梅英 彭海林

[摘要]緬北動蕩局勢下，我國中緬邊境地區(qū)面臨傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全雙重威脅。從前期系列緬北沖突導(dǎo)致的問題處理經(jīng)驗看，我國中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對體系建設(shè)在預(yù)防意識的主動性、應(yīng)急制度的協(xié)調(diào)性、應(yīng)急體系的系統(tǒng)性方面仍有待進一步提升。立足中緬邊境地區(qū)安全問題的特殊性，其應(yīng)對可從立足跨境民族眾多的實情主動應(yīng)對、立足邊境安全事件的復(fù)雜性系統(tǒng)應(yīng)對、立足邊疆經(jīng)濟的落后性持續(xù)應(yīng)對等方面予以加強。

[關(guān)鍵詞]邊境安全；國際關(guān)系；地緣政治；緬北；中緬邊境

中圖分類號：C957文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2018）04-0064-07

中國與緬甸之間復(fù)雜的地緣政治因素，使得兩國發(fā)展具有高度關(guān)聯(lián)性和相互依存性。歷史上緬甸有關(guān)國家安全戰(zhàn)略的擇取、國家政治體制的轉(zhuǎn)型、國家治理的外溢效應(yīng)，都不可避免地對我國西南邊境安全與穩(wěn)定帶來影響。近年來，在多方面因素共同作用下，緬甸軍政府與緬北民族地方武裝之間沖突不斷。“城門失火、殃及池魚”，緬北地區(qū)持續(xù)不斷的武裝沖突給我國西南邊境地區(qū)社會和平與穩(wěn)定帶來了嚴重威脅。緬北動蕩局勢下，如何應(yīng)對中緬邊境地區(qū)隨時可能發(fā)生的安全問題成了一項亟待解決的現(xiàn)實課題?；诖?，本文在總結(jié)目前理論關(guān)注現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對該問題略作探討，以供各界參考。

一、邊境安全及緬北局勢理論關(guān)注綜觀

邊境問題是一種敏感的政治地理現(xiàn)象，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來一直是政治地理學研究的熱點問題之一。邊境安全作為邊境問題的一個重要組成部分，二戰(zhàn)以來也得到了世界各國的普遍關(guān)注。至今，“國外邊境安全研究經(jīng)歷了由邊界線的演化和變動到將邊境作為一個不同社會空間交流的場所、再到關(guān)于人類實踐活動在空間上的構(gòu)成和再現(xiàn)的差異研究，經(jīng)歷了由線到場所、由場所再到內(nèi)部主體的過程。”[1]具體而言，可以劃分為如下三個發(fā)展階段：第一階段，冷戰(zhàn)時期的傳統(tǒng)安全研究。該階段，學者主要關(guān)注軍事威脅以及國際安全威脅要素，核心主要聚焦于核威懾，研究內(nèi)容集中于邊界糾紛之上。第二階段，冷戰(zhàn)結(jié)束到“9.11”之前非傳統(tǒng)安全研究。該階段，學者主要關(guān)注邊境重構(gòu)問題，以及在邊境開放后續(xù)涉及的信息安全、資源安全、經(jīng)濟安全及生態(tài)安全等問題，內(nèi)容囊括殺傷性重大武器擴散、毒品、非法移民和跨國犯罪等；第三階段，“9.11”之后至今的邊境安全研究：關(guān)注傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全交織、轉(zhuǎn)化關(guān)系。如何在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化背景下，協(xié)調(diào)邊境貿(mào)易有效開展與邊境安全措施實施之間的矛盾是其研究焦點。如今，國外對于邊界（boundary）、邊疆（borderland）、邊境（border）、邊境地區(qū)（borderregion）以及國境（frontier）等相關(guān)概念，已有大量理論研究成果。在此基礎(chǔ)上，政治地理學家巴瑞布贊曾從國際關(guān)系視角對邊境安全進行過深入探討。[2]結(jié)構(gòu)主義認為：邊境安全是一個建構(gòu)過程，在邊境區(qū)域活動的群體同時也是邊境安全的主體，他們活動的頻度與邊境安全內(nèi)容的復(fù)雜直接相關(guān)性，呈現(xiàn)相互加強關(guān)系。地理學家認為，邊境安全涉及安全政策的實施、貿(mào)易、跨境文化和社會建構(gòu)等環(huán)節(jié)。建構(gòu)主義也從邊境文化和身份重構(gòu)角度，對邊境安全進行了評價。此外，政治地理學家還針對恐怖主義與邊境安全問題開展了系列研究，在如何防恐方面進行了探討，提出了“精明邊境”方案。[3]

