白珞君 潘茜月 肖達(dá)偉 虞甬坡 周欣

摘 要：中國海關(guān)數(shù)據(jù)管理改革是一項結(jié)合大數(shù)據(jù)運用的系統(tǒng)工程，如何靈活運用全新量級的數(shù)據(jù)和應(yīng)對大數(shù)據(jù)，通過組織的變化和分出處理大數(shù)據(jù)內(nèi)部蘊含的信息是現(xiàn)階段中國海關(guān)急需解決的重大課題。本文通過研究和分析中國海關(guān)數(shù)據(jù)管理的現(xiàn)狀，揭示出中國海關(guān)數(shù)據(jù)管理所面臨的挑戰(zhàn)與機遇，借鑒其他國家經(jīng)驗，提出引入“協(xié)同治理”增強數(shù)據(jù)管理，推進(jìn)全國通關(guān)一體化管理改革并完善海關(guān)數(shù)據(jù)綜合治理，加大宣傳和培養(yǎng)力度培養(yǎng)中國海關(guān)大數(shù)據(jù)思維，完善海關(guān)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)并推進(jìn)多數(shù)據(jù)系統(tǒng)聯(lián)動管理等四條對策，尋找中國海關(guān)數(shù)據(jù)管理的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù) 數(shù)據(jù)管理 協(xié)同治理

中圖分類號：F752 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）01（b）-006-03

開啟大數(shù)據(jù)時代使世界發(fā)展在逐步轉(zhuǎn)型。大數(shù)據(jù)不僅在商界發(fā)揮著重要作用，同時它也潛移默化地影響著海關(guān)。大數(shù)據(jù)所產(chǎn)生的對數(shù)據(jù)處理的思維轉(zhuǎn)變與方式轉(zhuǎn)變沖擊了海關(guān)內(nèi)部原有的數(shù)據(jù)管理體系。正是在這樣的大數(shù)據(jù)變革下，海關(guān)數(shù)據(jù)管理將面臨改革。本文將通過討論大數(shù)據(jù)時代背景下海關(guān)在數(shù)據(jù)管理方面所遇到的挑戰(zhàn)與機遇，來尋找適合海關(guān)數(shù)據(jù)管理的變革途徑。

1 大數(shù)據(jù)與海關(guān)數(shù)據(jù)管理概述

大數(shù)據(jù)將人們對于世界的認(rèn)識加以量化，從而改變了市場格局、組織結(jié)構(gòu)以及政府部門與公眾關(guān)系。并且人們在量化世界、認(rèn)識世界的過程中不斷地將資源轉(zhuǎn)化為信息資本和數(shù)據(jù)資源，從而使得大數(shù)據(jù)成為了一種經(jīng)濟價值的來源。大數(shù)據(jù)能否顯著提高政府的數(shù)據(jù)管理水平，這主要取決于政府?dāng)?shù)據(jù)管理方式的轉(zhuǎn)變、管理能力的提升和技術(shù)創(chuàng)新的速度。運用數(shù)據(jù)進(jìn)行管理已成為當(dāng)下各國海關(guān)的最優(yōu)選擇，中國海關(guān)也不例外。但是中國海關(guān)應(yīng)當(dāng)怎樣運用全新量級的數(shù)據(jù)以及應(yīng)對大數(shù)據(jù)，并通過組織的變化和分出處理將大數(shù)據(jù)內(nèi)部蘊含的信息轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏玫臎Q策信息和資源，使得中國海關(guān)能夠依據(jù)時代變化進(jìn)行調(diào)整，更好地履行自身職責(zé)，成為了現(xiàn)階段中國海關(guān)需要解決的重大課題[1]。

2 中國海關(guān)大數(shù)據(jù)管理的機遇與挑戰(zhàn)

