谷國政，張全景,2*，牛善棟，王 揚(yáng)

(1. 曲阜師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，山東·日照 276826；2. 曲阜師范大學(xué)土地研究中心，山東·日照 276826）

隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深度融合，農(nóng)地流轉(zhuǎn)明顯加快，農(nóng)地金融已成為必然趨勢(shì)。農(nóng)地金融是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成長的重要平臺(tái)，也是全面放活農(nóng)村土地要素和轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要途徑[1]。目前，我國農(nóng)地金融的發(fā)展速度較快，但發(fā)展質(zhì)量較低。根據(jù)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展現(xiàn)狀來看，整體上呈現(xiàn)出供需不平衡和發(fā)展不充分的兩大特征：一是外部宏觀供求平衡特征背景下的小范圍均衡；二是制度探索階段背景下的內(nèi)部微觀供求結(jié)構(gòu)錯(cuò)位[2]。

近年來學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)地金融的關(guān)注相對(duì)較多，國外相關(guān)研究主要集中在土地信托[3]與農(nóng)地證券化[4]的研究，國內(nèi)相關(guān)研究主要包括農(nóng)地金融構(gòu)建的必要性[5]、農(nóng)地金融的需求[6]、農(nóng)地金融的組織體系[7]以及農(nóng)地金融面臨的障礙[8]等方面。綜合來看，理論研究相對(duì)寬泛，農(nóng)地金融政策創(chuàng)新方面的研究還較薄弱，更鮮有從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性視角下來探討農(nóng)地金融的發(fā)展。因此，面對(duì)當(dāng)前農(nóng)地金融發(fā)展中的土地制度和農(nóng)村金融環(huán)境等一系列結(jié)構(gòu)性矛盾，亟需探索出新時(shí)代大背景下中國農(nóng)地金融政策發(fā)展的方向。農(nóng)地金融的改革、創(chuàng)新與完善已成為新形勢(shì)下全面深化農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)，發(fā)展土地市場的關(guān)鍵，以及農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)之一[9-13]。2017年中央一號(hào)文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》提出加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，將提高金融業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。2018年中央一號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加，為農(nóng)地金融的發(fā)展指明了方向。

有鑒于此，本文以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，通過辨析農(nóng)地金融的概念內(nèi)涵和厘清農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的流程，著重對(duì)當(dāng)前我國農(nóng)地金融發(fā)展中面臨的障礙因素進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上提出適合我國農(nóng)地金融的政策創(chuàng)新設(shè)計(jì)，以期挖潛鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的要素流動(dòng)。

1 農(nóng)地金融的內(nèi)涵

1.1 農(nóng)地金融的概念

土地金融包含市地金融和農(nóng)地金融，是為實(shí)現(xiàn)融資目的將土地作為信用擔(dān)保，并圍繞土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和改良經(jīng)營等活動(dòng)。同時(shí)，伴有資金的流動(dòng)融通和投資結(jié)算等金融活動(dòng)發(fā)生[14]。其實(shí)質(zhì)是通過土地的有償使用、使用權(quán)抵押和其他經(jīng)營收入的形式預(yù)支使用未來的資金，從而將土地的資產(chǎn)屬性拓展為貨幣屬性。主要包括兩部分內(nèi)容，一是通過多種形式的貸款投資、信托基金、抵押融資和證券發(fā)行等交易，對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)利用以獲取更高的效益；二是通過金融機(jī)構(gòu)辦理的金融產(chǎn)品和各類保險(xiǎn)等信用活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的進(jìn)一步改良開發(fā)[15]。

從金融的發(fā)生過程來說，土地金融主要包括土地直接金融和土地間接金融。土地直接金融中以土地信托為主要部分，土地間接金融則主要指土地的抵押貸款。我國的土地金融發(fā)展進(jìn)程落后于發(fā)達(dá)國家，也未能形成較為成熟的土地金融市場，因此目前我國土地金融的發(fā)生主要以土地間接金融為主[16]。土地抵押貸款是指土地使用者依法將土地使用權(quán)抵押，不涉及土地的其他權(quán)責(zé)，具體的抵押金額及其他事項(xiàng)以抵押合同為準(zhǔn)。

