(西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院(監(jiān)察法學(xué)院)，重慶 401120)

近年來，世界各國(guó)的行政法學(xué)者對(duì)于傳統(tǒng)行政法學(xué)科的體系和研究?jī)?nèi)容提出了諸多質(zhì)疑。比如美國(guó)行政法教授馬肖(Jerry L. Mashaw)在《創(chuàng)設(shè)行政憲制(被遺忘的美國(guó)行政法百年史1787-1887)》一書中就明確提到：將行政法理解為“司法審查之法”、“外部”行政法是對(duì)美國(guó)行政法的誤讀[1]2。行政法不僅是司法審查行政權(quán)的法，也是國(guó)家建構(gòu)、處理行政官員之間關(guān)系以及行政官員和行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的法。行政法應(yīng)更加關(guān)注行政體制內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)問題。由此，近年來筆者開始重視研究“內(nèi)部行政法”問題，特別是行政批示。就中國(guó)來說，批示傳統(tǒng)自古有之，它在中國(guó)權(quán)力運(yùn)行中扮演著重要角色，并深刻影響著我國(guó)政治管理秩序，各級(jí)官員的批示在處理各種問題上的決定性作用已然是中國(guó)政治的一部分。其實(shí)，行政批示實(shí)際上就是一種基于職務(wù)而來的權(quán)力行為，但這種職務(wù)權(quán)力行為并沒有被現(xiàn)行法律所規(guī)范，它只是一種行政慣例。實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，“批示”一詞主要用于《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》以及各地頒布的相應(yīng)實(shí)施細(xì)則中，而在其他領(lǐng)域，除了少量行政規(guī)范性文件以“批示”稱謂直接出現(xiàn)外，大都以“批準(zhǔn)”、“審批”、“審核”、“同意”等稱謂出現(xiàn)，其中以“批準(zhǔn)”一詞出現(xiàn)頻率最高(見表1)。換言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為是客觀存在且具有法律規(guī)范依據(jù)。因此，筆者擇取“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為”為研究的重點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)行生效的法律規(guī)范文本進(jìn)行分析①，通過梳理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在行政執(zhí)法內(nèi)部行政程序各環(huán)節(jié)中的實(shí)際存在，厘清機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為的內(nèi)涵與外延，并揭示機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的法律功能，為實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)制度規(guī)范化奠定一定的基礎(chǔ)。

表1.法律規(guī)范文本有關(guān)“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”表述方式統(tǒng)計(jì)表②

一 分析樣本基本情況及來源

嚴(yán)格意義上，“批準(zhǔn)”與“審批”、“審核”、“同意”等在詞義上有所區(qū)別。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋，“審批”一詞是指對(duì)下級(jí)呈報(bào)上級(jí)的書面計(jì)劃報(bào)告等公文的審查批示；“審核”意指對(duì)書面材料或數(shù)字材料的審查核定；而“批準(zhǔn)”一詞指上級(jí)對(duì)下級(jí)的意見、建議或請(qǐng)求表示同意[2]984。可以發(fā)現(xiàn)，“審批”與“審核”強(qiáng)調(diào)對(duì)公文材料的審查動(dòng)作；“批準(zhǔn)”則是強(qiáng)調(diào)經(jīng)審查后得出的肯定性結(jié)論，與“同意”一詞可等義替換。但是，在法條行文表述中，“批準(zhǔn)”與“審核”、“批準(zhǔn)”與“審批”經(jīng)常存在混用情況。譬如，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十八條③與《青島市人防行政執(zhí)法實(shí)施細(xì)則》第六條④同樣是關(guān)于呈批《立案審批表》的規(guī)定，前者規(guī)定《立案審批表》應(yīng)由縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，后者則規(guī)定《立案審批表》應(yīng)報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核。此外，根據(jù)《國(guó)家工商行政管理總局行政復(fù)議程序規(guī)則》第二十八條⑤，《行政復(fù)議決定書》應(yīng)報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。而《環(huán)境行政復(fù)議辦法》第三十二條⑥則規(guī)定“決定書報(bào)請(qǐng)環(huán)境行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批”。有鑒于此，本文亦將“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批”、“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核”及“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意”納入樣本檢索范圍并予以搜集分析。

法條中關(guān)于“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”的規(guī)定多見諸于部門規(guī)章及各地方的行政規(guī)范性文件(見表2)。鑒于后者樣本數(shù)量過大，且其內(nèi)容主要是對(duì)相應(yīng)部門規(guī)章的具體化規(guī)定，從實(shí)證分析的可操作性及樣本的代表性角度出發(fā)，筆者主要選取了有關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及少量行政規(guī)范性文件共30部進(jìn)行研究⑦。與此同時(shí)，選擇與行政相對(duì)人權(quán)益關(guān)系十分密切的行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政復(fù)議等四個(gè)領(lǐng)域，并側(cè)重于對(duì)前二者進(jìn)行實(shí)證分析。

表2.法律規(guī)范文本規(guī)定“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示”的數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

此外，為了行文簡(jiǎn)潔流暢，在下文的論述中，筆者將《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》簡(jiǎn)稱為《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》，《XXX行政處罰程序規(guī)定》統(tǒng)一簡(jiǎn)稱為《XXX罰程規(guī)》。如，《通信行政處罰程序規(guī)定》將被簡(jiǎn)稱為《通信罰程規(guī)》，《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰程序規(guī)定》將被簡(jiǎn)稱為《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)罰程規(guī)》，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》將被簡(jiǎn)稱為《工商行政管理機(jī)關(guān)罰程規(guī)》，以此類推。