自2015年7月1日起，國務(wù)院辦公廳陸續(xù)發(fā)表了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》等相關(guān)文件，標(biāo)志著我國政府大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略部署和頂層數(shù)據(jù)的正式確立，為大數(shù)據(jù)背景下政府?dāng)?shù)據(jù)管理變革指明了路徑與方向。而海關(guān)對大數(shù)據(jù)的關(guān)注則更早，海關(guān)內(nèi)網(wǎng)大數(shù)據(jù)起源于2000年前后金關(guān)工程（一期），通過集中式信息化建設(shè)，形成了極大應(yīng)用體系互聯(lián)互通，信息共享的格局。2012年起，金關(guān)工程（二期）則開始大數(shù)據(jù)應(yīng)用建設(shè)工作，數(shù)據(jù)挖掘、分析、建模等工作逐步增多。而當(dāng)下國家對于大數(shù)據(jù)建設(shè)的高度重視以及實際工作中的對于數(shù)據(jù)分析、管理的應(yīng)用需求，都在目前的基礎(chǔ)之中給予海關(guān)數(shù)據(jù)管理的變革創(chuàng)造了機遇。

大數(shù)據(jù)在給予海關(guān)機遇的同時也增大了對海關(guān)的數(shù)據(jù)管理能力的考驗，提高了對海關(guān)數(shù)據(jù)的質(zhì)量要求。盡管中國海關(guān)一直以來重視信息化建設(shè)，但是面對大數(shù)據(jù)時代所提出的更高的要求、決策所需要的更全面的數(shù)據(jù)支撐以及公眾日益增長的數(shù)據(jù)信息需求，中國海關(guān)仍在存在著一些亟需解決的問題。

2.1 機遇

2.1.1 大數(shù)據(jù)時代提升海關(guān)數(shù)據(jù)的資源數(shù)量并改善質(zhì)量

在大數(shù)據(jù)背景下，作為國家進(jìn)出境監(jiān)督管理機關(guān)，海關(guān)因其多樣的監(jiān)管對象、多變的商品、繁復(fù)的法規(guī)等因素，是名符其實的“數(shù)據(jù)密集型”行業(yè)。以2012年為例，6042萬張報關(guān)單，16877萬條進(jìn)出口記錄條，344716萬噸進(jìn)出口貨運量，3214萬輛艘運輸工具，54萬家備案企業(yè)，17639億稅款，17021起立案走私案件，這些監(jiān)管、征稅、打私信息都以海量數(shù)據(jù)的形式被海關(guān)所掌控。而由于大數(shù)據(jù)時代到來，海關(guān)技術(shù)升級之后對于數(shù)據(jù)的更新運用挖掘則能夠使得海關(guān)所掌握的數(shù)據(jù)質(zhì)量能夠相較之于之前得到進(jìn)一步地提升；而大數(shù)據(jù)所注重的相關(guān)性使得數(shù)據(jù)不再是孤立地存在而是與其他數(shù)據(jù)、資源相聯(lián)系，增強了數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)程度，對于海關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量的提升大有裨益。

2.1.2 大數(shù)據(jù)提升海關(guān)數(shù)據(jù)資源管理技術(shù)，節(jié)約了管理成本

在大數(shù)據(jù)時代，功能強大而又相對便宜、方便的信息技術(shù)設(shè)備正逐步裝備到海關(guān)的絕大部分海關(guān)關(guān)員中，用戶友好的管理軟件和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，使數(shù)據(jù)收集、加工整理、數(shù)據(jù)發(fā)布等環(huán)節(jié)和整個流程能夠較好地得到統(tǒng)一協(xié)調(diào)和控制，這為海關(guān)生產(chǎn)出更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)產(chǎn)品提供了難得的機遇和更大的可能性，也為構(gòu)建新型海關(guān)數(shù)據(jù)管理體系打下良好基礎(chǔ)。