農(nóng)地金融是土地金融的重要組成部分，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村土地與金融制度的結(jié)合，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義[17]。諸多學(xué)者對(duì)于農(nóng)地金融的定義是，指農(nóng)地經(jīng)營者為了農(nóng)地開發(fā)改良和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)等，將自己持有的農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)以及地上附著物的收益權(quán)一并抵押給金融機(jī)構(gòu)作信用擔(dān)保，并從金融機(jī)構(gòu)獲得中長期的融通資金貸款服務(wù)[18]。由此可見，農(nóng)地金融是解決農(nóng)戶對(duì)資金需求的最直接最有效的途徑，促進(jìn)農(nóng)村金融行為的規(guī)范性，為農(nóng)民帶來更多的收入，推動(dòng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

1.2 農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款流程

本文對(duì)我國農(nóng)地金融試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的流程進(jìn)行了梳理，主要包括：一是，市政府向試點(diǎn)合作社發(fā)放產(chǎn)權(quán)證；二是，試點(diǎn)合作社向農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)收益評(píng)估；三是，農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所使用產(chǎn)權(quán)評(píng)估報(bào)告對(duì)試點(diǎn)合作社進(jìn)評(píng)估；四是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地使用產(chǎn)權(quán)交易所與試點(diǎn)合作社進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易；五是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地使用產(chǎn)權(quán)交易所將產(chǎn)權(quán)向金融部門進(jìn)行抵押；六是，金融部門進(jìn)行產(chǎn)權(quán)抵押證申請(qǐng)，進(jìn)行貸款調(diào)查；七是，對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行審查；八是，對(duì)貸款進(jìn)行審批并簽訂貸款合同；九是，申請(qǐng)產(chǎn)權(quán)收益評(píng)估。具體流程見圖1。

圖1 農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款流程圖Fig.1 Flow diagram of rural land use property mortgage

2 農(nóng)地金融發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾

近年來，在國家政策的有力支持下，農(nóng)村土地的權(quán)責(zé)關(guān)系逐漸清晰，農(nóng)村地區(qū)的金融體系日益完善，我國農(nóng)地金融的發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)。但是，隨著農(nóng)地金融的進(jìn)一步發(fā)展，各種深層次內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾開始凸顯。本文主要從供給側(cè)、需求側(cè)和政府管理三個(gè)方面（圖2），來分析我國農(nóng)地金融發(fā)展中面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾。

圖2 農(nóng)地金融結(jié)構(gòu)性矛盾三維框架Fig.2 Three-dimensional framework of structural contradictions of agricultural landfinance

2.1 基于供給側(cè)的矛盾

經(jīng)營主體與信貸員的關(guān)聯(lián)性。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)生取決于供需雙方，即金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。從貸款行為發(fā)生的現(xiàn)實(shí)層面來看，信貸員直接與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者進(jìn)行溝通，此時(shí)信貸員在金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間扮演了一個(gè)非常重要的角色。因此，與信貸人員“有關(guān)系”的農(nóng)戶總是能從金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)到一定額度的貸款，而與信貸人員不熟悉的農(nóng)戶獲得貸款的難度則較大。實(shí)質(zhì)上反映出信貸人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，對(duì)受理貸款業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)不夠深入，執(zhí)行流程的無序化，從而造成抵押貸款的非標(biāo)準(zhǔn)化與非規(guī)范化。

金融產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的錯(cuò)配。隨著我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，大批惠農(nóng)政策的出臺(tái)，越來越多的資金注入到農(nóng)業(yè)中，盤活農(nóng)業(yè)資源、助推農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。金融的意義在于普惠，通常資金的流通總是傾向于周期短、回報(bào)率高的行業(yè)。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有地域性、季節(jié)性和周期性三大特點(diǎn)，所以金融機(jī)構(gòu)的供給時(shí)間節(jié)點(diǎn)必然會(huì)與農(nóng)時(shí)不可避免的產(chǎn)生矛盾。一方面，雖然當(dāng)前的科學(xué)技術(shù)較發(fā)達(dá)、機(jī)械化水平高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然無法避開自然因素的影，比如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)不能違農(nóng)時(shí)、貽誤收獲。另一方面，金融機(jī)構(gòu)的供給計(jì)劃不可能僅考慮需求方，多數(shù)時(shí)候是站在自身收益回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)控制的角度上來考慮。因此，金融產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不匹配現(xiàn)象是存在的，也是影響農(nóng)地金融發(fā)展的一大矛盾。

