姜 凌，許君如

混合所有制經(jīng)濟是指在同一經(jīng)濟組織中不同的產(chǎn)權主體通過控股參股、合資合作、并購重組等方式, 實現(xiàn)資本多元投資, 相互滲透、貫通、融合而形成的新的產(chǎn)權配置結構和經(jīng)濟形式。它具有財產(chǎn)來源社會化、產(chǎn)權結構層次化、投資主體多樣化、出資者責權有限化、企業(yè)管理科學化等基本特征, 是一種內在兼容、優(yōu)勢互補、富有效率的企業(yè)組織形式。*王恒：《西方國家發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的借鑒與啟示》，《湖北經(jīng)濟學院學報》2007年第4期。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會明確提出混合所有制是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。黨的十九大進一步提出深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。*習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，北京:人民出版社，2017年。在我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長向高質量增長轉型，并持續(xù)推進逐步引領新一輪全球化進程的新時代，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須進一步對市場重要微觀主體國有企業(yè)進行改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力。推進國有企業(yè)混合所有制改革的實質是，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，通過重構國有企業(yè)的產(chǎn)權結構，將不同所有制性質的資本主體聯(lián)合在一起，實現(xiàn)主體多元化，并按照市場規(guī)則來激勵微觀主體各參與方，充分發(fā)揮各參與方不同所有制的特點，取長補短，優(yōu)化資源配置，提高運行效率，實現(xiàn)政府資本價值提升。

一、國有企業(yè)混合所有制改革研究綜述

混合所有制作為全球普遍的經(jīng)濟形式，在歐美和亞洲的日本、新加坡等國都有較早的實踐。國有企業(yè)不僅僅是社會主義國家特有的經(jīng)濟現(xiàn)象，也存在于許多西方國家中，只是在不同國家的定位和目標不盡相同。因此，國有企業(yè)混合所有制改革在呈現(xiàn)出全球化特征的同時，在不同國家亦有其不同特點。

國外對國有企業(yè)混合所有制的研究，更多地從公司治理和企業(yè)績效的角度來闡述。首先是從國有企業(yè)為什么要進行混合所有制改革的角度出發(fā)，分析國有企業(yè)效率低下的原因?？扑拐J為，企業(yè)的邊界最終將由市場機制的邊際交易成本和企業(yè)組織的邊際組織成本相等時的那一點決定，他強調企業(yè)的邊界決定了企業(yè)的效率。[注]科斯: 《論生產(chǎn)的制度結構》，盛洪、陳郁譯，上海：上海三聯(lián)書店， 1994年。從世界范圍來看，國有企業(yè)的目標多重性通常被視為造成其效率低下的重要因素，政府官員可能通過行政手段影響國有企業(yè)的管理者，使國有企業(yè)的目標發(fā)生變化從而導致國有企業(yè)效率低下。[注]A.Shleifer, R. W. “Vishny,Politicians and Firms,” The Quarterly Journal of Economics, Vol.109,No.4,1994,pp.995-1025.從市場運行來看，國有企業(yè)有多重目標追求，在某些情況下政策對國有企業(yè)的影響甚至超過市場價格，這就是國有企業(yè)效率低下的原因。[注]M. Boycko, A.Shleifer, R. W. Vishny, “A theory of Privatization,” Economic Journal, Vol.106,No.436,1996,pp.309-319.Young-Sam Kang，Byung-Yeon通過使用固定效應模型對企業(yè)績效和所有權結構關系進行分析，表明市場化國有企業(yè)績效優(yōu)于政府控制下的國有企業(yè)。[注]Young-Sam Kang，Byung-Yeon, “Ownership Structure and Firm Performance: Evidence from the Chinese Corporate Refor,” China Economic Review，Vol.23,No.2,2012,pp.471-481.國有企業(yè)越接近市場化的運作，在解決效率方面就越顯著，混合所有制改革就是國有企業(yè)更接近市場化運營管理的路徑。Cuervo 和 Villalonga提出國有企業(yè)進行改革后，企業(yè)目標從多元化向一元化轉變，企業(yè)股權所有者更多以經(jīng)濟利益為導向，在發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營策略制定方面更趨完善。[注]A. Cuervo, B. Villalonga, “Explaining the Variance in the Performance Effects of Privatization,” Academy of Management Review, Vol.25,No.3,2000,pp.581-590.

我國理論界和實際經(jīng)濟部門的專家學者早在上世紀80年代就開始進行相關研究。以吳敬璉為代表的經(jīng)濟學家提出在國有企業(yè)改造過程中引入非國有資本，保持國有控股或參股。此后，在國有企業(yè)混合所有制改革的研究中，眾多學者也進行了多方面的研究拓展。發(fā)現(xiàn)在堅持公有制為主體的基礎上，通過構建現(xiàn)代企業(yè)制度、引入非國有資本、實行混合所有制改革，對提高國有企業(yè)績效同樣可起到重要作用。宋立剛和姚洋利用面板數(shù)據(jù)研究了國有企業(yè)改制對企業(yè)績效的影響，混合所有制企業(yè)的資本利潤率都比純國有企業(yè)的資本利潤率高。而控制權轉移對國有企業(yè)績效的影響比所有權轉移對國有企業(yè)績效的影響更為顯著。[注]宋立剛、姚洋：《改制對企業(yè)績效的影響》，《中國社會科學》2005年第2期。胡一帆等人以世界銀行對中國300家左右的國有企業(yè)的調查數(shù)據(jù)為樣本，研究發(fā)現(xiàn)民營機構控股的企業(yè)比國有控股的企業(yè)績效表現(xiàn)更好。[注]胡一帆、宋敏、張俊喜：《中國國有企業(yè)民營化績效研究》，《經(jīng)濟研究》2006年第7期。