2.1.3 大數(shù)據(jù)促進(jìn)海關(guān)數(shù)據(jù)管理機制的改革，增加海關(guān)數(shù)據(jù)資源管理深度

海關(guān)數(shù)據(jù)在逐日開放，依此趨勢，大數(shù)據(jù)將成為海關(guān)數(shù)據(jù)透明管理的起始。大數(shù)據(jù)對海關(guān)數(shù)據(jù)管理的固有體制模式不斷地進(jìn)行沖擊，衍生出海關(guān)數(shù)據(jù)管理的新思路，使得海關(guān)數(shù)據(jù)管理體制改革進(jìn)程突飛猛進(jìn)。由于大數(shù)據(jù)所具備的復(fù)雜性與多樣性，海關(guān)必須全方位的開展數(shù)據(jù)管理信息化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以此應(yīng)對大數(shù)據(jù)對海關(guān)數(shù)據(jù)管理的沖擊，推動各級海關(guān)數(shù)據(jù)管理部門全方位升級其硬件及軟件技術(shù)，革新統(tǒng)計調(diào)查方法。海關(guān)數(shù)據(jù)的匯總采取的是自下而上的逐級匯總。同時，大數(shù)據(jù)兼具廣泛性和微觀性的雙重特點，使得海關(guān)對數(shù)據(jù)進(jìn)行的挖掘能夠幫助決策者兼顧宏觀的整體經(jīng)濟狀況以及中微觀層面，拓寬了海關(guān)統(tǒng)計質(zhì)變的管理范圍。

2.2 挑戰(zhàn)

2.2.1 大數(shù)據(jù)對海關(guān)數(shù)據(jù)的權(quán)威性和準(zhǔn)確性提出挑戰(zhàn)

在大數(shù)據(jù)時代，由于數(shù)據(jù)的開放程度不斷加大以及大數(shù)據(jù)思維自身“注重關(guān)聯(lián)性”的特征，人們獲得各類數(shù)據(jù)變得更為容易，人們可以通過各種途徑了解外貿(mào)進(jìn)出口情況，并通過各類數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性、邏輯性等對海關(guān)所公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從而發(fā)現(xiàn)其中不符合邏輯的地方并提出置疑。例如，從2017年下半年以來，世界各大研究機構(gòu)通過我國的外匯儲備、銀行信貸、口岸物流等數(shù)據(jù)，對內(nèi)地與香港之間貿(mào)易數(shù)據(jù)的超常增長提出一定程度的置疑，事實也證明內(nèi)地與香港之間確實存在因套利而“制造”出來的貿(mào)易數(shù)據(jù)。因此，在大數(shù)據(jù)時代，海關(guān)的數(shù)據(jù)管理的在增強自身權(quán)威性和準(zhǔn)確性方面面臨著來自各個方面的挑戰(zhàn)。

2.2.2 大數(shù)據(jù)對海關(guān)數(shù)據(jù)管理思維產(chǎn)生沖擊

大數(shù)據(jù)思維于傳統(tǒng)的思維方式不同，更強調(diào)全面的數(shù)據(jù)分析與并且隨機性的抽樣。廣泛收集各方面的資源并進(jìn)行匯總，全方面、多層次、多角度進(jìn)行分析。因此海關(guān)在具體的作業(yè)過程之中，既要堅決履行中央所提出的“雙隨機”作業(yè)法則的同時，也需要平衡好大數(shù)據(jù)思維方式給工作方式帶來的變化。并且，大數(shù)據(jù)更側(cè)重于數(shù)據(jù)的相關(guān)性而非傳統(tǒng)的因果關(guān)系，注重通過數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系找尋其中事件發(fā)生的蛛絲馬跡，從而進(jìn)行提前預(yù)判、提前處置。同時，注重數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性的特點也迫使海關(guān)必須與其他政府機關(guān)、企業(yè)商界加強合作，從而得到更加全面的數(shù)據(jù)來支撐運用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行的決策。因此，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)對海關(guān)在數(shù)據(jù)管理過程中的相關(guān)性思維以及海關(guān)與其他部門商界的合作提出了更高的要求。

