田剛

[摘要]實(shí)現(xiàn)信訪治理手段和措施的法治化對推進(jìn)整個(gè)信訪工作法治化起著至關(guān)重要的作用。近年來一些信訪部門及工作人員的治理手段和措施存在偏離法治化軌道的異化現(xiàn)象，給政府的形象和公信力帶來了不良影響。產(chǎn)生治理異化的主要原因有法律法規(guī)不健全、職能部門履行職責(zé)不到位、信訪干部依法治理職責(zé)不明、考核評(píng)價(jià)機(jī)制不合理等。實(shí)現(xiàn)信訪治理工作法治化，需要多措并舉予以矯正：依法規(guī)范接訪處訪工作程序，實(shí)現(xiàn)有法可依;依法界定相關(guān)部門工作職責(zé)，確保各司其職;明確接訪處訪人員法定職責(zé)，確保各負(fù)其責(zé);依法規(guī)范信訪部門考核機(jī)制，增加內(nèi)生動(dòng)力。

[關(guān)鍵詞]信訪治理 異化 法治化 矯正

[中圖分類號(hào)]DF3 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? [文章編號(hào)]1009-4245（2018）05-0016-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.05.004

信訪治理工作的好壞直接關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定與否，信訪治理法治化是抓好信訪工作、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵。近年來，在信訪工作中，各地區(qū)各有關(guān)部門堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，圍繞中心、服務(wù)大局，一手抓信訪突出問題解決、一手抓信訪工作機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)信訪工作取得新進(jìn)展。[1 ]雖然信訪治理工作對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定做出了積極貢獻(xiàn)，但一些信訪部門及工作人員的治理手段和措施還存在偏離法治化軌道的異化現(xiàn)象，給政府形象和公信力帶來了不良影響。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理法治化水平。針對信訪工作人員接訪處訪工作中存在的問題，找準(zhǔn)癥疾，采取有效措施進(jìn)行矯正，實(shí)現(xiàn)治理工作法治化，成為全面推進(jìn)法治建設(shè)，保障人民群眾合法權(quán)益的關(guān)鍵所在。

一、信訪治理手段和措施的異化形態(tài)

（一）接訪手段異化

雖然《信訪條例》第四條明確了信訪工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則”，但當(dāng)前中國的基層信訪治理，普遍出現(xiàn)不遵守既定程序和規(guī)則的現(xiàn)象。[2 ]接訪工作人員本應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)開展接訪工作，但一些地方信訪部門及工作人員為了追求工作效率，“確保在最短時(shí)間以最有效的手段保障一方平安”，在接訪手段上出現(xiàn)異化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是花錢了事。這種方法被很多地方廣泛運(yùn)用，不僅在信訪訴求的解決上“花錢買平安”，而且還為上訪者的往返交通費(fèi)、食宿費(fèi)甚至旅游玩樂等開銷買單，為了促和諧、保穩(wěn)定不惜一切代價(jià);二是輪班盯防。為防止上訪戶到上級(jí)信訪，一些地方特別是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和村（居）基層信訪工作人員多采取盯防的措施防止“外逃”。特別是對一些重點(diǎn)上訪對象，工作人員排好班，24小時(shí)在上訪人員居住地等房前屋后盯防，上訪人員外出走到哪，則跟蹤到哪;三是線人跟蹤。有的上訪人員居住地偏僻，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）干部盯防帶來了困難，工作人員則想辦法發(fā)展上訪戶鄰居作為“線人”，請其全天候關(guān)注上訪戶動(dòng)態(tài)，并隨時(shí)報(bào)告情況，最后給“線人”一定的話費(fèi)等補(bǔ)助費(fèi)用;四是欺哄瞞騙。有的信訪工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部在處理信訪事項(xiàng)時(shí)，缺乏法治底線思維和誠信意識(shí)，為了穩(wěn)住或者成功接回上訪人員，不讓事態(tài)擴(kuò)大，上訪人員提出的什么要求都答應(yīng)，有的根本不可能實(shí)現(xiàn)也拍胸承諾。這種隨意敷衍群眾、欺哄瞞騙的行為留下了很多后遺癥。上訪人員被騙回來后事情得不到解決，政府及工作人員的公信度愈加遞減，變本加厲地上訪成為必然;五是圍追堵截。在實(shí)踐中，少數(shù)地方政府使用暴力等手段攔截上訪者進(jìn)入上級(jí)黨政機(jī)關(guān)已是公開的事情，這被老百姓形象地稱為“劫訪”。[3 ]遇到群眾赴省進(jìn)京上訪是地方政府及工作人員最緊張的時(shí)候，因?yàn)榕卤簧霞?jí)通報(bào)批評(píng)，于是在首府所在地、石家莊火車站等地設(shè)卡攔截，或者派出工作組到北京查找上訪者并采取相關(guān)措施勸返回家，有的找到或者攔下上訪者后，如果做不通思想工作，便采取強(qiáng)制措施將其“接回”;六是信息交易。北京市地域廣闊、人流量多，上訪人進(jìn)京后，工作隊(duì)伍依靠自身力量往往難以找到上訪者，便花錢請?jiān)诰ｉT負(fù)責(zé)“查找”上訪人員的信息員幫助尋找;七是借力發(fā)力。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方工作人員在北京大街上特別是天安門等敏感地段不能強(qiáng)制帶離信訪人員，以防被境外媒體等抓拍，造成惡劣影響。有的地方便請“黑保安”將上訪人員帶離相關(guān)區(qū)域，帶到賓館等“安全”地段或場所后再交接給地方工作人員，有的甚至直接幫助“押送”回當(dāng)?shù)亍?/p>

