陶文慶，李俊杰

(中南民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430074)

我國幅員遼闊，陸路邊境地區(qū)接壤鄰國多達(dá)14個(gè)。因歷史、地理、自然環(huán)境等諸多因素制約，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于沿海地區(qū)且差距逐步擴(kuò)大，邊境地區(qū)已成為全面建成小康社會(huì)的特殊短板。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，黨中央國務(wù)院強(qiáng)調(diào)要通過“興邊富民行動(dòng)”專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，達(dá)到“富民、興邊、強(qiáng)國、睦鄰”的目的，推動(dòng)邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

興邊富民行動(dòng)實(shí)施十幾年以來，學(xué)者們不斷豐富興邊富民行動(dòng)理論基礎(chǔ)、影響意義、主要模式、所取成效及存在問題等方面的研究，并呈現(xiàn)不斷深化、不斷創(chuàng)新的研究趨勢。羅康隆系統(tǒng)論述文化生態(tài)耦合體系完整性在邊境地區(qū)發(fā)展的重要性，強(qiáng)調(diào)文化制衡觀應(yīng)當(dāng)成為興邊富民行動(dòng)的指導(dǎo)思想[1]；戰(zhàn)成秀提出要借助雙邊貿(mào)易的平臺(tái)，加快邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)，以此推動(dòng)興邊富民進(jìn)程[2]；周民良、馬博和劉云喜通過對(duì)內(nèi)蒙古呼倫貝爾市與興安盟五旗市的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)興邊富民行動(dòng)存在推進(jìn)中尚未完全解決好、列入政策范圍但實(shí)施機(jī)制存在缺陷及未列入政策范圍但值得政策關(guān)注等問題，明確興邊富民行動(dòng)轉(zhuǎn)型訴求[3]。在實(shí)證研究上，張嘉斐和李俊杰以廣西龍州、東興兩地為例，進(jìn)行中越興邊富民政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)并提出相應(yīng)政策建議[4]；胡超和孫李傲以內(nèi)蒙古為樣本，提出地方政府在興邊富民行動(dòng)存在重基礎(chǔ)設(shè)施等硬性指標(biāo)建設(shè)、輕民生公共服務(wù)考核問題，需要構(gòu)建更具針對(duì)性的民生公共服務(wù)領(lǐng)域考核指標(biāo)[5]。而針對(duì)興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃的實(shí)施，周民良提出要以改革創(chuàng)新精神不斷推進(jìn)興邊富民行動(dòng)[6]；王文長和盛葉則通過構(gòu)建興邊富民行動(dòng)的扇形支撐結(jié)構(gòu)，推進(jìn)邊境地州中心城市面向邊境縣域與面向內(nèi)地市場雙向拓展與聚集[7]。

黨的十九大報(bào)告明確提出“要以‘一帶一路’建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持引進(jìn)來和走出去并重，形成全面開放新格局”，同時(shí)“繼續(xù)加大支持民族地區(qū)、邊疆地區(qū)加快發(fā)展力度和構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，興邊富民行動(dòng)面臨難得的發(fā)展機(jī)遇。本文在總結(jié)興邊富民行動(dòng)所取成效和現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上，基于新時(shí)代邊境地區(qū)不斷變化的新形勢新特點(diǎn)，深化興邊富民行動(dòng)政策內(nèi)涵，探析“一帶一路”建設(shè)下興邊富民行動(dòng)的新途徑，推動(dòng)興邊富民行動(dòng)取得更好成效，加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固、邊境安全。

一、“十二五”興邊富民行動(dòng)實(shí)施情況

“十二五”期間興邊富民行動(dòng)涵蓋了全國136個(gè)邊境縣(旗、市、市轄區(qū))[注]由于行政區(qū)劃變動(dòng)，興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃涵蓋我國邊境縣范圍為140個(gè)。和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的58個(gè)邊境團(tuán)場，其中民族自治地方107個(gè)；涵蓋了190多萬平方公里的國土面積、2 300多萬的邊境總?cè)丝?，其中少?shù)民族人口占50.2%。

(一)興邊富民行動(dòng)成效

1.經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合水平顯著提升?！笆濉逼陂g邊境縣地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資等不斷增加(見表1)，地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速8.04%，高于同期國內(nèi)生產(chǎn)總值年均7.8%的增速。

表1我國136個(gè)邊境縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)統(tǒng)計(jì)情況單位：億元