近年來我國就國有企業(yè)發(fā)展混合所有制合法性和優(yōu)越性等的研究,較有代表性的包括:何自力等闡述了新時期發(fā)展混合所有制的目的和意義；[注]何自力:《混合所有制經(jīng)濟：性質、目的與根本方向》，《人民論壇·學術前沿》2014年第9期。李維安、鄭志剛等從不同視角研究了國有企業(yè)混合所有制改革的邏輯原理和實現(xiàn)路徑。[注]李維安:《深化國企改革與發(fā)展混合所有制》,《南開管理評論》2014年第3期。鄭志剛:《國企公司治理與混合所有制改革的邏輯和路徑》,《證券市場導報》2015年第64期，第12頁。武常岐和張林以1998—2007年的工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)為樣本，比較研究了國有企業(yè)改革中企業(yè)所有權變化和控制權變化對企業(yè)績效影響的差異，結果顯示，當非國有資本進入國有企業(yè)以后，尤其是國有企業(yè)的控制權轉移到非國有股東以后，國有企業(yè)的經(jīng)營績效將明顯提高，表明國有企業(yè)改革中控制權的轉移才是完善國有企業(yè)改革推進的重點。[注]武常岐、張林:《國企改革中的所有權和控制權及企業(yè)績效》，《北京大學學報》2014年第5期。黃速建在對國有企業(yè)改革的特征闡述的基礎上，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計對我國混合所有制企業(yè)發(fā)展概況做了描述，闡述了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的正當性，指出國有企業(yè)進行混合所有制改革的重點問題。[注]黃速建:《中國國有企業(yè)混合所有制改革研究》,《經(jīng)濟管理》2015年第7期。廖紅偉、丁方則進一步從混合所有制產(chǎn)權理論角度，就產(chǎn)權多元化對國有企業(yè)經(jīng)濟社會績效的綜合影響分析中使用的理論體系，對產(chǎn)權理論、委托-代理理論及股權結構理論及中國混合所有制改革的借鑒做了闡述。[注]廖紅偉、丁方：《產(chǎn)權多元化對國企經(jīng)濟社會績效的綜合影響——基于大樣本數(shù)據(jù)的分析》,《社會科學研究》2016年第6期。許光建、孫偉則指出混合所有制改革面臨“政府熱、企業(yè)冷”的局面，要攻克改革難關，首要目標是提高國有企業(yè)和國有資本的運營效率，要與供給側結構性改革緊密結合，營造公平市場環(huán)境，逐步放開壟斷領域。[注]許光建、孫偉:《國有企業(yè)混合所有制改革的五個關鍵問題》,《國企周刊》2018年第7期。

綜上所述，就國有企業(yè)混合所有制改革模式而言，國外主要從公司治理和企業(yè)績效的角度來考察；我國則在堅持公有制為主體的基礎上對上述問題加以探索。在新的歷史時期我國經(jīng)濟發(fā)展方式由以往粗放型的高速度模式向高質量模式轉換的情況下，如何立足我國國情，借鑒西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗教訓，健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善企業(yè)法人治理結構，進而從根本上增強企業(yè)特別是國有企業(yè)的活力和創(chuàng)新能力，國有企業(yè)混合所有制改革無疑是一重要途徑。

二、西方發(fā)達國家混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展與啟示

混合所有制經(jīng)濟最早起源于西方國家。現(xiàn)代資本主義的混合所有制經(jīng)濟從某種程度上形成不同的財產(chǎn)關系和階級關系，以一種新的經(jīng)濟運行方式、軌跡和機制使得經(jīng)濟得以健康發(fā)展、社會矛盾相對緩和。因此，研究和分析西方國家混合所有制經(jīng)濟，了解和學習其經(jīng)驗，對我國深化國有企業(yè)改革，推進供給側改革和經(jīng)濟高質量發(fā)展能起到很好的啟示和借鑒作用。

(一)西方發(fā)達國家混合所有制經(jīng)濟的起源和發(fā)展

在西方市場經(jīng)濟發(fā)展早期，經(jīng)濟處于自由放任狀態(tài)，由市場自行配置社會資源，調節(jié)總供需水平的大致均衡。二戰(zhàn)后，發(fā)達國家在資本關系內部可能的限度內，越來越把生產(chǎn)力當作社會生產(chǎn)力來看待，國有企業(yè)一度得到較快發(fā)展。英國于1945—1951年和1974—1975年兩度“國有化”高潮，除把英格蘭銀行收歸國有外，還把瀕于破產(chǎn)的鐵路、煤礦、內河航運等許多部門實行國有化。英國國有企業(yè)在采煤、電力、鐵路、郵政、電訊、煤氣等部門所占的比重為100%。1979年國有企業(yè)占到全國勞動力的8.1%，國內生產(chǎn)總值11.1%，國內固定資本投資總額的20%。法國經(jīng)過 1944—1948年、1981—1982 年兩次“國有化”運動，1982年政府控制了全部銀行存款的90%，全部信貸的85%。在非金融領域方面，政府控制了 100%的公用事業(yè)、84%的航空工業(yè)、75%的軍火工業(yè)、63%的有色金屬工業(yè)、54%的基礎化學工業(yè)、44%的家用和辦公用的電子工業(yè)。國有企業(yè)占全國有企業(yè)銷售額的 30%，出口總值的1/3，生產(chǎn)投資的30%以上。[注]360百科：《資本主義國有化》，2018年7月10日，https:∥baike.so.com/doc/9273229-9607104.html，2018年8月5日。