（二）處訪措施異化

有的地方高度重視上訪人員的接待、攔截、勸返等工作，但忽視后期處置工作。處訪措施異化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一是接回了事。有的將上訪人員接回來后即按照“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居，然后不管不問。信訪的化解光靠接訪是完全不夠的，更重要的是要解決問題。[4 ]這種接回了事的思想導(dǎo)致工作人員只管控制、接回上訪人員，對于上訪人的訴求則置若罔聞。二是久拖不決。有的對信訪人員的合法合理訴求，僅僅登記在案，直到信訪人員過問后才回憶起來，一拖再拖，久久不能解決，最后小事拖大，大事拖炸。三是抓關(guān)鍵忘平時(shí)。一些地方在全國兩會(huì)、黨代會(huì)等敏感時(shí)段和重大節(jié)慶日高度重視信訪維穩(wěn)工作，成立信訪維穩(wěn)專班，全民齊動(dòng)員共抓信訪維穩(wěn)工作。但在平時(shí)非敏感時(shí)期則放松警惕，不做好“經(jīng)常抓、抓經(jīng)?！钡墓ぷ?，不將群眾利益訴求放在心上，不將上訪苗頭遏制在萌芽狀態(tài)，導(dǎo)致關(guān)鍵時(shí)期發(fā)生“信訪洪峰”。四是只擺平不擺穩(wěn)。只有真正解決了群眾的利益訴求才能徹底維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。有的在信訪工作中只求一時(shí)擺平，不管用什么措施，上什么手段，只要將信訪人員“擺平”了，不上訪了就成功了。比如，某參戰(zhàn)“老兵車”上訪人員每到節(jié)慶日便到政府上訪，其目的是讓縣政府領(lǐng)導(dǎo)請其吃飯，而且還邀約一幫社會(huì)閑散人員一起吃喝，并要求每人發(fā)一包中華煙。為了擺平此老兵，維護(hù)穩(wěn)定，構(gòu)建和諧，縣政府每一次都要花上一筆錢滿足此老兵要求。信訪維穩(wěn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面，如果缺乏系統(tǒng)思維，僅僅花錢擺平或者強(qiáng)制擺平，群眾不僅不能心服口服，還必將留下禍根。五是“放水”和諧。有的地方為了息事寧人，不依法依規(guī)依程序解決群眾訴求，甚至讓一些法院終審判決成為一紙空文。比如，某地政府多次組織召開專題會(huì)議，給予一老上訪戶不合法不合理訴求以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，令法院之前判決如同虛設(shè)，導(dǎo)致群眾嘗到“甜頭”后變本加厲，以各種理由給政府找茬，獲取不正當(dāng)利益。又如，某縣一民工上訪群體每到過春節(jié)，便到住建局、征拆局、人社局門前上訪要工錢。原本用工企業(yè)和民工方依法簽有協(xié)議：“每年年底付一半工錢即可，余額年后再付。”但由于政府插手干預(yù)，強(qiáng)令房開商付錢后，其他民工看到可以找政府推翻協(xié)議，于是便形成“每到春節(jié)必上訪”的慣性。六是只求一時(shí)不管長遠(yuǎn)。有的地方在處理群眾信訪問題時(shí)，“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，今天群眾反映什么則解決什么，明天還有什么后續(xù)問題再解決什么，不系統(tǒng)、徹底解決群眾的訴求。有的群眾的上訪訴求是有前因后果的，是互相關(guān)聯(lián)的。如果順藤摸瓜，不僅能一下子解決好，還能主動(dòng)找出“病因及并發(fā)癥”予以根治，防患于未然，既能管長遠(yuǎn)，又能有效節(jié)省信訪工作成本和相關(guān)資源。

