李長遠

[摘要]民族地區(qū)社會養(yǎng)老服務發(fā)展普遍滯后，養(yǎng)老服務體系構建面臨供需錯位和體系構架失衡的結構性困境。養(yǎng)老服務結構優(yōu)化面臨認識誤區(qū)、工作機制缺乏、專業(yè)人才不足、服務瞄準對象狹窄、服務內容單一等制約因素。養(yǎng)老服務結構優(yōu)化的策略為：從重視機構養(yǎng)老服務發(fā)展向實現(xiàn)居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老三者協(xié)調發(fā)展轉變；明確養(yǎng)老機構的功能定位；建立社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系；搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺。

[關鍵詞]民族地區(qū)；養(yǎng)老服務；結構困境；優(yōu)化策略

中圖分類號：C979文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2018）04-0027-06

隨著少數(shù)民族地區(qū)老年人口規(guī)模不斷擴大，老齡化速度不斷加快、程度日益加深，家庭養(yǎng)老功能逐步弱化，完善社會養(yǎng)老服務體系的需求日益迫切。少數(shù)民族地區(qū)多屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，貧困呈現(xiàn)出貧困面大、返貧率高、貧困深度高等特點，城鄉(xiāng)居民收入水平較低，社會保障基礎薄弱，社會養(yǎng)老服務體系建設滯后。2011年國務院辦公廳公布《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》，明確了我國未來要構建以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，此后，在養(yǎng)老服務相關規(guī)范性文件中基本上都是采用此表述方式。在此規(guī)劃的指導下，各地依據(jù)三種養(yǎng)老服務模式服務人口占比確定了各自的養(yǎng)老服務體系發(fā)展規(guī)劃，如北京提出“9064”模式，即（即居家養(yǎng)老占90%、社區(qū)養(yǎng)老占6%、機構養(yǎng)老占4%），上海市提出“9073”模式，武漢市提出“9055”模式。李志明指出，長期以來，我國養(yǎng)老服務“供給側”存在重機構養(yǎng)老，而輕社區(qū)居家養(yǎng)老的誤區(qū)。[1]由于少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務起步較晚，養(yǎng)老服務“供給側”誤區(qū)表現(xiàn)得更加突出。因此，研究民族地區(qū)社會養(yǎng)老服務體系結構面臨的現(xiàn)實困境，分析其制約因素，提出相應的破解之策，對加快民族地區(qū)社會養(yǎng)老體系構建，滿足民族地區(qū)居民的養(yǎng)老服務需求具有重要意義。

一、民族地區(qū)社會養(yǎng)老服務供給結構失衡的狀況分析——以臨夏回族自治州為例

（一）體系構架失衡：機構養(yǎng)老與社區(qū)居家養(yǎng)老非均衡發(fā)展

1.社區(qū)居家養(yǎng)老服務基礎設施不完善，統(tǒng)一網(wǎng)絡服務平臺建設滯后

社區(qū)養(yǎng)老是民族地區(qū)社會養(yǎng)老服務體系的重要依托，它不僅是居家養(yǎng)老服務的重要提供者，而且是機構養(yǎng)老的重要補充。為了發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務，臨夏州在人員密集的城市社區(qū)或行政村興建了日間照料中心、互助老人幸福院、五保家園等養(yǎng)老服務設施。通過調研發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)老年服務設施規(guī)模小、功能單一，尚未做到統(tǒng)一規(guī)劃和建設，城市日間照料中心空間狹小，農村互助幸福院基本設施配置不齊全。農村互助幸福院普遍存在建筑不規(guī)范，硬件設施差的問題，消防、無障礙設施、通風等方面難以符合相關安全標準。調研發(fā)現(xiàn)，近幾年在政府財政支持下建成的農村幸福院生活設施普遍閑置，床位、伙房、餐桌等生活居住設施設備利用率較低，甚至成為擺設，休閑娛樂設施的利用率較高，農村互助幸福院運行缺乏必需的運行資金、管理、服務人員等條件。目前民族地區(qū)社區(qū)在居家養(yǎng)老中的作用發(fā)揮不到位，重要原因是作為社區(qū)居家養(yǎng)老服務最主要載體的社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設滯后。政府對社區(qū)養(yǎng)老服務設施資金投入有限，造成基礎設施不完善。以臨夏州為例，按照省上資金投入標準，全州對城市社區(qū)日間照料中心每所投入30萬元，對農村互助幸福院（農村日間照料中心）每所投入3萬元，建設標準太低。

