宗 仁

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇·南京 210046）

推動(dòng)鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代“三農(nóng)”熱點(diǎn)問(wèn)題和重要任務(wù)，土地制度改革是鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是走農(nóng)村合作化道路而建立起來(lái)的，張旭總結(jié)中國(guó)在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中提出了合作制、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、“三權(quán)分置”等一系列理論，并在農(nóng)村中進(jìn)行了合作社、人民公社、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)等多種模式的實(shí)踐[1]。在農(nóng)村集體土地所有制不能變的前提下，很多學(xué)者圍繞集體所有制不變、做實(shí)使用權(quán)來(lái)討論。做實(shí)使用權(quán)實(shí)際就是使用權(quán)物權(quán)化，農(nóng)民土地使用權(quán)沒(méi)有期限，成為永久使用權(quán)。如白志全主張土地集體所有、農(nóng)民永業(yè)、允許轉(zhuǎn)讓、長(zhǎng)期不變?yōu)楹诵牡霓r(nóng)村土地使用制度[2]；黨國(guó)英提出把土地使用權(quán)（承包權(quán)）做實(shí)，把所有權(quán)適當(dāng)做虛，把所有權(quán)具有的經(jīng)濟(jì)意義都賦予使用權(quán)，使使用權(quán)成為一種基本不受所有權(quán)限制的、可以進(jìn)行多種交易和處置的財(cái)產(chǎn)權(quán)[3]。還有比較流行的觀點(diǎn)是通過(guò)土地股份制對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度改良。劉學(xué)俠提出把土地產(chǎn)權(quán)分解為土地股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，讓農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)的股權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織掌握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地租佃者享有土地使用權(quán)[4]。張振朋建議用土地股份制實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有土地制度的“三化”（即農(nóng)民所有權(quán)的股權(quán)化、集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化、土地使用權(quán)的租佃化）改造[5]。原北京市昌平區(qū)區(qū)委書(shū)記關(guān)成華認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作制是公有制實(shí)現(xiàn)形式上的創(chuàng)新，并在昌平區(qū)進(jìn)行了改革實(shí)踐[6]。近幾年落實(shí)農(nóng)民的集體成員權(quán)的呼聲也很多。韓俊指出集體所有不是村民委員會(huì)所有，集體所有更不是村干部控制，集體所有是集體成員所有，落實(shí)集體所有權(quán)就需要明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，要明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬是集體成員，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的主體清晰[7]。溫鐵軍認(rèn)為村社所有制其實(shí)是村社范圍內(nèi)所有成員共有、對(duì)內(nèi)共享的產(chǎn)權(quán)，當(dāng)代的農(nóng)村集體所有制應(yīng)叫做村社為載體的“成員權(quán)”的集合，歷史上的成員權(quán)共有制就長(zhǎng)期存在[8]。張旭等認(rèn)為產(chǎn)權(quán)制度改革需體現(xiàn)社區(qū)性和集體性[1]。這些改革探索值得借鑒。

1 對(duì)合作社歷史和農(nóng)村集體土地所有制的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

1.1 合作化道路與中國(guó)農(nóng)村集體土地所有制的形成

人類(lèi)所有制歷史起始于公有制，考察私有制產(chǎn)生后的人類(lèi)發(fā)展史，新舊政權(quán)的更替往往都起源于“土地革命”。新政權(quán)推翻舊政權(quán)后，舊政權(quán)的土地、財(cái)產(chǎn)被強(qiáng)制剝奪和沒(méi)收，屬于全體勝利者“公有”，革命者要分享勝利果實(shí)，可以論功行賞，這樣又變成“私有”，但也可以不進(jìn)行分配，宣布大家“人人有份”，共同占有[9]。

建立新中國(guó)后，中國(guó)共產(chǎn)黨將城市土地以及反動(dòng)政權(quán)的土地資產(chǎn)宣布為國(guó)有；而在農(nóng)村，剝奪地主土地后，沒(méi)有宣布國(guó)有，將土地分給了農(nóng)民。1953年開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨意識(shí)到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是分散脆弱的，個(gè)體經(jīng)濟(jì)也容易再次兩極分化，提出團(tuán)結(jié)互助、合作生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。中央出臺(tái)兩個(gè)決議文件，開(kāi)展農(nóng)業(yè)合作化和農(nóng)村社會(huì)主義改造。農(nóng)業(yè)合作社初期，先是農(nóng)民自發(fā)的實(shí)行勞動(dòng)互助，建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，互助形式有人工變畜工、搭莊稼、并地種、伙種等，相互提供幫助。農(nóng)民后來(lái)在互助組的基礎(chǔ)上自愿組織成立初級(jí)合作社，將分配到的土地入股合作社并成為社員，參加社里的統(tǒng)一勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)；但土地所有權(quán)仍然歸社員擁有，初級(jí)合作社按照社員的勞動(dòng)及入社的土地等生產(chǎn)資料的多少進(jìn)行分配?！俺跫?jí)社”是以主要生產(chǎn)資料私有制為基礎(chǔ)的農(nóng)民合作的經(jīng)濟(jì)組織（亦稱(chēng)“半集體”）。1955年的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》第15條規(guī)定“社員有退社的自由，社員退社的時(shí)候，可以帶走還是他私人所有的生產(chǎn)資料，可以抽回他所交納的股份基金和他的投資。如果他的土地已經(jīng)由合作社進(jìn)行了重要的建設(shè)，無(wú)法帶走，合作社應(yīng)該用相當(dāng)?shù)耐恋赝粨Q，或者付給他適當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)”[10]。所以該《草案》只適用于初級(jí)社階段。