2.當(dāng)?shù)孛癖娚顥l件明顯改善。邊境地區(qū)社會(huì)保障水平持續(xù)提高，超過半數(shù)的邊境縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率已達(dá)100%。同時(shí)城鄉(xiāng)低保制度全面建立并不斷提高保障標(biāo)準(zhǔn)，邊境縣城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民最低生活保障分別由2011年的2 880元/人、1 667元/人增加到到2015年的4 421元/人、1 824元/人。邊境地區(qū)的用水、用電、住房等公共設(shè)施建設(shè)水平也明顯改善。特別是自2011年以來，邊境地區(qū)新增公路里程2.2萬多公里，當(dāng)?shù)亟煌ㄆ款i進(jìn)一步被突破，發(fā)展的基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)。在此基礎(chǔ)上，邊境縣規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值由2011年的476 1.45億元增長到2015年821 1.94億元，自我發(fā)展能力顯著增強(qiáng)。社會(huì)銷售品零售總額由2011年的151 6.71億元增長到2015年的243 6.93億元，邊境縣當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際消費(fèi)能力不斷提高[注]該段數(shù)據(jù)來源于國家民族事務(wù)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司。。

3.社會(huì)事業(yè)取得長足進(jìn)步。邊境地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“縣縣有圖書館、文化館”的目標(biāo)。邊境縣圖書館、文化館總數(shù)分別由2011年的144個(gè)、135個(gè)增加到2015年的211個(gè)、152個(gè)，極大地豐富當(dāng)?shù)厝罕姷木裎幕?。邊境縣醫(yī)療服務(wù)條件進(jìn)一步改善，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)由2011年的74 231個(gè)增加到2015年的84 320個(gè)[注]數(shù)據(jù)來源于《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒2012》和《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒2016》。。同時(shí)，近年來國家不斷改善當(dāng)?shù)亟逃龡l件，邊境縣社會(huì)事業(yè)正呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好局面。

4.邊境地區(qū)民族團(tuán)結(jié)、邊防鞏固的局面得到進(jìn)一步發(fā)展。興邊富民行動(dòng)著力解決邊境地區(qū)各族群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，著眼捍衛(wèi)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，立足增進(jìn)廣大邊民福祉和加快邊區(qū)發(fā)展，得到了各族群眾的擁護(hù)，為建設(shè)和諧邊境奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)興邊富民行動(dòng)現(xiàn)實(shí)問題

1.邊境地區(qū)整體發(fā)展水平依然落后。與全國整體發(fā)展水平相比(見表2)，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，2015年邊境縣地區(qū)人均生產(chǎn)總值占全國平均水平的73.35%，人均財(cái)政收入更是僅占全國平均水平的36.86%，農(nóng)村居民人均收入也只占全國平均水平的83.06%。另外，盡管“十二五”期間邊境縣財(cái)政總收入、固定資產(chǎn)投資不斷增加，但其年均增速(分別為6.63%、13.41%)明顯低于全國財(cái)政總收入和固定資產(chǎn)投資的年均增速(分別為9.35%、16.54%)[注]數(shù)據(jù)來源于《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒2012》、《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒2016》和國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

表2 2015年我國136個(gè)邊境縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展與全國平均水平對(duì)比情況單位：元

2.興邊富民行動(dòng)杠桿撬動(dòng)效應(yīng)未能發(fā)揮。按照“國家支持、省負(fù)總責(zé)、市級(jí)聯(lián)動(dòng)、縣級(jí)落實(shí)”的方針，部分邊境縣因財(cái)力有限造成興邊富民行動(dòng)配套資金薄弱，未能帶動(dòng)其他資金流向邊境地區(qū)。加之邊境地區(qū)處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略邊緣地帶，內(nèi)在封閉的環(huán)境導(dǎo)致管理體制機(jī)制落后，興邊富民行動(dòng)并未構(gòu)建形成政府啟動(dòng)力充足、邊民動(dòng)力、市場動(dòng)力、社會(huì)動(dòng)力得到有效動(dòng)員的動(dòng)力機(jī)制，四方參與力量缺乏良性互動(dòng)。政府啟動(dòng)力不夠，邊民內(nèi)生動(dòng)力不足，市場經(jīng)濟(jì)缺乏活力，非政府機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量社會(huì)資源并未廣泛參與，造成興邊富民行動(dòng)的杠桿撬動(dòng)效應(yīng)始終沒有發(fā)揮出來[8]。