相較國外，我國邊境安全研究起步較晚，學科及機構(gòu)較為分散，多和邊疆、民族問題聯(lián)系在一起。邊境安全問題主要針對邊疆民族地區(qū)、跨境區(qū)域進行，研究內(nèi)容主要關(guān)注邊境民族地區(qū)“和平跨居”問題、販毒和走私問題、“三股勢力”問題、宗教勢力和泛民族主義問題、跨境人口流動問題等。目前，周平、陳霖、徐黎麗等學者對于“邊疆”“邊疆問題”“邊疆治理”問題持續(xù)進行關(guān)注，[4-9]邢玉林、馬大正、方鐵等學者對于“邊疆學學科”建設(shè)等問題也持續(xù)開展著探討。[10-14]立足我國“邊疆”與“民族”相關(guān)現(xiàn)實，學者認為影響我國邊疆安全的因素包括民族關(guān)系、宗教問題、跨境人口流動、跨境民族、文化滲透等。[15-18]在此基礎(chǔ)上，有學者分別對冷戰(zhàn)后我國西北、西南邊疆面臨的傳統(tǒng)安全及非傳統(tǒng)安全問題，以及國際、國內(nèi)影響因素進行了梳理。學者認為，與當前世界“邊疆”從顯性“疆域”向隱性“文化”“利益”轉(zhuǎn)變相關(guān)，我國與民族問題交織在一起的邊疆安全問題日漸嚴峻。對此，應(yīng)加強政治、經(jīng)濟、軍事、文化邊境安全戰(zhàn)略建設(shè)。[19-21][17]

針對近年來緬北動蕩局勢對我國中緬邊境地區(qū)帶來的安全挑戰(zhàn)問題，我國已有相關(guān)學者進行過關(guān)注并且取得了一定成果。鐘智翔、李晨陽等學者曾專門對緬北民族地方武裝發(fā)展史進行了系統(tǒng)梳理，[22]如較具代表性的佤邦聯(lián)合軍，郭銳、劉璇曾進行過討論；[23-24]克欽獨立軍，趙美燕（SENGNWE）、王歡歡等人曾進行過梳理；[25-26]果敢同盟軍，張偉玉曾進行過研究。[27]上述緬北民族地方武裝的民族主體、創(chuàng)立過程以及現(xiàn)狀，均有人不同程度進行過關(guān)注。此外，緬北民族地方武裝與政府軍之間的沖突根源以及未來關(guān)系，趙美燕（SENGNWE）曾從內(nèi)部族際關(guān)系、[25]胡志丁曾從外部地緣政治做了詳細分析。[28]對于近年來發(fā)生的果敢、克欽沖突對云南中緬邊境地區(qū)的影響，于海利、孟娜等對其難民問題，[29-30]熊理然、李晨陽、羅圣榮等對安全問題進行過關(guān)注。[31-34]學者認為，緬北處于動蕩局勢與緬甸國內(nèi)長期的民族矛盾、政治局勢以及外部勢力介入等都有很大關(guān)聯(lián)，其背后隱約可見大國的博弈。緬北局勢的變化，對我國西南地區(qū)的安全提出了新的挑戰(zhàn)。