二 現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的規(guī)定

關(guān)于行政執(zhí)法領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的規(guī)定，在《行政許可法》第四十二條，《行政處罰法》第三十七、三十八條，《治安管理處罰法》第八十二條，《行政強(qiáng)制法》第十八、十九、二十、二十五、三十二、五十五條，以及《行政復(fù)議法》第二十八、三十一條等法律條文中得到部分體現(xiàn)。結(jié)合對(duì)其他法規(guī)文本的檢索分析，可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)是行政過程中的常態(tài)。換言之，行政執(zhí)法領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為貫穿于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序的立案審批、管轄、調(diào)查取證、行政強(qiáng)制措施、行政決定、涉案財(cái)物的管理和處理、執(zhí)行、案件終結(jié)等多個(gè)環(huán)節(jié)(見表3)。

表3.現(xiàn)行法律規(guī)范關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的規(guī)定

行政強(qiáng)制執(zhí)行暫緩或者分期繳納罰款《工商行政管理機(jī)關(guān)罰程規(guī)》第七十二條;《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第四十九條;《食品藥品罰程規(guī)》第四十九條;《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》第四十五條等申請(qǐng)執(zhí)行《行政強(qiáng)制法》第五十五條;《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》第一百八十二條中止執(zhí)行《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第五十二條、第五十三條停止執(zhí)行《深圳市統(tǒng)計(jì)行政復(fù)議指引》第十二條;《商務(wù)罰程規(guī)》第十七條案件結(jié)案環(huán)節(jié)結(jié)案《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第六十三條;《商務(wù)罰程規(guī)》第五十二條;《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第二十五條、第五十四條;《郵政罰程規(guī)》第六十二條

在立案審批環(huán)節(jié)，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)主要運(yùn)用于行政處罰一般程序中。行政處罰一般程序要求行政機(jī)關(guān)深入開展調(diào)查取證工作，在查明事實(shí)的基礎(chǔ)上作出行政決定。如《通信罰程規(guī)》第十七條明確規(guī)定，除依法可以當(dāng)場(chǎng)決定行政處罰外，執(zhí)法人員應(yīng)報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。此外，《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第二十六條、《北京市實(shí)施行政處罰程序若干規(guī)定》第八條、《九江市行政處罰程序若干規(guī)定》第十一條、《石家莊市行政處罰實(shí)施辦法》第八條等規(guī)范性文本亦作出了類似規(guī)定。值得一提的是，為了強(qiáng)化機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批權(quán)的行使，《農(nóng)業(yè)罰程規(guī)》第四十條規(guī)定，在邊遠(yuǎn)、水上和交通不便的地區(qū)，執(zhí)法人員按一般程序?qū)嵤┨幜P時(shí)可以采用通訊方式報(bào)請(qǐng)?zhí)幜P機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案并存檔備案。

管轄是行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)的權(quán)限分工。在級(jí)別管轄中，《價(jià)格罰程規(guī)》第十四條⑧對(duì)移交案件管轄權(quán)設(shè)置了機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的前置程序。在部門管轄中，根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)罰程規(guī)》第四十五條與《中國(guó)人民銀行罰程規(guī)》第二十三條，不屬于本機(jī)關(guān)管轄、應(yīng)當(dāng)移交其他行政機(jī)關(guān)管轄的案件，需報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核批準(zhǔn)后再行處理。另外，根據(jù)《行政處罰法》第二十二條，對(duì)于構(gòu)成犯罪的違法行為，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)罰程規(guī)》第四十五條則在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定：“案件移送司法機(jī)關(guān)需要先行經(jīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)?！?/p>

調(diào)查取證是行政處罰一般程序的必經(jīng)環(huán)節(jié)。在行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證活動(dòng)中的回避、勘驗(yàn)檢查、傳喚、鑒定、辨認(rèn)、證據(jù)調(diào)取、調(diào)查時(shí)限的延長(zhǎng)、取證方法的確定及調(diào)查終止的決定等環(huán)節(jié)，均可能存在機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批程序。謹(jǐn)舉回避、檢查及先行登記保存為例。其一，法律上的回避制度源于人類對(duì)應(yīng)受公平對(duì)待期待的自然本性[3]131。雖然，《行政處罰法》對(duì)回避制度未明確設(shè)定批準(zhǔn)前置程序，但在行政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行中，執(zhí)法人員的回避通常需要經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，這可在《商務(wù)罰程規(guī)》第二十二條、《食品藥品罰程規(guī)》第十九條、《通信罰程規(guī)》第十二條等部門規(guī)章中得到佐證。其二，《行政處罰法》第三十六條在明確調(diào)查取證應(yīng)遵從全面、客觀、公正原則的基礎(chǔ)上，必要時(shí)可進(jìn)行檢查。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)檢查之前，一般皆需經(jīng)由辦案人員報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人事先批準(zhǔn)?！多]政罰程規(guī)》第三十二條、《商務(wù)罰程規(guī)》第十四條均將該行政慣例制度化、法律化。其三，《行政處罰法》第三十七條第二款明確規(guī)定，先行登記保存應(yīng)先行經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。相應(yīng)的，《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)罰程規(guī)》第三十三條、《林業(yè)罰程規(guī)》第二十六條、《交通罰程規(guī)》第十六條等部門規(guī)章作出了細(xì)化規(guī)定。

機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在啟動(dòng)強(qiáng)制措施、延長(zhǎng)強(qiáng)制措施期限甚至終結(jié)行政強(qiáng)制措施環(huán)節(jié)中扮演著中樞角色。可以說，沒有機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為，整個(gè)行政程序?qū)⑾萦谕８鶕?jù)《行政強(qiáng)制法》第十八條至第二十條，行政強(qiáng)制措施的啟動(dòng)均須機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，在特殊情況下可事后補(bǔ)辦報(bào)批手續(xù)。對(duì)于后者，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十五條及第三十二條，查封、扣押、凍結(jié)期限的延長(zhǎng)須經(jīng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。采取或者解除行政強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)經(jīng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。值得一提的是，對(duì)于終止行政強(qiáng)制措施，《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第二十三條及《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》第四十四條均規(guī)定了機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的前置環(huán)節(jié)。

