陳旭圓

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福州 350000)

當(dāng)前，地方政府市場監(jiān)督管理體制大部制改革成為我國行政機(jī)構(gòu)改革的熱點(diǎn)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界和相關(guān)部門對比進(jìn)行了較為廣泛的理論研究和實(shí)踐探索。地方政府一體化市場監(jiān)管格局正在形成，與此同時，機(jī)構(gòu)整合期的矛盾與問題日益凸顯。在改革過程中，基層政府時常發(fā)生行為偏差問題，政策選擇性執(zhí)行與消極式執(zhí)行交替出現(xiàn)，使得改革無法切實(shí)落地。那么，地方政府市場監(jiān)督管理體制改革為何存在困境?基層政府執(zhí)行異化是什么原因造成的?基層政府的執(zhí)行模式又會對城市基層治理產(chǎn)生什么影響?本文將對這三個問題進(jìn)行嘗試性回答，并提出相應(yīng)對策。

一、“大市場”監(jiān)管模式的阻力：問題與研究

近年來社會上的食品、藥品、特種設(shè)備安全事件頻發(fā)，引發(fā)了國家對當(dāng)前市場綜合監(jiān)管有效性的反思。黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“改革市場監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管”，十八屆四中全會再次提出要“大幅度減少市縣兩級政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法”。可見，構(gòu)建“大市場”監(jiān)管模式已成為國家戰(zhàn)略和大勢所趨。

本文關(guān)注的重點(diǎn)在于市場監(jiān)管部門在機(jī)構(gòu)整合之后為何未能有效提高公共服務(wù)供給能力，其執(zhí)法能力也未能得到有效提高。學(xué)者們揭示了許多市場監(jiān)督管理部門大部制改革之后遇到的問題。例如：有學(xué)者提出，市場監(jiān)管體制改革面臨著執(zhí)法體系“隱性弱化”、人員劃分和配置不適應(yīng)的具體問題；有學(xué)者指出，地方市場監(jiān)管部門大部制改革中，新的食品安全體制仍舊存在權(quán)利配置不明確問題；有學(xué)者認(rèn)為，地方市場監(jiān)管部門大部制改革之后，由于衛(wèi)生部門與其他食品監(jiān)管部門是平等的行政地位，因此由衛(wèi)生部門承擔(dān)協(xié)調(diào)職責(zé)無法克服分段監(jiān)管的固有缺陷[1-10]。通過大量研究可以看到，中國地方政府市場監(jiān)督管理體制改革為何無法切實(shí)落地引起了學(xué)界的極大關(guān)注，各個領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象都在被廣泛揭示。

這些研究主要是從兩個視角分析市場監(jiān)督管理體制改革：第一，市場監(jiān)管體制設(shè)計(jì)方面的思考；第二，地方政府市場監(jiān)督管理體制改革運(yùn)行中的具體問題。多數(shù)學(xué)者對地方市場監(jiān)管部門大部制改革的研究主要集中于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管職權(quán)如何整合轉(zhuǎn)換，這雖然為目前改革所遇到的問題及市場監(jiān)管體制改革發(fā)展的難點(diǎn)提供了極有啟發(fā)性的視角，但卻忽略了對政治生態(tài)環(huán)境變更角度的分析。本文認(rèn)為，在考察地方市場監(jiān)管部門大部制改革效果的過程中，需要從政治生態(tài)環(huán)境互動轉(zhuǎn)換的角度，將改革置于基層治理的環(huán)境中解讀其問題。因此，本文借鑒政治生態(tài)環(huán)境視角，把基層監(jiān)管部門在政策執(zhí)行中的行為放到基層治理體制的背景中進(jìn)行分析，以理解其行為邏輯。通過考察A市市場監(jiān)督管理部門，發(fā)現(xiàn)基層部門對于改革產(chǎn)生種種“不適反應(yīng)”，致使改革效果不盡如人意，未能有效提高地方市場監(jiān)管部門的公共服務(wù)供給能力。對于基層政府而言，影響其行為模式的兩個主要因素是壓力與能力。壓力與能力兩者是否平衡，影響著基層政府對公共政策的執(zhí)行方式，如果壓力與能力失衡，基層執(zhí)行政策極有可能出現(xiàn)政策選擇性執(zhí)行與消極式執(zhí)行兩種執(zhí)行模式，從而引發(fā)基層治理問題。