3.興邊富民行動(dòng)投入力度不夠。盡管2011—2014年國家安排中央財(cái)政興邊富民補(bǔ)助資金達(dá)61億元，更是在“十二五”期間新設(shè)立興邊富民中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)，累計(jì)達(dá)40億元[注]根據(jù)國家民族事務(wù)委員會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展司資料整理獲得。，但中央財(cái)政下?lián)艿呐d邊富民行動(dòng)專項(xiàng)資金平均到每個(gè)邊境縣每年不到千萬元。邊境縣由于復(fù)雜的自然地理環(huán)境，加之歷史建設(shè)欠賬多、發(fā)展投入總體不足，現(xiàn)階段有限的投入規(guī)模難以滿足邊境地區(qū)內(nèi)在的發(fā)展需求。

4.興邊富民行動(dòng)資金配置不夠合理。邊境縣社會(huì)發(fā)育程度和市場化程度差異明顯，2015年邊境縣人均GDP最高與最低的相差達(dá)32倍之多[注]分別指的是內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市新巴爾虎右旗和西藏自治區(qū)日喀則市康馬縣。數(shù)據(jù)來源于《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，而且邊境縣周圍地區(qū)特別是周邊國家與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，因此興邊富民行動(dòng)在資金配置上應(yīng)當(dāng)因地制宜，避免等速推進(jìn)、齊頭并進(jìn)，注重優(yōu)先投向發(fā)展薄弱的邊境縣上。但當(dāng)前興邊富民行動(dòng)資金配置尚未明顯體現(xiàn)出差別化投入趨勢，有待后續(xù)進(jìn)一步挖掘和體現(xiàn)自身行動(dòng)價(jià)值。

二、審視新時(shí)代興邊富民行動(dòng)面臨的新形勢新特點(diǎn)

本文總結(jié)興邊富民行動(dòng)所取成效和現(xiàn)實(shí)問題，目的在于更好地推進(jìn)興邊富民行動(dòng)，隨著黨的十九大對(duì)“一帶一路”建設(shè)定位的深化，興邊富民行動(dòng)將面臨更為有利的推進(jìn)形勢。

(一)重新定位對(duì)邊境地區(qū)戰(zhàn)略地位認(rèn)識(shí)

從歷史主義視角來看，邊境地區(qū)理所當(dāng)然地被視為我國地理邊緣和經(jīng)濟(jì)文化邊緣。總體上，我國主流社會(huì)對(duì)邊境地區(qū)存在認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)：經(jīng)常陷入“中心—邊緣”的固化認(rèn)知，有著明顯的差序格局和親疏距離[9]。盡管國家通過興邊富民行動(dòng)兩個(gè)五年工作規(guī)劃的實(shí)施，邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到明顯發(fā)展，社會(huì)各界對(duì)邊境地區(qū)的認(rèn)識(shí)及支持邊境地區(qū)發(fā)展的主動(dòng)性和責(zé)任感也明顯加深，但其仍未擺脫“邊緣”角色的定位。在當(dāng)前國家戰(zhàn)略重新進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的背景下，特別是放眼于長時(shí)段、跨區(qū)域的歷史地理縱橫維度之中，“一帶一路”建設(shè)將使得邊境地區(qū)由“邊緣”變?yōu)椤爸行摹?，逐步融入到國家?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主流通道之中，甚至成為區(qū)域社會(huì)“中心地帶”。因此，興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換觀察邊境地區(qū)的視角，充分意識(shí)到邊境地區(qū)不再受地理空間的局限，應(yīng)將自身規(guī)劃的實(shí)施融入新時(shí)代全面深化改革開放之中，主動(dòng)對(duì)接和服務(wù)“一帶一路”建設(shè)，推動(dòng)邊境地區(qū)早日成為國家深化改革開放的前沿陣地，與周邊國家合作交流的橋頭堡。