統(tǒng)一的社區(qū)居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡服務平臺建設滯后。養(yǎng)老服務信息平臺，可以實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)居家養(yǎng)老服務有機結合，實現(xiàn)養(yǎng)老服務供求有效對接和資源的有效整合，調動社會各方面資源進入社區(qū)居家養(yǎng)老服務?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務”作為新興業(yè)態(tài)，目前只有北京、上海、青島等少數(shù)發(fā)達城市在進行前期探索，少數(shù)民族地區(qū)在發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務過程中，普遍沒有建立統(tǒng)一的居家養(yǎng)老服務信息平臺。由于養(yǎng)老服務供需信息不對稱，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務設施、人力、財力、物力等資源沒有有效整合，造成養(yǎng)老資源的浪費與利用效率低，市場、社會力量參與養(yǎng)老服務遞送與管理不足。

2.機構養(yǎng)老發(fā)展單兵突進，各類養(yǎng)老機構和床位數(shù)增長顯著

機構養(yǎng)老作為我國社會養(yǎng)老服務體系的重要補充，主要滿足特殊困難老年人的養(yǎng)老服務需求，在補缺性社會福利發(fā)展階段發(fā)揮著不可替代的作用，但是該養(yǎng)老模式無法滿足大多數(shù)老年人基本的養(yǎng)老服務需求。臨夏州屬于國家扶貧開發(fā)重點地區(qū)，近年來把構建完善的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系作為民生工程的重要抓手，逐漸建立了以州、縣（市）重點社會綜合福利院或養(yǎng)老機構為依托、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性養(yǎng)老機構為補充的機構養(yǎng)老設施網(wǎng)絡。在養(yǎng)老服務基礎設施建設方面取得了顯著成效，尤其是機構養(yǎng)老建設方面走在了全省前列，養(yǎng)老機構和床位數(shù)大幅增加。根據(jù)臨夏州老齡辦數(shù)據(jù)，截至2015年底，全州已建成養(yǎng)老機構38個，其中公辦養(yǎng)老機構36所，民辦養(yǎng)老機構2個，村（社）養(yǎng)老服務機構近600所，養(yǎng)老床位總數(shù)達7598張，每千名老年人擁有床位數(shù)已經(jīng)由2010年的9.2張上升至2015年的25.9張。養(yǎng)老設施數(shù)量比“十一五”末養(yǎng)老床位數(shù)的1729張，凈增5869張，增幅達3.39倍。[2]特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)一級，養(yǎng)老服務設施從無到有，城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構建設都呈現(xiàn)出快速發(fā)展的局面。根據(jù)《甘肅民政統(tǒng)計年鑒2014》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，城市養(yǎng)老機構中單位數(shù)在全省14各市（州）排行中已躍居第2位，僅次于蘭州市，農村養(yǎng)老服務機構和社會福利院分別位列第6、5位，各類機構養(yǎng)老數(shù)量均位于全省前列。除了臨夏州、臨夏市各建成了一所具有示范、收養(yǎng)、實訓作用的社會綜合福利院外，臨夏縣、康樂、廣河、東鄉(xiāng)、積石山等縣均已建成了一批城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機構，在重點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立了區(qū)域性中心敬老院。