為了對地方政府市場監(jiān)督管理體制改革的困境進(jìn)行更深入詳實(shí)的揭示，本文采用案例分析的方法，對A市C區(qū)市場監(jiān)督管理局“三局合一”之后所面臨的問題進(jìn)行分析，嘗試解釋地方政府市場監(jiān)督管理體制改革產(chǎn)生困境的原因。2015年6月該局正式成立，雖然改革有所成效，但是基層監(jiān)管部門公共服務(wù)供給能力仍未得到有效提高，這源于機(jī)構(gòu)整合后的種種矛盾與問題，甚至影響到該局的正常履職。

二、壓力與能力的失衡：對市場監(jiān)督管理體制改革困境的一種解釋

1. 壓力能力：一個分析框架

在基層社會中，影響政策執(zhí)行效果的兩個維度是壓力與能力。壓力有兩個層面的含義，其一是指任務(wù)壓力，其二是指執(zhí)行壓力。所謂執(zhí)行壓力，“是指上級政府為執(zhí)行政策配置的懲戒手段。獎懲越嚴(yán)厲，執(zhí)行壓力越大；獎懲越輕微，執(zhí)行壓力越小。”[1]顯然，執(zhí)行壓力越大，對于基層的驅(qū)動力越大，基層推行政策的動力越大；反之，基層推行政策的可能性則越小。所謂能力，是指基層政府的業(yè)務(wù)承接能力，與基層工作者的業(yè)務(wù)能力和政策的適用性相關(guān)。業(yè)務(wù)能力和政策的適用性越強(qiáng)，政策執(zhí)行的難度越低；業(yè)務(wù)能力與政策的適用性越弱，政策執(zhí)行的難度越高。由此結(jié)合壓力與能力兩個分析維度，提出一個基層執(zhí)行的分析框架，其主要模式如表1所示。

表1 基層執(zhí)行分析框架

在A市市場監(jiān)督管理局“三局合一”改革中可以發(fā)現(xiàn)，在執(zhí)行壓力過大與基層業(yè)務(wù)承接能力不足并存的情況下，基層政府往往會采用政策選擇性執(zhí)行的方式，選擇“最緊急”的任務(wù)完成，在任務(wù)壓力大于基層業(yè)務(wù)承接能力的情況下，基層政府的政策推行通常會處于消極狀態(tài)。本文將根據(jù)以上的研究框架，分析改革后矛盾和沖突日益凸顯的原因，解釋城市基層市場監(jiān)管部門在執(zhí)行大部制改革后，市場監(jiān)管效能、執(zhí)法力量方面為何尚未得到有效提高。

2. 案例導(dǎo)入

A市C區(qū)市場監(jiān)督管理局(以下簡稱區(qū)監(jiān)管局)2015年6月正式組建，加掛“A市C區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局”“A市C區(qū)工商行政管理局”“A市C區(qū)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局”“A市C區(qū)食品安全委員會辦公室”牌子。新組建的區(qū)監(jiān)管局從原市質(zhì)監(jiān)三分局移轉(zhuǎn)干部3人，區(qū)食藥監(jiān)局移轉(zhuǎn)干部27人、事業(yè)編制9人，區(qū)工商局移轉(zhuǎn)干部92人、工勤7人。該區(qū)現(xiàn)有各類市場主體7萬余戶，總量位居全市第二，其中：食品生產(chǎn)、經(jīng)營主體7 200戶，食品生產(chǎn)企業(yè)總量居全市第一；藥品醫(yī)療器械生產(chǎn)、經(jīng)營主體836戶，占全市總量的1/3以上；特種設(shè)備總量11 482臺，居全市第一。全區(qū)共有89件產(chǎn)品獲評省名牌產(chǎn)品、29件產(chǎn)品獲評A市產(chǎn)品質(zhì)量獎；現(xiàn)有有效注冊商標(biāo)13 958件，其中馳名商標(biāo)12件、省著名商標(biāo)130件、市知名商標(biāo)134件，三項(xiàng)持有量均居該地區(qū)前列。屬地管理之后，三個省局分別開展了很多專項(xiàng)活動，據(jù)統(tǒng)計(jì)僅2016年就開展了132項(xiàng)專項(xiàng)行動。

