林江

2018年全國人大通過了政府機構改革方案，內(nèi)容之一就是組建國家市場監(jiān)督管理總局。公眾預期它能有效解決人們關切的食品安全、藥品安全、知識產(chǎn)權保護和產(chǎn)品質量等問題。這項改革將對市場監(jiān)管格局的重構和市場環(huán)境的再造產(chǎn)生重要影響。

市場監(jiān)管制度改革的目標

眾所周知，市場監(jiān)管的對象是市場主體，即企業(yè)。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策的全面落實，我國市場主體快速成長，總量規(guī)模已超過1億戶，并仍有進一步增長的潛力。然而，盡管總量規(guī)模相當龐大，但市場主體的密度卻不夠高，千人擁有的市場主體數(shù)量與發(fā)達國家相比還有較大差距。如何進一步消除創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的制度性障礙，降低準入門檻，將成為市場監(jiān)管者要思考的重要問題。

近年來，我國致力于商事制度改革，為引導更多創(chuàng)業(yè)者進入現(xiàn)代服務業(yè)領域，從而為先進制造業(yè)的發(fā)展營造良好的營商環(huán)境。然而，目前我國在世界營商環(huán)境的總體排名尚處于中游水平，與整體經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應。因此，通過市場監(jiān)管制度改革釋放經(jīng)濟的巨大能量和潛力，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，就成為市場監(jiān)管制度改革的重要目標之一。

市場監(jiān)管制度改革將通過有效保護消費者權益來激發(fā)消費市場的活力。隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，拉動內(nèi)需已成為經(jīng)濟增長的主要動力，而內(nèi)需的擴大離不開對消費者權益的保障。當前，消費經(jīng)濟進入了空前繁榮和快速變革的時期：新的消費領域、消費模式不斷涌現(xiàn)，這既是經(jīng)濟發(fā)展過程中的閃光點，也給消費者維權帶來了新挑戰(zhàn)。例如，隨著網(wǎng)絡經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，共享單車押金退款難，旅游平臺“殺熟”，消費者網(wǎng)購退貨難，售后服務缺失等現(xiàn)象比比皆是；一些新的銷售模式通過網(wǎng)絡與非法集資，對社會公眾和消費者權益造成危害。如何保護消費者的合法權益成為市場監(jiān)管迫在眉睫的問題。

市場監(jiān)管制度改革降低市場主體的準入門檻，并不意味著放棄政府部門對市場主體的監(jiān)管，而是監(jiān)管的手段和方式發(fā)生了變化。一方面，市場主體呼吁政府減少各種不合理的優(yōu)惠補貼，讓國企和民企回到同一起跑線上；另一方面，市場主體希望政府能通過營造良好的市場環(huán)境鼓勵創(chuàng)新和競爭，依靠市場發(fā)現(xiàn)新的商機，培育創(chuàng)新能力。事實上，只有在公平競爭，優(yōu)勝劣汰的機制下，才能促進產(chǎn)業(yè)結構轉型升級，讓市場主體不斷走向成熟。

市場監(jiān)管制度改革意味著我國對知識產(chǎn)權的保護進入新階段。知識產(chǎn)權作為企業(yè)的核心競爭力，是國家實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展、創(chuàng)業(yè)轉型升級的重要支柱。我國商標的有效注冊量連續(xù)16年居世界首位，專利發(fā)明申請量連續(xù)7年居世界首位。隨著經(jīng)濟進入高質量發(fā)展階段，市場主體的知識產(chǎn)權意識、品牌意識、專利意識將日漸高漲，對市場監(jiān)管者能否對知識產(chǎn)權提供有效保護等問題提出了更高要求。近年，一些市場主體的商標和專利面臨著較高的被仿冒、被侵權風險，如何通過優(yōu)化監(jiān)管，強化市場主體對知識產(chǎn)權和專利保護的意識，是擺在市場監(jiān)管者面前亟待解決的重大議題。

市場監(jiān)管制度改革的終極目標是建立統(tǒng)一的大市場。2002年，加拿大一位學者曾對中國市場的分割程度進行研究，研究假設中國31個省區(qū)之間的貿(mào)易類似于國家與國家之間的商品貿(mào)易關系。研究結果顯示，省與省之間的貿(mào)易相當于面臨著160%的關稅壁壘。由于關稅壁壘事實上并不存在，換言之，省區(qū)之間存在著龐大的行政性非關稅壁壘。

