包含Appraisal、Measurement、Evaluation、Assessment中至少一個單詞為附加條件。同時，本文為搜得現(xiàn)有的比較研究，加入主題包括International或Comparison的條件。為搜得與政府職能有關的研究成果，加入主題包括Function或Role的條件。將研究領域和Web of Science類別同時確定為公共管理(Public Administration)，在Web of Science 核心合集數(shù)據(jù)庫中搜得英文期刊1 630篇，其中以Government Performance為標題(Topic)對結果進行自動篩選，得到204篇英文文獻。

本文對搜得的國外研究文獻進行人工整理，發(fā)現(xiàn)國外的對比研究主要從“小問題”著手。這些文獻討論的問題包括以下方面：(1)政府績效評估的實踐程度，例如研究西班牙和意大利地方政府績效評估工具的應用程度以及績效評估的實際效果[22]；(2)影響政府績效評估的社會因素，例如通過對英國、法國、瑞典和德國的比較，發(fā)現(xiàn)崇尚公開透明的文化以及自下而上的自愿實踐更有利于評估和比較績效[23]；(3)影響績效評估的政府職能因素，例如關注公共部門組織結構和戰(zhàn)略的影響。[24]這些分析角度與政府職能國際比較略有出入。如果從政府職能的角度繼續(xù)深入挖掘這些文獻的研究視角，將會有更大的研究發(fā)現(xiàn)。比如地方政府績效評估的實踐程度，它可能不完全由地方政府決定，而是在一定程度上受到中央政府的約束和影響，這反映了不同層級政府間職能的配置差異。正如上文關于政府績效評估定義的討論，以政府績效評估實踐背后的政府職能為線索進行對比可以解釋評估實踐異同的原因。

僅有一篇英文文章是從政府職能的縱向角度對政府績效評估進行分析，該文出自中國學者。敬乂嘉等人主要探究了中國政府績效評估的政治本質，包括統(tǒng)一的政治和行政體系、發(fā)展現(xiàn)狀和績效戰(zhàn)略、統(tǒng)一但分權的府際體系、政府文化和不成文制度，以及這些因素如何促進了政府績效評估應用范圍的擴大和程度的提升。[25]雖然該文為理解政府績效評估提供了政治視角，但由于篇幅所限，文章沒有辦法全面地進行制度分析或者對比研究。同時，文章對于政府績效評估的定義也有待商榷，該文沒有嚴格界定政府績效評估，而是將組織績效和個人績效、政府的對外管理職能和內部管理職能混為一談，這表明該文在定義重要概念時，對開展哪一類型政府績效評估的整體把握是不清晰的。

英文著作中也鮮有基于政府職能視角的政府績效評估國際比較研究。在谷歌圖書網(wǎng)站上，以全部字段包含Government Performance，包含Appraisal、Measurement、Evaluation或Assessment中的至少一個字詞，包含International或Comparison中的至少一個字詞，包含F(xiàn)unction或Role中的至少一個字詞為條件進行搜索。本文對所得結果進行整理，發(fā)現(xiàn)有的研究文獻注意到不同政府部門的不同職能對政府績效評估作用[26]，有的研究文獻關注不同層級政府的不同職能與政府績效評估的關系[27]，但是并沒有從政府職能視角繼續(xù)深化政府績效評估的研究。

通過對比，本文發(fā)現(xiàn)基于政府職能視角的政府績效評估國際比較研究的文獻數(shù)量不多，且存在以下三個方面的特點：

第一，比較研究重點不同。國內文獻的比較研究重點是如何評估，這實際上體現(xiàn)了中國尚未解決評估問題；而國外的相關研究是反思如何提升政府績效評估的有效性、探索如何促進績效評估的實踐、討論如何利用政府績效評估結果。這說明中外政府績效評估實踐處于不同的發(fā)展階段。

