崔野

摘 要：權(quán)力清單制度自正式提出和實(shí)施以來(lái)，在實(shí)踐中有效制約和監(jiān)督了行政權(quán)力的運(yùn)行，產(chǎn)生了良好的制度功效。但若以制度的規(guī)范化運(yùn)行為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，則不難發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度仍然在制定、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)上面臨著一些困境。為了解決這些困境，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行，可以通過(guò)明確權(quán)力清單的制定主體與制定程序、形成上下一致的權(quán)力清單編制模式、完善相關(guān)的法律體系與配套制度、強(qiáng)化權(quán)力清單制度的嚴(yán)格執(zhí)行、建立權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制等方式對(duì)其加以規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞：行政權(quán)力；權(quán)力清單制度；規(guī)范化運(yùn)行；權(quán)力制約與監(jiān)督；依法行政

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）05-0007-09

2013年黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確提出要“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”，這是我國(guó)首次在國(guó)家層面正式提出權(quán)力清單制度的構(gòu)想。隨后，在歷年《政府工作報(bào)告》及黨和政府的重大會(huì)議中，均多次提及權(quán)力清單制度。特別是在黨的十九大和十九屆三中全會(huì)上，均再次重申要“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。權(quán)力清單制度的正式實(shí)施已有四年多的時(shí)間，成效明顯。但時(shí)至今日，在實(shí)際操作層面，這一新生制度的推行仍面臨著諸多困境，其中最為典型的困境便是其“規(guī)范化運(yùn)行”問(wèn)題。本文即以此問(wèn)題為研究對(duì)象，嘗試為權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行提出合理、有效、可行的出路。

一、權(quán)力清單制度規(guī)范化運(yùn)行的含義與標(biāo)準(zhǔn)

所謂權(quán)力清單，也稱行政權(quán)力清單或政府權(quán)力清單，是指對(duì)于各級(jí)政府及其各個(gè)部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。①權(quán)力清單制度是以權(quán)力清單為核心要件的，并輔之以其他配套制度和約束條件，從而依法規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)作流程和運(yùn)行邊界，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)依法行政、陽(yáng)光行政的制度形式和制度體系。“清單”是這一制度的核心關(guān)鍵詞，它既是權(quán)力清單制度的概念屬性，也是權(quán)力清單制度的形式載體，②具有很強(qiáng)的復(fù)合意義：一方面，清單列表的形式明確規(guī)定了政府權(quán)力的范圍，為政府行使權(quán)力框定了邊界，以實(shí)現(xiàn)政府行為的不越位、不缺位和不錯(cuò)位；另一方面，清單的屬性決定了必須要實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)，將權(quán)力的運(yùn)行現(xiàn)狀與流程置于公民和社會(huì)的監(jiān)督之下。換言之，“厘權(quán)”與“曬權(quán)”是構(gòu)成權(quán)力清單制度內(nèi)涵的兩大基礎(chǔ)性要素。

在現(xiàn)代政治生活中，任何一項(xiàng)制度要想實(shí)現(xiàn)其理論上的功效，僅依靠良好的制度設(shè)計(jì)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，更重要的是要嚴(yán)格按照制度的內(nèi)在規(guī)律與運(yùn)行規(guī)則來(lái)執(zhí)行制度，使其有據(jù)、有效、有序地得到推行，即實(shí)現(xiàn)制度的“規(guī)范化運(yùn)行”。黨的十九大進(jìn)一步提出要“構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，這清晰地描繪出了權(quán)力運(yùn)行的三大環(huán)節(jié)。事實(shí)上，包括權(quán)力清單制度在內(nèi)的任何一項(xiàng)制度的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)，也同樣涵蓋這三大環(huán)節(jié)。根據(jù)“制定科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力”的基本原則，權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行包括以下五條具體的標(biāo)準(zhǔn)。

1.權(quán)力來(lái)源的法定性

權(quán)力來(lái)源的法定性是指權(quán)力清單的制定應(yīng)堅(jiān)持“權(quán)力法定”原則，即列入清單中的行政權(quán)力并不是政府目前實(shí)際享有和行使的權(quán)力，而是由法律法規(guī)明確規(guī)定和授權(quán)的、具有明確法律依據(jù)的權(quán)力，任何與法律規(guī)定相抵觸的內(nèi)容都是違法的和無(wú)效的。換言之，權(quán)力清單本身既不能新設(shè)權(quán)力，也不能擴(kuò)大權(quán)力的范圍。這里所稱的“法”，是指廣義上具有法律約束力的規(guī)范性文件，包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章等，它們共同構(gòu)成了權(quán)力清單的制定依據(jù)和內(nèi)容來(lái)源。

2.制定主體的明確性

權(quán)力清單的制定主體應(yīng)當(dāng)是明確的，不應(yīng)存在制定主體間的交叉、模糊或沖突。目前，關(guān)于權(quán)力清單的制定主體，學(xué)界形成了三種代表性觀點(diǎn)：一是認(rèn)為權(quán)力清單應(yīng)由狹義的行政機(jī)關(guān)來(lái)制定，即各級(jí)政府及其組成部門；二是認(rèn)為應(yīng)由廣義的行政機(jī)關(guān)來(lái)制定，即不僅包括政府及其組成部門，還包括法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織乃至黨委、政協(xié)等機(jī)關(guān)；三是認(rèn)為應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)制定，即各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。這三種觀點(diǎn)都有各自的論據(jù)作為支撐，或許很難比較出哪種觀點(diǎn)具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。但不可否認(rèn)的是，不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)鳴恰恰折射出當(dāng)前權(quán)力清單制定主體的無(wú)序現(xiàn)狀，而這正是制約權(quán)力清單制度規(guī)范化運(yùn)行的根本因素之一。

3.制定程序的科學(xué)性

一般來(lái)說(shuō)，制定主體的確認(rèn)與制定程序的啟動(dòng)存在著邏輯上的先后關(guān)系，在明確了權(quán)力清單的制定主體之后，便進(jìn)入其具體的制定階段。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。③如若制定程序存在隱患，那么該程序的產(chǎn)物也必然是不合理、不完善的。④由此可見(jiàn)制定程序的科學(xué)性在制度運(yùn)行過(guò)程中的重要作用。

就具體的制定程序而言，一份完整、規(guī)范的權(quán)力清單的產(chǎn)生，至少應(yīng)包括法律依據(jù)的梳理、厘權(quán)、清權(quán)與放權(quán)、確權(quán)、清單的審查與批準(zhǔn)、曬權(quán)等若干階段。這些前后銜接、環(huán)環(huán)相扣的階段共同構(gòu)成了一套科學(xué)的權(quán)力清單制定程序，不可前后倒置，也不可顧此失彼。需要指出的是，上述幾個(gè)階段只是權(quán)力清單制定的一般程序，并不排除根據(jù)某些特殊情況進(jìn)行相應(yīng)的增減。但無(wú)論如何變化，其基本的原則是一致的，即要以保證制定程序的科學(xué)性為出發(fā)點(diǎn)，發(fā)動(dòng)多方主體共同參與到制定過(guò)程中，避免權(quán)力清單的制定由一方所壟斷。