壓力與能力作為分析基層政府政策執(zhí)行的兩個維度，二者是否平衡影響著政策執(zhí)行的效果。所謂的壓力，其包含任務(wù)壓力與執(zhí)行壓力雙重含義，在不同的背景下，上級給下級的任務(wù)壓力與執(zhí)行壓力是不同的。所謂的能力，是指基層政府的業(yè)務(wù)承接能力，其受到政策適用性與工作人員專業(yè)性兩個主要因素的影響。從以上案例可以看出，該局自從機(jī)構(gòu)整合后，三個部門的職能整合為一個“大部”執(zhí)行，加上負(fù)責(zé)許多專項(xiàng)活動以及職業(yè)打假人舉報(bào)案件，顯然改革后職能迅速擴(kuò)大，與基層執(zhí)法力量嚴(yán)重不符，呈現(xiàn)出壓力與能力失衡的特征。

3. 壓力與能力失衡的表現(xiàn)

(1) 人員知識結(jié)構(gòu)與履職要求不相匹配

改革后，C區(qū)市場監(jiān)管部門執(zhí)行的法律法規(guī)數(shù)量大幅增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，工商部門執(zhí)行的法律法規(guī)多達(dá)980部，質(zhì)監(jiān)部門在標(biāo)準(zhǔn)化管理、特種設(shè)備安全監(jiān)察等領(lǐng)域，食品藥品監(jiān)管部門在藥品管理等領(lǐng)域的執(zhí)法依據(jù)也有200多部。而且執(zhí)行食品藥品監(jiān)察工作的工作人員具有對應(yīng)的資格門檻，特別是特種設(shè)備、藥品、醫(yī)療器械、餐飲、食品等監(jiān)管領(lǐng)域?qū)I(yè)知識要求高，如藥品、醫(yī)療器械需取得專業(yè)資格后方可進(jìn)行監(jiān)管及認(rèn)證工作，外資登記權(quán)需由取得注冊官四級、英語四六級以上專業(yè)資質(zhì)的人員行使等。顯然，機(jī)構(gòu)整合后基層市場監(jiān)管部門對專業(yè)人才的需求量驟增，然而從該局的人員結(jié)構(gòu)來看：原工商人員占71.2%，在整合之前對特種設(shè)備、藥品等監(jiān)管領(lǐng)域從未涉獵；原區(qū)食藥監(jiān)人員占26.6%，但由于成立時間較短且人員來自多個部門，也存在專業(yè)性不強(qiáng)的問題，或具有專業(yè)知識的人員并未配備在需要專業(yè)知識的崗位上；區(qū)質(zhì)監(jiān)局整合時僅劃轉(zhuǎn)3名在編干部，卻要全面履行質(zhì)監(jiān)職能。在人員知識結(jié)構(gòu)失衡的制約下，還需適應(yīng)國家要求，工商局實(shí)行“雙隨機(jī)”落實(shí)事中事后監(jiān)管，食藥監(jiān)在全覆蓋的基礎(chǔ)上實(shí)行“雙隨機(jī)”政策，執(zhí)法人員面臨著從單一業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型為綜合業(yè)務(wù)的現(xiàn)實(shí)困難，切實(shí)感受到專業(yè)知識不足、自身能力有限。

(2) 基層監(jiān)管強(qiáng)度與其業(yè)務(wù)承接能力不相適應(yīng)

機(jī)構(gòu)整合后，區(qū)監(jiān)管局承擔(dān)了全區(qū)146平方公里、6萬余戶經(jīng)濟(jì)主體的監(jiān)管任務(wù)，其中食品生產(chǎn)、經(jīng)營主體7 200戶。機(jī)構(gòu)整合后，省、市局還授予下屬部門大量行政審批權(quán)，如注冊登記、監(jiān)管執(zhí)法權(quán)等，目前該局已承接行政審批及公共服務(wù)類事項(xiàng)121項(xiàng)。同時，該區(qū)會展業(yè)務(wù)的發(fā)展也給該局帶來了繁重的業(yè)務(wù)，每次舉行展會或大型活動，該局都要從局機(jī)關(guān)和監(jiān)管所抽調(diào)20人負(fù)責(zé)場內(nèi)消費(fèi)維權(quán)、餐飲安全監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、不正當(dāng)競爭監(jiān)管、特種設(shè)備監(jiān)管等工作，除此之外，還需要抽調(diào)監(jiān)管所人員負(fù)責(zé)展館周邊接待酒店的駐場監(jiān)管工作，常年高強(qiáng)度的工作使基層工作者不堪重負(fù)。

