陳祥

美國(guó)作為世界強(qiáng)國(guó)，它的任何社會(huì)治理創(chuàng)新特別是政治經(jīng)濟(jì)治理舉措，比如此前通過(guò)的稅改法案，必將對(duì)世界產(chǎn)生一定影響。這種影響不僅是結(jié)果上的，也包括法案從提出到歷經(jīng)審查、辯論，這前后七個(gè)多月的過(guò)程本身就是財(cái)稅治理理念、思想的一種演示。

至于其影響的實(shí)際效果如何，積極還是消極，或?qū)⒁?jiàn)仁見(jiàn)智，但影響是必然的。而且既取決于法案本身的優(yōu)劣，也取決于各國(guó)與其互動(dòng)的策略與藝術(shù)，還有各國(guó)面臨的不同政治、歷史背景等因素。遺憾的是，關(guān)于該法案對(duì)中國(guó)的影響，目前國(guó)內(nèi)大多探討仍停留在經(jīng)濟(jì)層面，而這種分析方法與思路的局限性顯而易見(jiàn)，以至于有專家呼吁：必須警惕對(duì)美國(guó)稅改法案的誤判。

稅改法案的影響

美國(guó)稅改法案的實(shí)質(zhì)是減權(quán)，給企業(yè)更多財(cái)富自由，是在進(jìn)一步完善美國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，這或?qū)⒊蔀榈贡剖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的重要外生因子。理論上，如果中國(guó)推行減稅計(jì)劃，應(yīng)能進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，激活市場(chǎng)主體的首創(chuàng)精神，創(chuàng)獲更多的物質(zhì)財(cái)富與精神財(cái)富，增進(jìn)社會(huì)和國(guó)民的福祉總量。正如黨的十九大報(bào)告指出，有助于推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的平衡與充分，滿足人民不斷增長(zhǎng)的美好生活需要。換句話說(shuō)，或可促使經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”（投資、出口和消費(fèi)）前行，促進(jìn)社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)四個(gè)環(huán)節(jié)的優(yōu)化。

實(shí)際上，早在美國(guó)稅改法案（初稿）公布前，中國(guó)就已做出了減稅的應(yīng)對(duì)。2017年4月19日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議公布了總規(guī)模約3800億元人民幣的減稅舉措。我們需要關(guān)注的是，美國(guó)稅改法案對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響可能如下：一是增加經(jīng)濟(jì)下行壓力。因?yàn)槊绹?guó)減稅或?qū)⑽蛸Y本回流，抑制美國(guó)企業(yè)在外進(jìn)行長(zhǎng)期投資，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)不利影響。二是中國(guó)金融穩(wěn)定將面臨更大挑戰(zhàn)。三是對(duì)中國(guó)稅制結(jié)構(gòu)影響較大。由于美國(guó)是直接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)，而中國(guó)是間接稅為主，后者缺少“自動(dòng)穩(wěn)定器”的功能，是順周期的，所能起到的有效再分配功能較弱，因此或?qū)⒓觿‖F(xiàn)有挑戰(zhàn)。如果我們跳出稅負(fù)與費(fèi)負(fù)的詞語(yǔ)之爭(zhēng)，從企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的角度看，中國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本大的問(wèn)題不容忽視。

從人際活動(dòng)的角度看，人民美好生活的滿足既需要公共產(chǎn)品與服務(wù)，也需要私人產(chǎn)品。前者與公共經(jīng)濟(jì)的繁榮及發(fā)達(dá)程度緊密相關(guān)，與公共產(chǎn)品的性價(jià)比高低緊密相關(guān)，與財(cái)政治理水平高低緊密相關(guān)；后者與私人經(jīng)濟(jì)緊密相關(guān)。總的來(lái)說(shuō)，二者的共同邏輯是，自由是公共經(jīng)濟(jì)與私人經(jīng)濟(jì)繁榮與進(jìn)步的充要條件，經(jīng)濟(jì)越自由，越繁榮。因此，理論上，一切減稅舉措都有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