4.編制標(biāo)準(zhǔn)的一致性

權(quán)力清單的編制應(yīng)遵循一定的編制標(biāo)準(zhǔn)，形成統(tǒng)一規(guī)范的編制模式。這種編制標(biāo)準(zhǔn)的一致性主要包括以下四個(gè)層面。

首先，法律依據(jù)的一致性。如前所述，列入清單中的行政權(quán)力應(yīng)有明確的法律依據(jù)，這種法律依據(jù)是廣義上具有法律約束力的規(guī)范性文件，但不應(yīng)包括政府自行發(fā)布的“紅頭文件”“工作職責(zé)”等類似的政府內(nèi)部文件。

其次，權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn)的一致性。行政權(quán)力根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為多種類型，例如，可根據(jù)權(quán)力的屬性將其分為行政許可權(quán)、行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)等多個(gè)類別，也可以按照具體的職能部門加以劃分。無(wú)論采用哪一種分類標(biāo)準(zhǔn)，重要的是要保證從中央到地方都使用相同的分類標(biāo)準(zhǔn)，以免列入清單中的權(quán)力出現(xiàn)重復(fù)、遺漏或模糊。

再次，清單內(nèi)容的一致性。從內(nèi)容方面來(lái)看，每份權(quán)力清單至少應(yīng)包括兩個(gè)部分，即行政權(quán)力的基本信息和權(quán)力的運(yùn)行流程。前者主要包括行政權(quán)力的事項(xiàng)名稱、實(shí)施主體、實(shí)施依據(jù)、承辦機(jī)構(gòu)等，后者主要包括行政權(quán)力運(yùn)行中的辦理程序、辦理流程等。⑤這兩部分是權(quán)力清單的基本組成部分，任何內(nèi)容上殘缺、不完整的權(quán)力清單都是不符合編制標(biāo)準(zhǔn)一致性這一要求的。

最后，公布機(jī)構(gòu)與方式的一致性。權(quán)力清單是由每個(gè)具體的政府職能部門來(lái)公布，還是匯總到本級(jí)政府中，由政府統(tǒng)一公布，抑或是由“權(quán)力清單工作領(lǐng)導(dǎo)小組”或“編辦”這樣的專門機(jī)構(gòu)來(lái)公布，需要由中央加以明確。另外，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，除傳統(tǒng)媒體和紙質(zhì)方式外，可供政府選擇的公布方式也趨于多樣化。無(wú)論是紙質(zhì)方式還是電子方式、傳統(tǒng)媒體還是新媒體，各級(jí)政府都應(yīng)將便于民眾知曉和查閱作為首要的考慮原則，并在此基礎(chǔ)上采用統(tǒng)一、便民、一目了然的公布方式。

5.執(zhí)行過(guò)程的嚴(yán)格性

制度執(zhí)行是將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的唯一途徑，也是制度的靈魂。廣義來(lái)說(shuō)，制度的執(zhí)行過(guò)程不僅是將制度由文本轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程，也是根據(jù)執(zhí)行中的經(jīng)驗(yàn)和不足，對(duì)文本不斷修正的過(guò)程。由此可以推導(dǎo)出執(zhí)行過(guò)程嚴(yán)格性的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：執(zhí)行有力、監(jiān)督有為、糾錯(cuò)有門。

執(zhí)行有力是制度執(zhí)行過(guò)程嚴(yán)格性的直觀體現(xiàn)。它是指在權(quán)力清單制度的執(zhí)行過(guò)程中，要堅(jiān)決、嚴(yán)格地按照制度設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、程序、方式、時(shí)限等各項(xiàng)要求來(lái)加以實(shí)施，不得使用敷衍性執(zhí)行、表面性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、擴(kuò)大性執(zhí)行、變通性執(zhí)行等規(guī)避手段，確保制度執(zhí)行的不走樣、無(wú)偏差，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度的預(yù)期價(jià)值。

監(jiān)督有為是制度執(zhí)行過(guò)程嚴(yán)格性的重要保障。出于“理性經(jīng)濟(jì)人”的思想，僅靠政府自身的意識(shí)自覺(jué)是難以保證制度的嚴(yán)格執(zhí)行的，這時(shí)就需要對(duì)執(zhí)行主體加以嚴(yán)格的監(jiān)督，對(duì)其形成外在的威懾力，使其不想、不敢也不能將制度的執(zhí)行過(guò)程流于形式。要想充分發(fā)揮監(jiān)督的功效，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督有為，則需要形成包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督、程序監(jiān)督與過(guò)程監(jiān)督在內(nèi)的復(fù)合監(jiān)督體系，賦予相關(guān)監(jiān)督主體以獨(dú)立的、不受干擾的身份和地位，并完善與之相銜接的追責(zé)機(jī)制和糾錯(cuò)機(jī)制。

糾錯(cuò)有門是制度執(zhí)行過(guò)程嚴(yán)格性的必然要求。監(jiān)督不是目的，在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)錯(cuò)誤也不可怕，重要的是在發(fā)生錯(cuò)誤之后能夠及時(shí)將其糾正。糾錯(cuò)有門正是與執(zhí)行有力和監(jiān)督有為緊密銜接的階段，主要包含兩層含義：一是針對(duì)制度的執(zhí)行者而言，當(dāng)其執(zhí)行理念、手段、方式出現(xiàn)偏差時(shí)，在監(jiān)督者的教育、督促甚至制裁下，執(zhí)行者要主動(dòng)糾正自身存在的偏差，并保證不再出現(xiàn)類似的錯(cuò)誤；二是針對(duì)制度本身而言，當(dāng)在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的弊端、缺陷或消極作用時(shí)，應(yīng)通過(guò)制度的修正機(jī)制迅速對(duì)其加以修補(bǔ)和完善，以使其在預(yù)設(shè)的軌道上規(guī)范化運(yùn)行。