隨著“大市場”監(jiān)管模式的建立，許多政策也相應(yīng)頒布，但是有些政策的適用性較低，與基層的承受能力不符。在基層工作者不足及專業(yè)人員短缺的情況下，“雙隨機(jī)”政策的要求遠(yuǎn)超過基層的業(yè)務(wù)能力。屬地管理之后，基層還需承擔(dān)本職工作范圍之外的任務(wù)，承接許多上級下達(dá)的專項(xiàng)任務(wù)?？梢姼母锖?，該局承受了巨大的業(yè)務(wù)壓力。此外，為了提升基層監(jiān)管部門的工作動力，A市采取了目標(biāo)管理責(zé)任制，于是執(zhí)行壓力便體現(xiàn)在目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)行過程中。為了完成上級交辦的目標(biāo)任務(wù)，基層市場監(jiān)管部門將優(yōu)先處理與績效獎懲相關(guān)的工作，由于此類工作已讓監(jiān)管人員應(yīng)接不暇，導(dǎo)致其無法有效開展日常監(jiān)管工作。這些都導(dǎo)致基層監(jiān)管工作者在業(yè)務(wù)承接上存在局限性，監(jiān)管部門迅速擴(kuò)大的職能范圍與其業(yè)務(wù)能力之間的矛盾已經(jīng)嚴(yán)重影響到其他職能工作的正常展開。

(3) 基層政府的精簡與缺員不相適配

2013年，李克強(qiáng)指出，要嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增。在中央嚴(yán)控編制的大背景下，區(qū)監(jiān)管局在機(jī)構(gòu)整合初期行政編制121名，“三定”方案核定行政編制116名。機(jī)構(gòu)整合至今，該局共有13名行政人員退休，6名行政人員調(diào)出，消化超編5人后，現(xiàn)行政人員實(shí)有編制僅102名，空編14名，9名行政人員被借調(diào)，實(shí)際在崗行政人員僅93名，缺崗23名。由于空編職數(shù)受全區(qū)公務(wù)員招錄名額限制，無法招錄該局監(jiān)管亟需的專業(yè)人員，進(jìn)一步加劇了人員不足的情況。同時，市場監(jiān)管部門的基層在編人員常常被借調(diào)到其他區(qū)直部門，以完成上級政府所下達(dá)的工作，造成基層市場監(jiān)管部門的實(shí)際在崗工作人員嚴(yán)重不足。由此可見，該局借編與空編現(xiàn)象共存，加之市場監(jiān)管部門還面臨著在編人員老齡化問題，而退休和調(diào)出的編制又因?yàn)槭艿胤骄幹平y(tǒng)籌限制無法及時招錄新人，缺員情況明顯，已嚴(yán)重影響到該局的正常履職。

三、失衡狀態(tài)引發(fā)的基層治理問題

通過對A市市場監(jiān)督管理部門的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政策選擇性執(zhí)行、消極式執(zhí)行是基層政府政治生態(tài)環(huán)境變更過程中形成的行為邏輯。這兩種行為邏輯反映在中國城市治理中影響基層政府行為邏輯的雙重維度——壓力與能力。在中國城市治理中，很多政策規(guī)定不適用于基層，極易造成壓力與能力的失衡，使基層政府政策執(zhí)行行為異化。同樣，A市市場監(jiān)管部門在業(yè)務(wù)壓力遠(yuǎn)超過自身業(yè)務(wù)承接能力時，出現(xiàn)了政策選擇性執(zhí)行、消極式執(zhí)行兩種異化政策執(zhí)行模式交替出現(xiàn)的現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了改革的切實(shí)落地。