《行政處罰法》第三十八條與《行政復(fù)議法》第二十八條均規(guī)定，行政決定的作出，須由有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。根據(jù)《行政處罰法》第三十八條第二款，對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。在實(shí)務(wù)工作中，由于行政處罰案件數(shù)量巨大，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人難以做到事事躬親。執(zhí)法人員依法調(diào)查取證后，需結(jié)合法律事實(shí)擬定《行政處罰決定書》，作出行政處罰建議后報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。易言之，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人通常是以批準(zhǔn)行為行使由法律賦予的決定權(quán)?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)罰程規(guī)》第五十二條、《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)罰程規(guī)》第七十條、《出入境檢驗(yàn)檢疫罰程規(guī)》第三十一條等均對(duì)此作出確認(rèn)。此外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)延長(zhǎng)作出行政決定期限，《行政許可法》第四十二條、《行政復(fù)議法》第三十一條、《通信罰程規(guī)》第二十九條、《林業(yè)罰程規(guī)》第三十四條等法律法規(guī)均規(guī)定應(yīng)事先經(jīng)由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

通過對(duì)樣本進(jìn)一步的搜集分析，筆者發(fā)現(xiàn)在涉案財(cái)物的管理和處理、行政強(qiáng)制執(zhí)行以及結(jié)案環(huán)節(jié)，均有賴于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的行使。此外，某些特殊情形的處理亦依賴于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。如《婚姻登記檔案管理法》第十五條規(guī)定，公檢法機(jī)關(guān)以外的單位或個(gè)人查閱婚姻登記檔案的，需要經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人核準(zhǔn)。結(jié)合前文對(duì)立案、管轄、調(diào)查取證、行政強(qiáng)制措施、行政處罰決定等環(huán)節(jié)的檢視，可以看出，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為幾乎貫穿于行政權(quán)內(nèi)部運(yùn)行的始終，深刻影響著我國(guó)行政權(quán)內(nèi)部秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)。與一些國(guó)家不同，中國(guó)法律幾乎總是把行政權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)，而不是行政首長(zhǎng)或者公務(wù)員。行政機(jī)關(guān)的主體性質(zhì)容易遮蔽內(nèi)部程序的運(yùn)作[4]385。在自上而下的職務(wù)權(quán)威體系及自下而上的層層負(fù)責(zé)的責(zé)任體系之下，行政權(quán)力的內(nèi)部運(yùn)行深刻影響甚至直接決定行政相對(duì)人的權(quán)益。另一方面，在全面推進(jìn)依法治國(guó)，基本建成法治政府及實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這“三大目標(biāo)”的指引下，行政法學(xué)界應(yīng)予以積極回應(yīng)，將研究目光投射至“內(nèi)部行政法”領(lǐng)域。內(nèi)部行政運(yùn)行的規(guī)范化、法治化必然有助于改良行政法秩序，其積極效果終將對(duì)保障相對(duì)人合法權(quán)益起到正反饋效應(yīng)。

三 “機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”概念的法規(guī)范解釋

通過實(shí)證分析，行政執(zhí)法中機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的外延已逐步廓清。結(jié)合《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“批準(zhǔn)”一詞的解釋，可對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)作出初步定義：機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)下屬的意見、建議或請(qǐng)求表示同意。然而，作為行政內(nèi)部程序運(yùn)行中的常態(tài)現(xiàn)象，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的內(nèi)涵仍待厘清。這就要求對(duì)如下三個(gè)問題作出解答：其一，“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的主體范圍；其二，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的效力；其三，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)與行政批示存在何種關(guān)聯(lián)。

(一)“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的內(nèi)涵與外延

傳統(tǒng)上行政管理學(xué)、政治學(xué)常用“行政首長(zhǎng)”、“領(lǐng)導(dǎo)人”、“一把手”等概念描述在公務(wù)員系統(tǒng)中擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)工作，具有組織、指揮、命令、監(jiān)督等權(quán)力的人。在組織法層面，《憲法》第八十六條、第九十三條、第一百零五條共同架構(gòu)了我國(guó)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的責(zé)任體制?！秶?guó)務(wù)院組織法》第二條第二款、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六十二條對(duì)這一體制進(jìn)行了確認(rèn)。根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，“首長(zhǎng)”一詞意為政府各部門中的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人或部隊(duì)中較高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人。因此，在組織法語(yǔ)境下，行政首長(zhǎng)指國(guó)務(wù)院總理、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任及地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的“一把手”。

在行政法學(xué)領(lǐng)域，“行政首長(zhǎng)”一詞出現(xiàn)的頻率并不高，取而代之的則是“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”一詞。那么，行政法視野下行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的邊界在哪里？是采狹義解釋，將其限于行政機(jī)關(guān)一把手？或是采廣義解釋，將其擴(kuò)大解釋為包括各行政職能部門負(fù)責(zé)人？前文已經(jīng)提及，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》等有關(guān)條文均規(guī)定了須行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的事項(xiàng)。結(jié)合筆者在實(shí)務(wù)部門的調(diào)研成果，除了行政機(jī)關(guān)一把手之外，行政機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人及諸多行政職能部門負(fù)責(zé)人在案件的立案、期限延長(zhǎng)、回避、決定等環(huán)節(jié)均享有審批權(quán)。這就說明了機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與行政首長(zhǎng)的范疇實(shí)際上是不盡相同的。換言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括但不限于行政首長(zhǎng)。對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人采狹義解釋顯然不太合理。