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義：首先，權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行有助于更好地發(fā)揮這一制度的作用。如前所述，一項(xiàng)制度能否發(fā)揮其預(yù)期的作用與其運(yùn)行狀況密切相關(guān)，規(guī)范化運(yùn)行能夠避免權(quán)力清單制度在推行過(guò)程中的各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一、形式主義等弊端，以達(dá)到權(quán)力清單制度的預(yù)期效果。其次，權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行有助于帶動(dòng)相關(guān)法律和制度的完善。權(quán)力清單制度的運(yùn)行是一個(gè)復(fù)雜的體系，需要以《立法法》《行政審批法》《行政處罰法》《政府信息公開(kāi)條例》等多部法律法規(guī)作為法制基礎(chǔ)，同時(shí)也會(huì)涉及到政府信息公開(kāi)、依法行政、行政問(wèn)責(zé)、公民參與、電子政府等多項(xiàng)配套制度。因此，權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行必然會(huì)帶動(dòng)相關(guān)法律和制度的補(bǔ)充與修正，促進(jìn)國(guó)家治理體系的完善。最后，權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行有助于回應(yīng)民眾需求，維護(hù)民眾權(quán)益。實(shí)施權(quán)力清單制度的根本目的，說(shuō)到底是為了有效制約和監(jiān)督權(quán)力的行使，防止權(quán)力的濫用，維護(hù)民眾的合法權(quán)益與切身利益。也正是基于這一目的，權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行要求將社會(huì)力量和普通民眾吸納到從制定、執(zhí)行到監(jiān)督、修正的整個(gè)環(huán)節(jié)中來(lái)，傾聽(tīng)民眾意見(jiàn)，回應(yīng)民眾需求，防止制度的異化和虛化，更好地維護(hù)廣大民眾的權(quán)益和利益。

二、權(quán)力清單制度規(guī)范化運(yùn)行面臨的困境

當(dāng)前，全國(guó)各級(jí)政府推行權(quán)力清單制度的熱情空前高漲，這種高漲既來(lái)自于中央全會(huì)的要求和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的指示，更有來(lái)自對(duì)現(xiàn)實(shí)行政權(quán)力運(yùn)行缺陷所引發(fā)大量社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行反思而形成的共識(shí)，⑥其推行力度不可謂不大，實(shí)施成效不可謂不好。但若以制度的規(guī)范化運(yùn)行為分析視角，并比照上文所提出的幾條標(biāo)準(zhǔn)，則不難發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度在實(shí)際的運(yùn)行過(guò)程中仍然面臨著一些困境，這些困境的存在嚴(yán)重制約著其規(guī)范化運(yùn)行的程度和成效。

1.權(quán)力清單的性質(zhì)定位模糊不清

權(quán)力清單在性質(zhì)上是一種具有約束力的規(guī)范性文件，還是政府向社會(huì)公開(kāi)的一種信息，抑或是其他類型的政策文本，至今仍未得到明確的確認(rèn)，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力清單制度在推行過(guò)程中面臨著種種困境。學(xué)者申海平認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)發(fā)布權(quán)力清單的行為，與《政府信息公開(kāi)條例》中的第9、10條的規(guī)定十分契合，在本質(zhì)上是一種將政府信息向不特定相對(duì)人的公開(kāi)。由此他得出結(jié)論，權(quán)力清單不宜定位為行政規(guī)范性文件，它只是向公眾公開(kāi)的政府信息中的一種，否則將造成權(quán)力清單僭越法律的局面出現(xiàn)。⑦但也有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單是一種具有約束力的規(guī)范性文件，這種規(guī)范性文件又可以細(xì)分為兩個(gè)類型：一種是認(rèn)為權(quán)力清單具有行政規(guī)范性文件的性質(zhì)，⑧另一種則認(rèn)為權(quán)力清單屬于規(guī)范性法律文件。⑨但無(wú)論是何種類型的規(guī)范性文件，對(duì)政府而言都具備一定的約束效力。也就是說(shuō)，依清單行政是政府的義務(wù)，不按照清單的要求行政就是不作為或亂作為，甚至是違“法”的。

權(quán)力清單的性質(zhì)之所以如此重要，是因?yàn)椴煌男再|(zhì)定位決定了其約束力的強(qiáng)弱和權(quán)威性的高低。筆者認(rèn)為，國(guó)家推行權(quán)力清單制度至少包含著兩個(gè)基本目的：一是規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)依法行政；二是將政府所依法享有的權(quán)力公之于眾，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光行政。這兩大目的可從《決定》中的原文及其所在的大標(biāo)題下得到證明。將權(quán)力清單定位為政府向社會(huì)公開(kāi)的一種信息，則會(huì)賦予政府以相當(dāng)大的自行決定的權(quán)力，對(duì)政府的約束力難以保證，這樣也僅僅是在陽(yáng)光行政的層面上契合了權(quán)力清單制度的初衷；而若將其定位為規(guī)范性文件（包括法律規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件），雖然會(huì)對(duì)政府產(chǎn)生較強(qiáng)的約束力，有助于實(shí)現(xiàn)依法行政，但這種定位對(duì)于陽(yáng)光行政的意義并不明顯?？傊?，無(wú)論是政府信息，還是規(guī)范性文件，都難以完全涵蓋權(quán)力清單制度的作用和價(jià)值。也正是如此，權(quán)力清單的性質(zhì)定位問(wèn)題將會(huì)在很大程度上影響權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行。

2.權(quán)力清單的制定主體存在爭(zhēng)議

在權(quán)力清單的制定主體這一問(wèn)題上，雖然學(xué)者們基于各自的論據(jù)提出了不同的觀點(diǎn)，但置身于現(xiàn)實(shí)的行政生活中，幾乎所有的權(quán)力清單都是由政府自身所制定的，這樣就極容易陷入“自我認(rèn)定、自我執(zhí)行、自我裁量”的怪圈中，難以真正發(fā)揮權(quán)力清單制度的作用。正如英國(guó)政治思想家洛克所言：“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，這就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以極大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益?！雹庹仁恰斑\(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”的身份角色不符合自然公正的原則，應(yīng)當(dāng)予以摒棄。

從法理上看，政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是無(wú)權(quán)規(guī)定自身權(quán)力范圍的。因?yàn)檎旧砑炔皇菣?quán)力的法理來(lái)源，也不是權(quán)力的法理裁量者。B11有資格制定權(quán)力清單的主體應(yīng)當(dāng)是授予政府權(quán)力的主體——人民及其代表機(jī)構(gòu)，即人民代表大會(huì)。各級(jí)人大及其常委會(huì)作為地方立法機(jī)關(guān)，不僅可以對(duì)上下級(jí)的法律、法規(guī)進(jìn)行必要的梳理，而且可以有效地監(jiān)督政府部門行使行政權(quán)力，維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，B12防止權(quán)力清單制度流于形式。