（二）供需錯位：養(yǎng)老機構床位供給總量不足與床位空置率相對較高相矛盾

機構養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務體系的重要支撐，近幾年在少數(shù)民族地區(qū)得到了快速的發(fā)展，但依然沒有改變數(shù)量偏少、規(guī)模偏小及供需結構失衡的狀況。以臨夏州為例，近幾年各類養(yǎng)老機構和床位數(shù)增長迅速，截至2015年底，全州養(yǎng)老床位總數(shù)達7598張，每千名老年人擁有床位數(shù)為25.9張，與國際通行“每千名老人占有養(yǎng)老床位50張”的標準相比，床位缺口依然較大。除臨夏市城市社會綜合福利院暨養(yǎng)老院少數(shù)公辦示范性養(yǎng)老院的規(guī)模尚可外，大部分城市養(yǎng)老院及農村養(yǎng)老機構規(guī)模普遍偏小，服務設施功能不完善，護理條件較差。農村養(yǎng)老機構的發(fā)展不規(guī)范，機構的房屋大多為村委會閑置房屋、閑置學校、農家院等改造而來，規(guī)模小，設施簡陋，房屋質量缺乏相關消防許可證及安全鑒定書，甚至存在著一些安全隱患。民族地區(qū)地方財力薄弱，對設施建設資金投入不足，影響設施建設進度和成效。目前少數(shù)民族地區(qū)在發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)過程中，雖然積極主動爭取中央和省上的項目、資金的支持，但是中央對各地申報上來的項目僅進行有限的補貼，其余資金主要靠地方財政配套支持。中央對西部地區(qū)養(yǎng)老項目建設投資額度補貼雖然最高可達70%-80%，但是民族地區(qū)地方財力薄弱，中央投資的地方配套資金一般很難落實到位，致使一些項目進度緩慢或半途擱置。

雖然養(yǎng)老機構床位供給總量不足，但床位空置率卻相對較高，少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老機構發(fā)展出現(xiàn)了矛盾的現(xiàn)象。根據(jù)甘肅省近兩年的年檢情況看，全省養(yǎng)老機構平均的入住率僅為5583%。[3]公辦養(yǎng)老機構的入住率較高，甚至出現(xiàn)了供不應求現(xiàn)象，但民辦養(yǎng)老機構普遍偏低，部分處于虧損經(jīng)營的狀態(tài)。目前我國養(yǎng)老機構硬件設施閑置問題開始凸顯，宏觀經(jīng)濟研究院課題組指出“十二五”期間，各級政府財政側重支持養(yǎng)老機構建設環(huán)節(jié)，對其運營環(huán)節(jié)的資助和補貼力度不夠，由于養(yǎng)老機構缺乏后續(xù)運營資金支持，既出現(xiàn)了擁有千張床位的大型養(yǎng)老機構設施無人經(jīng)營運轉，也出現(xiàn)了農村養(yǎng)老機構或床位普遍空置的問題。[4]

二、民族地區(qū)社會養(yǎng)老服務供給結構優(yōu)化面臨的制約因素

（一）養(yǎng)老服務“供給側”存在的認識誤區(qū)：過分重視機構養(yǎng)老

機構養(yǎng)老發(fā)展存在定位不準，功能錯位問題。機構養(yǎng)老在社會養(yǎng)老服務體系中服務人口占老年人口的百分比僅為3%、4%或5%，但得到了各級政府的普遍重視，機構建設、床位增加被納入政府目標考核的范圍。地方政府片面將社會化養(yǎng)老與機構養(yǎng)老等同起來，導致社區(qū)居家養(yǎng)老長期發(fā)展滯后，一般老年人過度依賴家庭養(yǎng)老，起兜底補缺作用的機構養(yǎng)老服務卻存在供給總量不足與床位空置率高并存的現(xiàn)象。從甘肅省近兩年的年檢情況看，全省養(yǎng)老機構平均的入住率僅為55.83%。[5]另一方面錯誤理解、忽視社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老。各地在發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務時，錯誤理解社區(qū)養(yǎng)老，過分重視社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設，而忽視了社區(qū)服務平臺搭建，使其無法發(fā)揮居家養(yǎng)老服務的平臺和連接供需雙方橋梁的功能。對居家養(yǎng)老重視不夠，居家養(yǎng)老最符合老年人養(yǎng)老意愿，服務人口占老年人口的90%，是最適合我國民族地區(qū)的養(yǎng)老模式，但是少數(shù)民族地區(qū)對居家養(yǎng)老服務普遍重視不夠，居家養(yǎng)老服務剛剛起步，普遍沒有建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務對象綜合評估機制和政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務機制，社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務嚴重不足，社區(qū)居家養(yǎng)老服務遠遠滯后于機構養(yǎng)老的發(fā)展。