對(duì)于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的主體范疇，有學(xué)者指出，在中國(guó)的法律概念中，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括行政機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人[5]。此觀點(diǎn)在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號(hào))中得到印證。該解釋第一百二十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的主體范圍包括行政機(jī)關(guān)的正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人。上海市、南京市、葫蘆島市等出臺(tái)的《人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的意見》，亦將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的主體范疇界定為行政機(jī)關(guān)正副職領(lǐng)導(dǎo)人。然而，作為執(zhí)行權(quán)的行政不同于作為裁判權(quán)的司法，其運(yùn)作與控制機(jī)理有著很大的差異[6]。因此，直接依據(jù)司法解釋將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的主體范疇框定為行政機(jī)關(guān)正職和副職領(lǐng)導(dǎo)人，亦不完全準(zhǔn)確。

筆者認(rèn)為，在行政法學(xué)對(duì)審批權(quán)的研究中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)采擴(kuò)大解釋。換言之，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括行政機(jī)關(guān)的正副職負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人及機(jī)關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人。值得注意的是，實(shí)務(wù)中分管負(fù)責(zé)人通常由本機(jī)關(guān)副職負(fù)責(zé)人兼任，但不排除存在例外情況。此處將其單列，是出于表達(dá)周延的需要。我們知道，在行政法學(xué)中，職能部門是行政機(jī)關(guān)的工作部門，其并不具有獨(dú)立的行政主體地位。《海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復(fù)議程序規(guī)定》規(guī)定，“復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)是否立案進(jìn)行審定，然后呈交復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示?！边@一規(guī)定亦清晰地展現(xiàn)了職能部門負(fù)責(zé)人與機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的區(qū)別。筆者將機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擴(kuò)大解釋為包含職能部門負(fù)責(zé)人，既是回應(yīng)行政實(shí)務(wù)的需要，又具有規(guī)范支撐。對(duì)于前者，上文中已做闡述，此處不再贅述。對(duì)于后者，筆者擬從《行政處罰法》第三十七條第二款出發(fā)，尋找有關(guān)規(guī)范依據(jù)。

《行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存。基于此，《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)罰程規(guī)》第三十三條規(guī)定，采取先行登記保存措施，應(yīng)當(dāng)由中國(guó)保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人或者派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。此處的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人即為行政機(jī)關(guān)副職負(fù)責(zé)人。根據(jù)《食品藥品罰程規(guī)》第二十五條，先行登記保存須經(jīng)分管負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。而依據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》第九十四條及《交通罰程規(guī)》第十六條，先行登記保存則須由有關(guān)部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。此外，《治安管理處罰法》第八十二條、《公安機(jī)關(guān)辦案程規(guī)》第五十三條亦規(guī)定有關(guān)事宜須由行政機(jī)關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。由此，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)采廣義解釋，包含行政機(jī)關(guān)正副職領(lǐng)導(dǎo)人、分管領(lǐng)導(dǎo)人與行政職能部門負(fù)責(zé)人。

(二)“主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”實(shí)質(zhì)上演化為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)

根據(jù)《行政處罰法》第五十二條，當(dāng)事人申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的，需經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！秲r(jià)格罰程規(guī)》第四十三條、《商務(wù)罰程規(guī)》第五十條第三款、《出入境檢驗(yàn)檢疫罰程規(guī)》第五十九條等部門規(guī)章對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)延期或分期繳納罰款亦規(guī)定經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。值得注意的是，《食品藥品罰程規(guī)》第四十九條、《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督罰程規(guī)》第四十九條與《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》第四十五條則規(guī)定，當(dāng)事人申請(qǐng)延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)相應(yīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，可以延期或者分期繳納。由此帶來如下問題：作為《行政處罰法》的下位法，上述四部部門規(guī)章將“行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”具體化為“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”是否合理？換言之，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的意志是否可以上升為行政機(jī)關(guān)的意志？

對(duì)該問題的解答，實(shí)質(zhì)上亦是對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為效力的回應(yīng)?，F(xiàn)代官僚組織體制以馬克斯·韋伯(Max Weber)在《社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)組織理論》一書中提出的科層制(bureaucracy)為代表。我國(guó)現(xiàn)行官僚組織體制雖并不完全符合科層制的制度特征，但亦具備科層制所具有的權(quán)力分層、分工明確的特征。一方面，權(quán)力分層引致上級(jí)機(jī)關(guān)或長(zhǎng)官就其主管事務(wù)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或公務(wù)員負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，由此形成自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。在東方特有的“官文化”的推波助瀾下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的個(gè)人意志，特別是行政機(jī)關(guān)一把手的意志，幾乎無(wú)例外地得以上升為機(jī)關(guān)意志。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為正是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人基于其個(gè)人意志作出的。另一方面，分工明確實(shí)質(zhì)上帶來了責(zé)任的承擔(dān)問題，進(jìn)而保障了批準(zhǔn)行為的效力。溯本追源，我國(guó)現(xiàn)行行政內(nèi)部責(zé)任體制植根于我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。根據(jù)權(quán)責(zé)相一致的原則，行政首長(zhǎng)獨(dú)握所轄行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的最高決策權(quán)，對(duì)各類事項(xiàng)具有最終決定權(quán)與一票否決權(quán)[7]。行政首長(zhǎng)對(duì)本機(jī)關(guān)行使職權(quán)所引起的后果負(fù)政治責(zé)任與法律責(zé)任。行政首長(zhǎng)為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人負(fù)責(zé)的目的，運(yùn)用其地位與職權(quán)，建立起了種種責(zé)任制，推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作責(zé)任制的健全?；诖?，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部行政程序的立案、行政強(qiáng)制、行政決定等環(huán)節(jié)享有最終審批權(quán)。在責(zé)任制的約束下，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批權(quán)要求下級(jí)職員服從與執(zhí)行。由此，上述四部部門規(guī)章將“行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”具體化為“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”并無(wú)不妥。申言之，法規(guī)文本所規(guī)定的“主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”，在行政內(nèi)部程序中實(shí)質(zhì)上演化為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