但由人大來(lái)制定權(quán)力清單，又會(huì)引發(fā)另一個(gè)困境。一方面，政府權(quán)力的法律來(lái)源廣泛分布在法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章等各種規(guī)范性文件之中，極為分散零碎，且不同地區(qū)、不同職能的政府部門所行使的權(quán)力在數(shù)量上和種類上也存在著很大的差異，這就使得由人大來(lái)對(duì)本級(jí)政府及其所有的職能部門所享有的行政權(quán)力進(jìn)行毫無(wú)遺漏的梳理和分類幾無(wú)可能；另一方面，我國(guó)的人大代表并非專職，而是有各自的本職工作，每名代表的工作時(shí)間和精力受到分割，且相當(dāng)一部分人大代表對(duì)法律知識(shí)的理解和應(yīng)用能力難以滿足法律工作的專業(yè)化要求，僅依靠人數(shù)有限的法制工作委員會(huì)等類似的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)難以完成這項(xiàng)紛繁復(fù)雜的工作，這亦導(dǎo)致由人大來(lái)制定權(quán)力清單存在著能力上的不足。由此可見(jiàn)，如何平衡權(quán)力清單制定主體的資格缺失與能力不足，是亟待加以規(guī)范和解決的一個(gè)難題。

3.權(quán)力清單的制定程序?qū)拠?yán)各異

從當(dāng)前各地方政府的具體做法來(lái)看，權(quán)力清單的制定程序依舊各行其是，寬嚴(yán)不同，既未形成標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的流程環(huán)節(jié)，又缺少權(quán)力機(jī)關(guān)、專家學(xué)者、民眾等其他主體的廣泛參與，權(quán)力清單的制定更像是一場(chǎng)政府自導(dǎo)自演的“政治秀”。

權(quán)力清單制定程序的寬嚴(yán)各異可以從兩個(gè)方面加以證明：一方面，就具體的環(huán)節(jié)步驟而言，各地的做法很不統(tǒng)一，有分為三步的，有分為四步的，還有其他多種做法。例如安徽省將權(quán)力清單的編制程序分為三個(gè)階段，即部署清理階段、集中審核階段、公布運(yùn)行階段；重慶市的編制過(guò)程則分為動(dòng)員培訓(xùn)、部門清理、權(quán)項(xiàng)處置論證、審定與公開(kāi)等四個(gè)環(huán)節(jié)。與安徽省、重慶市的做法不同，武漢市將制定權(quán)力清單列為市十三屆人大的議案之一，在制定程序方面做得相對(duì)較為完整。省級(jí)或副省級(jí)政府編制權(quán)力清單的程序尚且如此不一致，數(shù)量眾多、分布廣泛、差異巨大的基層政府在制定程序方面存在的亂象也就可想而知了。另一方面，就制定過(guò)程中的參與主體而言，多數(shù)權(quán)力清單的制定都是由政府所壟斷，做得稍好的也只是提請(qǐng)同級(jí)黨委或人大的批準(zhǔn)，而鮮有專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體、民眾等權(quán)力體系外的主體的參與。由此導(dǎo)致廣大民眾對(duì)于權(quán)力清單是如何產(chǎn)生的、內(nèi)容是什么、有什么意義等問(wèn)題的認(rèn)知程度不足，而只是被動(dòng)地接受，難以真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、方便民眾生活的設(shè)計(jì)初衷。

簡(jiǎn)而言之，目前絕大多數(shù)權(quán)力清單的產(chǎn)生都缺少嚴(yán)格、統(tǒng)一的制定程序，多為政府內(nèi)部的封閉操作，鮮有其他主體的廣泛參與，這樣既難以保證權(quán)力清單的合法性與正當(dāng)性，也無(wú)法充分體現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的價(jià)值訴求。

4.權(quán)力清單的編制模式標(biāo)準(zhǔn)不一

站在普通民眾的角度來(lái)觀察權(quán)力清單，首先注意到的不是其制定主體的不明確或制定程序的不規(guī)范，而是其編制模式的混亂與隨意，標(biāo)準(zhǔn)不一。正如有的學(xué)者所言：“權(quán)力清單的制定由于缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和要求，沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和體系，地方各級(jí)政府按照自己的理解確定清理原則、規(guī)格，清理并公布出來(lái)的清單五花八門。”B13這種編制模式上的標(biāo)準(zhǔn)不一主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，權(quán)力來(lái)源依據(jù)的不一致。這一問(wèn)題突出表現(xiàn)為有的地方認(rèn)定行政權(quán)力的法律依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章，有的地方認(rèn)定權(quán)力的法律依據(jù)還包括“紅頭文件”等其他文件，存在著用“紅頭文件”的方式自行設(shè)定一些法無(wú)明文依據(jù)的權(quán)力，B14還有的地方則擴(kuò)充到省政府三定方案文件，B15法律依據(jù)來(lái)源眾多，標(biāo)準(zhǔn)不一。

第二，權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn)的不一致。從權(quán)力清單梳理的程序來(lái)看，對(duì)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行分類是權(quán)力清單制定中的基礎(chǔ)步驟。B16但在現(xiàn)實(shí)中，各級(jí)政府的做法則明顯呈現(xiàn)出“上下不一致，左右不統(tǒng)一”的特征，即便是以行政權(quán)力的法律屬性為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，所劃分出的權(quán)力種類與數(shù)量也不盡相同，少則七八項(xiàng)，多則十多項(xiàng)。此外，幾乎所有的地方政府都單獨(dú)列出了“其他權(quán)力”這一項(xiàng)，但在本質(zhì)上這卻是一種“兜底性條款”，是為含混不清或依據(jù)不明的行政權(quán)力所設(shè)立的“庇護(hù)所”。

第三，職能相同或相近部門的清單內(nèi)容相差過(guò)大。例如，大連市與青島市同為我國(guó)重要的沿海開(kāi)放城市，兩市的自然條件、發(fā)展程度、行政級(jí)別、城市定位等相同或相近，常被用來(lái)進(jìn)行比較。在環(huán)保領(lǐng)域，大連市環(huán)保局公布的權(quán)力清單中共有93項(xiàng)行政權(quán)力，青島市環(huán)保局僅有57項(xiàng)；而在海洋領(lǐng)域，大連市海洋與漁業(yè)局共有96項(xiàng)行政權(quán)力，青島市海洋漁業(yè)局則有172項(xiàng)，B17兩者相差近一倍。這種情況并非個(gè)例，它也從另一個(gè)方面印證了各地在行政權(quán)力的梳理過(guò)程中沒(méi)有遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，清晰程度的不一致。目前，多數(shù)的地方政府，特別是區(qū)、縣一級(jí)的基層政府，公布的權(quán)力清單中僅列有事項(xiàng)名稱、子項(xiàng)名稱、事項(xiàng)類別、實(shí)施機(jī)構(gòu)等有限的信息，而在地市級(jí)及以上政府公布的權(quán)力清單中，大多數(shù)還包括權(quán)力的設(shè)定依據(jù)、職權(quán)編碼、承辦部門、查詢方式、流程圖等更為詳細(xì)的信息。權(quán)力清單內(nèi)容的清晰程度的不一致，不僅不利于權(quán)力清單制度的規(guī)范、良性運(yùn)行，也不符合便民服務(wù)的要求，有可能會(huì)為民眾的申請(qǐng)、審批、監(jiān)督等事項(xiàng)增加不必要的麻煩。