從1955 年起，中央下達(dá)指令，促進(jìn)初級(jí)合作社向高級(jí)合作社和辦大社發(fā)展，在全國(guó)推行高級(jí)合作社。在政治狂熱下，農(nóng)民激情高漲，截至1956年底，全國(guó)共建高級(jí)社54萬(wàn)個(gè)，近90%的農(nóng)戶入社，基本完成組建高級(jí)合作社的任務(wù)。在高級(jí)社和人民公社階段，公有制成為主導(dǎo)，所有一切都是“一大二公”，宣布農(nóng)民的土地全部無(wú)償轉(zhuǎn)為集體所有，取消土地報(bào)酬，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，不再按土地入股和農(nóng)具入社實(shí)行分紅，實(shí)行集體勞動(dòng)、按出工計(jì)工分、再按工分進(jìn)行分配。由此不可避免產(chǎn)生消極偷懶、吃大鍋飯現(xiàn)象，集體難以實(shí)現(xiàn)發(fā)展。不作價(jià)收買(mǎi)社員土地的解釋是土改時(shí)是平均分配的，同時(shí)避免農(nóng)民誤解而不實(shí)行國(guó)有化[11]。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)消失，農(nóng)民成為合作社組織的“社員”。合作社的集體土地所有制代替了農(nóng)民土地私有制（亦稱(chēng)“二全民”），這是高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社所有權(quán)的主要來(lái)源?！掇r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》明確表述“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的目的，……要逐步地用生產(chǎn)資料的勞動(dòng)群眾集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制”[10]。

1958 年中央通過(guò)《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問(wèn)題的決議》，從高級(jí)社演變到人民公社階段，形成“一大二公”、“政社合一”的體制，集體所有制和全民所有制的界限模糊了，有向全民所有制（國(guó)有化）過(guò)渡的傾向。出現(xiàn)了“吃大鍋飯”和 “一平二調(diào)”（“一平二調(diào)”指：平均主義的分配制、勞動(dòng)力和財(cái)力的無(wú)償調(diào)撥。在土地上表現(xiàn)為鄉(xiāng)集體、村集體，因?yàn)榻▽W(xué)校、醫(yī)院、興修水利與公路、辦企業(yè)等等都可以自由隨意地調(diào)撥村民小組的土地）現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力下滑。為了重新恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序，1959 年中央發(fā)布《關(guān)于人民公社的十八個(gè)問(wèn)題》，規(guī)定人民公社實(shí)行三級(jí)所有制：生產(chǎn)資料歸生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)和人民公社三級(jí)所有；1962年明確了“隊(duì)為基礎(chǔ)”，將基本核算單位從生產(chǎn)大隊(duì)變?yōu)樯a(chǎn)隊(duì)?！叭?jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體土地所有制基本形成。十一屆三中全會(huì)以后的家庭承包制以及土地流轉(zhuǎn)、兩權(quán)分離、三權(quán)分置等改革措施，都是不改變農(nóng)村集體土地所有制前提下的土地使用經(jīng)營(yíng)制度方面的改革。

從前述合作社的歷史和農(nóng)村土地制度形成過(guò)程來(lái)看，由初級(jí)社向高級(jí)社的過(guò)渡，實(shí)際也完成了所有制的轉(zhuǎn)變。土地從私有制演變?yōu)榧w所有制是通過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)來(lái)推動(dòng)，讓農(nóng)民以土地等生產(chǎn)資料入股到合作社（從初級(jí)到高級(jí)）中來(lái)實(shí)現(xiàn)的，“合作社”就成了農(nóng)民的集體，一個(gè)大家庭。初級(jí)社是土地私有制基礎(chǔ)上的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，按照社員的勞動(dòng)及入社的土地等生產(chǎn)資料的多少進(jìn)行分配；高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)農(nóng)民私有化的土地實(shí)行無(wú)償轉(zhuǎn)為集體所有，社員土地上附屬的塘、井、渠等水利設(shè)施隨土地轉(zhuǎn)為集體所有，這是高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社所有權(quán)的主要來(lái)源，所以高級(jí)社是土地集體所有基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)組織[9]。土地的聯(lián)合是合作社成立的基本條件，《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》第17條規(guī)定，“社員的土地必須交給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一使用，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組成的基本條件，就是把社員分散經(jīng)營(yíng)的土地聯(lián)合起來(lái)，加以合理的和有計(jì)劃的經(jīng)營(yíng)?！边@個(gè)土地公有化的過(guò)程不是剝奪，實(shí)質(zhì)是土地私有者之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。因此，中國(guó)農(nóng)村合作化的過(guò)程就是土地集體所有制的形成過(guò)程，而“合作社”這個(gè)集體組織也伴隨土地改革和農(nóng)村土地集體所有制形成而產(chǎn)生。圖1顯示了農(nóng)村集體土地所有制的形成過(guò)程。

圖1 農(nóng)村集體土地所有制的形成Fig.1 Formation of rural collective land ownership

1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于農(nóng)村集體組織或者農(nóng)村集體行政組織。農(nóng)村集體組織指由農(nóng)村特定范圍內(nèi)的全體農(nóng)民構(gòu)成的半行政化的自治社團(tuán)，也就是村委會(huì)、村民小組等自治管理機(jī)構(gòu)，不是經(jīng)濟(jì)組織。不能把“農(nóng)民集體”與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念混同。在中國(guó)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般有兩種類(lèi)型：一是農(nóng)民將私有的土地和其他生產(chǎn)資料以入股形式聯(lián)合起來(lái)成為集體所有，實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)產(chǎn)品統(tǒng)一分配的集體所有制經(jīng)濟(jì)組織；二是與產(chǎn)權(quán)無(wú)關(guān)的勞動(dòng)者、投資人以資產(chǎn)、技術(shù)、服務(wù)等方面的廣泛合作組成的各類(lèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

在前述合作社的變遷中我們可看出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織始于合作化運(yùn)動(dòng)，社會(huì)主義改造初期的合作社就是前述第一種類(lèi)型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，到了人民公社階段，變成“政社合一”的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，在法律上明確代表農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)。推行農(nóng)村家庭承包責(zé)任制后，土地等生產(chǎn)資料分到農(nóng)戶，實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)，合作化后的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)沒(méi)有了，公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)小隊(duì)三級(jí)組織也就名存實(shí)亡。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭承包制下的分散經(jīng)營(yíng)也暴露出規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力差等問(wèn)題，影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、現(xiàn)代化的發(fā)展。1990年以后，農(nóng)民們重新探索合作發(fā)展的路徑，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合作的股份承包制合作社和在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)中專(zhuān)業(yè)合作的合作社發(fā)展迅速，如農(nóng)機(jī)合作社、運(yùn)輸合作社、種子合作社等，這就是前述第二種類(lèi)型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但這些組織與土地所有權(quán)不再關(guān)聯(lián)。