（二）社區(qū)醫(yī)養(yǎng)融合工作機制尚未建立，推進醫(yī)養(yǎng)整合困難重重

居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老中，由于社區(qū)居家養(yǎng)老設施與社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務中心（站）缺乏銜接，老年人的日常護理、康復、健康教育等服務無法得到滿足。民族地區(qū)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務和養(yǎng)老服務協(xié)同配合嚴重不足，推進醫(yī)養(yǎng)融合面臨一些亟待解決的突出矛盾和問題。第一，行政體制壁壘。醫(yī)養(yǎng)結合面臨養(yǎng)老機構與醫(yī)療機構行政分割的多頭管理體制性障礙，政策扶持難以落實；第二，資源困境。少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)有優(yōu)質醫(yī)療、養(yǎng)老資源匱乏，醫(yī)養(yǎng)機構參與醫(yī)養(yǎng)結合動力不足。以臨夏州為例，根據(jù)《2015年甘肅省醫(yī)療衛(wèi)生服務情況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，2015年臨夏州擁有18個社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站），128個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，1186個村衛(wèi)生室。臨夏州現(xiàn)有社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）規(guī)模普遍較小，沒有專門開設老年門診和提供老年康復治療服務，也未與社區(qū)養(yǎng)老機構簽約提供醫(yī)療服務。第三，人才瓶頸。少數(shù)民族地區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）全科醫(yī)生、專業(yè)護理人員缺乏，制約社區(qū)衛(wèi)生服務中心（站）與社區(qū)養(yǎng)老服務機構簽約開展上門診療、護理服務。

（三）養(yǎng)老服務瞄準的對象狹窄，仍屬于補缺型養(yǎng)老服務模式

目前少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老機構仍然主要面向城市“三無”老人、農村“五?！崩先思皟?yōu)撫老人，機構養(yǎng)老對象狹窄。從表1數(shù)據(jù)可以得出，臨夏州養(yǎng)老機構入住人員中，“三無”“五?！睂ο笳荚谠嚎倲?shù)的97.5%，自費人員、優(yōu)撫對象分別占1.8%和0.6%，“三無”“五?！崩先顺蔀榕R夏州機構養(yǎng)老服務的主要人群。按照在院人員自理狀況可將入住老年人分為自理、半自理和不能自理三類，根據(jù)表1數(shù)據(jù)可以看出，目前臨夏州養(yǎng)老機構主要以收養(yǎng)自理和半自理老年人為主，分別占到收養(yǎng)總人數(shù)的655%和326%，生活完全不能自理老人僅占1.9%。各類養(yǎng)老機構不愿收養(yǎng)生活完全不能自理老人，主要因為考慮到護理成本高、風險大及條件有限，各類養(yǎng)老機構將入住對象定位于健康、自理老年人，不僅造成了對完全失能老人的不公平或歧視性待遇，而且違背了養(yǎng)老機構在養(yǎng)老服務體系中的基本定位。

（四）養(yǎng)老服務內容單一，醫(yī)、養(yǎng)、護功能分離

目前民族地區(qū)養(yǎng)老機構服務功能結構單一，以提供日常生活照料服務為主。老年人的養(yǎng)老服務需求除了吃、穿、住等基本的日常生活照料需求外，還包括醫(yī)療診治、護理、康復、精神慰藉等方面需求。隨著老年人年齡的增長，健康狀況會不斷下降，醫(yī)療和護理需求成為其最核心需求。然而，民族地區(qū)養(yǎng)老機構發(fā)展滯后，養(yǎng)護型、醫(yī)護型養(yǎng)老機構偏少，只有少數(shù)幾個示范性的養(yǎng)老機構中內設有醫(yī)務室，實現(xiàn)了醫(yī)養(yǎng)融合。當前，我國醫(yī)養(yǎng)結合工作發(fā)展較為滯后，2015年民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國4萬多家各類養(yǎng)老機構具備醫(yī)療服務能力的只占兩成。[6]同時，配備簡單醫(yī)療室和康復理療室的養(yǎng)老機構提供的很多護理項目不能納入醫(yī)保支付，導致養(yǎng)老機構無法滿足失能、高齡老年人的診治、護理、康復等方面的需求。調研發(fā)現(xiàn)，臨夏州真正具備收養(yǎng)、醫(yī)療、康復等功能為一體的養(yǎng)老機構僅臨夏州綜合福利院一家。