20世紀70年代中期，資本主義世界性經(jīng)濟衰退，國有企業(yè)數(shù)量不斷增加但經(jīng)營收益不佳，市場競爭力持續(xù)衰退，如何更好地運營國有資產(chǎn)受到政府更多關注。考慮到降低財政壓力和拓寬引進社會資金，西方國家政府積極推進國有企業(yè)的改革。其中，英國、德國最為典型, 其改革措施主要包括: 一是通過招標、拍賣的方式整體出售給私營企業(yè)；二是對國有企業(yè)進行股份制改造, 部分出售國有企業(yè)股份, 將國有企業(yè)變更為混合所有制企業(yè)。在經(jīng)歷了國有化和私有化的反復交替之后, 國有企業(yè)包括國家單獨投資建立的企業(yè)、國家控股企業(yè)大幅減少, 國有經(jīng)濟在整個所有制結構中所占比例已下降到10%左右。[注]智麟：《西方國家的國有企業(yè)比例及思考》，2018年7月10日，廣東省國有資本研究會，https:∥mp.weixin.qq.com/s?src，2018年8月5日。生產(chǎn)資料所有制在內容和形式上的不斷更新，出現(xiàn)了多元化、多層次的變化趨勢，混合所有制開始成為重要形式。

(二)西方發(fā)達國家混合所有制經(jīng)濟的特點

西方國家在各自的實踐中形成了不同特點的混合經(jīng)濟模式。主要有美英為代表的自由市場經(jīng)濟模式，德法為代表的社會市場經(jīng)濟模式，以及一些歐美學者倡導的市場社會主義經(jīng)濟模式等。在不同的模式指引下成立各種私人股份公司、國家政府公司、社會公眾公司，以及各類公眾基金，并建立了發(fā)達的資本市場。從西方發(fā)達國家混合所有制實踐來看，其模式的特點包括國有股權規(guī)范管理、國有股權比例占比規(guī)?？s小、國有資本實行功能劃分、股權產(chǎn)權明晰、履行國家社會經(jīng)濟職能以規(guī)避控制權弱化等。

1.國有股權規(guī)范管理

國有股權是國家所有權在公司中的一種體現(xiàn)，它在公司治理結構中有經(jīng)營性和公益性之分。經(jīng)營性的國有股權有一定的盈利要求，而公益性的國有股權主要完成政府要求完成的公益性項目，沒有盈利的要求；有些國有股權需要兼顧經(jīng)營性和公益性，盈利就不是公司的唯一價值，需要通過完成一定社會職能和解決民生問題來體現(xiàn)國有股權的意義，因此，國有股權的規(guī)范性和任務型比公司業(yè)績和經(jīng)營業(yè)務更加重要。

西方發(fā)達國家法人持股主要通過兩種模式，一是如投資基金等非銀行金融機構持股的模式；二是銀行機構等企業(yè)之間相互持有股份的模式。無論國有股權在公司中占比多少，政府通過間接的方式參與公司經(jīng)營管理，通常以出資比例為限行使自身權益。國有股權在行使權力時必須遵循國家的法律法規(guī)和國有資產(chǎn)監(jiān)管要求，包括股份的進入和退出、人員的委派、公司發(fā)展戰(zhàn)略、公司內部規(guī)章制度的確立、業(yè)務發(fā)展方向、對公司經(jīng)營管理層的授權等方面，都是按照公司內部的流程來進行表決，并以此實現(xiàn)對董事會和經(jīng)營管理層的監(jiān)督作用。

2.國有資本功能定位

國有資本的一個重要職能就是依照國家、政府的要求推進開展各項工作，包括基礎設施建設、學校和醫(yī)院等公益性項目建設、國家重點產(chǎn)業(yè)的轉型升級及產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈打造、環(huán)保和生態(tài)環(huán)境治理、國防軍隊建設等方面。西方國家國有資本的功能定位在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期而有所差別。在工業(yè)化前期，國家主要作為上層建筑，為自由競爭的資本主義經(jīng)濟發(fā)展提供良好的社會政治環(huán)境，而少有對經(jīng)濟的直接干預，國有資本規(guī)模范圍亦比較??；到了工業(yè)化中期，資本密集程度和投資水平較高，投資周期較長，風險較大，壟斷競爭條件下的國家不僅作為上層建筑，且作為經(jīng)濟基礎的組成部分直接參與社會經(jīng)濟活動，國有資本得到較快發(fā)展；到后工業(yè)化時期，服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中比重迅速增長，國有資本規(guī)模和范圍的收縮也就成為必然，這也為國有企業(yè)股權多元化的混合所有制提供了可能。在現(xiàn)實中，國有獨資的企業(yè)大部分主要從事公益性行業(yè)、公用事業(yè)及特殊行業(yè)；而控股和參股類的混合所有制國有企業(yè)，則較普遍地涉及到競爭性行業(yè)和壟斷性行業(yè)；有些國有企業(yè)被賦予增值和盈利的要求，并兼顧國家全局利益和社會公共利益服務，在擁有經(jīng)營自主權的基礎上，按照市場規(guī)律和一般經(jīng)濟法則運行，并在完成社會目標的前提下，盡可能地盈利。

