吳嘉慧 沈方

[摘 要]胡澤君審計長指出，在精準脫貧領域，應按照中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣落實，持續(xù)開展扶貧審計，嚴肅揭示挪用、濫用、貪污侵占扶貧資金等問題，促進追責問責。保障性安居工程作為精準扶貧領域的重點民生工程之一，已多年被審計署列為重點審計項目。文章將從審計的具體內(nèi)容著手，對近年來保障性安居工程的審計結(jié)果進行分析，并依據(jù)現(xiàn)狀提出相應的對策及建議。

[關鍵詞]保障性安居工程；跟蹤審計；民生工程；審計程序優(yōu)化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.23.130

1 研究的背景與意義

“兩會”以來，審計署圍繞著會議所提出的各項社會經(jīng)濟發(fā)展目標及任務，積極開展了績效審計、經(jīng)濟責任審計、政策落實情況跟蹤審計、政府投資審計、民生審計等審計工作。其中，保障性安居工程作為國家確立的重點民生工程之一，已連續(xù)多年被審計署列為財政績效審計和民生審計的重點審計項目。盡管該項工程設立至今已磨礪出一套日趨成熟的政策體系，但是由于不同省市面臨不同的審計環(huán)境，該審計項目在基層的落實情況不盡相同，許多審計問題懸而未決。為了保障國家該項脫貧攻堅工程的有效落實，各級審計機構(gòu)應當確保對安居工程建設過程審計的全覆蓋，并進一步突出審計重點，充分發(fā)揮審計的防護性作用，為國家精準扶貧、精準脫貧、惠民利民目標的實現(xiàn)做出積極貢獻。

2 文獻綜述

在審計整體思路方面，盧永年（2013）認為保障性住房保障資金籌集和使用的合法性、保障性住房房源籌集過程的合規(guī)性、保障性住房分配環(huán)節(jié)的規(guī)范性化及保障性住房保障管理的后續(xù)性值得重點關注。

在審計內(nèi)容方面，劉龍華（2012）提出應從保障性住房的政府投入、項目的招標、審批、建設程序、住房的分配管理等方面入手，進行跟蹤審計。

在審計成果方面，孫麗（2013）認為保障性安居工程審計有效揭示了政策執(zhí)行過程中項目立項、招標、審批程序不合規(guī)，保障房分配不公等問題。相關部門根據(jù)審計建議建立健全了保障性安居工程項目管理制度和辦法，保障了資金的安全和惠民政策的落實。但是，由于我國的保障性安居工程審計仍未成熟，牛羽（2014）認為審計過程中存在缺乏持續(xù)性、重點缺失、審計人員素質(zhì)不高等問題，導致審計存在風險，影響審計結(jié)果和后續(xù)跟蹤整改情況。

3 保障性安居工程審計的具體內(nèi)容

保障性安居工程審計的重點審計內(nèi)容涉及資金審計、工程審計、分配管理審計和政策落實審計四項。

保障性安居工程審計的切入點便是資金審計。城鎮(zhèn)保障性安居工程資金來源渠道多，因此在資金籌集環(huán)節(jié)，應審查中央和地方城鎮(zhèn)對預算資金的安排、審批、下達和調(diào)整情況，重點關注專項資金是否存在滯撥、結(jié)余、閑置的問題。工程審計以工程建造為主線，審查保障性安居工程的建設完工情況，審查工程的真實性，揭露違法用地、擅自變更土地性質(zhì)等工程問題。分配審計重點關注分配的公平、公正、公開性，重點披露城鎮(zhèn)保障性住房分配過程中的暗箱操作、以權(quán)謀私的問題。政策落實審計則將土地供應、稅收優(yōu)惠等政策的落實情況進行審計，在政策上為保障性安居工程護航。