（五）養(yǎng)老服務專業(yè)化人才缺乏，制約養(yǎng)老服務機構功能發(fā)揮

目前少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務人才隊伍建設滯后，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，養(yǎng)老的專業(yè)化人才相當缺乏。以臨夏州為例，如表2所示，臨夏州養(yǎng)老機構和社會福利院工作人員1155人，其中具有大學?？埔陨蠈W歷的人員為39人，僅占工作人員總數(shù)的3.4%，這一比例遠低于甘肅省各類養(yǎng)老機構中大學?？埔陨蠈W歷的人員占比的22.39%，從事養(yǎng)老機構和社會福利院志愿活動的人數(shù)基本沒有，具有助理社會工作師和社會工作師資格的人數(shù)僅有5人。第二，機構養(yǎng)老的專業(yè)化程度明顯不足，直接原因是養(yǎng)老服務人員的總體素質偏低，缺乏醫(yī)學、護理、心理、社會工作等方面的專業(yè)知識及相關專業(yè)系統(tǒng)訓練，只能對入住老年人提供日常生活照料服務，難以提供護理、康復、精神慰藉等專業(yè)服務，無法適應老年人對專業(yè)化、多樣化、多層次服務需求。養(yǎng)老機構專業(yè)護理人員數(shù)量供給嚴重不足，主要由于老年護工職業(yè)地位和待遇較低，但工作勞累辛苦，從業(yè)人員多以女性、“40，50”人員為主，臨夏州35歲及以下年齡的工作人員占比僅為7.6%。養(yǎng)老機構專業(yè)護理人員緊缺，將直接影響?zhàn)B老機構的服務水平和服務質量，也制約著養(yǎng)老機構的發(fā)展。

三、民族地區(qū)社會養(yǎng)老服務供給側結構性改革的策略

（一）從重視機構養(yǎng)老服務發(fā)展向實現(xiàn)居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老三者協(xié)調發(fā)展轉變

優(yōu)化社會養(yǎng)老服務體系結構，建立社區(qū)居家和機構養(yǎng)老服務協(xié)調發(fā)展機制的策略。少數(shù)民族地區(qū)在積極構建養(yǎng)老服務體系的過程中，對養(yǎng)老服務“供給側”的認識上，普遍存在重機構養(yǎng)老，而輕社區(qū)和居家養(yǎng)老的認識誤區(qū)，三者關系尚未理順，導致我國社區(qū)和居家養(yǎng)老發(fā)展滯后，少數(shù)民族地區(qū)則表現(xiàn)的更加明顯。民族地區(qū)在社會養(yǎng)老服務體系構建中，機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老分別適用不同老年人，各有其優(yōu)缺點，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老主要適用于身體健康、生活能夠完全自理或半自理的老年人，機構養(yǎng)老則適用于生活不能自理或半自理的老年人，三者不存在孰輕孰重的問題。居家養(yǎng)老服務應該是少數(shù)民族地區(qū)社會養(yǎng)老服務體系構建的基礎，但是居家養(yǎng)老并非唯一方式，居家養(yǎng)老要發(fā)揮其功能必須依托社區(qū)養(yǎng)老服務，同時發(fā)揮機構養(yǎng)老服務的支撐作用。因此，民族地區(qū)在加快推進社會養(yǎng)老服務體系的建設中，應當轉變多聚焦養(yǎng)老機構建設的發(fā)展思路，把重視機構養(yǎng)老服務發(fā)展轉向努力實現(xiàn)居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老三者協(xié)調發(fā)展的思路上來，三者不可偏廢。

（二）明確養(yǎng)老機構的功能定位，調整養(yǎng)老機構的結構

目前，民族地區(qū)部分公辦養(yǎng)老機構發(fā)展存在定位不準，功能錯位的問題，針對養(yǎng)老機構存在的問題，應進一步明確功能定位，優(yōu)化其結構。