1. 兩種執(zhí)行模式：政策選擇性執(zhí)行與消極式執(zhí)行

(1) 政策選擇性執(zhí)行：優(yōu)先處理最緊急任務(wù)。上級政府為了完成中央下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)而采取目標(biāo)管理責(zé)任制的工作方法，“其特征為上級政府以量化考核的方式為下級負(fù)責(zé)人下任務(wù)、定目標(biāo)，并依據(jù)量化考核的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行問責(zé)”[11-12]。目標(biāo)管理責(zé)任制往往體現(xiàn)在壓力制的運(yùn)作中，績效成為評判政績的主要標(biāo)準(zhǔn)，對于政策執(zhí)行主體來說，他們會進(jìn)行各種利益權(quán)衡，作出最有利的選擇。那么，基層監(jiān)管人員在面對如此高強(qiáng)度的業(yè)務(wù)量，而其自身的業(yè)務(wù)承接能力并不足以完成任務(wù)的情況下，他們是如何完成任務(wù)的?在績效導(dǎo)向的管理體制下，他們往往會選擇性執(zhí)行政策，優(yōu)先處理“最緊急”的工作。對于A市基層市場監(jiān)管部門的工作人員來說，“最緊急”的工作更多的是落實(shí)影響績效的行政工作，或者完成上級政府下達(dá)的有時間限制的專項(xiàng)任務(wù)。由于此類工作通常與績效掛鉤，執(zhí)行壓力大，對基層工作人員的驅(qū)動性強(qiáng)，他們便會將此類工作排于優(yōu)先完成的行列。并且基層市場監(jiān)管人員反映這類工作往往數(shù)量眾多，于是落實(shí)這類工作便會占用執(zhí)法人員大部分工作時間，使其無法有效開展日常監(jiān)管工作，為食藥安全監(jiān)管留下極大的安全隱患。

(2) 政策消極式執(zhí)行，即象征性執(zhí)行任務(wù)。面對驟增的工作量，A市監(jiān)管部門的工作人員經(jīng)常感覺應(yīng)接不暇、疲于應(yīng)付，因此他們有時會對政策執(zhí)行采取另一種異化執(zhí)行模式——消極式執(zhí)行?！八^的消極式執(zhí)行，是指基層沒有明確違背政策，但執(zhí)行力度很小，只是象征性執(zhí)行，沒有完成核心目標(biāo)，從而形成消極的局面。”[3]改革后由于任務(wù)量激增以及專業(yè)人員缺口大等問題實(shí)際工作已遠(yuǎn)超出該局基層人員的業(yè)務(wù)承接能力。例如食藥監(jiān)在全覆蓋的基礎(chǔ)上實(shí)行“雙隨機(jī)”政策，落實(shí)事中事后監(jiān)管，實(shí)際上意味著任務(wù)壓力大大增加。由于該區(qū)基層監(jiān)管部門的實(shí)際在崗人數(shù)嚴(yán)重不足，且缺乏食藥監(jiān)察工作專業(yè)知識的工商人員占多數(shù)，面對這項(xiàng)難以完成的任務(wù)，基層執(zhí)法人員明顯感到力不從心，因此會選擇消極執(zhí)行政策，敷衍或弱化政策實(shí)施，這就極易造成監(jiān)管上的漏洞。

2. 市場監(jiān)管部門的治理問題：食藥安全監(jiān)管存在隱患

市場監(jiān)督管理局是由原工商局、原食藥監(jiān)局、原質(zhì)監(jiān)局合并而成，原工商部門的監(jiān)管更多地是綜合性執(zhí)法，而原食藥監(jiān)、原質(zhì)監(jiān)等部門更多地是法律層面的執(zhí)法，專業(yè)要求高。不同的部門管理重點(diǎn)不一樣，工商部門負(fù)責(zé)市場主體的準(zhǔn)入，食藥監(jiān)負(fù)責(zé)食品藥品的安全，質(zhì)監(jiān)部門重點(diǎn)考慮產(chǎn)品是否符合標(biāo)準(zhǔn)[2]。這就造成了“三局合一”之后，人員結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)人才缺口大、基層實(shí)際在崗人員不足與業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大相沖突，種種矛盾激化，最終引發(fā)基層市場監(jiān)管的治理問題。