目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在的問(wèn)題有：

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成了“四不像”的組織，它雖然是“經(jīng)濟(jì)組織”，但法人治理結(jié)構(gòu)不完善，又不是企業(yè)法人，沒(méi)有工商登記，同時(shí)也不是明確的社會(huì)團(tuán)體或者群眾自治組織。

二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)主體地位缺失，集體經(jīng)濟(jì)組織是“擁有土地所有權(quán)的組織”在法律上表述并不明確。2004年的《土地管理法》第10條對(duì)農(nóng)村集體的“三級(jí)所有”進(jìn)行了表述：就是依法屬于村（或村民小組）農(nóng)民集體所有的，就對(duì)應(yīng)由村（或村民小組）集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)（村民小組）經(jīng)營(yíng)、管理；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。這里表述的是負(fù)責(zé)“經(jīng)營(yíng)、管理”，沒(méi)有明確是所有者。2007年的《物權(quán)法》有了進(jìn)步，第60條的表述是“代表集體行使所有權(quán)”，但同樣的表述是“由某集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)、村民小組代表……”，意思是也可以由行政組織或者群眾自治組織代表，而不是只能由農(nóng)村集體的成員組成的集體經(jīng)濟(jì)組織做“唯一代表”。兩部法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地反而都沒(méi)有表述可以由鄉(xiāng)政府所有，只表述為由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但實(shí)際這鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從來(lái)沒(méi)有真正存在過(guò)。

三是現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在殘缺不全、名存實(shí)亡問(wèn)題。1983年10月全國(guó)部署農(nóng)村政社分設(shè)，讓三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不再有行政隸屬關(guān)系。公社也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的經(jīng)濟(jì)核算組織已經(jīng)名存實(shí)亡，而法律上村委會(huì)才是群眾自治組織，所以常常出現(xiàn)“政社不分”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職權(quán)被村委會(huì)代行了。在土地發(fā)包上，往往也找不到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的影子。雖然《農(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定集體土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)（村民小組）發(fā)包，而實(shí)際操作都是村委會(huì)為主體。

四是組成“集體”的成員資格認(rèn)定困難?；榧奚赖娜丝谧兓?、多輪土地承包的調(diào)整、小城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)的遷居、戶籍制度改革等等因素讓土地分配以及與土地關(guān)聯(lián)的宅基地資格問(wèn)題日益復(fù)雜，矛盾重重。

1.3 當(dāng)前農(nóng)村土地所有制的問(wèn)題

一是誰(shuí)是集體土地所有權(quán)的主體？集體土地產(chǎn)權(quán)主體是虛置和模糊的。集體經(jīng)濟(jì)組織的功能弱化和徒有虛名，鄉(xiāng)、村委會(huì)、村民小組“三級(jí)所有”的所有權(quán)邊界不清，土地“平調(diào)”頻繁，農(nóng)民利益被侵占現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二是農(nóng)村集體的土地所有本應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是“隊(duì)為基礎(chǔ)”，但實(shí)際村民小組（生產(chǎn)小隊(duì)）非獨(dú)立法人，不能成為人格化的產(chǎn)權(quán)所有者。且《村委會(huì)組織法》又表述“村民委員會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，加上農(nóng)村多輪的村組合并，村民小組一級(jí)土地所有權(quán)在法律上落空而由村委會(huì)來(lái)行使。

三是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”演變?yōu)樾姓芾頇C(jī)構(gòu)，不是經(jīng)濟(jì)核算單位，而實(shí)際中國(guó)也不存在鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)合組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的土地有的是征用來(lái)的，大多數(shù)是歷史上“平調(diào)”來(lái)的，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體”的土地所有權(quán)更加虛置。

四是農(nóng)民作為集體組織的成員，其成員權(quán)包括哪些內(nèi)容？成員資格如何確定？農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)城是否喪失成員權(quán)和影響哪些權(quán)益？這些問(wèn)題都需要通過(guò)制度改革來(lái)明確。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的理論邏輯

這里提的是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的“創(chuàng)新”而不是變革或者新的革命，堅(jiān)持的原則是農(nóng)村集體土地所有制不能變。我們需要變的是如何準(zhǔn)確理解集體所有制的內(nèi)涵，如何創(chuàng)新集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。

2.1 農(nóng)村集體所有是“公有”還是“共有”？

公有是公共所有，由一個(gè)整體所擁有而個(gè)人可以使用，是整體的，不可分割的。共有是指由兩個(gè)或兩個(gè)以上的權(quán)利主體共同享有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，共有產(chǎn)權(quán)的主體是多數(shù)人，而不是單一主體，共有財(cái)產(chǎn)可以分割，也可按份所有。共有權(quán)往往是“聯(lián)合起來(lái)”的私人土地及財(cái)產(chǎn)，人們聯(lián)合起來(lái)成為一個(gè)家庭或者集體，財(cái)產(chǎn)則為這個(gè)家庭或者集體所有。

舉例來(lái)說(shuō)，舊社會(huì)某個(gè)文官或武將因戰(zhàn)功赫赫，被皇帝封地幾千畝，該片土地成為此官員的私地。官員生有5個(gè)兒子，每個(gè)兒子又生有子女若干。官員去世后，土地房產(chǎn)由5個(gè)兒子及其子女共同繼承，成為“共有”。但一般為避免矛盾，會(huì)在有名望的長(zhǎng)老主持下“分家”，成為小的“私有”，而無(wú)法分割的則還是共有財(cái)產(chǎn)，如祠堂、家族學(xué)校等等。

在馬克思構(gòu)想的共產(chǎn)主義社會(huì)中，土地是歸集體所有的，“應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地私有制向集體所有制的過(guò)渡，讓農(nóng)民自己通過(guò)經(jīng)濟(jì)的道路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種過(guò)渡”[12]。“經(jīng)濟(jì)的道路”就是以土地合作建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)土地集體所有，取消土地私有制。農(nóng)村土地集體所有制應(yīng)該是“共有制”，且所有權(quán)主體范圍應(yīng)局限于“農(nóng)村一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民成員集體”。通過(guò)合作化，勞動(dòng)者獨(dú)立的土地私有權(quán)聯(lián)合起來(lái)成為了“共有”，農(nóng)戶“個(gè)體”加入到合作社“集體”中。過(guò)去“大家庭”可以“分家”成為“小家庭”，就意味著“小家庭”也可以聯(lián)合成為“大家庭”，農(nóng)村集體就是由一個(gè)個(gè)“小家庭”聯(lián)合起來(lái)形成的“大家庭”。而土地的“小家庭”共有制可以聯(lián)合起來(lái)成為“大家庭”的土地共有制。這個(gè)“共有”僅是聯(lián)合起來(lái)的“大家庭”的成員“人人共有”，而不是成員以外的人甚至全民的“公有”。公有是沒(méi)有成員權(quán)的概念，而共有就是指集體成員之間的平等享有，因而“共有”與集體內(nèi)的“成員權(quán)”密切關(guān)聯(lián)。