客觀而言，目前國內(nèi)外已有的相關(guān)研究成果，已為客觀分析緬北動蕩局勢下我國中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對探討奠定了良好的基礎(chǔ)，值得肯定。但是，研究成果總體上記錄、總結(jié)和描述既有史實者多，而聯(lián)系的和整體的分析把握者少，至于如何建立有效的預(yù)警機制或應(yīng)對體系，則極為缺乏。在緬甸國內(nèi)族群沖突短期內(nèi)無法解決、緬甸成為全球主要力量博弈的前沿陣地、邊境問題成為西方國家牽制中國發(fā)展的主要手段的背景下，緬北武裝沖突對我國西南邊境安全帶來的威脅或?qū)㈤L期存在。如何理性分析緬北動蕩給我國中緬邊境地區(qū)安全造成的威脅，在此基礎(chǔ)上合理構(gòu)建高效實用的安全應(yīng)對體系，仍需予以高度重視。

二、緬北沖突對我國邊境安全影響及前期應(yīng)對回溯

緬北動蕩局勢下，我國邊境地區(qū)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全均面臨嚴重威脅。具體來講，表現(xiàn)在如下兩個方面：首先，就傳統(tǒng)安全而言。緬北沖突使我國邊境地區(qū)面臨如下威脅：其一，領(lǐng)土主權(quán)受犯。由于領(lǐng)土接壤，緬甸軍機及戰(zhàn)事稍有不慎便可能越境，侵犯我國國家主權(quán)和領(lǐng)土完整；其二，民眾生命財產(chǎn)受威脅。戰(zhàn)火近在咫尺，中國邊境沿線人民的財產(chǎn)和生命安全受到嚴重威脅；其三，恐怖威脅加重。境外不明身份人士極有可能趁亂混入我國境內(nèi)，給我國帶來恐怖襲擊威脅。其次，從非傳統(tǒng)安全來說。緬北沖突導(dǎo)致了如下問題：其一，跨境人口流動。數(shù)以萬計的緬籍群體涌入邊境地區(qū)，導(dǎo)致人道主義危機，使中國陷入復(fù)雜的外交困境；導(dǎo)致眾多“三非”人員流動至中國，非法婚姻、非法移民增多，人口安全問題凸顯；其二，跨境犯罪。緬甸民族地方武裝成員及不法分子趁亂混入中國境內(nèi)，他們極易獲得槍支彈藥、大多從事毒品交易，極有可能導(dǎo)致跨境犯罪問題；其三，認同安全。別有用心人士以民族、歷史、疆域、宗教為題，離間民眾國家認同并試圖挑起戰(zhàn)爭、實施宗教滲透，企圖分裂中國；其四，跨境疾病傳播。倉促入境的難民及其帶入中國的牲畜可能導(dǎo)致疫情疾病傳播，吸毒者及滯留邊境的艾滋病患者可能導(dǎo)致病毒傳播蔓延；其五，經(jīng)濟安全。沖突導(dǎo)致中國在緬投資利益受損，影響邊民正常經(jīng)濟貿(mào)易收益。