1.推動敬老院和社會福利院的轉型。敬老院和社會福利院原本是為解決“五保”“三無”而興建的，但是床位空置率較高，在“五?！薄叭裏o”老人的基本需求得到滿足的基礎上，實現(xiàn)養(yǎng)老機構由封閉型向開放型轉變，擴大其收養(yǎng)范圍，將經(jīng)濟困難的失能、半失能老年人也納入服務對象，增加能夠滿足康復護理需求的養(yǎng)老服務設施，使敬老院和社會福利院逐步由救濟型、供養(yǎng)型向福利型養(yǎng)老型轉變，重點建設醫(yī)養(yǎng)結合型養(yǎng)老機構、養(yǎng)老護理服務型養(yǎng)老機構。

2.建立健全公辦養(yǎng)老機構分類管理和評估機制。公辦養(yǎng)老機構作為政府承擔養(yǎng)老服務兜底保障責任的重要載體，主要應針對“三無”“五?！?、失能等特殊困難老年群體，隨著養(yǎng)老服務由補缺型服務向普惠型福利轉型，在公辦養(yǎng)老機構有空置床位及收養(yǎng)服務能力的情況下，也可收住社會老人。由于缺乏嚴格的健康狀況、經(jīng)濟狀況評估機制，公辦養(yǎng)老機構收養(yǎng)了許多經(jīng)濟條件較好、健康、低齡老年人，導致服務對象錯位。所以，針對公辦養(yǎng)老機構服務對象社會化過程中，存在服務對象錯位的問題，應盡快建立公辦養(yǎng)老機構分類管理制度和入住評估標準，明確公辦養(yǎng)老機構服務對象定位。根據(jù)入住對象及服務內容需求，將公辦養(yǎng)老機構劃分為養(yǎng)護型、助養(yǎng)型、自理型三類，同時建立健全入住公辦養(yǎng)老機構評估標準，具體包括經(jīng)濟狀況、身體狀況評估標準、政府購買養(yǎng)老服務等標準。

3.重點發(fā)展“立足社區(qū)、服務居家”的中小型、小微型養(yǎng)老機構，實現(xiàn)與居家、社區(qū)養(yǎng)老有效銜接。公辦養(yǎng)老機構本應承擔救助性、兜底性的基本養(yǎng)老服務功能，但現(xiàn)實中，不少地方政府將其建設成了政績工程、形象工程，硬件標準、等級遠遠超出了滿足基本養(yǎng)老服務需求的范圍，從而使服務層次過高，造成其服務功能錯位。[7]針對公辦養(yǎng)老機構服務功能錯位，應順應養(yǎng)老服務回歸社區(qū)和家庭的趨勢，適當限制政府和社會力量舉辦高端養(yǎng)老機構，重點建設“立足社區(qū)、服務居家”的中低端養(yǎng)老機構，將養(yǎng)老機構設施納入新建城區(qū)和社區(qū)整體規(guī)劃，收養(yǎng)本社區(qū)及附近街區(qū)半失能、中低收入老年人，并向社區(qū)和居家養(yǎng)老提供輻射服務，充分整合社區(qū)內老年人活動中心、社區(qū)醫(yī)療服務站和老年餐廳生活服務中心等資源，實現(xiàn)機構養(yǎng)老與居家、社區(qū)養(yǎng)老的有效銜接。

4.加大對養(yǎng)護型養(yǎng)老機構的投入。鑒于助養(yǎng)型、自理型養(yǎng)老機構提供的服務與社區(qū)和居家養(yǎng)老服務有一定的替代關系，隨著社區(qū)居家養(yǎng)老服務的發(fā)展，入住助養(yǎng)型、自理型養(yǎng)老機構的老年人可以選擇回歸社區(qū)、家庭享受社會化服務，但主要針對完全失能、半失能老人的護理型養(yǎng)老機構提供的服務，社區(qū)和居家養(yǎng)老無法替代。所以，政府和社會力量新建養(yǎng)老機構，應以康復護理型養(yǎng)老機構為主，政府應制定相關扶持政策，引導和支持社會資本重點投資養(yǎng)護型養(yǎng)老機構。