在“三局合一”改革中，以投訴舉報(bào)電話整合到12345市民熱線為例，處理的案件數(shù)量驟增。其一源于原先由三個部門處理的案件整合為一個“大部”需處理的案件；其二由于投訴成本低，而舉報(bào)成功的賠償金額多，職業(yè)打假人舉報(bào)量迅速增加，致使執(zhí)法人員花費(fèi)大量時間處理，減少了開展監(jiān)管職能工作的時間。同時，現(xiàn)階段食藥安全監(jiān)管在全覆蓋的基礎(chǔ)上實(shí)行“雙隨機(jī)”政策，專業(yè)性的工作需要大量具備專業(yè)素養(yǎng)的執(zhí)法人員參與。然而，實(shí)際上基層市場監(jiān)管部門的專業(yè)人才不足，執(zhí)法人員的專業(yè)知識有限，履行監(jiān)管職能的執(zhí)法人員很有可能缺乏足夠的專業(yè)知識，造成監(jiān)管上的缺位，產(chǎn)生食藥安全監(jiān)管的漏洞，帶來公共安全隱患。

顯然，對基層社會而言，在壓力與能力失衡狀態(tài)下，極易造成基層政府采取兩種異化的執(zhí)行模式，即政策選擇性執(zhí)行與消極式執(zhí)行，以應(yīng)對上級政府下達(dá)的任務(wù)。由此，基層市場監(jiān)管問題得不到解決，演變?yōu)榛鶎颖O(jiān)管的治理問題，這一過程如圖1所示。

四、優(yōu)化市場監(jiān)督管理大部制改革的路徑探索

隨著市場監(jiān)督管理體制改革的開展，A市基層政府所承受的任務(wù)和工作壓力猛增，壓力與能力二者的矛盾愈發(fā)凸顯。在此情況下基層選擇了選擇性執(zhí)行與消極式執(zhí)行兩種執(zhí)行模式，而這兩種異化的政策執(zhí)行行為極有可能為A市市場監(jiān)管部門帶來治理問題，為食藥安全監(jiān)管留下安全隱患。可見，市場監(jiān)督管理的大部制改革不能停留在機(jī)構(gòu)合并與理順關(guān)系上，A市需要從推進(jìn)轉(zhuǎn)變政府職能的角度深化“大市場”監(jiān)管模式改革，提高市場監(jiān)督管理水平。

1. 嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)的部門編制紀(jì)律

改革后，面對驟增的工作壓力，基層政府精簡與缺員矛盾日益凸顯。因此，在改革過程中應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：首先，確保市場監(jiān)管部門編制到位。市場監(jiān)督管理部門專業(yè)性要求高、壓力大、責(zé)任重，同時也是社會關(guān)注的焦點(diǎn)領(lǐng)域之一，不宜成為編制靈活挪用的領(lǐng)域，須保證該部門的可用編制達(dá)到“三定”方案的基本要求，并且各編辦和各級市場監(jiān)督管理部門不僅要統(tǒng)計(jì)規(guī)劃編制數(shù)量，還應(yīng)精確掌握該職能部門的實(shí)際到崗人數(shù)。其次，善用編制資源以優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。機(jī)構(gòu)整合后，市場監(jiān)督管理部門的編制人員與驟增的履職壓力沖突愈加明顯，在此情況下，還可以在檔案整理、窗口服務(wù)、法律支撐、辦公設(shè)備維護(hù)等方面嘗試服務(wù)外包，減少部門內(nèi)部相關(guān)崗位人員，將節(jié)省的人員力量投入執(zhí)法一線，充分利用有限的人力資源。

2. 建立上下級協(xié)調(diào)機(jī)制：省級部門的聯(lián)動機(jī)制

現(xiàn)階段我國市場監(jiān)管管理體制改革采取省以上不并、省以下合并的模式，導(dǎo)致行政管理關(guān)系上下不對應(yīng)，造成市縣兩級部門隨時面臨著兩個省級部門的指導(dǎo)和意見[13-17]，大大增加了基層部門的工作量。在省級三個部門合并條件不成熟的情況下，可以考慮建立省級三個部門的上下協(xié)調(diào)機(jī)制，即三個省級部門的聯(lián)動機(jī)制：一是黨務(wù)工作由地方政府統(tǒng)一安排，避免重復(fù)作業(yè)；二是可依托工商管理局的OA系統(tǒng)構(gòu)建部門間信息共享平臺，降低三個部門的信息化壁壘；三是精簡臨時專項(xiàng)任務(wù)，通過省級部門聯(lián)動機(jī)制形成常態(tài)化會議機(jī)制，對于內(nèi)容相似可以合并和精簡的臨時專項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行清理，使基層力量集中于自身的職能工作，加大食藥安全監(jiān)管的督查力量，有效保障常規(guī)監(jiān)管工作的進(jìn)行。