農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的不完善。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為農(nóng)地金融的供給側(cè)一方，對(duì)農(nóng)地金融的發(fā)展支持最為重要。目前我國農(nóng)村地區(qū)為農(nóng)地金融提供發(fā)展支持的金融機(jī)構(gòu)比較少,絕大多數(shù)為農(nóng)村信用社。大部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都具有貸款程序繁瑣、申貸效率低和貸款額度少的特點(diǎn),根本無法滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求。雖然政府也在多方面提供了政策優(yōu)惠補(bǔ)貼，比如農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)機(jī)設(shè)施、風(fēng)險(xiǎn)基金等，但補(bǔ)貼的覆蓋面較為寬泛、力度也明顯不夠。各地的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資覆蓋面仍在不斷擴(kuò)展中，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立的結(jié)構(gòu)布局卻不盡合理。主要表現(xiàn)在高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)贅余，缺乏科學(xué)調(diào)研背景下的精細(xì)化管理。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的不完善，會(huì)影響支農(nóng)資金的流向，增加金融機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，也阻礙農(nóng)地金融的發(fā)展進(jìn)程。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型像工業(yè)革命一樣具有顛覆性，除了領(lǐng)導(dǎo)層要從思想上高度重視并大力支持外，還需要專業(yè)化的高水平人才進(jìn)行總體推進(jìn)，且全員配合參與。而傳統(tǒng)的制造業(yè)一般生產(chǎn)任務(wù)繁重，參與數(shù)字化建設(shè)的工作人員只能在不耽誤生產(chǎn)任務(wù)的前提下兼顧完成，這必然導(dǎo)致員工重視程度不足，甚至缺乏主動(dòng)參與的意愿。

2.2 基于需求側(cè)的矛盾

家庭農(nóng)場主管理能力較低。家庭農(nóng)場主是家庭農(nóng)場發(fā)展的關(guān)鍵，因其組織結(jié)構(gòu)的特殊性，農(nóng)場主的每一次決策都深刻影響著家庭農(nóng)場的未來發(fā)展方向。管理能力主要取決于生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)積累和文化程度，而后者則是家庭農(nóng)場能否獲得融資支持的關(guān)鍵性因素。文化程度的高低在一定程度上決定著農(nóng)場主的綜合素質(zhì)，包括基本的農(nóng)業(yè)知識(shí)、產(chǎn)品包裝、市場營銷和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等。通常文化程度低的家庭農(nóng)場主接受新事物和新知識(shí)的速度慢，對(duì)農(nóng)地金融制度的認(rèn)識(shí)和相關(guān)政策所蘊(yùn)含的盈利機(jī)會(huì)的把握不準(zhǔn)確，進(jìn)而降低家庭農(nóng)場主的經(jīng)營意識(shí)和管理能力。此外，低管理水平的家庭農(nóng)場，會(huì)造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低和現(xiàn)代化水平低，將直接引起農(nóng)地估值的急邃下降，形成了發(fā)展中的障礙。

農(nóng)民專業(yè)合作社成員的趨利導(dǎo)向。農(nóng)民專業(yè)合作社的核心與保障是收益分配，同時(shí)也是合作社持續(xù)吸納農(nóng)戶，引導(dǎo)社內(nèi)成員增加投入，提升合作社內(nèi)部凝聚力的關(guān)鍵因素。隨著農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展壯大，部分合作社內(nèi)部成員的趨利導(dǎo)向愈發(fā)明顯，甚至出現(xiàn)退社自營的現(xiàn)象。一方面合作社發(fā)展帶來的效益，助長了部分農(nóng)戶的生產(chǎn)不理性，動(dòng)搖了繼續(xù)參社入股投資的念頭，并產(chǎn)生了退社自營的想法；另一方面農(nóng)戶作為社內(nèi)成員見證了合作社的發(fā)展壯大，也參與了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和銷售過程，便認(rèn)為自身不僅具備了生產(chǎn)經(jīng)營的綜合管理能力，同時(shí)也擁有了農(nóng)產(chǎn)品交易的客戶資源和銷售渠道。因此，合作社成員的趨利導(dǎo)向不僅制約合作社自身的發(fā)展，也對(duì)農(nóng)地金融的發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。