3 發(fā)達(dá)國家海關(guān)大數(shù)據(jù)管理的經(jīng)驗借鑒

3.1 完善海關(guān)數(shù)據(jù)平臺以及相關(guān)系統(tǒng)，為海關(guān)大數(shù)據(jù)的發(fā)展提供基本條件

面對大數(shù)據(jù)時代的到來，發(fā)達(dá)國家海關(guān)致力于進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)平臺和相關(guān)系統(tǒng)迎接挑戰(zhàn)。如美國海關(guān)進(jìn)一步完善了自身的ACE系統(tǒng)來為海關(guān)關(guān)員提供完備數(shù)據(jù)。ACE系統(tǒng)作為現(xiàn)代美國貿(mào)易處理系統(tǒng)，一個門戶網(wǎng)站中包含了七個貨物處理系統(tǒng)。海關(guān)與其他相關(guān)人員可以借此獲取更多更準(zhǔn)確的信息，在貨物到達(dá)美國邊境之前就可以作出準(zhǔn)確地判斷，根據(jù)美國法律來決定貨物是否需要被加速處理，貨物是否有潛在風(fēng)險并需要對其進(jìn)行鎖定。通過完善ACE系統(tǒng)，為海關(guān)應(yīng)對大數(shù)據(jù)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

3.2 自主探索跨部門、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)管理合作

2014年2月19日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了13659號《行政命令》，旨在通過單一窗口建設(shè)，簡化美國企業(yè)的進(jìn)口/出口流程。其中對ITDS（國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)）提出了更高的要求并明確了其功能。該系統(tǒng)能夠使80多個政府機構(gòu)整合在ACE平臺上，并ITDS為各個政府機構(gòu)提供數(shù)據(jù)信息共享平臺，加速合法貿(mào)易和進(jìn)出口通關(guān)速度，加強產(chǎn)業(yè)與海關(guān)之間的溝通協(xié)作，并增加產(chǎn)業(yè)鏈的可視度。ITDS系統(tǒng)應(yīng)具有確保用戶使用的以下操作功能：通過一個安全的單一窗口，傳輸可供收集、存儲和共享的經(jīng)協(xié)調(diào)的進(jìn)出口數(shù)據(jù)元集，滿足美國政府對貨物清關(guān)放行的需要。從基于紙質(zhì)的要求和程序向更快和更有效率的電子提交及與機構(gòu)的通信過渡。

4 中國大數(shù)據(jù)管理的對策建議

4.1 引入“協(xié)同治理”增強數(shù)據(jù)管理

海關(guān)的協(xié)同治理既包括內(nèi)部協(xié)同，也包括外部協(xié)同。內(nèi)部協(xié)同要求在層級、地域、部門基礎(chǔ)上的協(xié)同；外部協(xié)同由海關(guān)發(fā)起，對象包括其他行政管理部門、行業(yè)管理機構(gòu)及社會組織和企業(yè)代理。客戶導(dǎo)向下的協(xié)同治理模式，意指管理系統(tǒng)在“客戶需求”輸入狀態(tài)下開啟協(xié)作改革，并以反饋型方式逐步調(diào)整，在調(diào)整中以“協(xié)同”來構(gòu)建系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)組織關(guān)系，增強組織活力。

在此基礎(chǔ)上，中國海關(guān)應(yīng)當(dāng)完善單一窗口建設(shè)充分發(fā)揮口岸管理辦公室設(shè)在海關(guān)總署的優(yōu)勢，注重口岸綜合管理，積極開展與其他執(zhí)法部門的深入合作，并在此基礎(chǔ)上細(xì)化制度條例，明確職能的分工與各機關(guān)、部門的權(quán)力、相關(guān)政府部門自身的管理區(qū)域。通過加強信息、情報、數(shù)據(jù)交換，構(gòu)建多模式、多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域、全過程的監(jiān)管模式。在多個業(yè)務(wù)領(lǐng)域探索服務(wù)外包模式的大背景下，中國海關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步引入外部力量、利用社會軟件公司更豐富的人力資源和成熟的開發(fā)技巧無疑成為更好的選擇。并且在此過程之中，海關(guān)技術(shù)人員全程參與實時掌控項目的實施進(jìn)度，檢驗開發(fā)成果，更合理地完善人員配置，使海關(guān)技術(shù)人員成為聯(lián)系業(yè)務(wù)人員與承包方的紐帶，分解業(yè)務(wù)需求，把任務(wù)書細(xì)化成可開發(fā)的流程圖。