第五，公布機(jī)構(gòu)與公布方式的不一致。權(quán)力清單的正式發(fā)布，有的是政府本身發(fā)布的，有的是政府編制管理部門或者審批制度改革工作小組發(fā)布的，還有的以政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)的名義發(fā)布，B18公布機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化的特征。另外，從權(quán)力清單的公布方式來(lái)看，有的是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)在政府官網(wǎng)上進(jìn)行發(fā)布，有的是通過(guò)報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體來(lái)發(fā)布，有的是以“公告”“通知”等政府文件的形式發(fā)布，亦未形成統(tǒng)一規(guī)范的公布方式。而且各地區(qū)、各級(jí)政府及其職能部門之間并沒(méi)有按照相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和模式對(duì)權(quán)力進(jìn)行清理和公布，導(dǎo)致權(quán)力清單的制定和公布極為混亂、隨意，不便于行政相對(duì)人和廣大群眾查詢使用。

5.權(quán)力清單的執(zhí)行過(guò)程出現(xiàn)偏差

在權(quán)力清單制度的推行過(guò)程中，地方政府，特別是某些基層政府在執(zhí)行理念和執(zhí)行方式等層面出現(xiàn)了一些誤區(qū)和偏差，導(dǎo)致權(quán)力清單制度的實(shí)施效果受到很大的影響，也在一定程度上制約了權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行。具體來(lái)看，這種偏差主要包括以下四個(gè)方面。

一是存在消極應(yīng)對(duì)、形式主義的問(wèn)題。公共選擇理論認(rèn)為，政府及其工作人員也是謀求自身利益的“理性經(jīng)濟(jì)人”，不可避免地將行政權(quán)力作為謀取私利的工具，由此產(chǎn)生“官本位”思想和對(duì)權(quán)力的迷戀。而權(quán)力清單制度對(duì)政府來(lái)說(shuō)無(wú)異于是“割肉”，所面臨的阻力可想而知，這也可以解釋為什么各地推行權(quán)力清單制度的進(jìn)展不一，成效各異。例如，有的地方政府以“清水衙門”為由，變相抵制中央和上級(jí)政府的要求，使得權(quán)力清單制度沒(méi)有得到及時(shí)的展開(kāi)；有的地方政府雖然公布了所謂的權(quán)力清單，但這只是在中央政府的壓力和要求下，為應(yīng)付檢查而對(duì)權(quán)力進(jìn)行的簡(jiǎn)單化、程式化梳理，形式主義嚴(yán)重；有的政府部門只是將原本的工作流程進(jìn)行了梳理，對(duì)于權(quán)力清單的質(zhì)量、合理性和合法性沒(méi)有進(jìn)行檢驗(yàn)；還有的政府部門將權(quán)力清單當(dāng)作“懶政”和“不作為”的借口，凡是不在清單范圍內(nèi)的事項(xiàng)，即使群眾有需求也以種種理由來(lái)逃避。

二是將權(quán)力清單片面等同于簡(jiǎn)政放權(quán)。簡(jiǎn)政放權(quán)固然是推行權(quán)力清單制度的目標(biāo)與價(jià)值之一，但絕非全部。毫無(wú)疑問(wèn)，在行政權(quán)力急劇擴(kuò)張的現(xiàn)代社會(huì)，政府將自身的權(quán)力觸角從某些不必要的領(lǐng)域收回不僅符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，也是減輕政府負(fù)擔(dān)、提升政府效能的需要。也正是基于此，黨中央才將推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)列為全面深化改革的目標(biāo)之一。然而，部分地方政府將推行權(quán)力清單制度片面地等同于簡(jiǎn)政放權(quán)，單純追求行政權(quán)力在數(shù)量上的縮減，一味做“減法”，甚至將應(yīng)由本部門保留的權(quán)力也進(jìn)行了清理或下放，同時(shí)也將服務(wù)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)避，即所謂在削減權(quán)力的同時(shí)，也推卸掉政府的服務(wù)功能，或者不作為，或者不敢作為。事實(shí)上，政府某些方面的權(quán)力，特別是監(jiān)管與調(diào)控方面的權(quán)力不僅不應(yīng)該削弱，而且還必須強(qiáng)化。

三是將權(quán)力清單簡(jiǎn)單等同于“職能清單”。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，職能清單列舉的只是某一行政機(jī)關(guān)所應(yīng)履行的職責(zé)和功能，體現(xiàn)了該機(jī)關(guān)設(shè)立的原因和所要完成的使命。權(quán)力清單與職能清單最根本的區(qū)別在于，前者以行政機(jī)關(guān)所享有的行政權(quán)力為核心，其內(nèi)容均有法律、法規(guī)的明確授權(quán)，法治色彩濃厚；而后者只是出于任務(wù)導(dǎo)向而由本部門自行設(shè)定的工作列表，沒(méi)有統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，人治色彩相對(duì)較強(qiáng)。據(jù)此來(lái)反觀目前的地方實(shí)踐，某些基層政府簡(jiǎn)單地將權(quán)力清單等同于職能清單，只是改換了名稱，二者的內(nèi)容并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的不同。

四是監(jiān)督體系的缺失與弱化。在權(quán)力清單的制定和執(zhí)行基本都由政府所壟斷的現(xiàn)實(shí)情況下，監(jiān)督體系的完整性與獨(dú)立性便具有了更為重要的意義。但反觀目前的實(shí)際狀況，我國(guó)尚未就權(quán)力清單制度的運(yùn)行構(gòu)建起完整的監(jiān)督體系，通常只是由政府內(nèi)部的上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行范圍有限的考核或評(píng)估，做得相對(duì)較好的地方也只是在權(quán)力清單的制定過(guò)程中征求了同級(jí)黨委或人大的意見(jiàn)，民主黨派、社會(huì)團(tuán)體的作用十分弱化，真正意義上的監(jiān)督無(wú)從談起。特別是作為委托人的公民本身就具有對(duì)代理人——政府進(jìn)行監(jiān)督的主觀訴求，然而其直觀的利益表達(dá)卻未能對(duì)政府的行為產(chǎn)生有效的約束作用。由此推知，能否發(fā)揮公民監(jiān)督的積極作用將會(huì)是影響權(quán)力清單制度持續(xù)規(guī)范化運(yùn)行的重要因素之一。