3.股權產(chǎn)權界定

國有股權比例在不同的國家高低有所不同。但這與經(jīng)濟效率不一定正相關。在英國，公私混合企業(yè)中政府持有的資本比例通常低于其他國家，而其實際的效率并不比其他國家低。

除了股權比例確定，西方國家還對于公司股權的產(chǎn)權進行明晰界定，形成科學的公司治理結構。混合所有制公司中，政府持有的股權更多地在于戰(zhàn)略方向和原則，政府官員基本不插手企業(yè)內部事務，經(jīng)營管理都由私人股權所有人來承擔和實施操作，利用股權的多元化，較好地避免了內部人控制現(xiàn)象。

4.社會融資政策機制

在社會融資政策機制上，美國、加拿大國家的混合所有制企業(yè)多采取直接融資方式，主要依靠政府擔保機構自身健全的融資機制。日本主要以銀行貸款和政府提供財政補貼手段為主,企業(yè)通過發(fā)行債券及上市的間接融資方式。德國等歐洲國家的大型企業(yè)則偏重通過民營化，從私人投資者那里獲得資本，以彌補政府投資不足。[注]景春梅：《混合所有制經(jīng)濟在西方是怎么做的？》，《中國中小企業(yè)》2015年第5期。

(三)西方發(fā)達國家國有企業(yè)混合所有制的啟示和借鑒

縱觀西方國家國有企業(yè)混合所有制的發(fā)展歷程，有許多值得我們借鑒的經(jīng)驗。

第一，混合所有制是國有企業(yè)市場化高效運行的必然路徑。國有企業(yè)市場化運作是近年國有企業(yè)改革提得最多的方面。市場化的實質是運用市場法則和遵循市場規(guī)律來運作公司，使之實現(xiàn)股東利益最大化。如何實現(xiàn)市場化，選擇什么樣的路徑，混合所有制提供了很好的解決方案。

第二，混合所有制是國有企業(yè)規(guī)范運作的天然模式。股權結構多元化情況下，尤其是在社會資本高度參與和國有資本規(guī)模合理控制下，主導權交由市場化股東，從而能夠嚴格按照公司化運作，形成控制權在監(jiān)督下行權的制衡機制。

第三，混合所有制有利于政府更好行使職能，促進社會經(jīng)濟主體良性發(fā)展。政府的職能和角色發(fā)揮，最直接的就是利用社會資源，有效配置資源，提高資本效率，獲取資本的合理化收益。積極推進混合所有制改革，鼓勵政府資本參與各類市場投資，都將有助于引導社會資本積極參與國家資本市場化運作，更好發(fā)揮政府資本的主體作用和社會價值。

第四，混合所有制改革是推進經(jīng)濟全球化的需要。經(jīng)濟全球化條件下，生產(chǎn)資料所有制形式的多元化和多層次化成為必然。這首先是基于當代社會生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)社會化程度的提高，要求生產(chǎn)資料占有形式相應發(fā)生變化。隨著科學技術的快速發(fā)展和參與國際化分工的日益擴大，更大范圍的國際合作協(xié)作，要求打破國界、協(xié)調各國之間的經(jīng)濟關系；現(xiàn)代化的生產(chǎn)規(guī)模巨大，需要解決巨額資本和重大科技項目的研究和開發(fā)耗資巨大的問題，混合所有制經(jīng)濟正是能夠很好解決這類問題的有效路徑?；谏a(chǎn)資料私有制特別是私人壟斷所有制的基礎，突破傳統(tǒng)的私人生產(chǎn)資料占有的局限，國有資本及其與私人壟斷資本混合的形態(tài)進入社會再生產(chǎn)的領域，這是全球化時代市場經(jīng)濟國家社會大生產(chǎn)得以正常運轉所不可或缺的保障。正如馬克思、恩格斯經(jīng)典作家所指出的，“這是作為私人財產(chǎn)的資本在資本主義生產(chǎn)方式本身范圍內的揚棄”，[注]馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯全集》第25卷, 北京：人民出版社，1974年，第493頁。是社會生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)社會化高度發(fā)展條件下資本主義生產(chǎn)關系的局部調整或新的部分質變。它使得生產(chǎn)和資本的社會化推進到更高的程度，客觀上在一定范圍內適應了全球化時代社會生產(chǎn)力的發(fā)展。[注]姜凌等: 《當代資本主義經(jīng)濟論》, 北京：人民出版社，2006年，第28-31頁。