4 審計結(jié)果和有效性分析

由于保障性安居工程建設周期長、資金需求量大，具有較強的政策延續(xù)性等特點，政府審計人員需要對保障性安居工程實行跟蹤審計。從審計署最新發(fā)布的2017年第7號公告所呈現(xiàn)的2016年保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果來看，違規(guī)用作商業(yè)用途的租金被責令歸還，未按規(guī)定上繳的住房公積金被要求上繳，申報材料不實、相關部門審核把關不嚴等問題也正得到逐步整改。地方各級城鎮(zhèn)棚戶區(qū)的改造、城鄉(xiāng)危房的改建以及居民周邊配套基礎設施的完善等方面充分地展現(xiàn)了政府審計防護性與建設性并存的特點。

但是，保障性住房建設工程仍存在違規(guī)招投標、質(zhì)量不合格、竣工滯后、分配政策不公平、退出機制不健全等痼疾。筆者在此對比2017年以及2012年度審計署發(fā)布的保障性安居工程跟蹤審計結(jié)果，并將進一步分析問題產(chǎn)生的原因。詳見下表。

4.1 資金使用不規(guī)范

審計署2017年度第七號公告顯示，2016年度中央以及地方各級財政共籌集保障性安居工程資金7549.75億元，項目單位通過社會融資等渠道籌集資金20264.95億元。由于各類財政、社會資金“取之于民，用之于民”的特征，籌集過程的規(guī)范性、效率性、效果性必將成為相關機構(gòu)、審計人員以及社會公眾關注的焦點。

資金使用不規(guī)范的根本原因在于建設項目的“公益性”。對于地方政府而言，為了響應中央惠民政策的要求，必須劃撥土地、分配地方政府財政收入用于保障性住房建設。由于地方政府無法從保障性住房中獲取土地收益，從而導致部分地區(qū)存在資金投入?yún)T乏以及違規(guī)使用等問題。

此外，從資金的撥付流程來看，建設項目資金由上級財政部門在初期籌集后撥付給下級財政部門，后由下級財政部門根據(jù)工程規(guī)劃撥款給相應的住建部門以及承建部門。橫向所涉及部門眾多，縱向設計層級較廣的資金撥付模式已經(jīng)造成相關環(huán)節(jié)“多人管理”或“無人管理”的漏洞，更是加深了上級監(jiān)管部門開展持續(xù)監(jiān)管的難度。多環(huán)節(jié)的資金運行流程以及監(jiān)管的漏洞導致部分資金被虛報冒領、改變用途、侵占、滯留克扣等行為屢見不鮮。

4.2 工程建設項目質(zhì)量不合格導致竣工滯后、房屋閑置

審計結(jié)果公告顯示，部分住房存在著配套設施不符合相關政策標準、屋頂滲漏、房體開裂等問題。筆者認為，該問題的出現(xiàn)可以從政府以及開發(fā)商兩個角度來分析。

從政府角度來看，由于保障性住房項目的“公益性”特征，其所劃撥的建設用地通常區(qū)位不佳，具體表現(xiàn)為交通、醫(yī)療、教育資源等的匱乏。又由于保障性工程項目時間緊、任務急，部分地方政府出現(xiàn)了不按照政府采購標準購買建筑材料、官員為謀取私利選擇劣質(zhì)開發(fā)商的問題。從開發(fā)商角度來看，由于地方政府對于保障性住房設置了最高利潤率，為了追求利潤最大化，開發(fā)商在建設過程中違規(guī)分包轉(zhuǎn)包、將保障性住房用作商品房違規(guī)出售，以謀取商業(yè)利益。

綜其上述原因，前期項目建設的不合規(guī)以及完工后物業(yè)管理的缺乏標準等問題使得建設項目后期無法通過質(zhì)檢部門的相關驗收，從而造成竣工滯后、房屋閑置等問題始終無法得到妥善解決。

4.3 申請人資料不實，后期退出機制不健全

申請人資料造假問題的出現(xiàn)主要是由于資格調(diào)查、審批流程的不嚴格所造成的。由于保障性住房的申請量大而人力資源相對缺乏，對于申請人的收入情況、家庭結(jié)構(gòu)、教育背景等的核定無法做到面面俱到。更有地方政府官員利用職務便利進行違規(guī)分配，為朋友、近親等編造假資料以使其滿足申請條件，從而導致惠民政策無法真正惠及低收入家庭、外來務工人員、棚戶區(qū)居住人員等真正的住房困難人群。