貸款難度日益增大。農(nóng)業(yè)公司是由分散的傳統(tǒng)小農(nóng)式經(jīng)營發(fā)展演變成規(guī)模集聚程度高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，它擁有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)品多元化的發(fā)展特點(diǎn)。金融部門將資金流注入到農(nóng)業(yè)之初，會(huì)首先會(huì)在收益回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面進(jìn)行評(píng)估。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須具備一定的時(shí)間周期，收益回報(bào)相對(duì)較慢，繼而引發(fā)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生惜貸傾向，使農(nóng)業(yè)公司的發(fā)展需求長期得不到滿足。有一些農(nóng)業(yè)公司，冒險(xiǎn)使用大量的小額貸款來填補(bǔ)生產(chǎn)資金缺口，有的甚至從民間地下融資渠道籌來資金，每月持續(xù)支付高額的利息負(fù)擔(dān)。此外，從我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的消費(fèi)結(jié)構(gòu)來分析，農(nóng)產(chǎn)品的需求彈性空間依然較小。當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下，投資者多會(huì)選擇將資金流放到房地產(chǎn)或其他行業(yè)中，來規(guī)避農(nóng)業(yè)資金的周期長和回報(bào)率低的特點(diǎn)。綜上，大量的社會(huì)流動(dòng)資金很少投資到農(nóng)業(yè)當(dāng)中，造成了農(nóng)業(yè)發(fā)展的不充分，農(nóng)地金融發(fā)展的不均衡。

2.3 政府管理與政策的矛盾

農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法律制約。從我國農(nóng)地金融的發(fā)展軌跡來看，2014年1號(hào)文件提出要“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，明確承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的思路，將經(jīng)營權(quán)獨(dú)立出來并可以抵押，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的開展提供政策支撐。到2015年12月28日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議正式授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款。然而，目前農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的抵押融資還處于試點(diǎn)的摸索探究階段，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)也尚未得到我國現(xiàn)行法律的允許和認(rèn)可?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)享有用益物權(quán)，無處分權(quán)”；同時(shí)，現(xiàn)行法律框架下，總體上還是禁止農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的[19]。各試點(diǎn)的農(nóng)地金融發(fā)展僅能依靠地方性法規(guī)支撐，缺少法律層面的保障。一旦出現(xiàn)法律糾紛，選擇走司法程序，地方法院很難找到適當(dāng)?shù)乃痉ㄟ壿嬁蚣軄硖幚恚瑥亩趸松鐣?huì)各階層參與到農(nóng)地金融當(dāng)中的積極性，導(dǎo)致農(nóng)地金融難以獲得長久的生命力[20]。

政策供給滯后導(dǎo)致體制機(jī)制不健全。首先，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育不完善。全國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，但短期性合同居多。短期流轉(zhuǎn)的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，在實(shí)際抵押中的價(jià)值不高，無形中損失了一定的抵押資本，對(duì)拓展農(nóng)地的資源屬性形成了限制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中一年一付的租賃關(guān)系代表著經(jīng)營權(quán)的不穩(wěn)定性，如果未能按時(shí)支付租金，原承包戶則有可能收回農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)地抵押無法實(shí)現(xiàn)。其次，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺(tái)管理不規(guī)范。目前，試點(diǎn)地區(qū)得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺(tái)，多數(shù)缺乏規(guī)范的管理?xiàng)l例，信息更新也不及時(shí)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)的范圍方面，對(duì)交易行為的邊界做出了詳細(xì)規(guī)定，但未對(duì)農(nóng)地抵押貸款的基礎(chǔ)條件和范圍界限等做出詳細(xì)的規(guī)范，也缺乏農(nóng)戶農(nóng)地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入篩查，更缺少糾紛的調(diào)解措施。服務(wù)平臺(tái)的規(guī)范有待提升，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)評(píng)估、流轉(zhuǎn)和糾紛的環(huán)節(jié)關(guān)注不夠。最后，風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全。農(nóng)地作為農(nóng)民最基本的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，一定意義上是農(nóng)民安身立命的根本，因此被賦予了生計(jì)保障功能，農(nóng)地權(quán)益通過抵押貸款就轉(zhuǎn)變成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金，會(huì)有失地而引發(fā)社會(huì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然與市場的雙重風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，投資周期長和回報(bào)率低特點(diǎn)，亟需探索多渠道風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金和多元化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。綜上，農(nóng)地金融政策供給的滯后會(huì)導(dǎo)致體制機(jī)制的脫節(jié)，制約了農(nóng)地金融的未來發(fā)展。