混合所有制在市場經(jīng)濟實踐中的發(fā)展，從宏觀層面來說，可以使得國家干預等來避免市場經(jīng)濟體制運行過程中出現(xiàn)的失靈問題落到實處；從微觀層面來說，與私人經(jīng)濟的聯(lián)合可以提高國有企業(yè)的整體運行效率；就企業(yè)發(fā)展而言，各種資本的混合，有助于激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，提高企業(yè)運營效率。不同西方國家的國有企業(yè)有著不同的公司股權架構、資金來源和業(yè)務發(fā)展方向，在按照政府意志去完成公司治理和經(jīng)營管理方面有著一定差異；但以混合所有制的思路來解決國有企業(yè)經(jīng)營不善卻是相同的。世界銀行1994年的研究報告中發(fā)現(xiàn)并認可競爭性市場能有效提升國有企業(yè)的核心競爭力和經(jīng)營水平，從而實現(xiàn)公司績效的改善?；旌纤兄破髽I(yè)作為國家經(jīng)濟生活中非常重要的企業(yè)組織形式, 顯示出較強的生命力。[注]王恒：《西方國家發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的借鑒與啟示》，《湖北經(jīng)濟學院學報》2007年第4期。

三、我國國有企業(yè)混合所有制改革的意義和實踐路徑

我國社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度的基礎——以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的生產(chǎn)資料所有制，與發(fā)達資本主義市場經(jīng)濟國家存在著本質區(qū)別，目的是不同資本的優(yōu)勢互補和提高市場競爭力，是以維護和積極擴展全體人民的利益為出發(fā)點的。我國建立以公有制為基礎的社會主義生產(chǎn)資料所有制，生產(chǎn)力發(fā)展在不同產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的不平衡性、多層次性，使得在相當一個時期，社會主義生產(chǎn)資料所有制帶有多元性、多層次性和多樣性的特點。

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。兩個“必須毫不動搖”的基本理論邏輯應該是：多種所有制經(jīng)濟的發(fā)展并不是目的，而是要探尋公有制為主體的經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，加速發(fā)展我國生產(chǎn)力，實現(xiàn)“兩個百年”的宏偉目標?；旌纤兄谱鳛楫斍凹敖窈笙喈斠粋€時期我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，其健康發(fā)展有利于進一步鞏固和完善我國的基本經(jīng)濟制度；有利于深化國有企業(yè)改革，增強國有經(jīng)濟的活力，放大國有資本的功能，提高其競爭力；也是中國共產(chǎn)黨所倡導的減少政府對微觀經(jīng)濟事務的干預，正確處理政府與市場的關系，讓市場在資源配置中起決定作用，讓各種所有制資本依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，相互促進，共同發(fā)展的重要保證。國有資本與其他各種資本以混合所有制形態(tài)進入社會再生產(chǎn)的領域，這同樣也是全球化時代市場經(jīng)濟條件下，我國社會生產(chǎn)得以正常運轉所不可或缺的保障。

(一)進展和成效

早在改革開放初期，我國國有企業(yè)改革便經(jīng)歷了“放權讓利”階段。在這一階段，企業(yè)的經(jīng)營自主權得到擴大。隨著改革開放的深化，以國有企業(yè)控股、參股為主體的，兼容外商投資企業(yè)或其他社會資本的股份制企業(yè)為主要形式的混合所有制得到較快發(fā)展。1993年通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，國有企業(yè)的改革方向是建立“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度，要讓國有企業(yè)真正成為市場主體。在此基礎上，國有企業(yè)開始現(xiàn)代企業(yè)制度改革。中共十八屆三中全會明確提出混合所有制是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。我國逐步形成了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟成分共同發(fā)展的、以混合所有制為特征的基本經(jīng)濟制度，企業(yè)所有制結構及股權結構開始逐漸更多地由市場來決定。

從政策層面看，國家從宏觀戰(zhàn)略層面為國有企業(yè)改革提出指導性意見。2015年9月國務院國發(fā)〔2015〕54號《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》進一步明確指出，國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。與企業(yè)追求利潤最大化的假設不同，我國國有企業(yè)除經(jīng)濟目標外，還在很大程度上承擔著政策性目標，包括社會性目標和戰(zhàn)略性目標。為此，國資委、財政部和發(fā)改委于2015年12月發(fā)布了《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》，將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類。要求商業(yè)類國有企業(yè)按照市場決定資源配置的原則來進行改革，強調其市場性；而公益類國有企業(yè)則更強調其社會性，從而為國有企業(yè)健全現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有企業(yè)的治理結構提供了重要依據(jù)。2016年末，中央經(jīng)濟工作會議提出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”，改革節(jié)奏明顯加快。

在實踐探索中，我國國有企業(yè)混合所有制的發(fā)展主要采取三種路徑：一是引入非國有資本參與；二是引入戰(zhàn)略者投資平臺；三是采取增資擴股、出資新設等方式探索實行企業(yè)員工持股計劃。從發(fā)展歷程看，以1998年為起點到2008年的十年，是混合所有制改革緩慢發(fā)展的嘗試階段；2013年至今，特別是2016年末中央經(jīng)濟工作會議提出“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”后，混合所有制改革節(jié)奏明顯加快，取得的進展顯著。一是混合所有制企業(yè)戶數(shù)不斷增加。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013—2016年間，中央企業(yè)混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比由65.69%提高至68.93%；實施資產(chǎn)重組67項，累計注入資產(chǎn)4994.03億元；71家央企所屬211家子企業(yè)通過產(chǎn)權市場轉讓部分股權引入合作者，成交281宗，其中非公資本受讓宗數(shù)占比75.09%。二是重要領域混合所有制改革有序推進。石油、鐵路、民航、電信、軍工等領域先后試點推進。截至2017年9月底，通過引入戰(zhàn)略投資者和設立新公司等路徑，已完成40多家外部投資者引入，吸引各類資本900多億元。外部投資者平均持股比例達48%。三是國有控股混合所有制員工持股試點拓展。中央企業(yè)首批10戶子企業(yè)試點，完成首期員工出資入股；21個省市(區(qū)、市)地方國有企業(yè)126戶試點正在進行。[注]國務院、國資委、改革辦：《國企改革探索與實踐——地方國有企業(yè)100例》上，北京：中國經(jīng)濟出版社，2018年，第3、4頁。國有資本布局和結構得到不斷優(yōu)化，進一步放大國有資本功能，提高了國有資本配置和運行效率。經(jīng)過多年來國有企業(yè)混合所有制改革的試點工作實踐，一批國有企業(yè)通過改制發(fā)展成為混合所有制企業(yè)或正在積極探索混合所有制改革，并取得了初步成效。