(三)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)是“個(gè)案批示”的下位概念

前文已經(jīng)指出，筆者對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為的關(guān)注始于對(duì)“內(nèi)部行政法”的關(guān)注及對(duì)行政批示的研究。在對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為的實(shí)證研究中，部分法條中存在著批示與批準(zhǔn)混用的情況。我們知道，在行政復(fù)議立案環(huán)節(jié)，通常需要審查人員填寫《立案審批表》并層層報(bào)批，最終由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案。根據(jù)《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序補(bǔ)充規(guī)定》第六條⑨，《立案審批表》依照權(quán)限報(bào)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)立案。而《海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復(fù)議程序規(guī)定》⑩則規(guī)定，《立案審批表》應(yīng)呈交復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示。更有甚者，個(gè)別法規(guī)文件在同一條款中出現(xiàn)批準(zhǔn)與批示等義替換的情況。譬如，《國(guó)家人口和計(jì)劃生育行政許可工作制度》規(guī)定，許可機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不能作出許可決定的，經(jīng)許可機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長(zhǎng)決定期限。許可機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示后，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人發(fā)出延期通知書并說明理由。需要指出的是，此處列舉有關(guān)法條，并不是為了對(duì)有關(guān)法規(guī)文本進(jìn)行立法技術(shù)層面上的批判，而是為了探究批準(zhǔn)與個(gè)案批示之間關(guān)系。法條中存在的詞組混用現(xiàn)象，側(cè)面體現(xiàn)了批準(zhǔn)與批示二者之間必然存在一定的關(guān)聯(lián)，這也排除了二者呈并列關(guān)系的可能。但二者之間究竟呈包含關(guān)系還是交叉關(guān)系，仍有待于進(jìn)一步探討。

對(duì)二者關(guān)系的討論，首先需要從批示的概念談起。何為批示？《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)批示有兩種解釋，作動(dòng)詞解有(上級(jí)對(duì)下級(jí)的公文)用書面表示意見之意，作名詞解則專指批示的文字。作為一種文書形式，“批示”活躍于黨政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)中，且常常和其他正式公文形式混同，具有很強(qiáng)針對(duì)性、時(shí)效性和約束力，承辦者必須認(rèn)真落實(shí)。從行政法視角關(guān)注的批示稱為行政批示?，F(xiàn)實(shí)中行政批示的身影隨處可見，而其內(nèi)容更是無(wú)所不包。正如有學(xué)者所言：“在很大程度上,批示業(yè)已成為當(dāng)下中國(guó)黨政干部意志表達(dá)的最為主要的方式,是行政運(yùn)作過程中的常態(tài)機(jī)制,由此深刻影響了行政決策、行政執(zhí)法、行政責(zé)任追究的全過程?！盵8]行政批示實(shí)際上就是一種基于職務(wù)而來的權(quán)力行為，但這種職務(wù)權(quán)力行為并沒有被現(xiàn)行法律所規(guī)范，它是一種行政慣例。有學(xué)者將其定位為“非制度化的行政控制方式”[9]。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)活躍于行政執(zhí)法領(lǐng)域。而在該領(lǐng)域中，行政批示往往表現(xiàn)為個(gè)案批示，即行政執(zhí)法系統(tǒng)的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行使職務(wù)權(quán)力的過程中，以書面形式對(duì)具體執(zhí)法個(gè)案發(fā)表個(gè)人意見、觀點(diǎn)或看法。作為行政批示的重要一支，個(gè)案批示深刻影響我國(guó)行政執(zhí)法的內(nèi)部秩序與外部秩序。若進(jìn)一步分解的話，這種批示行為有如下法律特征。

其一，主體要素。個(gè)案批示是由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)具有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人或辦案部門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出的。即是說，只有具有一定行政級(jí)別并握有一定行政權(quán)力的負(fù)責(zé)人才能作批示。上文已經(jīng)指出，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包含行政機(jī)關(guān)正副職領(lǐng)導(dǎo)人、分管領(lǐng)導(dǎo)人與行政職能部門負(fù)責(zé)人，符合主體要素的要求。

其二，職權(quán)要素。個(gè)案批示是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履職過程中個(gè)人意志表達(dá)的一種載體，是其個(gè)人職務(wù)權(quán)力行使的體現(xiàn)。而機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在履職過程中行使由法律賦予的或基于行政慣例形成的審批權(quán)，同樣是其個(gè)人意志的表達(dá)和權(quán)力行使的體現(xiàn)。

其三，形式要素。個(gè)案批示必須是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人以書面形式作出的。對(duì)于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，雖然現(xiàn)行法規(guī)文件沒有直接規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的形式，但其規(guī)定的須經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的事項(xiàng)皆依賴于有關(guān)行政文書的運(yùn)行，均需由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人書面作出批準(zhǔn)。由此可推知，法規(guī)文件中規(guī)定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)應(yīng)采用書面形式。

其四，對(duì)象要素。個(gè)案批示是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人針對(duì)具體執(zhí)法個(gè)案作出的處理意見。通過對(duì)法規(guī)文件的實(shí)證分析，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)貫穿于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序的立案審批、調(diào)查取證、行政強(qiáng)制措施、行政決定等環(huán)節(jié)。

上述環(huán)節(jié)均指向于具體執(zhí)法個(gè)案。因此可以說，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為同樣具備主體要素、職權(quán)要素、形式要素及對(duì)象要素。換言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為類屬個(gè)案批示。