第二，評估對象的區(qū)分上存在差別。國內文獻的比較研究沒有嚴格區(qū)分中央政府層面還是地方政府層面的績效評估，而國外相關研究大多進行了區(qū)分。這反映了在政府績效評估的實踐中，中國缺少來自中央政府的頂層設計，中央政府各部門很少開展政府績效評估，各地方政府則積極探索政府績效評估；而國外在中央政府和地方政府的績效評估上進行了不同的設計，并取得一定成果。從某種程度上說，不論是國外政府還是中國政府，其中央政府層面的績效評估對象主要是中央政府各行政機構，這些機構一般承擔某一方面具體的政府職能，而地方政府層面的績效評估對象則是某一行政區(qū)域的行政機構，不同區(qū)域的側重點又相互區(qū)別。因此，中央政府和地方政府的績效評估所針對的評估對象和內容是不同的，如果研究時不加以區(qū)分，容易造成混淆。

第三，比較研究的維度也有不同。國內文獻的比較研究更為宏觀，而國外文獻的比較研究較為微觀。這表現(xiàn)在：國內相關研究側重于對國外的政府績效評估模式進行整體分析，希望從中有所借鑒；而國外相關研究更傾向于聚焦某一類職能部門、某一層級政府或者政府績效評估的某一方面進行比較，較為具體詳細。實際上，不同國家、不同的政府職能以及不同層級的政府績效評估制度，其理論指導和實踐活動都存在明顯的差異。比較研究首先從微觀維度切入，不斷歸納總結才更為客觀。

四、政府績效評估模式的國際比較研究分析

不同的政府績效評估模式有不同的特點，主要體現(xiàn)在評估實踐的領導組織機構、評估實施主體、評估法律制度、評估對象、評估指標、評估方法等方面。從本文對政府績效評估的定義可以看出，以領導組織機構和評估實施主體為主要組成部分的評估主體對于政府績效評估具有驅動作用，評估主體對于評估法律制度、評估對象、評估指標、評估方法的形成和發(fā)展有重要影響。

關于國內外政府績效評估模式的研究，中外學者的著述頗豐。其中，對外國政府績效評估模式的研究主要以英國、美國、澳大利亞、日本、韓國等政府績效評估理論和實踐起步較早的國家為研究對象，通過吸取不同國家的經(jīng)驗和教訓，不斷改善自身公共服務質量，提高政府工作效率。目前，國內外學者對政府績效評估模式研究的側重點不同：國內學者注重提煉影響評估模式的客觀因素，國外學者更重視領導力、觀念等主觀因素。例如，國內學者在總結經(jīng)驗時強調以組織使命和戰(zhàn)略為宗旨，強調進行制度化建設，并統(tǒng)一推進機構的改革。王玉明總結的國外評估模式都以組織使命和戰(zhàn)略為宗旨，注重模式的邏輯性與簡約性。[28]朱立言概括了國外評估實踐在加強制度化建設、設立統(tǒng)籌整體工作的專門機構、推進預算制度改革等的共同性措施。[29]國外學者則更重視領導力和執(zhí)行力所發(fā)揮的作用。Broom認為，有效的評估模式中行政和立法機構都發(fā)揮了關鍵的領導力，評估執(zhí)行者表現(xiàn)出了一定的耐心和主動作為意識。[30]

基于國內外對于不同國家政府績效評估模式的分析，有學者提出中國在發(fā)展政府績效評估時應該堅持以下幾點：第一，強調頂層設計與核心機構設置相結合。比如，尚虎平和雷于萱認為中國政府績效評估應突出自上而下的頂層設計、建立核心負責機構、因地制宜實施分類評估。[31]第二，強調立足國情。比如，朱廣忠論證了西方國家在政府績效評估方面存在的路徑依賴和價值導向，導致其評估實踐中對公共性的忽略，并強調中國的評估要將公共性這一原則融入理論研究、評估標準、評估主體、評估導向等設計中。[32]