以江蘇高投集團為例，2014年初就在二級管理公司層面開展了內部混合所有制改革。改革四年來，已發(fā)展成為國內一流的以產(chǎn)業(yè)金融、科技金融、文化金融為特色的現(xiàn)代金融投資集團，始終穩(wěn)居國內股權與創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)第一方陣，成為具有國資背景的行業(yè)翹楚和市場著名品牌，如表1所示。[注]宗和：《江蘇高投成為唯一國企混改樣本》，《江南時報》2018年1月16日。

表1 江蘇高投集團混合所有制改革內容和成效

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)宗和《江蘇高投成為唯一國企混改樣本》整理，《江南時報》2018年1月16日

此外，央企前兩批共19家參與了混改試點；目前第三批混改試點一共31家，包括中石化、東航、聯(lián)通等混改相繼落地，各地方改革試點更是星火燎原。截至2016年底，中央企業(yè)及其下屬企業(yè)中混合所有制企業(yè)占比將近70%；省級國有企業(yè)及其下屬企業(yè)中混合所有制企業(yè)占比達到47%。石油、電力、電信、航空、軍工等重點行業(yè)和領域均有個案式改革探索，如表2所示。[注]李錦:《中國國企混合所有制改革的路徑與趨勢——在中國國企混改與企業(yè)并購(成都)峰會上演講》，2018年6月21日，https:∥mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MDAxOTk5MA%3D%3D&idx=1&mid=2650248807&sn=2da30c7221b98f77bd3ce7cf09541471，2018年7月25日。

表2 東航集團混合所有制改革情況

數(shù)據(jù)來源：柏蓓：《東航物流：民航混改“第一樣本”的這一年》，中國混合所有制與國企改革研究網(wǎng)，http:∥www.yccn.org/newsshow.asp?id=1431&big=6，2018年7月19日

通過國有企業(yè)混合所有制改革的探索，現(xiàn)代企業(yè)制度進一步完善，公司治理結構逐步規(guī)范，大多數(shù)試點企業(yè)已從計劃經(jīng)濟體制附屬的傳統(tǒng)國營企業(yè),轉變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制下的獨立自主經(jīng)營市場主體。2017年央企實現(xiàn)利潤首次突破1.4萬億元，同比增長15.2%，經(jīng)濟效益增量和增速均為五年來最好水平。[注]李錦:《中國國企混合所有制改革的路徑與趨勢——在中國國企混改與企業(yè)并購(成都)峰會上演講》，2018年6月21日，https:∥mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MDAxOTk5MA%3D%3D&idx=1&mid=2650248807&sn=2da30c7221b98f77bd3ce7cf09541471，2018年7月25日。

(二)存在的問題和難點

我國現(xiàn)有的國有企業(yè)混合所有制改革也面臨著一些問題。主要表現(xiàn)為：

第一，政府通過掌握國有企業(yè)的控制權可能會干預國有企業(yè)的正常經(jīng)營，使得國有企業(yè)在資源配置中將同時考慮經(jīng)濟目標和政策目標，甚至出現(xiàn)“政企不分”的現(xiàn)象；仍然存在市場化的社會資本和外部投資人畏懼不前，擔心焦慮的“政府熱，市場冷”的情形。

第二，國有企業(yè)有資源優(yōu)勢，但非國有資本擔心進入國有企業(yè)后，由于股權產(chǎn)權界定問題、控制權分配問題等導致話語權喪失和資金虧損；部分已經(jīng)完成股份制改造、建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)，也存在由于股權結構中國有股和非國有股所有制性質差異所帶來的治理困難；在一些條件下國有股股東在企業(yè)中享有非對稱控制權，即在擁有相同股份的條件下，國有股由于所有制差異，其股東可能在實際中享有更多的控制權。

第三，產(chǎn)權組織形態(tài)多元化使得在單一公有制基礎上逐步形成的國有產(chǎn)權管理模式和法規(guī)制度遇到許多問題，迫切需要加快產(chǎn)權制度改革與創(chuàng)新，加快建立和完善公平公正公開、規(guī)范有序的產(chǎn)權交易市場。

此外，還有國有資本管理監(jiān)督智能邊界不清晰等問題，導致不能很好地按照市場規(guī)則運行，效率低下，貽誤商業(yè)機會，甚至帶來損失等問題出現(xiàn)。如何按照市場規(guī)則，以股權結構為基礎，依法解決好混合所有制國有企業(yè)產(chǎn)權界定、產(chǎn)權交易和控制權分配等問題，是亟待解決的一系列重要現(xiàn)實問題。為此，深入了解國有企業(yè)混合所有制改革的特點、并提出相應的改革建議，在理論和實踐中都具有重要意義。