2.2 合作經(jīng)濟(jì)是我國(guó)公有制和農(nóng)村集體所有的主要經(jīng)濟(jì)形式

合作經(jīng)濟(jì)是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展到資本主義階段才出現(xiàn)的，19世紀(jì)初，以圣西門(mén)、傅立葉、歐文為代表的空想社會(huì)主義者幻想建立一個(gè)沒(méi)有剝削、沒(méi)有貧困、協(xié)同勞動(dòng)、平等和諧的理想社會(huì)，合作經(jīng)濟(jì)思想由此產(chǎn)生。

合作經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是公有制經(jīng)濟(jì)的形式。合作經(jīng)濟(jì)反映的是勞動(dòng)者集體“共有、共營(yíng)”的生產(chǎn)關(guān)系，是與個(gè)體經(jīng)濟(jì)相對(duì)立的概念。當(dāng)年馬克思、恩格斯對(duì)合作經(jīng)濟(jì)有很高的評(píng)價(jià)。馬克思把“工人自己的合作工廠”稱(chēng)作“勞動(dòng)者聯(lián)合體”，他認(rèn)為:“工人自己的合作工廠，是在舊形式內(nèi)對(duì)舊形式打開(kāi)的第一個(gè)缺口，……即工人作為聯(lián)合體是他自己的資本家，也就是說(shuō)，他們利用生產(chǎn)資料來(lái)使他們自己的勞動(dòng)增殖”[13]。列寧認(rèn)為，合作企業(yè)是集體企業(yè)，但“與社會(huì)主義企業(yè)沒(méi)有區(qū)別”，因?yàn)檗r(nóng)民合作社占有的土地和生產(chǎn)資料都是屬于工人階級(jí)的，所以“合作社的發(fā)展也就等于社會(huì)主義的發(fā)展”[14]。

合作經(jīng)濟(jì)中所有生產(chǎn)資料均由入股的全體勞動(dòng)者共同占有、支配和使用，所以它不是私有制，而是集體所有制，

《中華人民共和國(guó)憲法》第8條表述“農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。如果合作制、股份制的私人產(chǎn)權(quán)“持股均等”地聯(lián)合，不存在因財(cái)產(chǎn)關(guān)系差異而導(dǎo)致一部分人占有另一部分人的勞動(dòng)，實(shí)行按勞分配和按股分配相結(jié)合，這種情況合作制和股份制就是私人產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化，具備公有性質(zhì)[15]。所以，合作經(jīng)濟(jì)同股份經(jīng)濟(jì)是人類(lèi)社會(huì)通向完全的共產(chǎn)主義的兩條殊途同歸的道路。

合作經(jīng)濟(jì)也是我國(guó)農(nóng)村集體所有的主要經(jīng)濟(jì)形式，合作社是合作經(jīng)濟(jì)關(guān)系的典型組織，現(xiàn)實(shí)中仍然大量存在的農(nóng)村合作社就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。1943 年毛澤東在《組織起來(lái)》中指出：幾千年來(lái)農(nóng)民分散的個(gè)體生產(chǎn)是封建統(tǒng)治的基礎(chǔ)，是農(nóng)民窮苦的根源；克服這種狀況的唯一辦法就是逐漸地集體化；而達(dá)到集體化的唯一道路就是經(jīng)過(guò)合作社[16]。合作社實(shí)際就是農(nóng)民個(gè)體聯(lián)合起來(lái)形成組織，是小農(nóng)的社會(huì)化聯(lián)合成為集體，組織化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。過(guò)去在合作化運(yùn)動(dòng)中因?yàn)橥恋氐摹昂献鳌倍纬赏恋丶w所有。合作經(jīng)濟(jì)在建立社會(huì)主義社會(huì)的初期也發(fā)揮了很大作用，特別是興修水利、建設(shè)公路和發(fā)展工業(yè)，用“合作建設(shè)”的方式解決了大量廉價(jià)的勞動(dòng)力和土地，過(guò)去農(nóng)村建鄉(xiāng)一級(jí)、村一級(jí)的道路和河道都是村小隊(duì)之間平攤土地，實(shí)際也就是以土地為要素的股份合作，也是合作社“合作”的應(yīng)有之義，這也體現(xiàn)了合作經(jīng)濟(jì)是惠顧者與所有者相統(tǒng)一的特征。合作經(jīng)濟(jì)中勞動(dòng)者應(yīng)為入股合作，實(shí)際土地和其他生產(chǎn)資料是共同占有、支配和使用的，農(nóng)民只是擁有土地股權(quán)，而不是界限清晰的具體地塊，無(wú)法再分清“你的我的”，而是“大家的”，成為共有制。

2.3 股份制是最好的“共有”與“合作”的制度

股份制是一種“共有制”。通過(guò)入股方式，私有產(chǎn)權(quán)或者明確的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)被聯(lián)合起來(lái)成為共同占有、共同經(jīng)營(yíng)、共同收益。聯(lián)合起來(lái)的這個(gè)共有權(quán)對(duì)“股份公司”以外的主體具有排他性，同時(shí)如果有人退出也可以分割產(chǎn)權(quán)。厲以寧說(shuō)，公眾持股不僅具有集體所有的性質(zhì)，而且是真正意義上的集體所有、新的集體所有，因?yàn)檫^(guò)去的集體所有徒有虛名，換一種說(shuō)法，也可以把新的集體所有制稱(chēng)作共有制[17]。集體所有制作為共有制，可以采取“共同共有”，也可以采取“按份共有”?！肮餐灿小睙o(wú)法調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，幾乎類(lèi)似于“公有”，有貶稱(chēng)之為“二全民”。用股份份額形式實(shí)行“按份共有”，產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)利義務(wù)明確，是較好的共有制形式。關(guān)成華認(rèn)為，土地股份合作制企業(yè)真正把農(nóng)民應(yīng)得的股份量化到了農(nóng)民個(gè)人，實(shí)現(xiàn)了“還股于民，勞者有其股”的理想，產(chǎn)權(quán)主體真正人格化[6]。