三、推進(jìn)權(quán)力清單制度規(guī)范化運(yùn)行的對(duì)策

一項(xiàng)制度的預(yù)期功效能否在實(shí)際的推行過(guò)程中最終轉(zhuǎn)化為民眾的福祉，很大程度上取決于其運(yùn)行的規(guī)范與否。雖然黨中央、國(guó)務(wù)院早已頒布《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），但其內(nèi)容僅包括基本要求、主要任務(wù)、組織實(shí)施等三部分，大多是一些概括性、抽象性的原則和要求；且其僅為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部頒行的一種“意見(jiàn)”，并不具有法律約束力，這些都決定了《指導(dǎo)意見(jiàn)》難以對(duì)下級(jí)政府產(chǎn)生足夠的約束作用，也難以改變目前權(quán)力清單制度在推行過(guò)程中所面臨的多種困境和亂象。為了補(bǔ)齊制度短板，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行，可以從以下五個(gè)方面來(lái)進(jìn)行優(yōu)化和完善。

1.明確權(quán)力清單的制定主體與制定程序

制定主體與制定程序是實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度規(guī)范化運(yùn)行的源頭性問(wèn)題，必須要對(duì)其加以清晰、明確的規(guī)定。在制定主體方面，為了實(shí)現(xiàn)主體資格與專業(yè)能力之間的平衡，建議由各個(gè)具體的政府職能部門在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)分別梳理本部門所依法享有的權(quán)力事項(xiàng)，形成初步的權(quán)力清單樣本。再統(tǒng)一匯總到本級(jí)政府中，由政府統(tǒng)一提交至同級(jí)人大進(jìn)行合法性審查。若審查通過(guò)，則由政府作為唯一的發(fā)布主體向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布；若審查未通過(guò)，則需對(duì)原有的權(quán)力清單進(jìn)行修改，繼而再次提交審查，直至審查通過(guò)。簡(jiǎn)言之，即是“職能部門草擬，同級(jí)人大審查，政府統(tǒng)一發(fā)布”。這樣不僅發(fā)揮了政府在權(quán)力梳理環(huán)節(jié)中的自身優(yōu)勢(shì)，又賦予權(quán)力清單以必要的合法性與法律效力，可有效解決主體資格與專業(yè)能力之間的矛盾。

在制定程序方面，為了改變各地自行其是、標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)狀，可根據(jù)自上而下的原則，由中央政府對(duì)具體的制定程序加以明確的規(guī)定，并盡快制定和發(fā)布國(guó)務(wù)院及其職能部門的權(quán)力清單，以對(duì)下級(jí)政府起到表率和示范的作用。此外，一套科學(xué)、完整的制定程序，不僅要有政府的起草和人大的審查，也需要社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者、民眾等多種主體的共同參與。因此，可在人大進(jìn)行合法性審查之前向社會(huì)公示，或組織聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)、說(shuō)明會(huì)等，集中聽(tīng)取各方的意見(jiàn)和建議，以保證權(quán)力清單制定環(huán)節(jié)的科學(xué)性與民主性。

2.形成上下一致的權(quán)力清單編制模式

權(quán)力清單制度的嚴(yán)肅性和嚴(yán)格性需要從中央層面制定全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)范予以確保。作為權(quán)力清單制度的直接載體和表現(xiàn)形式，各級(jí)政府的權(quán)力清單應(yīng)形成上下一致的編制模式。具體來(lái)說(shuō)，主要包括以下三個(gè)層面。

首先，形成一致的行政權(quán)力分類標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府應(yīng)統(tǒng)一按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》中列明的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等十項(xiàng)類別對(duì)權(quán)力進(jìn)行分類，既不能自設(shè)其他分類標(biāo)準(zhǔn)，也不能隨意擴(kuò)大或縮小權(quán)力范圍。需要特別指出的是，在這十項(xiàng)權(quán)力類別中，應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)“其他類別”的管理。這是因?yàn)樵诒举|(zhì)上，“其他類別”屬于一種“兜底條款”，而兜底條款是一項(xiàng)立法技術(shù)，它將法律法規(guī)沒(méi)有包括的、難以包括的或難以預(yù)測(cè)的內(nèi)容都包含在這個(gè)條款中。因此，在對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行分類時(shí)，應(yīng)力求做到全覆蓋、無(wú)遺漏、可識(shí)別，盡量避免以大而空的“兜底條款”來(lái)簡(jiǎn)化分類。

其次，形成一致的權(quán)力清單內(nèi)容。各地應(yīng)按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求完善權(quán)力清單的內(nèi)容，詳細(xì)列出與行政權(quán)力有關(guān)的各項(xiàng)信息，特別是與廣大民眾日常生活聯(lián)系密切的基層政府以及公安、民政、教育、衛(wèi)生、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)保障等職能部門，更要在清單的內(nèi)容上加以細(xì)化，以方便民眾的查詢和使用。

最后，形成一致的權(quán)力清單公布方式。權(quán)力清單在通過(guò)了權(quán)力機(jī)關(guān)的審查和通過(guò)之后，同級(jí)人民政府應(yīng)以便于民眾知悉和查詢?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)，統(tǒng)一在政府官方網(wǎng)站上將權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)文件與權(quán)力清單的具體內(nèi)容進(jìn)行公布，并通過(guò)報(bào)紙、電視、新媒體等多種傳播媒介向社會(huì)廣而告之。另外，考慮到不同年齡群體的差異性特征，各職能部門應(yīng)廣泛運(yùn)用宣傳欄、宣傳單頁(yè)、電子屏幕、人工咨詢等方式向前來(lái)本部門辦理相關(guān)業(yè)務(wù)的民眾進(jìn)行宣傳和講解。

需要說(shuō)明的是，強(qiáng)調(diào)上下一致性并不意味著否定地方自主性。事實(shí)上，由于我國(guó)各級(jí)政府在行政級(jí)別、自然條件、機(jī)構(gòu)設(shè)置、社會(huì)發(fā)展程度等客觀條件上存在著很大的差異，導(dǎo)致各地在制定各自的權(quán)力清單時(shí)難免會(huì)各有側(cè)重，略為不同。因此，應(yīng)在堅(jiān)持上述幾個(gè)基本原則的前提下，賦予各級(jí)地方政府以一定的自主性，允許他們?cè)谛姓?quán)力的數(shù)量、運(yùn)行程序、行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、行政職能的配置等方面進(jìn)行有限度的合理調(diào)整與修適，以達(dá)到共性與個(gè)性的有機(jī)結(jié)合，中央政策要求與地方實(shí)際狀況的良性協(xié)調(diào)。

3.完善相關(guān)的法律體系與配套制度

權(quán)力清單制度并不是孤立存在的，其規(guī)范化運(yùn)行需要以相關(guān)的法律體系為基礎(chǔ)、以配套的制度為補(bǔ)充，只有這樣，才可以為權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行提供堅(jiān)實(shí)的保障。由此，法律體系與配套制度便具有了極為重要的意義，需要各級(jí)政府和權(quán)力機(jī)關(guān)不斷加以完善。