四、深化我國國有企業(yè)混合所有制改革的基本思路與政策建議

國有企業(yè)混合所有制改革是一項艱巨而復雜的系統(tǒng)工程。概括起來應當考慮遵循以下基本思路：

第一，建立規(guī)范的法人治理結構。現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構是企業(yè)規(guī)范運行、效率提升的基礎，合理的激勵和監(jiān)督機制是企業(yè)發(fā)展壯大的保障。要持續(xù)梳理與優(yōu)化國有企業(yè)制度流程體系，規(guī)避運營風險，提升業(yè)務運作效率。建立并完善經(jīng)營計劃制定、下達、執(zhí)行、反饋的閉環(huán)工作流程及機制。

第二，建立完善的法律制度。自上而下的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制能夠提供有效的制度保證，能夠切實實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目標，并強化對地方和部門的職責及各項制度的執(zhí)行要求，構建完備的國有資本經(jīng)營預算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系。

第三，遵循市場化的產(chǎn)權交易規(guī)則。要加快推進產(chǎn)權制度的改革與創(chuàng)新，健全公平公正公開、規(guī)范有序的產(chǎn)權交易市場，使產(chǎn)權市場成為各類市場主體有序競爭、資本流動、資產(chǎn)重組、擴張發(fā)展的平臺，從而有效推進國有企業(yè)形成適應市場經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)制度，強化國有企業(yè)的活力和創(chuàng)新性。

第四，清晰界定國有資本功能作用。現(xiàn)有的國有資本大部分存在于一般競爭領域，沒有充分發(fā)揮其帶動引導作用，也影響了其市場競爭力的形成。需要進一步調整布局，加大資本運營力度，提升國有資本運營優(yōu)勢與效率，著力提升核心競爭力。要堅持創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新國有資本投資和運營模式，推動資源整合，提升國有企業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。

第五，優(yōu)化資源配置方式。既要發(fā)揮政府的宏觀引導作用，更要尊重市場在資源配置中的決定性作用。國有企業(yè)混合所有制改革要把尊重市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，與產(chǎn)權多元化及企業(yè)法人治理結構完善結合起來，以此作為提高國有企業(yè)治理效率的重要基礎。政府對待微觀領域包括國有企業(yè)在內的企業(yè)政策，要實行負面清單管理，堅持一個“活”字，即放開搞活，使企業(yè)真正成為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的市場經(jīng)濟活動的主體。要注意區(qū)分商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)的不同特點，進一步減少政府對國有企業(yè)特別是商業(yè)類國有企業(yè)的直接干預，從而促使實現(xiàn)國有企業(yè)市場效率的最大化和自身的正常發(fā)展。

第六，正確處理好控制權分配。以市場導向為基本方向，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的基本架構，以股權結構為基礎，切實保障混合所有制國有企業(yè)的各類出資人的產(chǎn)權權益，防止出現(xiàn)國有資本邊緣化或權益被弱小化。同時，要調動各類參與者的積極性，消除對非國有資本的歧視，從法律層面保證非國有資本與國有資本享有同股同權，即在國有企業(yè)控制權分配過程中，實現(xiàn)公平公正，以提高國有企業(yè)的決策效率。

第七，實行激勵約束相容機制。在混合所有制改革過程中，加大國有企業(yè)管理人員的市場化選聘力度的同時，強化市場考核機制，促進國有企業(yè)激勵約束相容。深化企業(yè)的治理結構和體制機制改革，實現(xiàn)企業(yè)激勵約束制度的動態(tài)調整，提高企業(yè)的決策效率和經(jīng)營管理效率。與此同時，不斷完善國有企業(yè)的相關法律法規(guī)，從制度層面為國有企業(yè)混合所有制改革的順利進行提供保障。

第八，明晰資產(chǎn)產(chǎn)權資本多元參與。允許各類社會資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權，鼓勵集體資本、非公有資本和外資等各類資本參與，鼓勵養(yǎng)老基金、社?；鸬雀黝惢鸾槿耄舶ㄙY本市場資金等，借此分散股權，形成股權多元化。分散的股權結構有助于股東之間相互制衡，從而形成科學的法人治理結構，為企業(yè)融資、風險投資提供更好的平臺。

第九，梯度進行分類實施。區(qū)分行業(yè)和領域性質以及企業(yè)規(guī)模，具體分析、分階段推進。針對國有企業(yè)進行的混合所有制改革，不應一概而論。一方面要根據(jù)其所屬具體行業(yè)和領域以及企業(yè)規(guī)模加以區(qū)分，堅持因業(yè)施策；另一方面要分清是具備混合所有制改革條件的企業(yè)還是已經(jīng)實行混合所有制的國有企業(yè)，對處于不同階段的這兩類國有企業(yè)要采取有區(qū)別的改革措施。

