陳 振，郭振濤，呂 蒙

（1. 南京農(nóng)業(yè)大學土地管理學院，江蘇·南京 210095；2. 安徽省地質(zhì)測繪技術(shù)院，安徽·合肥 230022；3. 南京鑄源土地規(guī)劃設計咨詢有限公司，江蘇·南京 210009）

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的快速推進，經(jīng)濟社會對建設用地的需求不斷增加，國有建設用地供給十分緊張，而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地數(shù)量巨大，但其流動和權(quán)能卻受到國家種種限制，未能發(fā)揮存量資源的重要作用，建設用地供應走入國有建設用地供不應求而集體經(jīng)營性建設用地閑置浪費的困境。集體建設用地入市作為破解該困境的路徑日益受到人們的重視，并逐漸成為農(nóng)村土地制度改革的熱點問題[1-6]。黨的十八屆三中全會明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，為集體經(jīng)營性建設用地入市改革指明了方向。集體經(jīng)營性建設用地一旦實現(xiàn)了三中全會要求的“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，必然觸動中央政府、地方政府、集體經(jīng)濟組織、村民和用地企業(yè)等多方參與主體的利益，其中地方政府作為集體經(jīng)營性建設用地的直接管理者和制度創(chuàng)新的推動者，如何平衡其在入市交易中的損益，成為土地市場能否持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。因此，分析地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中的利益博弈，研究如何平衡其在入市交易中的損益，對探索相關(guān)頂層制度設計，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場具有十分重要的意義。

目前，關(guān)于集體經(jīng)營性建設用地入市中的利益博弈問題，大多數(shù)學者都是分析不同參與主體間的利益博弈，如：劉藝等對村集體、轉(zhuǎn)入方和政府三者的靜態(tài)博弈分析，闡述了集體建設用地流轉(zhuǎn)行為產(chǎn)生的過程[7]；龍鳳等通過構(gòu)建政府、村集體、農(nóng)戶和用地方的靜態(tài)博弈模型，分析了集體建設用地流轉(zhuǎn)的驅(qū)動力[8]；袁楓朝等認為政府、村集體和用地企業(yè)的靜態(tài)博弈均衡取決于風險成本、交易成本和收益分成比例等參數(shù)[9]。而關(guān)于地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中的利益博弈的研究還較為缺乏，涉及的研究也僅僅是通過定性分析地方政府在入市交易的職能轉(zhuǎn)換[10-14]，缺乏定量博弈分析。這些研究對促進集體經(jīng)營性建設用地入市有一定積極作用，因此，以現(xiàn)有研究為基礎(chǔ)，進一步明確地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中角色定位和博弈關(guān)鍵點，構(gòu)建完全信息動態(tài)博弈模型，分析其可能的決策行為，探討地方政府達到博弈均衡的條件，以期為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的頂層制度設計提供相關(guān)依據(jù)。

1 地方政府的角色定位與博弈關(guān)鍵點

1.1 地方政府的角色定位

集體經(jīng)營性建設用地入市中參與主體眾多，各參與主體都有自己的利益訴求（如表1所示）。首先，中央政府作為頂層制度的設計者，也是該政策的積極倡導者，其關(guān)注的核心是“經(jīng)濟社會是否發(fā)展、社會總福利是否增加、社會是否穩(wěn)定、農(nóng)民權(quán)益是否得到保障”等宏觀性問題；其次，地方政府是集體經(jīng)營性建設用地的直接管理者，同時也是相關(guān)制度創(chuàng)新的推動者和利益協(xié)調(diào)者，其有“貫徹落實國家大政方針，推進地區(qū)城鎮(zhèn)化、發(fā)展地方經(jīng)濟和提高地區(qū)財政收入”的利益訴求，在集體經(jīng)營性建設用地入市中，其具有“社會管理者”和“理性經(jīng)濟人”的雙重身份，在落實中央政府制度政策的同時，必然會選擇實現(xiàn)自身利益最大化，以更低的成本推進地區(qū)城鎮(zhèn)化，提高財政收入，發(fā)展地方經(jīng)濟；第三，集體經(jīng)濟組織以管理集體內(nèi)農(nóng)民共有資產(chǎn)、保障組織成員基本生活為職能，在入市流轉(zhuǎn)中，集體經(jīng)濟組織的決策選擇易受行政干預，但更多關(guān)注的是“獲得流轉(zhuǎn)收益、保障村民權(quán)益、發(fā)展集體經(jīng)濟和改善投資環(huán)境”；第四，在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)居民生活水平差距很大，農(nóng)民增收渠道有限，因此，村民作為集體經(jīng)營性建設用地的實際權(quán)利人，其當然希望通過入市流轉(zhuǎn)獲得更多經(jīng)濟利益和就業(yè)機會，改善生活水平，提高生活質(zhì)量；最后，用地企業(yè)作為一個市場主體，以追求企業(yè)成本最小化、利潤最大化為目標，對于一般中小企業(yè)而言，面對國有建設用地的高昂用地成本和繁瑣用地手續(xù)，自然會選擇價格相對低廉、流轉(zhuǎn)相對簡單的集體經(jīng)營性建設用地作為企業(yè)用地，用地企業(yè)的市場需求是集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的重要推動力。