以2009年緬北“8.08”事件為例，其發(fā)生后給我國邊境安全帶來了諸多威脅。8月8日，果敢同盟軍與政府軍發(fā)生沖突，當天約有10000多名果敢民眾涌入中國鎮(zhèn)康的南傘口岸避難；8月8日至9月2日期間，共有邊民62694人次涌入鎮(zhèn)康縣；“8·08”期間，累計堵截驅(qū)逐大牲畜15320頭，原地隔離和強制免疫接種10825頭，在鎮(zhèn)康縣危險區(qū)強制免疫接種15778頭；8月28日，三枚炮彈從緬甸落入中國境內(nèi)造成中國平民1人死亡數(shù)人受傷；8月8日至9月2日期間，共有29發(fā)炮彈落入鎮(zhèn)康縣南傘鎮(zhèn)硝廠溝、國門至刷布廠一帶，但未造成人員傷亡；8月29日，2000余名放棄抵抗的果敢民主同盟軍官兵先后撤入中國云南一側(cè)的鎮(zhèn)康縣南傘鎮(zhèn)和耿馬縣清水河；“8.08事件”結(jié)束后，定居于果敢并從事跨境貿(mào)易的三萬華僑戰(zhàn)爭過后幾乎全數(shù)撤離果敢，我國邊境沿線槍支彈藥及毒品廣為流散，邊境村寨社會治安問題突出；“8.08事件”結(jié)束后，原定于9月份開工的中緬油氣管道項目推遲，中國、緬甸、美國三國之間的關(guān)系變得微妙。①上述系列事實表明，緬北地區(qū)一旦發(fā)生武裝沖突，我國邊境地區(qū)無論傳統(tǒng)安全還是非傳統(tǒng)安全均可能面臨嚴重威脅。

立足以往處置經(jīng)驗，我國針對緬北沖突可能導(dǎo)致的邊境安全問題也加強了應(yīng)對體系建設(shè)，制定了系列應(yīng)急預(yù)案并在現(xiàn)行管理體制下劃定了具體負責部門?？陀^而言，這些應(yīng)急預(yù)案在我國處理緬北沖突導(dǎo)致的連帶效應(yīng)問題中確實發(fā)揮了重要作用。如，緬北2009年“8·08”和2015年“2·09”事件發(fā)生后，我國邊境城市鎮(zhèn)康縣迅速按照原定應(yīng)急預(yù)案及省、市各級指示精神，組建工作機構(gòu)、成立領(lǐng)導(dǎo)班子、制定《工作方案》、完善《工作預(yù)案》，抓實邊境維穩(wěn)處突工作，認真落實“黨政軍警民聯(lián)合、縣鄉(xiāng)村組聯(lián)動”的邊境維穩(wěn)處突工作機制，將沖突導(dǎo)致的不良影響減至最低。毋庸置疑，正是由于防患于未然的安全應(yīng)急體系存在，上述工作才得以有條不紊開展，緬北沖突不良后果才得以降至最低。然而，如果將邊境安全應(yīng)對體系建設(shè)根據(jù)事件發(fā)生階程劃分為預(yù)防、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個子體系，結(jié)合前期處理實況分別進行剖析后可以發(fā)現(xiàn)：我國中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)急體系建設(shè)仍存有需進一步完善之處。具體而言，包括如下幾個方面：

其一，事前預(yù)防主動性。中緬邊境地區(qū)地處我國西南邊疆地區(qū)，屬于國家政治、經(jīng)濟、文化、交通傳導(dǎo)末梢，區(qū)位邊遠、經(jīng)濟落后、信息傳送緩慢；加之，中緬多年處于親密無間的“胞波”關(guān)系之中，我國對緬政策近年來仍處于理想主義狀態(tài)。在他國介入導(dǎo)致中緬關(guān)系發(fā)生微妙變化的背景下，我國西南邊境安全應(yīng)急體系建設(shè)預(yù)防主動性明顯欠缺?？傮w而言，安全應(yīng)急體系并未能滿足其中緬邊境安全特有的社會風險疊加性、民族宗教敏感性、利益分化復(fù)雜性、地緣問題跨國性、安全生態(tài)嚴峻性等多元復(fù)合性特征需求。如，緬北“8·08”和“2·09”事件發(fā)生后的第一時間里，我國中緬邊境地區(qū)并未啟動難民救助的應(yīng)急預(yù)案。緬北邊民大量涌入中國鎮(zhèn)康縣后，開始多以私人投親靠友為主；后期，我國慰問指揮部啟動臨時集中安置工作后，入境的緬北邊民才相對集中到了安置點。據(jù)統(tǒng)計，2009年8月8日至9月2日，鎮(zhèn)康縣共2966戶農(nóng)戶接納、安置緬北邊民17793人，戶均安置6人，平均每戶安置17天。南傘鎮(zhèn)營盤村有395戶農(nóng)戶1953人，該村有240戶接納安置難民，戶均12人，最多的51人，安置總數(shù)2884人，已超過全村總?cè)丝诮恕＂俅朔N局面的發(fā)生，一方面存有極大隱患，另一方面其實也從側(cè)面說明我國邊境安全應(yīng)急體系在事前預(yù)防主動性方面仍存有待提升之處，