(二)樹立邊境地區(qū)發(fā)展模式蛻變的新視域

由于國家改革開放由沿海率先開始，東中西階梯式發(fā)展已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本態(tài)勢，邊境地區(qū)作為我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的神經(jīng)末梢，自身難以孕育成熟的市場經(jīng)濟(jì)，缺乏內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，嚴(yán)重依賴于國家資源投入。正因如此，興邊富民行動(dòng)已成為邊境地區(qū)向外獲取資源的重要途徑并被優(yōu)先用于邊境地區(qū)急需改善的交通設(shè)施和民生保障之中。黨的十九大報(bào)告指出新時(shí)代我國要“形成陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)的開放格局”以及進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域開放布局，加大西部開發(fā)力度，“一帶一路”建設(shè)的實(shí)施更意味著國家將開啟“去邊疆化”的新時(shí)代，邊境地區(qū)不再將國家資源投入作為惟一出路，可以依靠自身邊緣優(yōu)勢，充分發(fā)揮所在區(qū)域發(fā)展的共振效應(yīng)，吸收整合周邊國家和地區(qū)資源，深度參與到區(qū)域發(fā)展之中。邊境地區(qū)發(fā)展道路將由依賴國家投入的傳統(tǒng)模式蛻變?yōu)槎嘣嬷黧w共同參與開發(fā)，充分利用國內(nèi)外兩種資源和兩個(gè)市場?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的實(shí)施，將極大地激發(fā)和釋放邊境地區(qū)內(nèi)在發(fā)展?jié)摿ΑＥd邊富民行動(dòng)應(yīng)當(dāng)充分考慮邊境地區(qū)未來發(fā)展模式的蛻變和快速發(fā)展的可能性，行動(dòng)規(guī)劃實(shí)施的視角不能僅僅單純地關(guān)注邊境地區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，局限于原有實(shí)施思路和格局，要突出推動(dòng)邊境地區(qū)“走出去”和“引進(jìn)來”的思維導(dǎo)向意識(shí)，行動(dòng)規(guī)劃要在此框架內(nèi)開展，助力邊境地區(qū)早日實(shí)現(xiàn)內(nèi)生可持續(xù)發(fā)展。

(三)注重邊境地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化水平

傳統(tǒng)意義上，邊境地區(qū)治理結(jié)構(gòu)以國家政權(quán)力量為主體，缺乏企業(yè)、社會(huì)組織等其他主體參與，目標(biāo)重點(diǎn)在于確保邊境安全、政權(quán)穩(wěn)定及處理各類民族事務(wù)。但自改革開放以來，這種傳統(tǒng)邊境治理模式式微，邊境與內(nèi)地發(fā)展差距逐步拉大，走私販毒等非傳統(tǒng)安全威脅日漸凸顯、形勢嚴(yán)峻，邊境治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與重構(gòu)迫在眉睫[10]?！耙粠б宦贰背h的提出和實(shí)施，對(duì)邊境地區(qū)治理水平和能力提出了更高的要求，邊境地區(qū)治理現(xiàn)代化程度也直接關(guān)系到“一帶一路”建設(shè)能否擁有必要的運(yùn)作條件及和諧穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境。興邊富民行動(dòng)在前期實(shí)施過程中為邊境地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)創(chuàng)造了良好環(huán)境和條件，但由于興邊富民行動(dòng)前期規(guī)劃注重扶貧式開發(fā)推動(dòng)邊境地區(qū)發(fā)展，未深層次觸及到邊境地區(qū)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)改變，邊境治理現(xiàn)代化仍面臨巨大挑戰(zhàn)。新時(shí)代興邊富民行動(dòng)應(yīng)當(dāng)重新思考并積極探索邊境地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化路徑和措施，積極推進(jìn)邊境地區(qū)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)多元化，吸引、培育邊境地區(qū)各類企業(yè)、社會(huì)組織等非政府主體，加快構(gòu)建邊境地區(qū)現(xiàn)代治理體系。

三、深化興邊富民行動(dòng)政策內(nèi)涵

結(jié)合興邊富民行動(dòng)所取成效和現(xiàn)實(shí)問題、新時(shí)代邊境地區(qū)自身戰(zhàn)略地位轉(zhuǎn)變及發(fā)展模式蛻變和提升社會(huì)治理現(xiàn)代化水平內(nèi)在要求，興邊富民行動(dòng)理應(yīng)被賦予更豐富內(nèi)涵。