二、治理異化的原因分析

（一）接處訪程序等法律法規(guī)不健全

目前，我國信訪工作依據(jù)的法律法規(guī)主要是2005年國務(wù)院頒布施行的《信訪條例》，可以說是“一法治信訪”?！缎旁L條例》對信訪事項(xiàng)的提出、受理與辦理等方面做出了明確的規(guī)定，但在接訪、處訪工作流程特別是在方法措施、信訪工作人員權(quán)力與違法責(zé)任承擔(dān)等方面還不夠完善，導(dǎo)致信訪維穩(wěn)工作人員在實(shí)際工作中難以把握尺度。正如博登海默所說，正義的程序需要正義的制度保障。[5 ]沒有相關(guān)法律法規(guī)對信訪接處訪工作程序及方法進(jìn)行明確規(guī)定，很多地方工作將在實(shí)踐中“無法可依”，不得不制訂和使用“結(jié)合地方實(shí)際”的內(nèi)部文件開展治理工作。尤其是對近年來出現(xiàn)的一些信訪異化等新情況、新問題不能進(jìn)行有效規(guī)制，一些地方為了追求政績，為了維護(hù)穩(wěn)定不擇手段，甚至違法違規(guī)保平安保穩(wěn)定，導(dǎo)致治理手段和措施的異化。

（二）相關(guān)職能部門履行職責(zé)不到位

在當(dāng)前“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的信訪工作機(jī)制下，多數(shù)地方基層信訪工作主要由專門的信訪部門抓落實(shí)，其他農(nóng)業(yè)、工商、財(cái)稅、發(fā)改、人社等容易引發(fā)信訪矛盾的部門沒有切實(shí)履行接訪處訪的具體工作職責(zé)。大多數(shù)信訪工作干部都是信訪局、群工中心、矛盾調(diào)處中心的專職干部，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、生態(tài)環(huán)保、組織人事等方面的專業(yè)領(lǐng)域很少涉足。即便有的工作人員從相關(guān)部門抽調(diào)過來，也有可能由于離開原工作崗位時(shí)間較長，對新的政策法規(guī)不熟悉，在接訪、處訪工作中，不能給上訪群眾合法合理的解釋說明或者協(xié)調(diào)處理，有的略知一二，但因害怕回答不準(zhǔn)確，也不敢進(jìn)行解答，這就導(dǎo)致有的完全能夠現(xiàn)場答復(fù)并解決的信訪問題，工作人員也愛莫能助，為了維護(hù)穩(wěn)定，不得不采取強(qiáng)制等措施先把訪民控制住或者“帶回”，這就進(jìn)一步加劇了官民矛盾，有的甚至產(chǎn)生新的上訪訴求，衍生出新的信訪問題，最后小事變大事，大事變難事。

（三）信訪干部依法治理職責(zé)不明

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出，基層是群眾信訪的源頭，又是解決信訪反映問題的關(guān)鍵。在信訪工作中，基層干部應(yīng)該把好第一道崗。[6 ]然而，當(dāng)前一些地方接處訪工作人員的職責(zé)不清，導(dǎo)致信訪工作難以依規(guī)有序開展。一種表現(xiàn)是信訪干部成典型的“萬金油”干部，信訪事項(xiàng)一上來，特別是敏感時(shí)期，眉毛胡子一把抓，既管接待，又管處理，既負(fù)責(zé)說服教育，又實(shí)施強(qiáng)制措施。結(jié)果，很多時(shí)候什么都管但什么都沒管好。另一種表現(xiàn)是不熟悉《治安處罰法》、《信訪條例》等涉及信訪維穩(wěn)方面的法律法規(guī)，也不加強(qiáng)學(xué)習(xí)，完全憑主觀意愿和所謂的經(jīng)驗(yàn)開展工作，甚至有的信訪干部根本沒有執(zhí)法身份，只因處于特殊時(shí)期便能搖身一變，擁有特殊執(zhí)法身份，跟蹤、偵辦等手段和措施都可以用。接訪、處訪工作方式隨意化、非法化等異化方式的運(yùn)用，不僅加劇損害了上訪群眾的合法權(quán)益，最后更會(huì)導(dǎo)致“息訪難，難息訪”，走進(jìn)“異化治理—群眾不服再上訪—再異化治理”的怪圈。