4.2 推進(jìn)全國通關(guān)一體化管理改革，完善海關(guān)數(shù)據(jù)綜合治理

在通關(guān)一體化背景下，充分利用電子信息技術(shù)，依托綜合業(yè)務(wù)管理平臺，構(gòu)建信息、數(shù)據(jù)等資源的交流共享平臺，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)海關(guān)信息共享機制，加強海關(guān)間優(yōu)勢互補、資源共享與執(zhí)法聯(lián)動，提升把關(guān)服務(wù)效能。通過打造統(tǒng)一的申報平臺和現(xiàn)場作業(yè)平臺，加強各關(guān)優(yōu)勢互補，形成監(jiān)管更加嚴(yán)密、通關(guān)更加便捷的一體化管理機制和運作模式。此外，還要進(jìn)一步完善電子口岸、H2010系統(tǒng)等系統(tǒng)平臺功能，提升基礎(chǔ)承載能力，依托海關(guān)企業(yè)信息管理系統(tǒng)，建立企業(yè)信息共享機制，實現(xiàn)海關(guān)間企業(yè)注冊信息、信用信息、不良記錄等內(nèi)外部信息的全面互通共享。通過全國通關(guān)一體化改革，進(jìn)而完善當(dāng)下數(shù)據(jù)治理模式，推進(jìn)數(shù)據(jù)治理體系的現(xiàn)代化。

4.3 完善海關(guān)數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，推進(jìn)多數(shù)據(jù)系統(tǒng)聯(lián)動管理

一個組織若想完成組織目標(biāo)則需要更好的包括系統(tǒng)建設(shè)在內(nèi)的組織建設(shè)[4]。中國海關(guān)通過加快系統(tǒng)整合可推動組織建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。系統(tǒng)整合可參考采用當(dāng)下比較先進(jìn)的“云服務(wù)”建立云平臺。“云服務(wù)”是指依托云計算模式的“信息集成、資源共享”特性，在政府部門之間、政府部門與社會服務(wù)部門之間建立“信息橋梁”，將各單位的電子政務(wù)系統(tǒng)和管理平臺接入到云平臺進(jìn)行虛擬組合[5]。在云平臺中，建立五個不同的數(shù)據(jù)庫分別存放產(chǎn)品、出口商、進(jìn)口商、資質(zhì)和相關(guān)個人信息，便于政府機構(gòu)對信息進(jìn)行提取和加工利用[6]。云平臺數(shù)據(jù)分類，如圖1所示。

在云平臺基礎(chǔ)上，海關(guān)可將區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)集中整合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)效用的最大化，把零散的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)加工整理成可供海關(guān)通關(guān)作業(yè)等應(yīng)用環(huán)節(jié)決策參考的數(shù)據(jù)，有利于數(shù)據(jù)增值；對內(nèi)打破條塊分割，實現(xiàn)關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的協(xié)同和配合，并對外預(yù)留外部平臺接口以 備將來進(jìn)一步拓展。并且，云服務(wù)可以在已有的基礎(chǔ)上隨著技術(shù)的提升和硬件的提高，不斷接入信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，從而實現(xiàn)各部委信息數(shù)據(jù)共享的目標(biāo)和要求，達(dá)到不同關(guān)區(qū)之間的聯(lián)網(wǎng)甚至能夠?qū)H信息納入到平臺之中，加強海關(guān)數(shù)據(jù)信息集成和數(shù)據(jù)資源的使用效益，提升海關(guān)風(fēng)險管理的數(shù)據(jù)整合水平。

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