股份聯(lián)合是最好的“合作”形式，“一人一票”，民主決策、平等分配。合作經(jīng)濟(jì)常常表現(xiàn)為股份合作的經(jīng)濟(jì)形式?，F(xiàn)實(shí)中合作制更多的是按股投票，以股份合作制形式存在，也就是個(gè)體之間的合作是通過(guò)土地等生產(chǎn)資料入股到集體中實(shí)現(xiàn)的。除了按勞分配外，還應(yīng)該按成員權(quán)的份額分配，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)收益的合作共享[18]?！霸谖覈?guó)的合作社時(shí)期，人們起初或許還能夠分清這頭牛是從張三家牽來(lái)的而那頭騾子是從李四家牽來(lái)的，在現(xiàn)代股份企業(yè)中，人們根本無(wú)法分清誰(shuí)是哪部機(jī)器或廠房的主人”[19]。股份制經(jīng)濟(jì)是一種與合作經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的企業(yè)制度，股份聯(lián)合是最好的“合作”形式。但我們也不能把所有股份制經(jīng)濟(jì)都當(dāng)成合作經(jīng)濟(jì)，兩者的區(qū)別在于：股份制是一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，合作制是所有制形式；股份經(jīng)濟(jì)是按股分配，一股一票；合作經(jīng)濟(jì)是按社員的交易額返還，一人一票。所以合作經(jīng)濟(jì)一般可認(rèn)為是持股均等的股份經(jīng)濟(jì)?！昂献髦啤焙汀肮煞葜啤毕嘟Y(jié)合的農(nóng)村土地股份合作社具有法人治理、產(chǎn)權(quán)管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)等制度優(yōu)勢(shì)。

2.4 歷次土地改革的合理內(nèi)核

中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)成立前就積累了豐富的土地改革經(jīng)驗(yàn)，取得紅色政權(quán)也與土地革命密不可分。新中國(guó)成立后，中共進(jìn)行了很多次的土地改革，在實(shí)現(xiàn)階段性改革目的的同時(shí)，也在不斷修正和再改革土地制度中的缺點(diǎn)，讓改革的路徑更加理性科學(xué)。新中國(guó)成立初期的土地改革將土地分給農(nóng)民，消滅封建地主所有制，讓勞動(dòng)者有地可種，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的弊端不可避免；建立初級(jí)合作社時(shí)，是為了解決小農(nóng)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題而加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)的互助合作，保留了土地私有和股份分配，但初級(jí)社時(shí)分散經(jīng)營(yíng)下的非常態(tài)和固定的合作生產(chǎn)，也不利于新中國(guó)成立初期恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)的大量興修水利；到了高級(jí)社階段，土地等生產(chǎn)資料被無(wú)償入社，農(nóng)民個(gè)體聯(lián)合成為集體，集體所有的優(yōu)越性得到發(fā)揮，有利于農(nóng)田水利建設(shè)、實(shí)現(xiàn)了“規(guī)模生產(chǎn)”，但沒(méi)有好的勞動(dòng)與分配的制度，必然導(dǎo)致吃大鍋飯、挫傷積極性、扼殺創(chuàng)造性?！按蟀伞苯鉀Q了“干好干壞一個(gè)樣”的問(wèn)題，家庭經(jīng)營(yíng)充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但在經(jīng)營(yíng)規(guī)模上又回到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代；穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)則可以讓經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、經(jīng)營(yíng)主體多元化，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力得到解放和轉(zhuǎn)移。

總結(jié)改革歷程中的合理內(nèi)核，可以得出一些結(jié)論：通過(guò)土地合作走集體經(jīng)濟(jì)道路沒(méi)有錯(cuò)；農(nóng)民在集體所有制中的土地股份應(yīng)該明晰并享有股份分配；應(yīng)該有代表農(nóng)民集體的合作經(jīng)濟(jì)組織；制度設(shè)計(jì)應(yīng)該避免小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)適度經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化，在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系下搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)是必然選擇。每個(gè)階段的土地制度都有一些優(yōu)缺點(diǎn)，分析土地改革的歷史脈絡(luò)，我們可以找到制度中的一些合理內(nèi)核（表1）。

表1 歷次土地改革優(yōu)缺點(diǎn)比較與改革路徑選擇Table 1 Comparison of advantages and disadvantages of previous land reforms and reform path selection

3 農(nóng)地制度創(chuàng)新：農(nóng)地股份共有制

農(nóng)地所有制如何改革創(chuàng)新？從農(nóng)村集體土地所有制的性質(zhì)特征分析來(lái)看，農(nóng)村集體土地是成員按份共有的，“社員”以土地產(chǎn)權(quán)的聯(lián)合而成為集體——合作社，這種聯(lián)合是以股份聯(lián)合方式實(shí)現(xiàn)（圖2）。因此，筆者提出重構(gòu)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，建立“股份合作、人人共有”的農(nóng)地股份共有制[15]，具體改革內(nèi)容包括以下五個(gè)方面。

圖2 農(nóng)地股份共有制的構(gòu)建Fig.2 Construction of the system of agriculture land ownership in-common by stock

3.1 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)的改良

將“三級(jí)所有”改革為“兩級(jí)所有”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地國(guó)有化；落實(shí)“隊(duì)為基礎(chǔ)”，建立村民小組集體為主體的集體所有制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有本源上并不存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的土地大部分來(lái)源于人民公社時(shí)的土地調(diào)撥。人民公社體制瓦解后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際也不是過(guò)去的“三級(jí)”結(jié)構(gòu)了。鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)消失，并沒(méi)有一個(gè)鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)濟(jì)核算組織存在，也就沒(méi)有代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)代表。鄉(xiāng)政府作為一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，也不再是人民公社時(shí)期的集體經(jīng)濟(jì)組織，在法律上不可能成為集體土地的所有者。建立人民公社的目的實(shí)際就是要將集體所有制向全民所有制過(guò)渡。毛澤東在《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》中提出要將各農(nóng)業(yè)社的一切生產(chǎn)資料和公共財(cái)產(chǎn)歸人民公社所有[20]，促進(jìn)我國(guó)集體經(jīng)濟(jì)所有制向全民所有制的轉(zhuǎn)變。所以，對(duì)小城鎮(zhèn)中歷史上既成事實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有土地可以“宣布”某時(shí)點(diǎn)（如《農(nóng)村土地承包法》頒布）前的都轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。然后規(guī)定農(nóng)村土地的基本所有者是自然村，土地產(chǎn)權(quán)登記應(yīng)該落實(shí)在“生產(chǎn)隊(duì)”（村民小組）這一層面，還原“隊(duì)為基礎(chǔ)”。明確在村民小組建立起來(lái)的集體合作組織是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)核算單位，具有法人資格，獨(dú)立行使所有權(quán)。