惠農(nóng)政策補(bǔ)貼低與農(nóng)技服務(wù)環(huán)境差。隨著國家惠農(nóng)政策的持續(xù)出臺(tái)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展也持續(xù)向好。多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，補(bǔ)貼主體多元化，涵蓋了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)機(jī)設(shè)施等方面，開展農(nóng)地抵押貸款貼息補(bǔ)償?shù)膮s很少，面向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等方面的補(bǔ)貼則更少。也有試點(diǎn)地區(qū)開設(shè)農(nóng)業(yè)科技知識(shí)培訓(xùn)，但培訓(xùn)的周期與內(nèi)容有待提高。農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼和科技服務(wù)環(huán)境整體上呈現(xiàn)出覆蓋面廣、層次低的特點(diǎn)，一定程度上制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

3 政策創(chuàng)新設(shè)計(jì)

農(nóng)地金融制度的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是針對(duì)新形勢(shì)、新問題、新變化而展開的綜合配套改革。在對(duì)農(nóng)地金融發(fā)展面臨的多種矛盾分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國農(nóng)地金融的政策創(chuàng)新框架。以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰和流轉(zhuǎn)有序?yàn)榛厩疤?，分別從供給側(cè)、需求側(cè)與監(jiān)督管理三個(gè)方面對(duì)農(nóng)地金融的政策主體進(jìn)行建構(gòu)，具體從金融環(huán)境、農(nóng)戶意愿與政府決策構(gòu)建農(nóng)地金融政策體系，形成抵押規(guī)范、農(nóng)戶征信、融資合理及監(jiān)管有效的政策供需平衡狀態(tài)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地金融政策的創(chuàng)新。具體思路如圖3。

圖3 農(nóng)地金融政策的創(chuàng)新框架設(shè)計(jì)Fig.3 Innovative framework design of agricultural landfinancial policy

3.1 深化金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)助農(nóng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新

（1）提高信貸人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)

金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)助農(nóng)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，首先要加強(qiáng)其內(nèi)部管理，提升信貸從業(yè)人員的業(yè)務(wù)水平。農(nóng)戶在申請(qǐng)貸款時(shí)，信貸從業(yè)人員將直接與農(nóng)戶溝通，一定意義上代表著金融機(jī)構(gòu)。積極消除農(nóng)地抵押貸款中“熟人社會(huì)”的現(xiàn)象，從信貸人員的基本業(yè)務(wù)抓起，加強(qiáng)信貸從業(yè)人員的農(nóng)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，全面提升金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)，使農(nóng)地貸款業(yè)務(wù)流程趨于標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，為農(nóng)地金融發(fā)展提供良好的金融環(huán)境。

（2）增強(qiáng)金融產(chǎn)品的惠農(nóng)針對(duì)性

金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加大金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，立足于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的土地規(guī)模、經(jīng)營種類和資金需求等各個(gè)方面，因地制宜的制定出符合實(shí)際的融資方案。一是，兼顧各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資源稟賦差異，科學(xué)合理的開發(fā)出有針對(duì)性的支農(nóng)金融產(chǎn)品；二是，直接設(shè)立一般貸款產(chǎn)品、家庭農(nóng)場貸款產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)公司貸款產(chǎn)品等，更好的契合多元農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展規(guī)律。繼續(xù)深化支農(nóng)助農(nóng)的金融改革，堅(jiān)持改革的大局觀，科學(xué)安排信貸資源，合理確定利率水平以降低經(jīng)營主體的融資成本，加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研，制定與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相匹配的貸款時(shí)間節(jié)點(diǎn)、放貸程序、管理方式和風(fēng)險(xiǎn)體系等。