而后期的動態(tài)退出機制的不健全主要是由于部門間信息共享機制不夠完善、跟蹤調(diào)查的不徹底導致的。目前，地方相關主管部門之間尚未建立保障性住房數(shù)據(jù)庫以進行數(shù)據(jù)共享，也未進行對申請人關鍵指標，如收入狀況變動等的定期的、持續(xù)性的跟進。從而導致住房被長期占用，人員流動性差等問題得不到妥善解決。

5 審計整改對策及建議

5.1 投入更多審計資源，加大審計力度

獨立客觀的審計是保障惠民政策有效落實的重要途徑。近年來，保障性工程資金的劃撥逐年增長，而審計人員的數(shù)量并沒有顯示出同步的增長。2015年，審計署在職審計人員相比2012年僅增長159人，而在此期間資金投入?yún)s增長了一倍。此外，在項目規(guī)劃、工程質(zhì)量評價等方面專業(yè)人員的稀缺，也是目前導致保障性工程審計無法響應“審計全覆蓋”要求的原因之一。

為了滿足保障性安居工程跟蹤審計的工作要求，各類審計機關必須對政府審計人員進行專業(yè)性、針對性、系統(tǒng)性的技能培訓；此外，應當吸引擁有工程項目經(jīng)驗、信息技術知識的專業(yè)人才，加入政府審計領域，優(yōu)化審計項目組的人力資源配置，提高整體的專業(yè)勝任能力，從而提高審計質(zhì)量。

5.2 利用大數(shù)據(jù)，加強對保障對象的甄別和審核

鑒于計算機輔助審計技術已在基層審計機構(gòu)廣泛運用，故建議審計機構(gòu)廣泛收集安置對象信息，強化對保障對象的甄別和審核。例如，審計人員應當嚴格執(zhí)行審計程序，利用計算機輔助審計技術將分配對象名單與財政、稅務、房管局、車輛登記處、民政等基礎數(shù)據(jù)進行對比，以便找出潛在的不符合申請標準的分配對象。利用計算機技術進行系統(tǒng)分析，不僅要獲取被保障對象的審計疑點，還要在精確定位的基礎上進行人工核實，整合審計證據(jù)。各審計機關可以運用遠程聯(lián)網(wǎng)等信息技術搭建指揮平臺及聯(lián)絡渠道，加強信息流通，提高工作效率。

5.3 建立針對保障房審計的后續(xù)整改監(jiān)督程序

審計人員在出具審計意見或建議后，必須明確責任到具體的單位及個人，并持續(xù)跟蹤相關責任整改措施的落實。在后續(xù)跟蹤階段，對拒絕、拖延整改并造成重大影響和損失的單位和部門，審計人員必須采取公開化方式予以通報。對于住房質(zhì)量不合格的問題，審計署應建議住建局聯(lián)合公安、民政等部門進行整改，對于居住人員偽造申請，強占保障房資源的，應當建議公安聯(lián)合物業(yè)等部門按程序進行清退，對住所張貼封條并出具書面整改通知，限期騰退。對于拒絕騰退的住戶，應當采取強制措施。對于清退結(jié)果仍然需要公示，以保證全過程公開透明。

5.4 完善法律法規(guī)建設，明確責任追究制度

政府審計除了發(fā)揮防護性的功能之外，亦需積極發(fā)揮建設性的功能。由于我國目前與工程建設項目有關的統(tǒng)一的約束性法律尚未發(fā)布，審計人員開展審計工作的依據(jù)難尋。政府審計人員應當對于保障性住房審計工作進行全方位的監(jiān)督評價以及制約，以促進高層次法律如住房法或住房保障法的出臺。相關法律的出臺不僅將使得審計工作有法可依，對于地方政府違規(guī)使用資金，弄虛作假、官僚作風等行為也將產(chǎn)生一定的震懾力度，從而推進保障性工程項目的標準化、規(guī)范化目標的實現(xiàn)。

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