（三）建立社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系，有效連接居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老

社區(qū)作為養(yǎng)老服務平臺，是社區(qū)和居家養(yǎng)老服務的依托載體，社區(qū)養(yǎng)老服務平臺可以有效整合區(qū)域內各種養(yǎng)老資源，實現(xiàn)社區(qū)、居家和機構三種養(yǎng)老模式的有機融合。目前少數(shù)民族地區(qū)養(yǎng)老服務體系構建普遍存在服務資源缺乏有效整合，導致服務體系框架雖然明確，但服務的有效供給卻跟不上，這與社區(qū)在整個社會養(yǎng)老服務體系中的樞紐、橋梁作用發(fā)揮不到位有很大的關系。建立社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系，成為民族地區(qū)優(yōu)化社會養(yǎng)老服務體系結構的必然選擇。景天魁認為社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系可以整合現(xiàn)有養(yǎng)老服務內容、責任主體及養(yǎng)老服務方式，有效解決養(yǎng)老服務能力不足，資源分割及供需不匹配等問題。[8]潘屹認為構建社區(qū)綜合養(yǎng)老社會服務體系，以社區(qū)養(yǎng)老服務為平臺，可以有效連接居家與機構養(yǎng)老，形成三位一體的養(yǎng)老服務體系，促進多元主體參與和多方資源的整合。[9]李志明認為建立家庭、社區(qū)、機構養(yǎng)老的良好互動關系，關鍵在于社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺的構建。[1]立足社區(qū)，建立社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系，推進服務主體、服務方式及服務資源有效整合，成為少數(shù)民族地區(qū)社會養(yǎng)老服務“供給側”調整的核心舉措。

（四）搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺，支撐綜合養(yǎng)老服務的生產、遞送與管理

社區(qū)作為社區(qū)和居家養(yǎng)老服務的平臺，不僅能夠整合設施、服務機構、資金、服務、管理等資源，而且可以有效整合政府、社會、市場、家庭及個人等服務主體資源。社區(qū)居家養(yǎng)老符合民族地區(qū)宗教及家庭文化，擁有穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡。搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺，就是在政府財政、福利彩票公益金等資金的支持和民政、老齡辦、醫(yī)療衛(wèi)生、財政等部門參與下，依托各級政府及部門、民間力量、市場組織建立的日間照料中心、“星光之家”、社區(qū)服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務站、家政服務機構、老人餐廳等社區(qū)基本設施，并將其納入社區(qū)綜合養(yǎng)老服務整體框架之內，充分發(fā)揮政府、社會組織、企業(yè)、家庭、鄰里、志愿者等多元主體的作用，形成多元主體良性互動合作關系，為社區(qū)老年人提供綜合、連續(xù)的養(yǎng)老服務。通過搭建社區(qū)居家養(yǎng)老服務平臺，將各服務主體和多種服務資源下沉到社區(qū)，可以為社區(qū)居家老年人提供包括生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉、緊急救援、文化娛樂等全方位養(yǎng)老服務。

參考文獻：

[1]李志明.中國養(yǎng)老服務“供給側”改革思路構建“立足社區(qū)、服務居家”的綜合養(yǎng)老服務體系[J].學術研究，2016（7）：99-104.

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[3]甘肅省統(tǒng)計局.甘肅機構養(yǎng)老發(fā)展的困境與對策研究[R].2014-12-18[EB/OL].http：//www.gstj.gov.cn/www/HdClsContentDisp.asp？Id=28976.

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[6]柳霞.我國養(yǎng)老機構具備醫(yī)療服務能力的只占兩成[N].光明日報，2015-12-08.

[7]吳玉韶，王莉莉.中國養(yǎng)老機構發(fā)展報告[M].北京：華齡出版社，2015：75.

[8]景天魁.創(chuàng)建和發(fā)展社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2015（1）：29-33.

[9]潘屹.社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系建設：挑戰(zhàn)、問題與對策[J].探索，2015（4）：70-80.