表1 集體經(jīng)營性建設用地入市中參與主體的利益訴求Table 1 Benefit demands of stakeholders in the marketilization of collective owed commercial construction land

雖然集體經(jīng)營性建設用地入市需要眾多市場主體參與，但對政策推行起主導作用仍然是地方政府。因為首先，中央政府只是宏觀政策的制定者和倡導者，很少涉及具體政策的落實，從目前的中央政策可以看出，中央政府是集體經(jīng)營性建設用地入市的積極倡導者；其次，在我國集體土地所有權(quán)主體虛化、權(quán)能缺位的背景下，集體經(jīng)濟組織作為集體土地所有權(quán)人代表，管理著集體經(jīng)營性建設用地的使用方向，但由于流動和權(quán)能受到種種限制，大部分集體經(jīng)營性建設用地處于閑置浪費狀態(tài)，給集體經(jīng)濟組織帶來的收益微乎其微，集體經(jīng)營性建設用地一旦實現(xiàn)入市流轉(zhuǎn)，必然給集體經(jīng)濟組織帶來一定收益，所以其一定也是入市政策的支持者；第三，村民雖然是集體經(jīng)營性建設用地的實際權(quán)利人，但長期以來，由于集體土地所有權(quán)主體虛化，村民很多情況下都是相關(guān)政策的適應者，對政策落實影響有限；另外，用地企業(yè)作為一個市場主體，也只能適應政府相關(guān)政策，對政策選擇與執(zhí)行起不到?jīng)Q定性作用。地方政府作為中央政府的代理人，其雖然有落實國家大政方針的義務，但同時也代表國家行使國有建設用地所有權(quán)，集體經(jīng)營性建設用地一旦實現(xiàn)了十八屆三中全會要求的“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，必然給國有建設用地市場帶來巨大沖擊，打破長期被地方政府壟斷的土地一級市場，進而直接影響地方政府的財政收入。地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中既扮演監(jiān)督者，又扮演參與者，承擔了“運動員”和“裁判員”的雙重職能，所以，地方政府的決策和行為成為入市政策能否順利推行的關(guān)鍵。

1.2 地方政府利益博弈的關(guān)鍵點

集體經(jīng)營性建設用地入市帶來的收益如何分配是地方政府關(guān)注的核心，收益由入市前土地經(jīng)濟價值和入市后土地增值收益組成，表現(xiàn)形式為流轉(zhuǎn)價格。根據(jù)馬克思主義地租理論，土地價格實際上是地租的資本化，由絕對地租、級差地租I、級差地租II三部分組成，地方政府利益博弈的核心就是圍繞這三者的歸屬展開。其中，絕對地租源于土地所有權(quán)的壟斷，因此其必然歸土地所有權(quán)人所有；級差地租I由土地自然的優(yōu)劣和區(qū)位差異而產(chǎn)生；級差地租II由連續(xù)對土地追加投資而導致投資生產(chǎn)率差異而形成。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第43條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。因此，在 “土地征收”模式下，地方政府憑借其國有建設用地供給一級市場的壟斷地位，長期占有集體土地大部分級差地租I和全部的級差地租II；而一旦實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地入市，隨著集體土地所有權(quán)權(quán)能的豐富，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民不僅能享有絕對地租，還將獲得絕大部分的級差地租I和級差地租II，而地方政府只能以管理者的身份，以其“農(nóng)村基礎(chǔ)設施投入對集體經(jīng)營性建設用地的正向外部性”為由，間接參與部分級差地租I的分配，這無疑對地方政府的土地出讓收入形成了巨大沖擊，也是其利益博弈的關(guān)鍵。地方政府的土地財政收入主要包括土地稅收和土地出讓金，因此地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中的利益博弈關(guān)鍵點在于：如何通過土地稅收和土地出讓金改革，平衡地方政府的財政損益，保障其在落實中央相關(guān)政策的同時，又實現(xiàn)自身效用最大化，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展。