3.2 集體所有制落實(shí)在成員共有制上

現(xiàn)有農(nóng)村土地集體所有制不能變，這個(gè)“集體所有”是集體成員的“共有”。要落實(shí)農(nóng)民成員權(quán)資格，將“無(wú)主所有”還原為“共同擁有”。對(duì)集體組織中農(nóng)民的成員權(quán)進(jìn)行初始確認(rèn)，每個(gè)成員對(duì)土地所有權(quán)按份共有，對(duì)外具有排他性，村民一組的土地由村民一組成員共同占有，村民二組的村民不能享有。這一點(diǎn)理論上也符合《物權(quán)法》第94條的規(guī)定：“按份共有人對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)按照其份額享有所有權(quán)?！笨梢詤⒖肌段餀?quán)法》關(guān)于共有不動(dòng)產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，可以明確集體土地所有權(quán)按份共有、不得分割、等額分配。

3.3 股份共有是比較好的共有形式

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)以股份形式份額化，通過(guò)土地的股份化來(lái)保證農(nóng)民集體成員權(quán)的實(shí)現(xiàn)，土地沒(méi)有進(jìn)行物理形態(tài)上的零碎分割，同時(shí)利于利益平均分配。將土地所有權(quán)份額化絕不同于土地私有化，不是將集體所有權(quán)平均分配給農(nóng)民，回歸到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。份額所有權(quán)只表示在法律上集體成員是共同所有權(quán)的一分子。從土地制度形成歷史來(lái)看，農(nóng)業(yè)初級(jí)社時(shí)，農(nóng)民將土地私有權(quán)折算成股份入社，共同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，到了高級(jí)社階段，這個(gè)以土地股份聯(lián)合的共有制沒(méi)有了，變成“一大二公”的集體所有制?，F(xiàn)在的改革可以恢復(fù)“股份共有”形式的集體所有制。

在股權(quán)設(shè)置上可以將同用途、同等級(jí)的土地按面積股份平均分配，農(nóng)地分配原則上不設(shè)置“集體股”。對(duì)于無(wú)收益的公共用地如道路、溝渠、曬場(chǎng)等可以股份分配，也可以不分配，設(shè)為“集體股”（沒(méi)有單獨(dú)投票權(quán)）。另外，確權(quán)不確地，土地股份與具體地塊沒(méi)有對(duì)應(yīng)關(guān)系。

3.4 固化和靜態(tài)化股權(quán)分配

在集體成員中遵循“增人不增地，減人不減地”的原則進(jìn)行股份的初始分配，不再調(diào)整。股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑧?yīng)規(guī)定戶內(nèi)優(yōu)先、家庭成員優(yōu)先、家族成員優(yōu)先，最后可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織的法人收購(gòu)，作為全體成員共同享有。禁止轉(zhuǎn)讓給本集體組織以外的個(gè)人和企業(yè)，同時(shí)轉(zhuǎn)讓人不再擁有本集體組織成員資格。初次分配過(guò)股權(quán)后，這個(gè)股權(quán)持有人可以不受戶籍身份限制，也可以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。比如農(nóng)民持股進(jìn)城，戶口遷入城市，進(jìn)城市務(wù)工。農(nóng)民的股權(quán)可以世襲繼承，即使進(jìn)了城的子女也可以繼承股權(quán)。股權(quán)分配家庭化也是一個(gè)重要的方法，“按人分配、按戶發(fā)證”，按人口數(shù)量確權(quán)到戶，既可以解決家庭內(nèi)部成員進(jìn)城的顧慮，也可以回避外嫁女和生死人口變化問(wèn)題。其實(shí)，村社集體所有就是一個(gè)“大家庭”所有制，股份化分配到按戶為單位的“小家庭”共有制在產(chǎn)權(quán)理論上完全合理。

3.5 建立可以真正代表農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織

共有制下，農(nóng)地的占有、使用、收益、處分權(quán)應(yīng)有真正的主體，農(nóng)民份額化的股份再聯(lián)合起來(lái)組成的集體經(jīng)濟(jì)組織是土地股份共有制的董事會(huì)，持有份額股權(quán)的農(nóng)民是股東。農(nóng)民之間對(duì)土地既是共有，也是股份合作。土地的占有、使用、發(fā)包、租賃等經(jīng)營(yíng)行為都不再由原來(lái)的村委會(huì)、村民小組負(fù)責(zé)，不再是由村長(zhǎng)、村小組長(zhǎng)說(shuō)了算，而是由農(nóng)民集體討論投票決定。我們的改革不是簡(jiǎn)單把使用權(quán)做實(shí)，而是把產(chǎn)權(quán)真正交給代表集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但不是交給村委會(huì)行政組織。

4 新制度下的土地產(chǎn)權(quán)主體：土地股份共有合作社

4.1 定義土地股份共有合作社

農(nóng)民在合作化運(yùn)動(dòng)中用入股合作的形式將土地交給集體，這個(gè)集體就是個(gè)體農(nóng)民合作組建的組織，也即合作社。農(nóng)民長(zhǎng)期合作無(wú)法分離后形成了集體共有，這個(gè)共有財(cái)產(chǎn)的管理者——合作社是“勞動(dòng)者聯(lián)合體”，類(lèi)似于“工人的合作工廠”，法律上的名稱(chēng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)作為“農(nóng)民集體”之民事表達(dá)主體。合作社的土地所有權(quán)就是農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)形成的土地共有產(chǎn)權(quán)，是土地私有產(chǎn)權(quán)的股份化合作。農(nóng)民個(gè)體借助成員權(quán)體系實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)。