(一)興邊富民行動(dòng)要有更為寬闊的格局

興邊富民行動(dòng)要突出自身行動(dòng)的系統(tǒng)性和全局性，不僅要促進(jìn)邊境地區(qū)開發(fā)，更要推動(dòng)當(dāng)?shù)貙?duì)外大開放，要置身于國家全面深化改革、推動(dòng)形成全面開放新格局的整體框架中考慮，成為邊境地區(qū)擴(kuò)大開放系統(tǒng)不可缺少的必要環(huán)節(jié)。在具體政策落實(shí)上，要注重與邊境地區(qū)開放政策的鏈接協(xié)調(diào)，既通過自身行動(dòng)體現(xiàn)邊境地區(qū)開放政策的落實(shí)，又協(xié)調(diào)不同開放政策在邊境地區(qū)的區(qū)域關(guān)系。特別是要按照“一帶一路”合作框架，構(gòu)建對(duì)外交流合作機(jī)制，強(qiáng)化與周邊國家在政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通方面的聯(lián)系，促進(jìn)邊境地區(qū)形成大開發(fā)大開放新格局。

(二)興邊富民行動(dòng)要有更為明確的思路

興邊富民行動(dòng)要促使邊境地區(qū)充分發(fā)揮“邊”的優(yōu)勢，清醒地認(rèn)識(shí)到在“一帶一路”建設(shè)背景下，邊境地區(qū)的發(fā)展離不開周邊地區(qū)乃至更遠(yuǎn)地區(qū)的參與合作。邊境地區(qū)必須通過對(duì)內(nèi)外合作加速自身區(qū)域整合進(jìn)程，強(qiáng)化區(qū)域合作交流，對(duì)內(nèi)要注重與國內(nèi)相鄰區(qū)域的聯(lián)動(dòng)和內(nèi)陸腹地城市的合作，以更好地參與國內(nèi)社會(huì)資源分配，增添發(fā)展活力，要積極保持與周邊國家進(jìn)行資源和市場來往，注重發(fā)展跨境電商、跨境物流、跨境旅游及跨境勞務(wù)等合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏。同時(shí)，興邊富民行動(dòng)要充分發(fā)揮自身項(xiàng)目資金使用外溢效應(yīng)，突出項(xiàng)目資金杠桿撬動(dòng)作用，動(dòng)員更加廣泛的社會(huì)資源，加大專項(xiàng)資金及配套資金扶持力度，從邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生保障、民族團(tuán)結(jié)與邊境安定、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、對(duì)外文化交流合作等方面著手，注重與“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目的相互配合，避免兩個(gè)戰(zhàn)略實(shí)施過程的沖突、交叉、重復(fù)、低效等弊端，形成強(qiáng)大合力，共同快速推進(jìn)邊境地區(qū)發(fā)展。

(三)興邊富民行動(dòng)要有更為豐富的內(nèi)容

興邊富民行動(dòng)接下來不僅要著眼于改善邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等硬領(lǐng)域，也要關(guān)注邊境對(duì)外文化交流合作等軟領(lǐng)域，突出文化興邊、文化睦鄰功能和作用，通過文化軟實(shí)力推動(dòng)富民與安鄰、興邊與睦鄰、強(qiáng)國與富鄰的統(tǒng)一。特別是考慮到我國邊境地區(qū)有30多個(gè)跨界民族與境外同一民族毗鄰而居，語言相通、文化、習(xí)俗相同或相近，興邊富民行動(dòng)在開展邊境地區(qū)對(duì)外文化交流時(shí)，更要發(fā)揮邊境地區(qū)自身獨(dú)特的地緣、民族等人文要素，注重強(qiáng)化跨境民族文化交流互動(dòng)，通過采取改善邊境地區(qū)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化遺產(chǎn)保護(hù)及開展民族宗教文化交流等措施，推動(dòng)我國與周邊國家地區(qū)共享文化價(jià)值觀的構(gòu)建，不斷爭取周邊國家更多民心民意支持，為“一帶一路”倡議不斷注入親和力和軟實(shí)力，促進(jìn)邊境各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，拓展邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間。