（3）適當(dāng)放寬抵押貸款準(zhǔn)入門檻

放貸資金的安全性是擺在金融機(jī)構(gòu)首要位置的考量指標(biāo)。從農(nóng)地抵押貸款的各個(gè)環(huán)節(jié)來看，在資質(zhì)審查的過程中，嚴(yán)格的硬性指標(biāo)是農(nóng)地抵押貸款的主要障礙。如果新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)地面積和經(jīng)營情況無法滿足既定的要求，則金融機(jī)構(gòu)不予發(fā)放貸款。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際來看，如果新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具備兩個(gè)條件：第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)營長期收益良好；第二，發(fā)展確實(shí)存在資金缺口。在聯(lián)合擔(dān)保的前提下，金融機(jī)構(gòu)可以進(jìn)行科學(xué)研判分析，增加審批指標(biāo)的彈性，靈活地進(jìn)行資質(zhì)審查，適時(shí)適度地放寬抵押貸款的準(zhǔn)入門檻。

3.2 把握新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展機(jī)遇

（1）提升經(jīng)營者的管理能力

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的要求會(huì)比傳統(tǒng)農(nóng)戶要有所提高。因此，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)經(jīng)營管理者的文化水平和專業(yè)技術(shù)的培養(yǎng)，這也為防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)做了鋪墊。普及設(shè)立或利用好新型職業(yè)農(nóng)民區(qū)域服務(wù)中心，針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管理者開展農(nóng)業(yè)知識(shí)普及與農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)。在組織開展培訓(xùn)時(shí)，著重對(duì)經(jīng)營管理者的文化水平和專業(yè)技能兩個(gè)方面來授課，提高新型農(nóng)民的職業(yè)性與技術(shù)性，達(dá)到繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)人力資本的目的。農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的管理能力的提升，實(shí)質(zhì)上是在助推農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自身的發(fā)展壯大，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體架構(gòu)，從而獲取更多的農(nóng)業(yè)資金支持。

（2）加強(qiáng)經(jīng)營主體運(yùn)作規(guī)范

金融機(jī)構(gòu)在對(duì)農(nóng)提供資金支持之前，必然會(huì)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營狀況、財(cái)務(wù)信息和信貸情況進(jìn)行研判分析。因此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在發(fā)展的過程中，不僅要關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)營狀況，更要不斷提升自身的運(yùn)營規(guī)范性，例如設(shè)立固定可循的規(guī)章制度、探索貼合實(shí)際的管理模式和清晰明確的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度等。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的大背景之下，要時(shí)刻關(guān)注市場信息獲取和政策法規(guī)學(xué)習(xí)等多方面。將自身的發(fā)展實(shí)踐推向更標(biāo)準(zhǔn)更規(guī)范的層次，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和品牌化。

（3）增進(jìn)經(jīng)營主體申貸合理性

通常情況下，金融機(jī)構(gòu)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資需求金額特征的信息掌握滯后，不能及時(shí)對(duì)貸款的額度和期限做出合理的調(diào)整。因此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在管理能力得到提升、運(yùn)作機(jī)制形成規(guī)范的前提下，可以定期將財(cái)務(wù)信息錄入到農(nóng)地金融服務(wù)平臺(tái)，以便于金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營狀況的實(shí)時(shí)了解。還可以通過設(shè)立臺(tái)賬，方便摸清未來發(fā)展的最小資金缺口，增進(jìn)農(nóng)業(yè)投資的理性，合理的向金融機(jī)構(gòu)申貸。符合新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求與金融機(jī)構(gòu)資金支持的協(xié)調(diào)對(duì)接邏輯。

3.3 進(jìn)一步發(fā)揮政府的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用

（1）完善農(nóng)地金融制度與法規(guī)