這些針對國內外政府績效評估模式的研究文獻，為其他基于評估模式的研究奠定了一定基礎。不同國家政府績效評估模式的借鑒與學習是可行的，也是必要的，但是討論相互借鑒參考需要統(tǒng)一的基礎，在此基礎上對不同評估實踐進行類型劃分，并探尋不同實踐的規(guī)律和特點。正如前文對于政府績效評估定義的討論，對于評估主體的研究，實際上就是對政府職能的聚焦，這是政府績效評估一個可行的突破口。此外，從現(xiàn)有的研究文獻可以看出，國情對于評估模式的差異具有重要影響，因此需引入更多國家的政府績效評估案例。對于政府績效評估理論和實踐起步較晚的國家，如印度和俄羅斯等國家，現(xiàn)有的研究文獻較少。由于這些國家與英美等國在政府績效評估起步階段所面臨國內、國際環(huán)境不同，比較研究將更有意義。中國與印度、俄羅斯等國都屬于政府績效評估起步較晚的國家，他們之間的對比研究也很必要。

五、政府績效評估制度的國際比較研究分析

不同國家的政府績效評估制度集中反映了各國評估模式的特點，體現(xiàn)了各國對領導組織機構、評估實施主體、評估法律制度、評估對象、評估指標、評估方法等內容的設計。同政府績效評估模式研究一樣，國內外學者對政府績效評估制度的研究也主要集中在少數(shù)幾個政府績效評估理論和實踐起步較早的國家。這些國家已基本實現(xiàn)政府績效評估的制度化和規(guī)范化，這也是政府績效評估的發(fā)展趨勢。

從宏觀角度來看，國外政府績效評估制度可以進行如下分類。第一，根據(jù)權力集散分類。Waxin和Bateman將各國實踐經(jīng)驗總結為兩種實施政府績效評估的制度形式：一種是自上而下實行標準化政策和運行程序的集權模式，另一種是自下而上符合本地需要的分權模式。[33]第二，根據(jù)制度理念分類。不同國家政府績效評估制度的理念來源是相似的。我國財政部財政科學研究所的《績效預算》課題組研究發(fā)現(xiàn)，美國政府在預算監(jiān)督和執(zhí)行中引入現(xiàn)代市場經(jīng)濟的理念，使政府預算管理實現(xiàn)企業(yè)財務化，并以此為核心建立政府支出績效評估模式，而這一理念也被其他國家采用。[34]第三，根據(jù)國家地域分類。同一個國家內的制度建設存在相似處，因為后來者在制度的形成過程中參考借鑒了先行者的經(jīng)驗，比如中央政府參考地方政府制定的相關制度。尚虎平和韓清穎通過分析美國33個州政府績效的立法資料，發(fā)現(xiàn)美國中央政府的績效立法與地方政府的績效立法在內容上的變化趨勢相似，很有可能是因為地方先進行分散探索，隨后中央吸取其經(jīng)驗并且跟進而造成的。[35]制度方面的變化可能是由政府職能的變化引發(fā)的，例如自上而下和自下而上的實踐模式反映了某種權力在不同層級政府間的分布和作用方式，但Waxin和Bateman沒有探究由這種權力主導評估的原因。

從政府職能的角度切入，比如央地政府關系，不同國家的績效評估制度建設具有一定的風格差異。袁娟比較了美國和日本兩個國家關于政府績效評估的相關立法，并總結出美日兩國相關法律具有公民導向、政府評估為主體、自我評估為主、注重事前計劃、目標可量化等共同點。同時，兩國立法又有明顯差異，美國的立法更強調結果導向和多形式評估績效，為全面實施政府績效評估留出更多準備時間；而日本的立法則更加公開透明，注重理論指導實踐。[36]作為一項主觀性強的實踐活動，在制度框架存在相似性的情況下，政府績效評估執(zhí)行者的因素也能給制度建設帶來不同的效果。Ko認為，雖然韓國和英國政府的政治和行政制度框架存在不同，但兩國在政府績效評估實踐的改革速度、改革本質、改革阻力、信息使用、運行機制方面存在相似處，并指出這可能和兩國政治家強有力的領導有關。[37]事實上，不同的制度風格同時反映了不同的政府職能特點。比如，美國聯(lián)邦制國家的政治制度賦予了地方政府較大的自主權，地方有權自行開展行政活動和立法活動，因此美國聯(lián)邦政府的法律制度更多的是進行框架性約束，這是美國政府績效評估立法的特點之一。