為區(qū)別于一般意義的合作社和其他農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，筆者將代表集體土地產(chǎn)權(quán)主體的合作社定義為“土地股份共有合作社”，對(duì)應(yīng)農(nóng)地股份共有制，“土地股份共有合作社”就是農(nóng)地股份共有權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體。這個(gè)產(chǎn)權(quán)主體是經(jīng)濟(jì)組織而不是行政組織，不應(yīng)該再是《土地管理法》和《物權(quán)法》中所表述的“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)、村民小組代表集體行使所有權(quán)”。

4.2 土地股份共有合作社的法人治理

土地股份共有合作社應(yīng)該進(jìn)行企業(yè)法人登記，在法律上具備獨(dú)立法人地位，并實(shí)行“董事會(huì)+公司制”的管理。合作社內(nèi)部“一人一票”、民主決策，享受土地股份分紅。重大事項(xiàng)需要召開(kāi)社員大會(huì)，由合作社內(nèi)三分之二以上成員表決同意。為避政治風(fēng)險(xiǎn)，成為市場(chǎng)主體的土地股份合作社對(duì)外合作不得以集體的土地所有權(quán)出資。土地股份合作社是“共有”、“共治”、“共享”的，所謂“共有”就是產(chǎn)權(quán)的成員共有制，“共治”則是集體內(nèi)的民主治理，“共享”是利益的公平分配，是集體權(quán)益與成員權(quán)益的統(tǒng)一。

4.3 土地股份共有合作社是經(jīng)典合作社而不是異化的合作社

按照合作社的羅虛代爾原則，合作社有七大原則和特征：成員完全同質(zhì)；成員均等持股；成員自愿進(jìn)出；一人一票，理事會(huì)成員和監(jiān)事從成員中選出；成員的資本金不享受分紅；提取一定量的公共積累；完全根據(jù)惠顧額來(lái)返還盈余[21]。這七大原則和特征中最本質(zhì)的特征是什么？筆者認(rèn)為是“所有者與惠顧者同一”，成員身份的同一性，即既是惠顧者，又是投資者，還是所有者，對(duì)內(nèi)就不可能以盈利為目的，因而是以盈余返還為特征，同時(shí)要求互助合作，這是合作社與其他經(jīng)濟(jì)組織的區(qū)別?！耙蝗艘黄薄币彩呛献魃鐓^(qū)別與其它股份制企業(yè)的特征，因?yàn)椤熬瘸止伞?，?shí)際就是“一人一票”與“一股一票”相同。對(duì)合作社的成員有同質(zhì)性要求，成員的同質(zhì)性也便于民主決策和行動(dòng)一致。從前面討論的中國(guó)合作社發(fā)展變遷來(lái)看，在社會(huì)主義改造中建立起來(lái)的合作社是農(nóng)民把剛剛平均分配到的土地又以入股的形式合作成立的，農(nóng)民既是生產(chǎn)者、也是所有權(quán)共有者也是惠顧者，成員均等持股，土地股也少有報(bào)酬，具有成員同質(zhì)性，是符合經(jīng)典合作社理念的農(nóng)民合作社。

本文提出的“土地股份共有合作社”是完全符合“羅虛代爾原則”的經(jīng)典意義上的合作社，這也是最不能“異化”的合作社。土地股份共有合作社是全體集體組織成員的聯(lián)合，也是土地的聯(lián)合共有，與資本聯(lián)合無(wú)關(guān)，一人一票。而承包經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作成立的專(zhuān)業(yè)合作社既是人（勞動(dòng)力）的聯(lián)合，也是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的聯(lián)合，更是資本的聯(lián)合，沒(méi)有土地的人也可以有股份，集體組織成員以外的企業(yè)或者個(gè)人都可成為股東，實(shí)行一股一票。

中國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》規(guī)定的“專(zhuān)業(yè)合作社”，其成員構(gòu)成不再局限于具有相同市場(chǎng)地位、從事相同生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的同業(yè)生產(chǎn)者的聯(lián)合，而是服務(wù)利用者和服務(wù)提供者共同組成的異質(zhì)者的組織[22]。合作社的發(fā)起人或者成員不一定是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，也可能是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的服務(wù)供應(yīng)商，例如“大戶（能人）+社員”、“村集體+社員”、“農(nóng)業(yè)企業(yè)＋社員”等形式的專(zhuān)業(yè)合作社。應(yīng)瑞瑤認(rèn)為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社并不是真正意義上的合作社，而是異化了的合作經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)樗鼈儽畴x了合作社的基本原則[23]，是“假合作社”。鄧衡山則指出中國(guó)大部分甚至是絕大部分合作社都不具有“所有者與惠顧者同一”的本質(zhì)規(guī)定[24]。其他農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社雖也屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，但已經(jīng)異化為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、銷(xiāo)售、配套服務(wù)等全鏈條、多環(huán)節(jié)的合作社，而不是同質(zhì)的單一的土地股份合作，所以這些合作社不對(duì)應(yīng)土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問(wèn)題主要還是土地問(wèn)題，因此筆者不建議用傳統(tǒng)的“生產(chǎn)資料所有制問(wèn)題”去混淆關(guān)鍵核心的“土地所有制”問(wèn)題。

5 土地股份共有合作社如何當(dāng)好土地“主人”

5.1 作為所有人實(shí)現(xiàn)土地所有者權(quán)益

（1）土地股份共有合作社的作用首先可以體現(xiàn)在土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和組織發(fā)包上

土地股份共有合作社作為擁有土地產(chǎn)權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織真正恢復(fù)和明確后，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制就有了可能。土地股份共有合作社是農(nóng)民自己的集體經(jīng)濟(jì)組織和土地產(chǎn)權(quán)主體，就可以對(duì)社內(nèi)土地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整理、統(tǒng)一農(nóng)田水利建設(shè)、統(tǒng)一種植計(jì)劃和統(tǒng)一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織與對(duì)外合作?！按_權(quán)不確地”也可以保留家庭承包和農(nóng)戶“分散經(jīng)營(yíng)”的選擇，這是真正意義的“統(tǒng)分結(jié)合”。在土地發(fā)包上，土地股份共有合作社作為產(chǎn)權(quán)主體，自然應(yīng)該成為土地發(fā)包人，而不能再由村委會(huì)組織實(shí)施。