廓清農(nóng)地金融發(fā)展的法律范圍和建立健全農(nóng)村土地法律體系，是保障農(nóng)地金融長久發(fā)展的基礎(chǔ)條件。一方面在全國范圍內(nèi)總結(jié)各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐情況，出臺(tái)有針對(duì)性的過渡措施，例如在農(nóng)地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，針對(duì)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)司法解釋，探索性的針對(duì)《物權(quán)法》進(jìn)行修訂。另一方面要盡快出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，國家雖已出臺(tái)相關(guān)文件，但仍缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和規(guī)范的流程。建議相關(guān)部門出臺(tái)方案確保法律授權(quán)盡快落地，消除農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵質(zhì)押貸款的法律障礙，確保農(nóng)村土地有序健康的流轉(zhuǎn)，為承辦農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵質(zhì)押貸款的金融機(jī)構(gòu)提供法律支持，增加金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)的信心，保證農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款規(guī)范有序開展。

（2）健全農(nóng)地金融的體制機(jī)制

健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不暢會(huì)直接影響到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展規(guī)模，抵押物處置難則關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)服務(wù)的農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)。要繼續(xù)完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心服務(wù)水平，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，全面提升政策氛圍；同時(shí)還要繼續(xù)加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)的管理力度，著力提升為農(nóng)服務(wù)水平，引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)交易，探索明確相關(guān)糾紛調(diào)節(jié)處理辦法等，全方位提升流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范性，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的實(shí)施創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)條件。

完善資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制。農(nóng)地的價(jià)值評(píng)定是農(nóng)地抵押貸款的重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，不僅能發(fā)揮農(nóng)地的資源效用，更直接關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)的放貸額度與還貸周期。要盡快出臺(tái)農(nóng)地價(jià)值評(píng)估的管理辦法，較早形成統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，明確評(píng)估的流程環(huán)節(jié)，繼續(xù)健全完善相關(guān)評(píng)估機(jī)構(gòu)?？茖W(xué)調(diào)研、全面分析，對(duì)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的土壤種類和農(nóng)作物結(jié)構(gòu)等進(jìn)行考察，形成統(tǒng)一規(guī)范的操作流程與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，也要根據(jù)不同情況對(duì)不同區(qū)域和資源稟賦的土地，實(shí)施差異化的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，因地制宜、合理制定農(nóng)地價(jià)值的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

建立符合實(shí)際的農(nóng)戶征信體系。良好的信用環(huán)境與評(píng)價(jià)機(jī)制是農(nóng)地抵押貸款的基礎(chǔ)保障，也有利于提升涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的資金支持力度。從構(gòu)建良好農(nóng)村信用環(huán)境的角度出發(fā)，要著重建立健全信用評(píng)價(jià)機(jī)制和農(nóng)戶征信系統(tǒng)。首先，建立農(nóng)村信用評(píng)價(jià)機(jī)制。從信用評(píng)價(jià)的評(píng)定流程、適用范圍和特殊情況等方面入手，制定出適用度高、規(guī)范程度高和使用效率高的信用評(píng)級(jí)體系。例如，建立信息共享數(shù)據(jù)庫方便金融機(jī)構(gòu)全面及時(shí)的掌握各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信用狀況。其次，在良好的農(nóng)村信用環(huán)境下，政府部門可以加大各類政策法規(guī)的宣傳來提高多元經(jīng)營主體對(duì)貸款信用的重視程度。最后，建立農(nóng)戶征信系統(tǒng)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶個(gè)人的信用評(píng)價(jià)，通過建立誠信檔案，包括背景調(diào)查、個(gè)人情況、成長歷史、借貸情況等方面，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，營造有利于農(nóng)地抵押貸款的內(nèi)部環(huán)境。

（3）加大農(nóng)地金融政策宣傳力度

農(nóng)地金融的發(fā)展與政策息息相關(guān)。長遠(yuǎn)來看，金融機(jī)構(gòu)不僅需要深化對(duì)農(nóng)地金融各方面的認(rèn)識(shí)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更需要對(duì)農(nóng)地金融的相關(guān)政策等有充分了解。政府要深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層調(diào)研，加大農(nóng)地金融的政策宣傳力度，營造濃厚農(nóng)地金融政策氛圍。在政策宣傳過程中，要注意宣講層次和拓展渠道的有序加深，尊重政策認(rèn)知的規(guī)律，逐步提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)地金融政策法規(guī)的認(rèn)識(shí)，將農(nóng)地金融的發(fā)展推向縱深。同時(shí)也要充分吸納群眾的真實(shí)意見，保障政策的現(xiàn)實(shí)性和高效性。