其二，監(jiān)測預(yù)警實效性。眾所周知，邊境安全涉及社會公共安全各方各面，無論信息收集還是事件處理均需多部門協(xié)同處理。然而，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，劃歸社會公共安全的邊境安全事件，發(fā)生之時由政府成立統(tǒng)一指揮的臨時機構(gòu)處理，結(jié)束后臨時機構(gòu)隨之解散，日常監(jiān)測分由各業(yè)務(wù)部門負責管理。由于邊境安全事件發(fā)生具有隨機性、小概率性，日常監(jiān)測狀態(tài)下多數(shù)管理部門處于“馬放南山”“刀槍入庫”狀態(tài)?？傮w而言，監(jiān)測預(yù)警機制極為松散，更大程度上只是一種組織形式。大量公共安全應(yīng)急所需的基礎(chǔ)信息缺乏，加之防患意識和危機意識的缺乏，邊境安全應(yīng)急體系的監(jiān)測預(yù)警機制其實并未真正起到應(yīng)有的減災(zāi)、防災(zāi)效用。如，2013年1月3日，緬甸克欽地區(qū)爆發(fā)武裝沖突。時隔17天后的1月20日，我國才成立了云南省德宏州那邦前線邊境維穩(wěn)指揮部、啟動涉外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，對相關(guān)難民事務(wù)進行系統(tǒng)處置。[35]再如，2009年8月8日，緬甸果敢地區(qū)發(fā)生武裝沖突，時隔22日后的8月30日，云南省公安廳方才召開新聞發(fā)布會，通報大規(guī)模緬甸（果敢）邊民涌入云南事件，應(yīng)對社會各界的各種質(zhì)疑。上述兩次緬北武裝沖突事件發(fā)生與我國應(yīng)對之間存有的時間差，表明我國邊境安全應(yīng)急體系并未發(fā)揮預(yù)警監(jiān)測功能，其實效性有待進一步提升。

其三，應(yīng)急處置救援協(xié)調(diào)性。如前所述，邊境安全作為社會公共安全之一類，其維護資源日常管理及臨時調(diào)撥分屬各個業(yè)務(wù)部門。如，藥品屬衛(wèi)生局、帳篷衣物等屬民政局、水電等屬水電局等。如此，極易出現(xiàn)資源不能共享、重復(fù)建設(shè)、不能形成應(yīng)急合力的問題。加之，由于安全事件發(fā)生時應(yīng)急資源組織、協(xié)調(diào)、指揮也基本局限于其分屬領(lǐng)域，政府與部門、部門與企業(yè)和社會團體應(yīng)急機構(gòu)之間難免出現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)缺乏，應(yīng)急救援信息溝通不暢、聯(lián)動性差、反應(yīng)滯后、反應(yīng)資源調(diào)配不及時、協(xié)同作戰(zhàn)能力弱、不能發(fā)揮整體救援能力的情況。此外，與我國現(xiàn)行行政管理體制密切相關(guān)，邊境安全應(yīng)急救援管理模式為：政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理部門分工負責、軍警民共同參與、中央與地方條塊結(jié)合。其中，軍隊和武警是主力軍。此種人力、物力分而管之的模式，極大影響了應(yīng)急救援的效果。