結(jié)合筆者前期研究成果，行政法應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注個(gè)案批示中的“事中批示”。事中批示的實(shí)體性內(nèi)容大致有審批類、決策類、技術(shù)類和指導(dǎo)類等四種類型。審批性批示是指執(zhí)法個(gè)案中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人針對(duì)下級(jí)人員的請(qǐng)示表達(dá)同意或不同意等意見?？梢钥闯?，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)在內(nèi)容上類屬審批性批示。在事中批示的可執(zhí)行性上，有參考性批示、運(yùn)用性批示和執(zhí)行性批示三種類型。執(zhí)行性批示指機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出的事中批示包含具體的可執(zhí)行內(nèi)容?；诼殑?wù)權(quán)威，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為一經(jīng)作出，即具有要求下屬遵照?qǐng)?zhí)行的效力。因此，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)在可執(zhí)行性上類屬執(zhí)行性批示。此外，以個(gè)案批示的效果為分類依據(jù)，可以分為涉權(quán)性批示和非涉權(quán)性批示。由于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)幾乎貫穿于行政執(zhí)法全過程，其效果無(wú)法一概而論，需要視情況而定。如機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政決定環(huán)節(jié)對(duì)擬處理意見作出批準(zhǔn)，該批準(zhǔn)行為涉及外部行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的產(chǎn)生、變更、消滅或確認(rèn)，應(yīng)屬涉權(quán)性批示。如機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在調(diào)查取證中的辨認(rèn)環(huán)節(jié)作出的批準(zhǔn)行為，則屬非涉權(quán)性批示。

四 “機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”行為的法律功能

機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)業(yè)已成為行政權(quán)力內(nèi)部運(yùn)行中的一項(xiàng)重要制度。“制度和規(guī)則不僅包括法律規(guī)范，而且還包括了在社會(huì)中不斷形成、發(fā)展、變化的慣例、習(xí)慣、道德和風(fēng)俗等一些非正式的制度”[10]55。機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)源于行政慣例，并逐步得到部分法律法規(guī)規(guī)章及行政規(guī)范性文件的確認(rèn)?？梢哉f，作為正式制度與非正式制度交織的產(chǎn)物，其在行政權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部場(chǎng)域?qū)?nèi)部行政過程起控制作用，而在外部場(chǎng)域則成為司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序的通道。

(一)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)對(duì)內(nèi)部行政過程起控制作用

行政執(zhí)法中的行政控制表現(xiàn)為，在行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行過程中，對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行組織、管理、指揮、協(xié)調(diào)、控制的過程。作為行政控制的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)控制作用源于組織法的有關(guān)規(guī)定。公務(wù)員具有的服從義務(wù)則是審批權(quán)控制作用效力源之一。根據(jù)《公務(wù)員法》有關(guān)規(guī)定，公務(wù)人員應(yīng)履行服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令的義務(wù)。在上級(jí)不改變或作出立即執(zhí)行的指示的情況下，即使公務(wù)員認(rèn)為該決定或者命令有誤，也應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行。這就意味著機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為具備執(zhí)行力，即批準(zhǔn)行為一經(jīng)作出，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的個(gè)人意志即須具有由辦案人員予以落實(shí)的效力。此外，我國(guó)現(xiàn)行責(zé)任體制是審批權(quán)效力的另一源泉。前文已經(jīng)指出，《憲法》及有關(guān)政府組織法確立了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的責(zé)任體制，并由此發(fā)展出層層負(fù)責(zé)的行政內(nèi)部責(zé)任體制。若公務(wù)人員違背服從義務(wù)，則須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任或政治責(zé)任。追責(zé)制度對(duì)于公務(wù)人員來說，是一把“達(dá)摩克利斯之劍”，從反向上保障了審批權(quán)的行使效力。審批權(quán)由此成為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人履行管控職責(zé)的有效手段。

機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)的控制作用體現(xiàn)于行政執(zhí)法程序步驟的啟閉、順序的擇定、方式的選擇、時(shí)限的延長(zhǎng)以及結(jié)論的走向等內(nèi)部環(huán)節(jié)。實(shí)證分析結(jié)論顯示，在行政處罰中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)對(duì)程序性事項(xiàng)的控制包括立案、管轄、回避、期限延長(zhǎng)、調(diào)查取證方法的運(yùn)用、先行登記保存、調(diào)查終止、案件終結(jié)等環(huán)節(jié)；對(duì)于實(shí)體性事項(xiàng)的控制主要包括行政決定的作出、涉案財(cái)物的銷毀或先行處理等。在行政強(qiáng)制措施中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的控制作用體現(xiàn)在啟動(dòng)行政強(qiáng)制措施、延長(zhǎng)強(qiáng)制期限及終結(jié)行政強(qiáng)制措施上。在行政強(qiáng)制執(zhí)行中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行、中止執(zhí)行、停止執(zhí)行等程序性事項(xiàng)起控制作用，對(duì)暫緩或分期繳納罰款等實(shí)體性事項(xiàng)起控制作用。由此可見，鑒于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)貫穿于行政執(zhí)法活動(dòng)的全過程，其對(duì)整個(gè)行政執(zhí)法活動(dòng)的控制面涵蓋實(shí)體性事項(xiàng)與程序性事項(xiàng)，觸及機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與普通公務(wù)人員以及行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十八條及實(shí)務(wù)調(diào)研結(jié)果，行政強(qiáng)制措施的啟動(dòng)一般情況下須由辦案人員制作《行政強(qiáng)制案件立案審批表》，填寫案件簡(jiǎn)要情況及承辦人意見，由承辦人所在職能部門負(fù)責(zé)人審核并報(bào)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。我們知道，行政強(qiáng)制措施的啟動(dòng)將直接限制行政相對(duì)人的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利。因此，增加機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人前置審批程序，縮小了能夠?qū)嶋H啟動(dòng)行政強(qiáng)制措施程序的人員范圍[11]120，有利于敦促行政機(jī)關(guān)審慎采取行政強(qiáng)制措施，防止行政強(qiáng)制措施的濫用。此制度設(shè)計(jì)的初衷顯然是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益?？梢哉f，在啟動(dòng)行政強(qiáng)制措施節(jié)點(diǎn)上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的審批權(quán)既控制了行政強(qiáng)制措施程序啟動(dòng)這一程序性環(huán)節(jié)，亦是對(duì)行政機(jī)關(guān)最終對(duì)外采取強(qiáng)制措施種類的實(shí)體性控制。若機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不予批準(zhǔn)，即便機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核意見與之相左，承辦人亦只能服從機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的決定。可以設(shè)想，個(gè)案中若存在“權(quán)錢交易”之類的腐敗現(xiàn)象，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人極有可能作出不予批準(zhǔn)的決定。這顯然影響了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系秩序。