3. 提高監(jiān)管隊(duì)伍專業(yè)性，提高履職能力

在改革重壓下，基層干部隊(duì)伍面臨著更高監(jiān)管要求、更大的工作挑戰(zhàn)，因此要把業(yè)務(wù)知識更新培訓(xùn)作為主抓手。應(yīng)按照先入門、后應(yīng)用、再求精的思路，加大食品、藥品、特種設(shè)備監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務(wù)的培訓(xùn)力度，建立專業(yè)培訓(xùn)體系，提高培訓(xùn)的針對性與實(shí)效性，著眼于提升實(shí)戰(zhàn)水平?？蛇x拔部分辦案骨干組建課題組，針對案件查處中的疑點(diǎn)難點(diǎn)問題集中攻關(guān)，提出攻克難點(diǎn)的方法途徑，有效指導(dǎo)執(zhí)法實(shí)踐，提升基層執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)。同時，針對歸并整合后職能更多、專業(yè)性更強(qiáng)、要求更高，而市場監(jiān)管專業(yè)執(zhí)法力量相對匱乏的難題，堅(jiān)持輸血與造血并舉，加快專業(yè)性人才招錄工作，為基層輸送新鮮血液，不斷提升監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍履職的能力和水平。同時，在食品快速檢測、檔案整理、窗口服務(wù)、法律支撐、辦公設(shè)備維護(hù)等領(lǐng)域探索技術(shù)監(jiān)管+服務(wù)外包的全新模式，以政府購買服務(wù)的方式彌補(bǔ)監(jiān)管力量的不足，進(jìn)一步提升監(jiān)管工作的專業(yè)性、縱深性。

五、總 結(jié)

通過A市市場監(jiān)管部門大部制改革的案例可以看出，壓力與能力是影響基層政府執(zhí)行行為的兩個維度，當(dāng)二者矛盾沖突激化且無法獲得有效調(diào)節(jié)時，將會影響基層政府政策執(zhí)行的有效性。壓力與能力的失衡是地方政府市場監(jiān)督管理體制改革存在困境的重要原因，其導(dǎo)致基層市場監(jiān)管部門政策選擇性執(zhí)行與消極式執(zhí)行兩種執(zhí)行模式交替出現(xiàn)，而這兩種執(zhí)行模式都是在壓力驟增、能力有限的情況下，基層部門選擇的執(zhí)行方式。從本質(zhì)上講，這兩種執(zhí)行方式都偏離了公共政策的核心目標(biāo)，弱化了公共政策的執(zhí)行力。因此在基層監(jiān)管部門采取政策選擇性執(zhí)行與消極式執(zhí)行的階段中積累大量矛盾，極有可能就此產(chǎn)生基層市場監(jiān)管的治理問題。

從案例來看，地方政府市場監(jiān)督管理體制改革所遇到的困難不僅僅是市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管職能整合單方面的問題，還應(yīng)在基層政府所嵌入的政治生態(tài)環(huán)境互動變化中予以考察。在壓力與能力兩者失衡、矛盾無法解決時，基層部門的政策執(zhí)行極易偏離核心目標(biāo)，引發(fā)基層食藥安全監(jiān)管的問題。對政治生態(tài)環(huán)境變化的關(guān)注和研究，能讓我們更全面地分析基層政府在政策執(zhí)行中的行為邏輯，推動政府職能轉(zhuǎn)變，而不是簡單地認(rèn)為改革僅停留在機(jī)構(gòu)合并與關(guān)系理順上。

當(dāng)然，本文還有許多需要討論的問題。在分析框架層面，本文只是概要地從社會環(huán)境的角度提出壓力與能力兩個維度，這是從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)得出的一個觀察框架，對這兩個維度的詳細(xì)解析還有待進(jìn)一步的具體研究。在經(jīng)驗(yàn)事實(shí)層面，作為一個案例研究，本文所提出的分析框架和主要觀點(diǎn)是否對當(dāng)前地方政府市場監(jiān)督管理體制改革中所遇到的問題具有普遍解釋力，還需要更多的經(jīng)驗(yàn)積累。