2 地方政府的利益博弈分析

集體經(jīng)營性建設用地入市能否順利推行，主要取決于地方政府的應對策略，根據(jù)上述地方政府的角色定位和博弈關(guān)鍵點分析，本文運用博弈論，構(gòu)建完全信息動態(tài)博弈模型，對地方政府關(guān)于土地稅收和土地出讓金的博弈行為進行分析。

2.1 前提假設

（1）信息對稱假設：地方政府擁有完全信息，對自身和其他參與主體的行為特征、策略選擇及效用函數(shù)有準確的認識。

（2）風險中性假設：地方政府以中性的態(tài)度對待風險，既不是風險愛好者，也不是風險逃避者。

（3）地方政府角色假設：地方政府具有“社會管理者”和“理性經(jīng)濟人”的雙重身份，其在追求經(jīng)濟利益的同時，也要兼顧社會利益和政治利益。

2.2 基本要素

（1）參與人：地方政府(D)

（2）行動集：行動指參與人為達某一目的而可能做出的行為選擇，XD表示地方政府(D)的所有行動集，可分為兩個階段，每個階段有兩種行為選擇。第一階段：X1D={積極支持,消極應對}，第二階段：X2D={參與分成，置之不管}。

（3）策略集：策略指參與者面對其它參與者的行為可能做出的所有行動方案，CD表示地方政府(D)的所有策略集，同樣可分為兩個階段。第一階段：C1D={[積極支持,(入市流轉(zhuǎn),不流轉(zhuǎn))]，[消極應對，(私下交易，不流轉(zhuǎn))]}，第二階段：C2D={[私下交易，(參與分成，置之不管)]，[不流轉(zhuǎn)，(參與分成，置之不管)]}。

（4）效用函數(shù)：指參與人選擇某一策略，所獲得的效用，這個效用由收益和成本共同決定。U(Di)表示地方政府(D)選擇第i個策略所獲得的效用。

2.3 地方政府關(guān)于“土地稅收”的博弈分析

首先，地方政府(D)從其行動集X1D中做出選擇，如果地方政府(D)選擇“積極支持”入市政策，那么在上述參與主體的配合下，集體經(jīng)營性建設用地可以順利入市流轉(zhuǎn)，此時地方政府(D)的效用函數(shù)為U(D1)；如果地方政府(D)選擇“消極應對”入市政策，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民作為理性“經(jīng)濟人”，當然希望通過集體經(jīng)營性建設用地交易獲得經(jīng)濟收益，分享由城市化發(fā)展帶來的成果，但在現(xiàn)行法律框架下，農(nóng)民集體得不到地方政府的支持，難以通過合法途徑實現(xiàn)集體土地流轉(zhuǎn)，所以“理性”的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民會選擇規(guī)避與突破現(xiàn)行法律條例，實施“私下交易”；地方政府(D)觀察到后，會繼續(xù)從行動集X2D做出選擇，如果地方政府(D)選擇“置之不管”，則效用函數(shù)為U(D2)，如果地方政府選擇“參與分成”，則效用函數(shù)為U(D3)。博弈樹如圖1：

圖1 地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中的博弈樹Fig.1 Game tree of local government in the marketilization of collective owed commercial construction land

假設集體經(jīng)營性建設用地私下交易價格x1，入市流轉(zhuǎn)價格x2，其中x2＞x1，地方政府積極支持入市流轉(zhuǎn)耗費成本y1，現(xiàn)行稅收制度下，國有土地正常交易依法繳納的稅費z1、占總收益的比例a（假設集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)也參照此標準納稅），地方政府在私下交易時參與分成份額為z2、占總收益比例為b（為了方便比較，以上數(shù)據(jù)均為年均數(shù)據(jù)）。則在上述博弈樹不同的策略組合下，地方政府(D)的效用函數(shù)分別為：（1）U(D1)= z1- y1=ax2- y1（2）U(D2)= 0 （3）U(D3)= z2= bx1。