(二)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)成為司法機(jī)關(guān)審查行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序的通道

從法理上講，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)屬于違反法定程序的行為。實(shí)踐中，因?yàn)槁男行姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)手續(xù)而被撤銷的情形并不少見。何海波指出，雖然法院還很少把它作為一個(gè)獨(dú)立的、唯一的理由，但行政決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)而沒有經(jīng)過其批準(zhǔn)，有可能構(gòu)成法院撤銷行政行為的理由之一。換言之，即使外部程序合法，內(nèi)部手續(xù)不合法的情形仍可能被法院確認(rèn)為違法[4]472。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)程序給法院提供了審查內(nèi)部行政程序的管道[4]389?！案＝ㄊ」兕^海運(yùn)總公司不服福建省莆田縣國(guó)稅局扣押輪船行政強(qiáng)制措施案”中，莆田縣國(guó)稅局下屬分局扣押行為因?yàn)槲唇?jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)行政負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)而被撤銷?！昂戏事眯猩缭V淮南市交通局交通管理行政強(qiáng)制案”中，雙方爭(zhēng)點(diǎn)在于被告采取的現(xiàn)行證據(jù)保全措施是否符合法定程序。法院審理后，援引《行政處罰法》第三十七條及《交通行政處罰程序規(guī)定》第十六條之規(guī)定，認(rèn)定淮南市交通局對(duì)原告車輛進(jìn)行證據(jù)保全時(shí)未經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，屬違反法定程序的行為，判處被告的證據(jù)保全行為違法?！皠⒑蟠涸V瀏陽(yáng)市國(guó)土資源局土地行政處罰糾紛案”中，法院認(rèn)為，瀏陽(yáng)市國(guó)土資源局在2010年1月28日對(duì)劉后春非法占用土地一案立案、調(diào)查并送達(dá)行政處罰告知書，而領(lǐng)導(dǎo)審批立案卻是2010年1月29日，違反行政處罰程序規(guī)定。“李某訴邢臺(tái)市公安局橋西分局行政處罰案”中，法院認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人依法進(jìn)行處罰時(shí)，應(yīng)根據(jù)其權(quán)限履行審批手續(xù)，但原告在法定舉證期間內(nèi)所提供的證據(jù)中，無(wú)行政處罰審批手續(xù)，不能證實(shí)其程序合法性，故被告應(yīng)對(duì)此承擔(dān)舉證不能的法律責(zé)任。

在某些案例中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為成為判定行政程序違法的間接依據(jù)。在“江西南方隧道工程有限公司訴高縣稅務(wù)局行政處罰案”中，法院認(rèn)為，被告高縣水務(wù)局的法定代表人王某系第三人高縣惠澤水利開發(fā)有限責(zé)任公司的法定代表人，而第三人與該行政處罰案件有直接利害關(guān)系，故王某應(yīng)當(dāng)回避。但是，被告作出行政處罰決定的審批材料中卻又出現(xiàn)王某的審批意見，由此可推定王某參與行政處罰全過程，違反了回避原則，系程序違法。不同于上述案例，在該案中，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出批準(zhǔn)行為本身符合《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，但其行為卻成為了行政機(jī)關(guān)違反回避原則的證明材料。由此引致如下問題：根據(jù)回避原則，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在應(yīng)當(dāng)回避的情況下，審批權(quán)的行使主體應(yīng)如何確定？現(xiàn)行法律法規(guī)似乎對(duì)此并未作出解答，有待于學(xué)界展開更為深入的研究。

五 結(jié)語(yǔ)：應(yīng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為

行政執(zhí)法中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為是法治與人治兩種因素相互交織而成的產(chǎn)物。其法治因素體現(xiàn)在法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件以規(guī)范形式對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批權(quán)予以制度化確認(rèn)，并由此描繪出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為的外延輪廓。但對(duì)于機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為本身，更多為人治因素所主導(dǎo)，是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人個(gè)人意志的體現(xiàn)，容易陷入隨人而定的無(wú)序局面。出于建構(gòu)行政法秩序及響應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號(hào)召，結(jié)合中國(guó)行政法制的現(xiàn)狀，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化。可以說，規(guī)范機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為在當(dāng)下既有必要，又很迫切，也是難題。