制度化、規(guī)范化是各國政府績效評估的發(fā)展趨勢。在這個國際潮流下，有學者意識到中國政府績效評估應走自己的道路。吳建南認為，政府績效評估實踐在價值導向、制度設計舉措等方面都具有國際趨同性，并為中國搭建了一個以“為人民持續(xù)改進政府績效”為宗旨的初步理論框架。[38]冉敏提出，中國政府績效評估法制化需從行政法學的維度入手，并提出適合中國國情的法制化內容體系和法制化路徑。[39]可見，學者們希望從國外經(jīng)驗中總結對中國的啟示，但是這種啟示能否在中國有效應用還需進一步論證。利用評估國外政府職能的工具來評估國內政府職能，首先需要解決兩個政府職能的異同問題，相關研究要在系統(tǒng)回答這一問題的基礎上才能進行深入研究。

總體上看，在政府績效評估制度化、規(guī)范化的國際趨勢下，中國應加快推進制度化進程。但目前已有的相關研究大多針對具體國家，案例涉及的國家數(shù)量和類型不多，比較研究較少，尤其是反映各國實踐特征的比較制度分析較匱乏。在選取案例方面，所選國家應具有一定程度的相似性，比如，在最近相當一段時期內，一個國家以另一個國家為發(fā)展模板，兩者比較得出的研究結論對其他相似性較低的國家只具有較低的參考意義?，F(xiàn)有文獻的另一個局限在于，比較研究不能僅僅參考制度化成功的案例，從制度化失敗的案例中也能總結出不少寶貴經(jīng)驗。以印度為例，印度依托有力的政府績效評估主體和合適的評估手段在評估實踐方面表現(xiàn)出了迅速崛起的態(tài)勢，但因為缺乏立法措施，導致近年來政府績效評估迅速衰落，從中就可以總結反面類型的經(jīng)驗。此外，正如前文所述，現(xiàn)有文獻沒有將政府職能為主要基礎，降低了現(xiàn)有研究成果的說服力。

六、結 論

總的來說，學術界對于西方國家以及中國的政府績效評估現(xiàn)狀的研究較為全面、系統(tǒng)和深入，但是仍存在以下兩點問題：

第一，政府績效評估制度的國際比較研究需要增加類型學研究，也需要以政府職能的角度探索政府績效評估實踐進展。大多數(shù)學者直接對比中外政府績效評估實踐存在的異同處，然后提出國外理論和實踐成果對中國的啟示，沒有重視探索中外評估實踐規(guī)律和特點的基礎，這不僅忽略了可以借鑒西方經(jīng)驗的前提，也忽略了可以借鑒西方經(jīng)驗的程度。拋開這兩點來談啟示，在邏輯上是不完整的，容易產(chǎn)生盲目借鑒西方經(jīng)驗的消極后果。因此，在進行國際比較時，有必要找到統(tǒng)一的標準對現(xiàn)有的評估實踐進行分類，進而研究不同國家政府績效評估制度方面存在的相似處和差異處，從而在類型學基礎上總結各國評估實踐的規(guī)律和特點，論證參考借鑒外國發(fā)展經(jīng)驗的可能性和必要性。

第二，政府績效評估制度的國際比較研究需增加對比案例，并對各國制度進行系統(tǒng)性梳理。目前國內外的比較研究主要針對政府績效評估開始較早的國家，而對于印度、俄羅斯等政府績效評估開始較晚的國家研究較少。然而，增加案例可以為借鑒國外政府績效評估提供經(jīng)驗和教訓，既避免盲目借鑒，也避免重蹈覆轍。

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