（2）土地股份共有合作社在農(nóng)地被征用過(guò)程中的利益談判、收益分配與管理

農(nóng)地股份共有制下，被征收的土地不再是某部分農(nóng)戶的土地，而是土地股份共有合作社中全部成員共有土地的一部分，不具體對(duì)應(yīng)被征地塊是哪些農(nóng)戶的土地?，F(xiàn)在土地股份共有合作社作為產(chǎn)權(quán)主體被明確后，合作社應(yīng)該成為談判代表，并以獨(dú)立法人資格簽署征收協(xié)議，而不是村干部代替包干。合作社負(fù)責(zé)對(duì)土地所有權(quán)補(bǔ)償收益進(jìn)行分配和管理，分配方法都可以用股權(quán)分配制度代替，除了必要的公積金提留外，其余應(yīng)按照股份分配給合作社的社員。農(nóng)民不論是否耕種土地、是否進(jìn)城、是否轉(zhuǎn)戶口，都不影響合作社成員獲得土地所有權(quán)補(bǔ)償?shù)姆蓊~。

農(nóng)地征用中的另一個(gè)權(quán)益補(bǔ)償是土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償歸土地所有者，應(yīng)該由土地股份共有合作社代表農(nóng)村集體談判。發(fā)展權(quán)補(bǔ)償可能以酒店、辦公樓等房產(chǎn)物業(yè)或者開(kāi)發(fā)留用地形式，合作社就更應(yīng)該建立好股份制公司，在“董事會(huì)+公司制”形式下管好這些資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)保值增值，長(zhǎng)期讓社員有收益分配[25]。

5.2 作為中間組織推動(dòng)土地合理流轉(zhuǎn)

從建立規(guī)范有序的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，幫助農(nóng)民防范風(fēng)險(xiǎn)的角度，在土地流出方與土地流入方之間需要有一個(gè)中間組織，這個(gè)中間組織不僅要起到橋梁的作用，為土地流轉(zhuǎn)的供求雙方提供交易信息，而且也是農(nóng)民利益的保障者和代言人，最合適的“中間組織”就是農(nóng)民的土地股份共有合作社。土地股份共有合作社作為集體經(jīng)濟(jì)組織，可以為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)提供服務(wù)平臺(tái)。

首先，土地股份共有合作社是土地流轉(zhuǎn)一級(jí)市場(chǎng)的組織者，合作社可以代表農(nóng)民集體進(jìn)行土地發(fā)包、流轉(zhuǎn)和對(duì)外合作經(jīng)營(yíng)。

其次，合作社在土地流轉(zhuǎn)二級(jí)市場(chǎng)中，可以作為土地流轉(zhuǎn)的中間組織，接受農(nóng)民委托，或者農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給合作社，再由合作社統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)，幫助單個(gè)農(nóng)民降低流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)可以從“農(nóng)戶—農(nóng)戶”、“農(nóng)戶—企業(yè)”的自發(fā)流轉(zhuǎn)模式轉(zhuǎn)變成“農(nóng)戶—合作社—種植大戶”、“ 農(nóng)戶—合作社—農(nóng)業(yè)企業(yè)”的流轉(zhuǎn)模式，發(fā)揮好合作社作為中間組織的作用[26]。

第三，土地股份共有合作社也可以通過(guò)興辦“土地銀行”、“土地信用社”或者接受土地托管等形式把農(nóng)民的承包地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，然后再組織對(duì)外租賃、合作經(jīng)營(yíng)等。農(nóng)民將土地“存放”在自己的合作社里，同時(shí)像存在銀行一樣有固定回報(bào)。

第四，合作社也是土地流轉(zhuǎn)的管理者。合作社可以防范工商資本下鄉(xiāng)圈地的風(fēng)險(xiǎn)，控制土地過(guò)度集中，保證農(nóng)民的優(yōu)先流轉(zhuǎn)選擇權(quán)，簽訂和執(zhí)行好流轉(zhuǎn)合同防止農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化。

5.3 作為經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作宅基地收回與整理

筆者也專(zhuān)門(mén)討論了宅基地收回與整理，在具體操作上，設(shè)計(jì)的是“地票+房票”制度[27]，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織——土地股份共有合作社作為房屋回收人，對(duì)回收的宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，換得建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，也就是“地票”；擬進(jìn)城農(nóng)民獲得就近城市的保障房“房票”和購(gòu)房補(bǔ)貼，但可以在全國(guó)范圍內(nèi)自由選擇入戶城市。向進(jìn)城農(nóng)民提供保障房的城市（人口流入地）從農(nóng)民所屬地（人口流出地）村組中獲得“地票”，同時(shí)向地票提供方——農(nóng)民所屬地集體經(jīng)濟(jì)組織支付地票費(fèi)用，這個(gè)經(jīng)濟(jì)組織就是土地股份共有合作社。圖3是宅基地整理運(yùn)作的關(guān)系示意圖。

農(nóng)民的宅基地退出都可以選擇交給自己的集體經(jīng)濟(jì)組織——土地股份共有合作社，也可以由合作社優(yōu)先回購(gòu)，也可以抵押給合作社。農(nóng)民對(duì)宅基地的福利放棄后，合作社需要給農(nóng)民補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)。合作社可以作為長(zhǎng)期運(yùn)作的主體，按照規(guī)劃把整村搬遷與零散回購(gòu)相結(jié)合，循序漸進(jìn)、分步退出。

圖3 宅基地整理中“地票” “房票”運(yùn)作示意圖Fig.3 Schematic diagram of the operation of “l(fā)and ticket” and “house ticket”in the consolidation of homestead

6 結(jié)論與建議

農(nóng)村土地制度改革的方向不是“做虛所有權(quán)、做實(shí)使用權(quán)”，而是在農(nóng)村土地集體所有制不變前提下，明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，“做實(shí)所有權(quán)、落實(shí)成員權(quán)”，實(shí)現(xiàn)真正意義的“三權(quán)分置”。集體所有可以明確為集體組織中的成員共有，還原為股份形式共有，成員聯(lián)合起來(lái)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就是土地股份共有合作社。農(nóng)民通過(guò)土地股份共有合作社這個(gè)組織成為土地共同產(chǎn)權(quán)人。最后建議，國(guó)家應(yīng)盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者合作社組織的法律，在法律上明確土地股份共有合作社是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的真正主體。