一是要明確權(quán)力清單的法律性質(zhì)。目前，不同學(xué)者所主張的各種觀點(diǎn)都難以全面、準(zhǔn)確地界定權(quán)力清單的性質(zhì)，往往會(huì)陷入顧此失彼的境地，并在實(shí)踐中產(chǎn)生一系列弊端。為了有效解決這些弊端，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中明確規(guī)定權(quán)力清單的法律性質(zhì)，或由國(guó)務(wù)院制定《政府權(quán)力清單管理?xiàng)l例》等專門的行政規(guī)章，并賦予其以較高的法律位階和約束力，以改變當(dāng)前“學(xué)術(shù)研究觀點(diǎn)不一、地方政府各行其是”的現(xiàn)狀，從根本上為權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行保駕護(hù)航。

二是要完善相關(guān)的法律體系。一方面，要以《立法法》為核心，完善《公務(wù)員法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律的相關(guān)條款，將權(quán)力清單制度的精神嵌入到這些法律之中。特別是應(yīng)將《政府信息公開(kāi)條例》適時(shí)上升為《政府信息公開(kāi)法》，以改變目前政府選擇性公開(kāi)、表面性公開(kāi)的現(xiàn)狀，為陽(yáng)光政府的建設(shè)構(gòu)建法制保障。另一方面，及時(shí)修改和廢止那些不適應(yīng)全面深化改革要求和制約市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的法律法規(guī)，特別是要集中清理、修改和廢除各級(jí)行政機(jī)關(guān)自行頒布的涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“紅頭”文件。這是實(shí)現(xiàn)政府法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的基礎(chǔ)，也是深化完善權(quán)力清單制度的基本保證。

三是要完善相關(guān)的配套制度。在權(quán)力清單制度規(guī)范化運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)中，各種配套制度起著支持、補(bǔ)充和潤(rùn)滑的重要作用。因此，應(yīng)著力完善民主決策制度、聽(tīng)證制度、公民參與制度、政務(wù)公開(kāi)制度、行政問(wèn)責(zé)制度等與之相銜接的各項(xiàng)制度，特別是在“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化背景下，各級(jí)政府要大力加強(qiáng)電子政務(wù)制度建設(shè)，將包括權(quán)力清單在內(nèi)的各項(xiàng)政府信息及時(shí)在政府網(wǎng)站上公布，對(duì)權(quán)力清單制度的實(shí)施效果進(jìn)行群眾滿意度的大數(shù)據(jù)分析，運(yùn)用安全、方便、迅捷的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行提供技術(shù)支持。

4.強(qiáng)化權(quán)力清單制度執(zhí)行的嚴(yán)格性

當(dāng)權(quán)力清單逐步建立，權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過(guò)程、責(zé)任逐漸規(guī)范，就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)怎么執(zhí)行、執(zhí)行是否到位的問(wèn)題，這關(guān)乎權(quán)力清單制度的最終成效。為了保證權(quán)力清單制度在執(zhí)行過(guò)程中的嚴(yán)格性和嚴(yán)肅性，可從意識(shí)自覺(jué)、內(nèi)在激勵(lì)、外在約束三個(gè)方面進(jìn)行強(qiáng)化。

其一，加深各級(jí)政府及其工作人員對(duì)權(quán)力清單制度的認(rèn)知和理解，形成執(zhí)行者的意識(shí)自覺(jué)。意識(shí)是行動(dòng)的先決條件，只有執(zhí)行者對(duì)權(quán)力清單制度的意義、內(nèi)容和要求有了全面準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，才能切實(shí)將其轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。因此，要著力加深各級(jí)政府及其工作人員，特別是基層政府和一線人員對(duì)權(quán)力清單制度的認(rèn)知程度，消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)，統(tǒng)一思想，明確任務(wù)，形成執(zhí)行者自身的意識(shí)自覺(jué)。

其二，將權(quán)力清單制度的執(zhí)行情況與政府及其工作人員的考核相掛鉤，形成內(nèi)在的激勵(lì)因素。意識(shí)層面的認(rèn)知僅是保證制度嚴(yán)格執(zhí)行的第一步，更為重要的是將這種意識(shí)認(rèn)知轉(zhuǎn)化為行動(dòng)自覺(jué)。基于此，一方面，可將權(quán)力制度的執(zhí)行情況納入到政府年度考核的內(nèi)容中，由上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府或由本級(jí)政府對(duì)其職能部門進(jìn)行專項(xiàng)考核，以此來(lái)激發(fā)各級(jí)政府、各部門認(rèn)真推行權(quán)力清單制度的積極性；另一方面，也可將權(quán)力清單制度的執(zhí)行情況與公務(wù)員的個(gè)人績(jī)效考評(píng)相掛鉤，以自身的利益來(lái)驅(qū)動(dòng)相關(guān)公務(wù)員更加嚴(yán)格地執(zhí)行權(quán)力清單制度。

其三，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力清單制度執(zhí)行全過(guò)程的監(jiān)督，建立責(zé)任追究制度，形成外在的約束機(jī)制。內(nèi)在激勵(lì)是動(dòng)力，外在約束是壓力，內(nèi)外兼施方能實(shí)現(xiàn)效用的最大化。為此，應(yīng)著重加強(qiáng)對(duì)權(quán)力清單制度執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督。一方面，要著力完善政府內(nèi)部的監(jiān)督體系，發(fā)揮層級(jí)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的作用，構(gòu)建起政府一線部門同政府內(nèi)部的組織人事、審計(jì)、監(jiān)察等部門的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制；另一方面，要健全政府體系之外的監(jiān)督形式，如人大的立法監(jiān)督和質(zhì)詢監(jiān)督、黨內(nèi)的紀(jì)律監(jiān)督、各民主黨派的民主監(jiān)督以及社會(huì)力量的廣泛監(jiān)督等，形成監(jiān)督合力。特別是要與當(dāng)前正在大力推行的國(guó)家監(jiān)察制度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將權(quán)力清單制度的實(shí)施情況納入到監(jiān)察的內(nèi)容體系中。此外，監(jiān)督與追責(zé)是緊密相連的，一旦發(fā)現(xiàn)相關(guān)執(zhí)行者出現(xiàn)不作為或亂作為的情形，應(yīng)及時(shí)通過(guò)責(zé)任追究制度或責(zé)任倒查制度對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，形成嚴(yán)厲的外在威懾和約束，保證權(quán)力清單制度的嚴(yán)格執(zhí)行。

5.建立權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制

權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行是一個(gè)持續(xù)進(jìn)行的過(guò)程，不會(huì)一蹴而就，也不會(huì)一勞永逸，更不會(huì)一成不變，而是要隨時(shí)根據(jù)法律法規(guī)的立改廢釋情況、行政管理體制和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展情況以及實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等來(lái)進(jìn)行調(diào)整，即要建立權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。