(四)興邊富民行動(dòng)要有更為廣泛的行動(dòng)對(duì)象

隨著“一帶一路”倡議的深化推進(jìn)，邊境地區(qū)的聯(lián)通功能將愈加凸顯，開放開發(fā)水平將不斷提升。興邊富民行動(dòng)對(duì)象以往局限于生活在沿邊一線地區(qū)的邊民，特別是貧困邊民，新時(shí)代應(yīng)擴(kuò)展到其他參與到邊境開發(fā)建設(shè)的各類群體。興邊富民行動(dòng)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到守土固邊、興邊富邊關(guān)鍵在于人才，人才聚集后資源、技術(shù)、信息等要素才能不斷聚集產(chǎn)生效益。當(dāng)前邊境村寨、城鎮(zhèn)普遍存在著人口流失問題，人才的匱乏嚴(yán)重阻礙著邊境地區(qū)發(fā)展，如2015年邊境縣每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)比例(4.2‰)僅為全國平均水平(5.8‰)的72.2%，邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)明顯落后于內(nèi)陸地區(qū)[注]數(shù)據(jù)來源于《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒2016》。興邊富民行動(dòng)應(yīng)不斷擴(kuò)展行動(dòng)對(duì)象涉及面，不僅要幫助邊境地區(qū)留住本地人才，尤其是作為邊境建設(shè)和發(fā)展主體的當(dāng)?shù)馗刹咳罕?，也要想方設(shè)法吸引外來人才。通過聚集“邊民”、打造高素質(zhì)“邊民”，推動(dòng)邊境發(fā)展。

(五)興邊富民行動(dòng)要有更為精準(zhǔn)的措施

考慮我國邊境縣數(shù)量多、涉及面積廣、貧困人口多等特點(diǎn)，以及邊境地區(qū)在“一帶一路”建設(shè)中的發(fā)展定位和自身面臨著開放動(dòng)態(tài)環(huán)境的新態(tài)勢，興邊富民行動(dòng)在實(shí)踐中要突出因地制宜的靈活性，增強(qiáng)政策措施的針對(duì)性和落實(shí)力，嚴(yán)禁資金使用上的“一刀切”“撒胡椒面”等現(xiàn)象。要注重區(qū)域政策的因地制宜、差異化實(shí)施，要從精準(zhǔn)識(shí)別幫扶對(duì)象和精準(zhǔn)選擇幫扶工具著手，根據(jù)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要問題確定資金投入使用方向，例如針對(duì)邊境地區(qū)資源稟賦差異的特點(diǎn)，興邊富民行動(dòng)通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融貸款等措施產(chǎn)生的扶持效果將明顯不同，因此邊境地區(qū)要因地施策，提高資源配置利用效率，確保興邊富民行動(dòng)取得更理想的政策效果。

四、對(duì)策與建議

興邊富民行動(dòng)要以改革創(chuàng)新的精神，積極探索自身行動(dòng)的新途徑，推動(dòng)邊境地區(qū)早日形成大開發(fā)大開放格局，確保自身在“十三五”期間取得更好成效。

(一)強(qiáng)化創(chuàng)新，做好戰(zhàn)略對(duì)接

考慮到沿邊各省區(qū)處在“一帶一路”建設(shè)的前沿陣地，國家及民族地區(qū)地方政府要強(qiáng)化興邊富民行動(dòng)的戰(zhàn)略地位，深刻認(rèn)識(shí)到興邊富民行動(dòng)在“一帶一路”建設(shè)過程中有著不可替代的作用。要不斷強(qiáng)化改革創(chuàng)新精神，在興邊富民行動(dòng)實(shí)施過程中，既發(fā)揮市場資源配置主體作用，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由聚集、合理分工，推動(dòng)邊境地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)的孕育和成熟；又注重政府宏觀調(diào)控功能，特別是與“一帶一路”建設(shè)的對(duì)接配合，具體實(shí)施政策的有機(jī)融合。通過項(xiàng)目資金等各類資源的整合，正確處理好統(tǒng)籌兼顧和突出重點(diǎn)的關(guān)系，優(yōu)先提供邊境地區(qū)急需的公共產(chǎn)品，最大限度地發(fā)揮政策疊加優(yōu)勢。

(二)完善工作規(guī)劃，突出分類指導(dǎo)

國家在考慮邊境地區(qū)發(fā)展制定相關(guān)規(guī)劃時(shí)，既要認(rèn)識(shí)到邊境地區(qū)存在的共性問題，又要具體分析邊境不同地區(qū)發(fā)展制約瓶頸及突破路徑。我國邊境地區(qū)基本處于東北、西北和西南3個(gè)方向，資源稟賦、發(fā)展水平存在明顯差異，結(jié)合國家“一帶一路”倡議對(duì)沿邊不同省份區(qū)域開放態(tài)勢的定位，興邊富民行動(dòng)要遵循一般性與特殊性相結(jié)合原則，具體實(shí)施中要分類型、分區(qū)域推進(jìn)，例如人均收入較高的邊境縣應(yīng)注重強(qiáng)化內(nèi)生動(dòng)力、增強(qiáng)自主發(fā)展能力，人均收入明顯偏低的邊境縣應(yīng)注重反貧困任務(wù)的推進(jìn)，突出因地制宜和分類指導(dǎo)。