（四）信訪工作考核評(píng)價(jià)機(jī)制不合理

考核評(píng)價(jià)機(jī)制是推動(dòng)工作前進(jìn)方向的指揮棒。自上而下的信訪評(píng)價(jià)機(jī)制導(dǎo)致信訪處置部門采取“弱者的武器”進(jìn)行回應(yīng)或者規(guī)避責(zé)任，一旦受到上級(jí)的信訪評(píng)價(jià)或考核通過以后又恢復(fù)原狀，[7 ]嚴(yán)重阻礙了信訪治理工作的依法有序開展。一方面，考核評(píng)價(jià)重結(jié)果輕過程。國家信訪局雖然在2013年取消了信訪排名，但仍然通過“點(diǎn)對點(diǎn)”等方式對地方信訪情況進(jìn)行通報(bào)，而到一些基層則演變成不分青紅皂白就進(jìn)行通報(bào)、約談、問責(zé)。無論工作是否盡心盡力、盡職盡責(zé)，無論有無工作失誤，均以結(jié)果論英雄，只要出現(xiàn)赴省進(jìn)京訪、越級(jí)訪、群體訪等上訪事件，相關(guān)人員都要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，有的和工資獎(jiǎng)金掛鉤，有的還影響正常晉升提拔。另一方面，考核評(píng)價(jià)重發(fā)生率輕后續(xù)處置。相關(guān)考核制度注重信訪事項(xiàng)的發(fā)生，很少涉及事后處理的考核考評(píng)，這就讓地方信訪工作人員特別怕被上級(jí)通報(bào)，于是非正常手段盯防、攔截、強(qiáng)制帶回等治理措施成為他們工作的“重點(diǎn)套路”，為了避免重點(diǎn)穩(wěn)控對象到上級(jí)上訪，花錢擺平、“放水”和諧等措施成了無奈之舉，但將上訪人員接回后，對群眾的利益訴求則久拖不決、只求擺平不求擺穩(wěn)、只求一時(shí)不管長遠(yuǎn)，最后形成“上訪—接回—再上訪”的惡性循環(huán)。

三、信訪治理法治化矯正機(jī)制構(gòu)建

（一）依法規(guī)范接訪處訪工作程序，實(shí)現(xiàn)有法可依

修改《信訪條例》或者專門制訂《接訪處訪工作條例》，明確信訪工作接訪處訪工作程序。嚴(yán)格程序?qū)徟?，?yán)防以“維穩(wěn)的名義”恣意踐踏法律。一是對初信初訪人員，明確接待、登記、初步解釋說明和分流處置等程序，借鑒法院立案登記制的做法，確保有訪必理。二是對跨級(jí)上訪人員，將登記受理、了解核實(shí)情況、依法依規(guī)處理作為通知地方“接回”的前置條件，避免動(dòng)輒采取“接回制”，讓確需上級(jí)解決的在上級(jí)部門就能得到及時(shí)解決，避免出現(xiàn)“反映上來—批轉(zhuǎn)下去—下面處理不了—又轉(zhuǎn)上來”的空轉(zhuǎn)怪象。三是對赴省進(jìn)京上訪人員的攔訪、截訪、勸返工作進(jìn)行規(guī)范。對攔截地點(diǎn)、攔截手段和方法措施予以明確，確保依法勸返，對沒有擾亂公共秩序的一律不準(zhǔn)采取強(qiáng)制措施，避免矛盾進(jìn)一步激化。