一般說來，法律規(guī)制路徑的建構(gòu)無(wú)外乎立法、行政與司法三種途徑?，F(xiàn)階段要出臺(tái)一部法律對(duì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)行為進(jìn)行規(guī)范似乎不太現(xiàn)實(shí)，行政自制和司法規(guī)制這兩個(gè)途徑更具現(xiàn)實(shí)意義。一方面，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)行為作為內(nèi)部行為、過程性行為，通過行政內(nèi)部自制以規(guī)范行政內(nèi)部秩序更為合理。故應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不作為、慢作為、亂作為責(zé)任，嚴(yán)肅追責(zé)，倒逼機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人守法自律，發(fā)揮好機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法治建設(shè)中的“少數(shù)關(guān)鍵”作用。另一方面，在司法審判中，應(yīng)以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益為著眼點(diǎn)和立足點(diǎn)。鑒于負(fù)擔(dān)性行政行為的潛在侵益性，應(yīng)突出正當(dāng)程序原則。對(duì)于未經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法定審批程序的行為，一般應(yīng)視為違反法定程序，并依據(jù)《行政訴訟法》第七十條通過撤銷判決予以撤銷。對(duì)于授益性行政行為，在不損害第三人和公共利益的前提下，應(yīng)采用確認(rèn)違法判決，并給有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出《司法建議書》。對(duì)于可能存在違法違紀(jì)行為的，則應(yīng)將有關(guān)情況反饋至監(jiān)察委員會(huì)另行處理。當(dāng)然，以上規(guī)范路徑的建構(gòu)可能還不太成熟。從行政法角度看，對(duì)于規(guī)制手段的具體內(nèi)容及規(guī)制手段之間存在的銜接環(huán)節(jié)，是值得我們更加深入思考和研究的。

注釋：

①此處的“法律規(guī)范文本”具體指法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。下同。

②表1數(shù)據(jù)均采樣于威科先行·法律信息庫(kù)(Wolters Kluwer)。檢索公式：“機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示/批準(zhǔn)/審核/審批/同意”+全文+精確搜索+主題分類：“行政法與行政訴訟法”+時(shí)效性：“現(xiàn)行有效”。

③根據(jù)《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十八條，立案應(yīng)當(dāng)填寫立案審批表，同時(shí)附上相關(guān)材料(投訴材料、申訴材料、舉報(bào)材料、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦或者有關(guān)部門移送的材料、當(dāng)事人提供的材料、監(jiān)督檢查報(bào)告、已核查獲取的證據(jù)等)，由縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人指定兩名以上辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理。

④根據(jù)《青島市人防行政執(zhí)法實(shí)施細(xì)則》第六條，執(zhí)法人員接到領(lǐng)導(dǎo)交辦、上級(jí)轉(zhuǎn)辦、檢查發(fā)現(xiàn)或群眾舉報(bào)的案件，應(yīng)當(dāng)按照行政處罰規(guī)范透明運(yùn)行相關(guān)要求進(jìn)行案源登記，認(rèn)為符合下列條件的，在7日內(nèi)填寫《行政案件立案審批表》，經(jīng)法制機(jī)構(gòu)和分管領(lǐng)導(dǎo)審查后，報(bào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核立案。

⑤根據(jù)《國(guó)家工商行政管理總局行政復(fù)議程序規(guī)則》第二十八條，行政復(fù)議人員對(duì)案件進(jìn)行全面了解、審查后，一般應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議期限屆滿15日前擬定行政復(fù)議案件審結(jié)報(bào)告、行政復(fù)議決定書或者其他案件處理決定書，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)工商總局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。行政復(fù)議決定書經(jīng)工商總局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)并加蓋工商總局印章后送達(dá)有關(guān)當(dāng)事人。行政復(fù)議決定書一經(jīng)送達(dá)，即發(fā)生法律效力。

⑥根據(jù)《環(huán)境行政復(fù)議辦法》第三十二條，環(huán)境行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，擬定行政復(fù)議決定書，報(bào)請(qǐng)環(huán)境行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批。行政復(fù)議決定書應(yīng)當(dāng)加蓋印章，送達(dá)當(dāng)事人。

⑦選取的具體樣本如下：《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《通信行政處罰程序規(guī)定》、《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》、《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰程序規(guī)定》、《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》、《在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)修筑設(shè)施審批管理暫行辦法》、《郵政行政處罰程序規(guī)定》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》、《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》、《通信行政處罰程序規(guī)定》、《司法行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》、《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》、《社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》、《商務(wù)行政處罰程序規(guī)定》、《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》、《林業(yè)行政處罰程序規(guī)定》、《交通行政處罰程序規(guī)定》、《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》、《出入境檢驗(yàn)檢疫行政處罰程序規(guī)定》、《測(cè)繪行政處罰程序規(guī)定》、《深圳市統(tǒng)計(jì)行政復(fù)議指引》、《重慶市行政執(zhí)法基本規(guī)范(試行)》、《重慶市南川區(qū)行政執(zhí)法全過程記錄規(guī)則(試行)》、《青島市人防行政執(zhí)法實(shí)施細(xì)則》等共三十部法律規(guī)范文本。

⑧《價(jià)格行政處罰程序規(guī)定》第十四條規(guī)定，上級(jí)價(jià)格主管部門可以直接查處下級(jí)價(jià)格主管部門管轄的案件，也可以將自己管轄的案件移交下級(jí)價(jià)格主管部門查處。移交案件管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)人或者經(jīng)授權(quán)的價(jià)格監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

⑨《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序補(bǔ)充規(guī)定》第六條規(guī)定：“承辦人應(yīng)依照復(fù)議條例以及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)復(fù)議申請(qǐng)進(jìn)行審查。經(jīng)審查，認(rèn)為復(fù)議申請(qǐng)符合受理?xiàng)l件，應(yīng)該受理的，需填寫立案審批表，依照權(quán)限報(bào)復(fù)議機(jī)構(gòu)主管領(lǐng)導(dǎo)或復(fù)議機(jī)關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)審批，在領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)立案后應(yīng)將立案情況向復(fù)議機(jī)構(gòu)主管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告。”

⑩《海南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)行政復(fù)議程序規(guī)定》規(guī)定：“根據(jù)《行政復(fù)議法》，農(nóng)業(yè)行政復(fù)議按以下程序進(jìn)行：……三、審批。復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)是否立案進(jìn)行審定，然后呈交復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批示?！?/p>