其四，恢復(fù)重建時效性。邊境安全事件的發(fā)生，具有爆發(fā)突然性、局勢緊迫性、矛盾復(fù)雜性、后果嚴重性。若要將其危害程度減至最低，除實現(xiàn)預(yù)警常態(tài)化外，還應(yīng)事后總結(jié)事件發(fā)生原因和經(jīng)過、應(yīng)急處置工作經(jīng)驗教訓(xùn)，及時制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決引發(fā)的矛盾和糾紛。然而，與應(yīng)急救援的臨時組合性密切相關(guān)，我國中緬邊境地區(qū)在受若干次緬北沖突沖擊后，恢復(fù)重建工作時效不甚理想。事后，路網(wǎng)修繕、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村民受損、難民監(jiān)控等方面工作至今仍未能得到合理處置。如，緬北“2.09”事件發(fā)生一個多月后，筆者至鎮(zhèn)康縣調(diào)查時仍有村民如此說到：“我的店面被嚴重炸毀，到現(xiàn)在一個多月了，遲遲沒有調(diào)查處理結(jié)果，為了配合保護現(xiàn)場調(diào)查取證，我一直未能修復(fù)店面恢復(fù)營業(yè)，我很擔心由此造成的慘重損失無法挽回?！薄笆录l(fā)生至今一個多月了，剛開始還有人來過問、調(diào)查取證，但后來一直到現(xiàn)在只有被炸現(xiàn)場擺在那里，什么說法、結(jié)論也沒有，真是讓人百思不得其解?！?/p>

由上述分析可知，由于地域關(guān)系，緬北地區(qū)一旦發(fā)生沖突便有給我國邊境安全帶來諸多威脅?？陀^而言，由于各方面原因，我國中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對離現(xiàn)實需求之間仍存有一定差距。在緬北動蕩局勢或?qū)⒊掷m(xù)較長時間的情況下，中緬邊境地區(qū)結(jié)合前期應(yīng)急處突過程中出現(xiàn)的系列問題對后續(xù)完善進行系統(tǒng)思考，具有極強的現(xiàn)實應(yīng)用價值。

三、緬北動蕩局勢下我國中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對建議

近年來，在地緣政治、國際環(huán)境等多方面因素共同作用下，緬北局勢動蕩不定且無望休停。我國中緬邊境地區(qū)安全變數(shù)增加，不穩(wěn)定與不確定性有所上升。

邊境安全問題，對內(nèi)而言涉及民眾對中華民族和社會主義中國的認同問題；對外而言，涉及中國與周邊國家外交關(guān)系問題。在歷史、現(xiàn)實與未來三方面共同作用下，我國中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對之策應(yīng)著力體現(xiàn)如下核心理念：首先，監(jiān)測預(yù)警。防患于未然、將受災(zāi)影響最小化，基于邊境特色構(gòu)建安全應(yīng)對體系，服務(wù)邊境安全、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展現(xiàn)實需求。其次，總體安全?；谥芯挕鞍ā睔v史情結(jié)，貫徹習總書記“親誠惠融”周邊外交方針及總體安全原則，堅持與鄰為善、以鄰為伴，堅持“一個原則”“三個立足”“四個堅持”，統(tǒng)籌兼顧邊境總體安全。最后，統(tǒng)籌兼顧。更新邊疆、邊境治理理念，立足現(xiàn)代民族國家的邊境總體安全體系；協(xié)調(diào)國家主權(quán)利益、安全利益、發(fā)展利益，協(xié)調(diào)多邊外交關(guān)系、以人民安全為宗旨，走中國特色邊境安全道路。

基于上述理念并結(jié)合前期系列安全事件處置經(jīng)驗，在緬北動蕩局勢下，我國中緬邊境地區(qū)安全系統(tǒng)應(yīng)對體系建設(shè)可從如下幾個方面入手：