所謂權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理，是指根據(jù)主客觀條件的發(fā)展和變化，對(duì)權(quán)力清單制度的內(nèi)容、依據(jù)、時(shí)效性、執(zhí)行方式等加以不斷的調(diào)整、修正和完善，以實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行過(guò)程與社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件的相契合。具體來(lái)看，這種動(dòng)態(tài)管理機(jī)制主要包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是建立常態(tài)化的調(diào)整機(jī)制。各級(jí)政府在正式公布各自的權(quán)力清單后，應(yīng)確定一個(gè)固定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)權(quán)力清單的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)該時(shí)間點(diǎn)臨近時(shí)，各級(jí)政府要統(tǒng)籌考量在這一周期內(nèi)的權(quán)力清單制度的實(shí)施效果、存在的問(wèn)題、客觀條件的變化等因素，并以常態(tài)化、主動(dòng)式的調(diào)整方式對(duì)上述問(wèn)題加以完善。二是建立權(quán)力清單制度調(diào)整的觸發(fā)機(jī)制。在權(quán)力清單制度的某一實(shí)施周期內(nèi)，有可能會(huì)出現(xiàn)迫使其進(jìn)行非常態(tài)化調(diào)整的重大事項(xiàng)，如新法律的制定或施行、原有法律的修改或解釋、國(guó)家政策的轉(zhuǎn)變、行政機(jī)關(guān)的取消或新設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況的重大變化等。在這些情況下則應(yīng)因時(shí)制宜，及時(shí)將這些重大事項(xiàng)作為調(diào)整權(quán)力清單制度的觸發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)該制度的與時(shí)俱進(jìn)。目前的當(dāng)務(wù)之急是，在各級(jí)政府基本完成新一輪的行政機(jī)構(gòu)改革任務(wù)后，要及時(shí)對(duì)原有的權(quán)力清單進(jìn)行修訂，以保證權(quán)力清單的時(shí)效性，實(shí)現(xiàn)清單內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)情況的相契合。三是建立多渠道的民眾反饋機(jī)制。既然推行權(quán)力清單制度的根本目的是更好地維護(hù)人民的權(quán)益和利益，那么，傾聽(tīng)民眾的反饋和回應(yīng)也就尤為重要了。因此，應(yīng)當(dāng)建立多種渠道的反饋機(jī)制，對(duì)民眾的意見(jiàn)和要求進(jìn)行認(rèn)真的篩選、比較和評(píng)估，并對(duì)其中具有現(xiàn)實(shí)意義和可行性的建議加以采納，以民眾的力量來(lái)倒逼權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)管理，助力權(quán)力清單制度的規(guī)范化運(yùn)行。

四、結(jié)語(yǔ)

從黨的十八屆三中全會(huì)提出的“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”到十九屆三中全會(huì)提出的“全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，不僅反映出黨和國(guó)家嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的決心和態(tài)度，更表明權(quán)力清單制度的建立和實(shí)施正在逐步由地方政府?dāng)U展到包括中央政府在內(nèi)的整個(gè)政府體系，權(quán)力清單制度必將不斷走向成熟和深化。作為“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的重要抓手，權(quán)力清單制度為行政權(quán)力的運(yùn)行設(shè)定了框架和邊界，彰顯了建設(shè)法治型政府、陽(yáng)光型政府、服務(wù)型政府的價(jià)值依歸。

不可否認(rèn)，權(quán)力清單制度會(huì)導(dǎo)致對(duì)既有的利益格局和行政方式的重大變革，也必然會(huì)面臨諸多的困境和挑戰(zhàn)，其規(guī)范化運(yùn)行仍然任重道遠(yuǎn)。只要各級(jí)政府能夠以壯士斷腕的魄力打破利益固化的藩籬，以抓鐵有痕的勇氣直面各種困難，創(chuàng)新思路、周密部署、因地制宜、有的放矢，就一定會(huì)形成“制定科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力”的權(quán)力清單制度規(guī)范化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政治生態(tài)的風(fēng)清氣正。

注釋

①程文浩：《國(guó)家治理過(guò)程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第5期。

②田進(jìn)、卓文婧、朱利平：《權(quán)力清單制度：概念、過(guò)程及調(diào)適——以武漢市“三聯(lián)”權(quán)力清單制度為例》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第5期。

③[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳譯，中國(guó)大百科全書出版社，1997年，第194頁(yè)。

④李任杰、王偉：《簡(jiǎn)論“權(quán)力清單”及其對(duì)政府權(quán)力的制約》，《中共青島市委黨校學(xué)報(bào)》2014年第4期。

⑤⑦申海平：《權(quán)力清單的定位不能僭越法律》，《學(xué)術(shù)界》2015年第1期。

⑥杜敏：《權(quán)力清單制度：理論維度、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展展望》，《科學(xué)社會(huì)主義》2015年第5期。

⑧B18陳向芳、鄧薇：《價(jià)值定位與路徑導(dǎo)向：權(quán)力清單制度再思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第8期。

⑨林孝文：《地方政府權(quán)力清單法律效力研究》，《政治與法律》2015年第7期。

⑩[英]洛克：《政府論（下篇）》，瞿菊農(nóng)、葉啟芳譯，商務(wù)印書館，1982年，第89頁(yè)。

B11趙福生、荀一成：《推進(jìn)權(quán)力清單制度的實(shí)施原則與方略》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2015年第2期。

B12B14俞道融、齊寧、關(guān)鑫、王天依、陳杰：《地方政府權(quán)力清單制度法治化研究》，《理論界》2015年第4期。

B13石亞軍：《當(dāng)前推進(jìn)政府職能根本轉(zhuǎn)變亟須解決的若干深層問(wèn)題》，《中國(guó)行政管理》2015年第6期。

B15羅亞蒼：《權(quán)力清單制度的理論與實(shí)踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服》，《中國(guó)行政管理》2015年第6期。

B16劉妤：《政府權(quán)力清單制定中的權(quán)力事項(xiàng)分類問(wèn)題研究——以上海市權(quán)力清單為例》，《珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第6期。

B17參見(jiàn)大連市行政審批制度改革辦公室和青島市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的官方網(wǎng)站。

責(zé)任編輯：浩 淼 文 刀

Abstract：Since the power list system was formally put forward and implemented， it has effectively restricted and supervised the operation of administrative power in practice， and has produced a good system effect. However， if we evaluate the power list system based on the perspective of standardized operation， we can easily find that this system still faces some difficulties in the aspects of formulation， implementation， and supervision. In order to effectively solve these difficulties and realize the standardized operation of power list system， we can take the following measures： standardizing the formulating subject and formulating procedure of power list， forming the same staffing patterns of power list consistently up and down， improving the relevant legal systems and supporting systems， strengthening the strict enforcement of the power list system， and establishing dynamic management mechanism of power list system.

Key words：administrative power； power list system； standardized operation； restriction and supervision of administrative power； administration according to law