（二）依法界定相關(guān)部門工作職責(zé)，確保各司其職

各級(jí)黨委政府需在信訪法律法規(guī)的總體框架之下，繼承和發(fā)揚(yáng)好中華人民共和國成立初期“歸口辦理”的信訪工作機(jī)制。[8 ]依法界定政法委、信訪局、公安機(jī)關(guān)和其他相關(guān)部門的工作職責(zé)，避免工作相互推諉和交叉重疊。一是對普通信訪事項(xiàng)，由信訪局牽頭，協(xié)調(diào)地方政府及職能部門共同開展信訪工作。根據(jù)2018年2月6日最高法發(fā)布的行政訴訟法司法解釋，人民法院將不再受理行政機(jī)關(guān)針對信訪事項(xiàng)做出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為。[9 ]將信訪辦理行為排除在行政訴訟受案范圍之外，此舉雖然可以在一定程度上防止濫訴，但仍可能會(huì)導(dǎo)致地方政府及相關(guān)部門在轉(zhuǎn)辦、交辦等過程中出現(xiàn)隨意處理和推諉扯皮的現(xiàn)象?！懊庳?zé)清單”的可能性空檔，需要“責(zé)任清單”進(jìn)行彌補(bǔ)。黨的十九大報(bào)告指出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。要梳理和規(guī)范黨政各部門社會(huì)治理職能，形成權(quán)責(zé)明晰、獎(jiǎng)懲分明、分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的社會(huì)治理責(zé)任鏈條。[10 ]信訪治理工作中，要明確農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)改、社保、土管、稅務(wù)等容易引發(fā)信訪問題的職能部門積極配合抓好信訪工作，不能各自為政，更不能想當(dāng)然認(rèn)為有信訪局專管信訪工作而“事不關(guān)己，高高掛起”。對一些直接因職能部門工作失誤導(dǎo)致的信訪事項(xiàng)，還要明確相關(guān)職能部門的主要責(zé)任。二是對涉及群體性事件的信訪事項(xiàng)，由政法委牽頭，組織協(xié)調(diào)上下和同級(jí)公安、國保等部門，協(xié)同開展維穩(wěn)和偵辦工作。相關(guān)技術(shù)偵察手段必須由公安機(jī)關(guān)按照程序?qū)嵤?，不能由政法委等部門違法越俎代庖。三是在接訪工作中，由各職能部門派出工作人員在對應(yīng)接待窗口開展工作，并定期輪換，確保其對部門工作相關(guān)政策法規(guī)和最新工作動(dòng)態(tài)有所掌握，能更好地結(jié)合職能部門工作實(shí)際開展接待、解釋、說服、處置等工作。

（三）明確接訪處訪人員法定職責(zé)，確保各負(fù)其責(zé)

根據(jù)接處訪工作人員的單位、身份性質(zhì)，明確各自職責(zé)，并通過修改完善信訪工作法律法規(guī)予以明確規(guī)定。一是在集中開展接訪、處訪工作中，要明確各工作人員的職權(quán)和職責(zé)。比如，政府工作人員做政策解釋、說服等工作，村居干部做思想溝通等工作，公安司法人員做法律解釋說明和依法打擊違法犯罪行為等工作。避免在需要采取強(qiáng)制措施的時(shí)候沒有執(zhí)法權(quán)的干部參與其中，既不合法還給上訪人員留下口實(shí)。二是規(guī)范信訪工作方式，明確工作權(quán)力和責(zé)任。對各級(jí)各部門信訪工作人員接訪、處訪措施和方式做出明確規(guī)定，列出權(quán)力清單，對一些不可為、不能為的措施列出負(fù)面清單，明確法律責(zé)任，做到“法無授權(quán)不可為”，遏制信訪工作中的隨意性和違法行為。三是進(jìn)一步明確特殊手段的法定權(quán)限。查找上訪人員須由信訪工作干部依法履行，對涉及秘密跟蹤、GPS定位查找等技術(shù)偵察手段使用的，必須依法按照程序報(bào)批，取得相關(guān)手續(xù)后，由具備偵查權(quán)力的公安人員進(jìn)行，不能擴(kuò)大執(zhí)法主體，也不能簡化執(zhí)法程序。

（四）依法規(guī)范信訪部門考核機(jī)制，增加內(nèi)生動(dòng)力

“零上訪”“一票否決制”恰恰促使信訪問題向領(lǐng)導(dǎo)集中、向中央集中，并造成信訪的失序或者無序狀態(tài)。[11 ]要完善法規(guī)或政策規(guī)定等形式，制定獎(jiǎng)懲分明的考核制度，推進(jìn)基層信訪工作依法有序開展。一是對認(rèn)真開展工作，但因客觀原因或者不可抗力導(dǎo)致上訪的，不但不給予工作人員通報(bào)批評(píng)，而且要予以表彰鼓勵(lì)。二是對工作責(zé)任心不強(qiáng)，工作手段、方法措施不當(dāng)，讓本不會(huì)越級(jí)訪、赴省進(jìn)京上訪的上訪者“被逼”非訪的，進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)，甚至依法依規(guī)追究責(zé)任。通過賞罰分明，進(jìn)一步增強(qiáng)工作人員的責(zé)任心和使命感，增加其做好信訪工作的內(nèi)生動(dòng)力。三是弱化信訪發(fā)生率的考核權(quán)重，增加信訪問題解決情況的考核權(quán)重，以解決群眾訴求和問題為導(dǎo)向，引導(dǎo)地方政府及相關(guān)部門更加關(guān)注信訪問題的解決，遏制“接回了事”等不重視事后處置的情況發(fā)生。

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責(zé)任編輯：梁衛(wèi)軍