首先，立足跨境民族眾多的實情主動應(yīng)對。從前期處置情況看，緬北沖突給中緬邊境地區(qū)安全帶來的系列沖擊，我國將其界定為“突發(fā)事件”。眾所周知，突發(fā)事件是一種事前難以預(yù)測、在人們?nèi)狈λ枷霚蕚涞那闆r下猝然發(fā)生、事發(fā)后嚴重危及社會秩序的災(zāi)害性事件。它具有作用范圍廣泛、社會危害嚴重、沖擊力和影響力巨大的特點，往往會帶來意想不到的災(zāi)難，有時甚至可能會引發(fā)區(qū)域乃至全國、全球性的危機。立足緬北沖突給我國中緬邊境地區(qū)帶來的突發(fā)事件的特點，日常狀態(tài)下統(tǒng)和民間與官方兩條路徑，對緬北局勢保持實時監(jiān)控以實現(xiàn)主動應(yīng)對是必要工作之一。基于此，我國中緬邊境地區(qū)可充分發(fā)揮跨境民族眾多、民眾交往頻繁、民情通報快速的特有優(yōu)勢，在下述兩個環(huán)節(jié)多下功夫。其一，風險評估。構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系，圍繞風險源、風險相關(guān)因素、風險信號等幾個關(guān)鍵要素進行持續(xù)跟蹤與發(fā)現(xiàn)，進而判斷邊境安全風險爆發(fā)的可能性，提前預(yù)警、做好預(yù)案。其二，應(yīng)急預(yù)案。構(gòu)建務(wù)實精細應(yīng)急系統(tǒng)，充分調(diào)動政府、社會各種力量，深度與廣度兼顧，保證應(yīng)急預(yù)案體系邏輯完備、管理協(xié)調(diào)，實現(xiàn)條塊結(jié)合、資源整合、信息共享；實施過程中，對政府及各職能部門的風險意識必須加以強調(diào)，以提高預(yù)案體系整體質(zhì)量為根本出發(fā)點。

其次，立足邊境安全事件的復(fù)雜性系統(tǒng)應(yīng)對。如前所述，緬北動蕩局勢下，我國中緬邊境地區(qū)可能發(fā)生的安全事件波涉面極廣，經(jīng)濟安全、文化安全、生態(tài)安全等無所不包。然而，由于行政管理體制原因，我國突發(fā)事件應(yīng)對機制之“協(xié)同”特點較為突出。事發(fā)之后處理問題所依據(jù)的法律條文需要協(xié)同、處理事務(wù)的部門需要協(xié)同、處理流程也需要中央與地方協(xié)同。與此特點不無相關(guān)，綜合應(yīng)對各種各類安全時間的應(yīng)急體系效能發(fā)揮受到了一定制約。在行政管理體制難以改變的前提下，中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對體系后續(xù)完善可在指揮、資源、救援三個方面進一步加強，體現(xiàn)安全應(yīng)對的系統(tǒng)性。其一，指揮體系。邊境安全事件突發(fā)之時，成立總合眾多部門、具備專業(yè)性指揮機構(gòu)的基礎(chǔ)上，進一步理順職責、形成整體，保證組織中的各種隊伍思想統(tǒng)一、行動協(xié)調(diào)、資源共享，最終保證處置事件時優(yōu)勢互補、協(xié)作分工，將安全應(yīng)急體系最佳效能體現(xiàn)出來。其二，資源體系?；谖覈鴳?yīng)急資源管理分屬各業(yè)務(wù)部門、易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)且難以統(tǒng)籌的現(xiàn)實特點，中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對體系建設(shè)之資源體系建設(shè)重點應(yīng)放在應(yīng)急物資和避難場所優(yōu)化配置上。邊境安全突發(fā)事件發(fā)生后，須建立專門調(diào)配應(yīng)急資源的管理機構(gòu)，將應(yīng)急資源使用效益最大化。其三，救援體系。從前期緬北沖突系列事件看，邊境安全突發(fā)事件涉及人數(shù)極多。成千上萬邊民涌入邊境后帶來的生活、環(huán)境、社會治安問題，僅靠維穩(wěn)指揮部是難以解決的。因此，在緬北動蕩局勢下，我國中緬邊境安全應(yīng)急體系建設(shè)需邁向多部門、多元化協(xié)調(diào)聯(lián)動的公共安全應(yīng)急救援新格局，以適應(yīng)現(xiàn)實應(yīng)急救援需求。具體而言，可根據(jù)前期處置經(jīng)驗組建各具特色的災(zāi)害救援隊伍，建立流動應(yīng)急醫(yī)院，發(fā)展醫(yī)療救護志愿者?？傮w而言，需將專業(yè)應(yīng)急救援力的建設(shè)與志愿者工作有機結(jié)合，將志愿者協(xié)會納入其中，動員社會各種力量把應(yīng)急救援工作落到實處。