在上述博弈樹的子博弈(1)中，當?shù)胤秸x擇消極應對中央政府集體經(jīng)營性建設用地入市政策時，同時集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民選擇“私下交易”時，地方政府觀察到后，選擇“置之不管”還是“參與分成”取決于U(D2)和U(D3)的大小。而根據(jù)效用函數(shù)：U(D3) = z2= bx1＞ 0 = U(D2)，此時，擁有“社會管理者”和“理性經(jīng)濟人”雙重身份的地方政府，毫無疑問會以其“農(nóng)村基礎(chǔ)設施投入對集體經(jīng)營性建設用地的正向外部性”為由，參與私下交易收益分成，這也符合全國各地流轉(zhuǎn)試點的普遍情況。根據(jù)流轉(zhuǎn)實踐，地方政府參與收益分成的比例b一般在20%～50%不等，而且隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，土地作為稀缺性資源，其交易價格x1必然隨著區(qū)位條件改善和用途改變不斷上漲。所以，在這個子博弈中，地方政府必然會選擇“參與分成”。

此時，地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中的博弈樹可簡化為圖2。只有保證U(D1)≥U(D3)，地方政府才會積極支持中央政府的集體經(jīng)營性建設用地入市政策。由效用函數(shù)可知，x2、x1、y1既定，且x2＞x1，類比現(xiàn)行國有土地出讓納稅規(guī)定，集體經(jīng)營性建設用地入市交易需要依法繳納的相關(guān)稅費（包括營業(yè)稅、契稅、城市維護建設稅等）占總價格的比例a約為10%[15]，地方政府參與收益分成的比例b一般在20%～50%之間。所以，要保障地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中的土地稅收收入，需要提高a且降低b，即：需要將集體經(jīng)營性建設用地入市交易繳納的稅費與國有土地市場交易區(qū)分開，提高其占土地總收益的比例a，嚴格控制地方政府在私下交易時參與分成占總收益比例b，保證地方政府積極支持入市的稅收收入不小于消極應對并參與私下交易分成的收益。

圖2 地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中的博弈樹的簡化Fig.2 The simplify of local government’ game tree in the marketilization of collective owed commercial construction land

2.4 地方政府關(guān)于“土地出讓金”的博弈分析

事實上，地方政府如何應對中央政府集體經(jīng)營性建設用地入市政策，除了要比較交易中土地稅收的差異，更為

關(guān)注的是：集體經(jīng)營性建設用地入市威脅到其土地供給市場的壟斷地位，從而影響其土地出讓金收入?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有；第43條規(guī)定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。在我國二元土地制度下，這兩條規(guī)定使得城市化進程中建設占用集體土地的必須通過征收改變土地性質(zhì)，這也就保證了地方政府在土地買賣中的雙重壟斷身份，地方政府可以通過“低價征收，高價出讓”賺取差價，獲得巨額土地財政。所以，要使地方政府真正支持集體經(jīng)營性建設用地入市，保證“入市模式”和“征收模式”下地方政府的土地出讓金收入大致相當是另一個重要前提。地方政府關(guān)于“土地出讓金”的博弈以前述假設為基礎(chǔ)，再次假設在“征地模式”下，地方政府土地出讓金收入為z3，占土地總收益的比例為c，地方政府征地成本為y2，土地出讓總收益等于前述入市流轉(zhuǎn)價格x2，博弈樹如圖3。“征地模式”下，地方政府(D)的效用函數(shù)則為：（4）U(D4)=z3+z1-y2=(c+a)x2-y2。

圖3 地方政府關(guān)于“積極支持”或“消極應對”入市政策的二次博弈樹Fig.3 The secondary game tree of local government in the marketilization of collective owed commercial construction land