(三)以經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為重點(diǎn)，提高開放水平

興邊富民行動(dòng)應(yīng)注重市場動(dòng)力的構(gòu)建，積極強(qiáng)化邊境地區(qū)開放前沿地位，注重跨國合作、跨地區(qū)合作，提高內(nèi)外貿(mào)一體化和投資便利化程度，推動(dòng)邊境口岸、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、綜合保稅區(qū)的建立，充分釋放自身特殊區(qū)位優(yōu)勢。特別是在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建立和升級(jí)過程中，邊境地區(qū)要積極主動(dòng)作為，注重外來資金、企業(yè)、人才等生產(chǎn)要素資源聚集，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、爭取大型央企和國企的項(xiàng)目投資，優(yōu)先發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，加大外向型企業(yè)的扶持力度，組織當(dāng)?shù)赜袑?shí)力的企業(yè)參與周邊國家經(jīng)濟(jì)合作，充分開發(fā)利用國外市場和資源，不斷擴(kuò)大合作區(qū)規(guī)模和輻射能力。

(四)整合資源，推動(dòng)邊境城鎮(zhèn)化發(fā)展

邊境城鎮(zhèn)和邊境村寨作為邊境地區(qū)發(fā)展的基本載體，其體現(xiàn)著邊境地區(qū)生活環(huán)境和發(fā)展前景，是邊境地區(qū)留住各類人才的關(guān)鍵。截止2015年，邊境縣城鎮(zhèn)化率為39.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國同期城鎮(zhèn)化水平：56.1%[注]原始數(shù)據(jù)來源于《中國民族統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，從側(cè)面反映著邊境縣城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿臻g巨大。興邊富民行動(dòng)要立足于邊境地區(qū)發(fā)展實(shí)際，推動(dòng)邊境地區(qū)口岸貿(mào)易、口岸加工、邊境旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，注重打造一系列邊境口岸特色城鎮(zhèn)。同時(shí)，民族地區(qū)要把握新時(shí)代國家推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，結(jié)合邊境地區(qū)實(shí)際情況和開放發(fā)展要求，制定落實(shí)邊境口岸發(fā)展規(guī)劃，注重沿邊城鎮(zhèn)帶建設(shè)，統(tǒng)籌指導(dǎo)發(fā)展較好的邊境地州中心城市對(duì)邊境縣城鎮(zhèn)化的示范、服務(wù)及城市文明的傳播作用，幫助邊境縣提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有效保障邊民安居樂業(yè)，提升居住生活水平。

(五)以邊民為本，不斷固邊強(qiáng)邊

考慮邊境地區(qū)人口、資源較為分散及地理環(huán)境和交通條件的限制，興邊富民行動(dòng)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)邊境地區(qū)采取針對(duì)當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)特殊扶持政策，以充分開發(fā)利用當(dāng)?shù)靥厣珒?yōu)勢資源和帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)。中小企業(yè)的發(fā)展，豐富著邊境地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化多元主體，倒逼邊境地區(qū)社會(huì)治理不斷創(chuàng)新，提升當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理現(xiàn)代化水平。同時(shí)，邊境地區(qū)要牢牢把握鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機(jī)遇，著力推進(jìn)沿邊村莊建設(shè)，在綜合考慮守土固邊需要和具備發(fā)展條件下，因地制宜合理設(shè)置邊防定居點(diǎn)，對(duì)生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件的地區(qū)通過就地就近做好易地扶貧搬遷，鼓勵(lì)和扶持邊境地區(qū)常住居民抵邊居住生產(chǎn)，完善邊民補(bǔ)貼機(jī)制、提高邊民補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大邊境地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培養(yǎng)等支持力度，不斷改善邊民居住生產(chǎn)條件，確保邊境線村莊居民能夠生活幸福、安心守邊護(hù)邊、不斷固邊強(qiáng)邊，做神圣國土的守護(hù)者、幸福家園的建設(shè)者。