再次，基于安全事件影響范圍的跨域性聯(lián)合應(yīng)對。由于地域相連，緬北沖突導(dǎo)致的安全事件影響場域和范圍超越了傳統(tǒng)的民族國家行政區(qū)劃，超出了民族國家的地理邊界。尤其在“一帶一路”倡議持續(xù)推進背景下，其影響更加深遠?；诖耍芯掃吘车貐^(qū)安全應(yīng)對應(yīng)加強雙邊、多邊國際協(xié)商合作，貫徹十九大“堅持和平發(fā)展道路，推動構(gòu)建人類命運共同體”發(fā)展方略，完善安全事件處置的國際合作機制。通過構(gòu)建發(fā)展命運共同體，同舟共濟、聯(lián)合應(yīng)對可能發(fā)生的邊境安全事件。

最后，立足邊境地區(qū)經(jīng)濟的落后性持續(xù)應(yīng)對。如前所述，邊境安全涉及傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全多個方面。一旦緬北沖突事件發(fā)生，我國邊境地區(qū)人口、經(jīng)濟、文化、環(huán)境無不在影響范圍之內(nèi)。由于邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，恢復(fù)極其緩慢，安全事件帶來的影響消除所需時間相對較長。基于此，中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對體系建設(shè)還需充分考慮事后恢復(fù)相關(guān)細節(jié)，充分體現(xiàn)安全應(yīng)對的可持續(xù)性。一方面，要根據(jù)應(yīng)急處突經(jīng)驗總結(jié)建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的應(yīng)對突發(fā)事件的法律法規(guī)和制度體系。在整合和完善各專業(yè)性的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，做到有法可依。另一方面，需結(jié)合現(xiàn)實需求構(gòu)建功能完備、可供共享、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急信息管理平臺，做到事件結(jié)束后仍有跡可尋。此外，還需充分認識到突發(fā)事件可能導(dǎo)致的群體恐懼、焦慮、壓力、從眾等不良反應(yīng)，及時開展心理救助，深入調(diào)研民眾疾苦，跟蹤關(guān)注邊民心理動態(tài)并及時上報信息予以系統(tǒng)處理。

綜上所述，在緬北局勢持續(xù)動蕩情況下，如何在充分考慮地緣政治因素基礎(chǔ)上統(tǒng)籌兼顧各方利益，兼顧安全、穩(wěn)定與發(fā)展，構(gòu)建高效實用的云南中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)急體系，是一個值得多學科學者探究的極具現(xiàn)實意義的問題。立足以往系列沖突導(dǎo)致的安全事件處理經(jīng)驗，以及中緬邊境地區(qū)的民族復(fù)雜性、經(jīng)濟落后性，以及突發(fā)安全影響的多面性，我國中緬邊境地區(qū)安全應(yīng)對體系建設(shè)在解決主動性、系統(tǒng)性、持續(xù)性問題的對策研究上，仍有進一步拓展空間。

注釋：

①上述數(shù)據(jù)，來源于2009年鎮(zhèn)康縣參加安全應(yīng)急工作相關(guān)部門年度工作總結(jié)。

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