基于以上思路，在當前及今后一個時期內推進我國國有企業(yè)混合所有制改革，應著手抓好以下幾個方面：

第一，分類細化推進國有企業(yè)混合所有制改革。區(qū)分不同領域和行業(yè)特點以及企業(yè)規(guī)模。政府要根據(jù)企業(yè)不同特點，有區(qū)別地考核其經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。對主業(yè)處于市場化程度很高的競爭行業(yè)和領域的國有企業(yè)，積極引入其他各類非國有資本實現(xiàn)股權多元化，堅持以資本為紐帶按市場規(guī)則完善混合所有制企業(yè)治理結構和管理方式，各類出資人以股東身份履行權利和職責，使之成為企業(yè)的市場主體。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本的控股地位，支持非國有資本參股。根據(jù)不同行業(yè)的特點放開競爭性業(yè)務，規(guī)范營利模式，穩(wěn)妥地推進國有企業(yè)混合所有制改革。對公益類國有企業(yè)和具備市場化條件的其他國有壟斷行業(yè)企業(yè)，則漸進規(guī)范地開展混合所有制改革。根據(jù)不同公共產(chǎn)品，公共服務行業(yè)和領域業(yè)務特點，加強分類指導，鼓勵其他經(jīng)濟成分以多種方式參與經(jīng)營，推動具備條件的國有企業(yè)實現(xiàn)混合所有制改革。

第二，資本多元化推進國有企業(yè)混合所有制改革。首先，允許經(jīng)確權認定的集體資本、資產(chǎn)和其他生產(chǎn)要素作價入股，非公有資本可通過出資入股、股權收購或置換、可轉債認購等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股。明晰各類資產(chǎn)產(chǎn)權，鼓勵集體資本、非公有資本和外資等各類資本參與，鼓勵養(yǎng)老基金、社?；?，包括資本市場資金等各類基金介入，形成股權多元化的相互制衡。有序吸收外資參與國有企業(yè)改制重組、合資合作，鼓勵通過海外并購、投融資合作等方式，充分利用國際資本、技術和市場等要素資源，深度參與全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈整合，強化參與國際經(jīng)濟競爭的優(yōu)勢。其次，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。以資本為紐帶，充分發(fā)揮國有資本投融資運營的資本運作平臺作用，通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，對發(fā)展?jié)摿Υ?、成長性強領域的非國有企業(yè)進行股權投資或股權融合。

第三，明晰界定股權資產(chǎn)產(chǎn)權，完善健全產(chǎn)權交易規(guī)范運作機制。首先允許各類社會資本參與國有企業(yè)混合所有制改革，就必須明晰界定股權資產(chǎn)產(chǎn)權，這樣才能吸引各類社會資本積極介入，打開國有資本與市場資本相互參與滲透的通道，并實現(xiàn)規(guī)范治理和高效有序運行。其次是嚴格資產(chǎn)評估，建立健全股權流轉和退出機制，加快建立和完善公平公正公開、規(guī)范有序的產(chǎn)權交易市場，使之成為各類市場主體有序競爭、資產(chǎn)重組、擴張發(fā)展的平臺。通過市場化的手段，利用產(chǎn)權市場，為國有資本的有效退出盡可能擴展有效溢價空間，為國有資本增值和避險提供保障路徑。由此，既可激發(fā)國有企業(yè)的活力和壯大民企的實力，也可從根本上為企業(yè)的創(chuàng)新力開拓發(fā)展空間。

第四，健全多層次治理機制，優(yōu)化控制權分配。首先是進一步確立和落實企業(yè)的市場主體地位，健全混合所有制企業(yè)的法人治理結構。在現(xiàn)代企業(yè)制度的架構下，通過國有企業(yè)控制權改革，提高控制權配置效率，以及國有企業(yè)的經(jīng)營績效。其次是進一步在國有股股東和非國有股股東之間優(yōu)化控制權分配，提高非國有股股東在國有企業(yè)經(jīng)營管理中的決策權，強化企業(yè)對市場的敏感性，處理好所有者與經(jīng)營者之間的關系。確保企業(yè)治理規(guī)范、激勵約束機制到位。政府不得干預企業(yè)自主經(jīng)營。再次是健全完善企業(yè)激勵約束相容機制。要建立嚴格的決策監(jiān)督體系，聘請適當數(shù)量的外部董事和獨立董事，加強對企業(yè)自身和管理層的監(jiān)督，加大董事會運作的透明度和規(guī)范性，增強企業(yè)職工對企業(yè)經(jīng)營的民主監(jiān)督力度。

第五，用好資本市場平臺通路。資本市場是企業(yè)實現(xiàn)融資的重要渠道和有效手段，而國有企業(yè)上市不僅打通了資本市場直接融資的通路，也能夠進一步健全公司治理結構和明晰產(chǎn)權效力，建立起激勵約束機制。國有資本證券化率作為國有企業(yè)改革的一個重要任務，深入推進國有企業(yè)公司制、股份制改革，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和資源配置，對于“做大”“做優(yōu)”“做強”國有企業(yè)有著積極的作用。

第六，科學監(jiān)督適度放松規(guī)制。對國有資本的監(jiān)督管理十分必要，在實際操作中應按照市場法則科學制定監(jiān)管制度辦法，做到寬嚴適度，有針對性。一要針對股份合作的混合所有制建立科學合理又切合實際的國資監(jiān)管體系，既監(jiān)管到位又具備可操作性。二要大膽突破，適度放松規(guī)制。包括加快推進開放管理層持股、員工持股通路，降低混合所有制創(chuàng)投公司資本市場退出劃轉社?；鸨壤?，通過改革嘗試，在吸引合作伙伴的同時留住人才。