在當前全球經(jīng)濟激烈競爭的背景下，國際貿(mào)易摩擦時有發(fā)生，我國急需通過市場監(jiān)管制度改革破除市場的行政性藩籬，讓龐大的市場潛力作為建立良好國際貿(mào)易和投資關系的壓艙石。統(tǒng)一的大市場也將推動商品和生產(chǎn)要素暢通無阻的流動，助推新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展。

監(jiān)管職能的實質改變是關鍵

那么，該如何穩(wěn)步推進市場監(jiān)管制度改革？首先，我認為這并不是依靠單一的政府監(jiān)管部門努力就可以實現(xiàn)的，而是需要多個部門、多維度的執(zhí)法才能奏效。即使這一輪機構改革整合了多個監(jiān)管部門，組建了國家市場監(jiān)督管理總局，但原本屬于不同執(zhí)法監(jiān)管部門的職能在新的監(jiān)管機構中能否各司其職的同時又做到無縫對接和協(xié)同，尚有待觀察。

例如，要有效打擊醫(yī)藥購銷領域內(nèi)的商業(yè)賄賂行為，就涉及醫(yī)改政策調(diào)整、藥品招標采購、藥品推廣等，同時還涉及紀檢監(jiān)察、行政調(diào)查、刑事處罰等多個執(zhí)法環(huán)節(jié)，需要跨部門、多維度的執(zhí)法與合作。如何把社會信用體系的不斷完善與新版《反不正當競爭法》的實施以及國務院機構改革有機結合起來，倒逼市場主體建立合規(guī)管理體系，實現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營，應該成為市場監(jiān)管制度改革的著力點。

其次，國家市場監(jiān)督管理總局把工商、質檢、食藥的全部職能以及發(fā)改、商務部的部分職能予以合并，似乎是遵循大部制的思路推進改革，有其合理內(nèi)涵，因為把多種內(nèi)容有關聯(lián)的監(jiān)管事務交由一個部門管轄，可以最大限度避免監(jiān)管職能交叉、政出多門、多頭管理的弊端，提高監(jiān)管和行政效率。

然而，回顧大部制改革經(jīng)驗，有些改革是成功的，有些改革卻不見得順利，有的甚至從大部制退回原形?？梢姡蟛恐聘母锏年P鍵主要不在于設立了什么部門，撤銷了什么部門，而是監(jiān)管職能有了怎樣實質的改變，這樣的改變是否有利于建立有效、問責的服務型政府。換個角度看，整合市場監(jiān)管部門的工作相當繁重和復雜，整合后的機構職能要能實現(xiàn)科學設置，還需要一個較長的磨合期。例如，原國家工商總局已有一套信用體系，原質檢總局也已建立了一套信息化系統(tǒng)，原食藥監(jiān)總局自身也有一套信息化系統(tǒng)，如何在大市場監(jiān)管體系和框架下進行系統(tǒng)集成和整合，建立數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享？事實上，如果無法實現(xiàn)共享，大數(shù)據(jù)就失去意義。

再者，隨著市場監(jiān)管的重點從線下轉為線上，監(jiān)管對象也要從企業(yè)轉為行為，對新業(yè)態(tài)的監(jiān)管方式也應有別于對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的監(jiān)管，因為市場秩序在線上線下的表現(xiàn)是完全不同的。例如，傳統(tǒng)業(yè)態(tài)對消費者利益的損害主要表現(xiàn)在不正當?shù)膬r格競爭上，而在新業(yè)態(tài)中，市場的混亂現(xiàn)象則主要體現(xiàn)在對用戶資源的競爭上——企業(yè)為了獲取更多的用戶資源，寧愿采取免費甚至補貼的做法，從而衍生不正當?shù)母偁幮袨?。如果監(jiān)管部門依然用傳統(tǒng)思路去監(jiān)管新業(yè)態(tài)，是行不通的。

最后，新的市場監(jiān)管機構誕生后，還需要更符合當前國情下《反壟斷法》的特色和功能。過去我們喜歡講某個市場有哪些壟斷者，市場份額是多少，可是在互聯(lián)網(wǎng)世界里，企業(yè)往往跨界經(jīng)營，單講一個市場，其份額并不大，但如果把跨界的業(yè)務加總起來，市場可以相當龐大。故要判斷一家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)是否壟斷，防止企業(yè)濫用市場支配地位來損害消費者利益，監(jiān)管者必須要有新思維和新觀念。必要時，甚至應該對2008年8月1日生效的《反壟斷法》進行修訂，以體現(xiàn)與時俱進。

（作者系中山大學嶺南學院經(jīng)濟系教授、博導）