此時地方政府的行為選擇則取決于U(D1)和U(D4))的大小，當ax2- y1＜(c+a)x2- y2時，地方政府面對中央政府的集體經(jīng)營性建設用地入市改革，可能會采取“消極應對”的態(tài)度，不為土地入市流轉(zhuǎn)投入相應平臺和管理，同時還可能會以“農(nóng)村基礎(chǔ)設施投入對集體經(jīng)營性建設用地的正向外部性”為由，私自向“私下交易”的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民收取高額收益分成，甚至鉆法律空子，不以公共利益為目的，濫用征收權(quán)利，以達到自身利益最大化。實踐證明，在土地“征收模式”下，政府土地出讓金收入約占到土地出讓總收益的70%[16]，即c約為70%；國有土地出讓需要依法繳納的相關(guān)稅費（包括營業(yè)稅、契稅、城市維護建設稅等）占總價格的比例a約為10%[15]，即(c+a)約為80%，所以，征地成本y2占比不會超過20%。其中，對集體經(jīng)濟組織的征地補償以土地原用途計算，集體經(jīng)營性建設用地補償一般和耕地一樣以農(nóng)業(yè)產(chǎn)出為依據(jù)，據(jù)國土統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計，改革開放以來，國家平均每畝（1畝約合666.67m2）征地補償約為5000元，而土地出讓總收益每畝約為10萬元[17]，可見，征地成本中對集體經(jīng)濟組織的補償成本更少，只占出讓總收益的5%左右。所以，地方政府在“征地模式”下土地出讓收入占總收益的比例c過大、征地成本y3（尤其是對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的補償成本）過小，可能是其熱衷征地，“消極應對”中央政府集體經(jīng)營性建設用地“入市”改革的另一個主要原因。

3 結(jié)論與建議

分析地方政府在集體經(jīng)營性建設用地入市中的角色定位和利益博弈關(guān)鍵點，通過合理的政策設計，發(fā)揮其在流轉(zhuǎn)收益分配中的調(diào)節(jié)作用，達到地方政府利益博弈的納什均衡，是實現(xiàn)十八屆三中全會要求的“與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的前提。綜上所述，要讓地方政府真正支持集體經(jīng)營性建設用地入市改革，需要滿足以下條件：提高集體經(jīng)營性建設用地入市交易繳納的稅費；禁止地方政府以“農(nóng)村基礎(chǔ)設施投入”為由直接參與集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配；降低地方政府在國有土地交易中土地出讓金分配份額；提高地方政府征地成本。

因此，本研究提出以下建議：

（1）提高地方政府對集體經(jīng)營性建設用地入市征收稅費的比例。集體經(jīng)營性建設用地入市收益與其所在的區(qū)位條件、基礎(chǔ)設施環(huán)境息息相關(guān)，因此，應該考慮地方政府的農(nóng)村基礎(chǔ)設施投資，將集體經(jīng)營性建設用地入市征收稅費的比例和現(xiàn)行稅收制度下國有土地交易稅費區(qū)分開，對集體經(jīng)營性建設用地征收“集體土地增值收益稅”和“集體土地使用稅”，適當提高地方政府對集體經(jīng)營性建設用地入市征收稅費的比例。

（2）明確地方政府只參與集體經(jīng)營性建設用地入市收益的二次分配。為了保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益，防止地方政府消極應對集體經(jīng)營性建設用地入市，基于《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》提出的“一次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則，應該禁止地方政府以“農(nóng)村基礎(chǔ)設施投資”為由，直接參與集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配，鼓勵其以稅收方式，通過稅種和稅率的合理安排間接參與集體經(jīng)營性建設用地入市收益二次分配。

（3）降低地方政府土地出讓金分配份額。土地作為最重要的公共資源出讓后，土地出讓金不應該大部分由地方政府單獨支配，這樣容易導致地方政府為了維護其土地一級市場的壟斷地位，消極應對集體經(jīng)營性建設用地入市，不利于土地交易市場的健康發(fā)展。因此，可以考慮適當提高中央政府土地出讓金分配份額，降低地方政府分配比例，并嚴格要求將土地出讓收益全額納入法定預算程序，實行“收支兩條線”管理，控制土地出讓金使用方向，遏制地方政府過于依賴“土地財政”的傾向。

（4）提高地方政府征地成本。相較于國有土地拆遷補償，集體土地的征地成本（尤其是對集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的補償成本）明顯過低，這也是地方政府熱衷征地，消極應對集體經(jīng)營性建設用地入市的重要原因。因此，應當提高征地補償標準，改變目前土地征收中按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值一定倍數(shù)補償?shù)臉藴?，制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地征收拆遷補償標準，讓補償標準“隨行就市”；同時，加大對地方政府濫用征地權(quán)的處罰力度，嚴格控制征地范圍，明確規(guī)定：凡是城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性的建設項目，不再征地。