而且，減稅意味著對(duì)國(guó)民主權(quán)的信任和尊重，是重視和肯定國(guó)民在國(guó)家治理中的主體地位和作用，自然有助于增進(jìn)國(guó)民與政府之間的理解與信任，有助于人際利害關(guān)系的健康與和諧。而且，公共產(chǎn)品性價(jià)比的提高，也有助于促進(jìn)社會(huì)人際關(guān)系的自由安全與健康和諧，其影響是積極、正向的。

從更廣義的效應(yīng)看，減稅意味著增加政治與法律、德治與道德的自由性，提升對(duì)人道自由治稅原則的敬畏。邏輯上，稅改法案的實(shí)施如能獲得其它國(guó)家的積極回應(yīng)，將有助于優(yōu)化本國(guó)稅制及其財(cái)政治理體系。如果中國(guó)能主動(dòng)將此作為契機(jī)予以回應(yīng)，將有不少可以發(fā)揮的空間。

現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)策略

毋庸諱言，要積極理性地應(yīng)對(duì)美國(guó)稅改法案，必須直面以下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是中美減稅的背景不同。美國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，其制度已運(yùn)行200多年，處于相對(duì)完備階段，而中國(guó)尚處在社會(huì)主義初級(jí)階段。二是中美減稅面臨的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不同。中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前處于“新常態(tài)”中，需要改革的地方不少，而美國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的則主要是一些具體政策的微調(diào)，諸如財(cái)稅政策及其產(chǎn)業(yè)政策，等等。三是中美稅制差異較大。主要在于：美國(guó)是直接稅為主，間接稅為輔，政府收入是以稅收收入為主，用稅透明公開(kāi)；中國(guó)則以間接稅為主，直接稅為輔，政府預(yù)算公開(kāi)透明。因此，中美減稅主張的目的與訴求及減稅方式與策略的選擇自然存在較大差異。

探尋美國(guó)稅改法案的影響機(jī)理，目的就在于尋找應(yīng)對(duì)策略，以便消減負(fù)面影響，利用積極影響。要有效應(yīng)對(duì)稅改法案，筆者以為：首先要有積極、客觀、理性的態(tài)度，但不能一切都跟著美國(guó)的減稅節(jié)奏起舞，被動(dòng)復(fù)制和模仿減稅方式與方法，而是必須結(jié)合中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、稅制特點(diǎn)，有利有節(jié)地趨利避害。其次需要系統(tǒng)性思維，整體策略。關(guān)鍵是要用系統(tǒng)性思維，進(jìn)行戰(zhàn)略性部署，擬定組合策略和方案，不可繼續(xù)滿足于稅制枝節(jié)性要素的修改與完善，而是要跳出稅收專業(yè)、稅務(wù)行業(yè)、財(cái)政系統(tǒng)，以及當(dāng)下現(xiàn)實(shí)的局限性，進(jìn)行整體籌劃設(shè)計(jì)，把當(dāng)前利益、中期利益與遠(yuǎn)期利益結(jié)合起來(lái)考慮。一句話，面對(duì)未來(lái)全球諸多稅收競(jìng)爭(zhēng)的不確定性，唯有擇善固執(zhí)，己他兩利才是最好的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略與策略。再次是要注重現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性、實(shí)踐的可操作性與未來(lái)的不確定性，同時(shí)考慮中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、納稅人權(quán)利意識(shí)成長(zhǎng)期與大數(shù)據(jù)時(shí)代之三大現(xiàn)實(shí)背景等實(shí)際。

具體策略可分為近期、中期與遠(yuǎn)期考量。近期策略必須明確稅制創(chuàng)建的終極目的是為了滿足人民不斷增長(zhǎng)的美好生活需要，以此作為判定財(cái)稅體制改革成果的標(biāo)準(zhǔn)。盡快減稅降費(fèi)，清理非稅收入，降低企業(yè)費(fèi)負(fù)，即制度性交易成本。用稅進(jìn)一步透明公開(kāi)，積極推動(dòng)財(cái)政透明，通過(guò)人大預(yù)算監(jiān)督制度改革，促使關(guān)涉全體民眾基本福利之預(yù)算的全面公開(kāi)化和剛性化；理清中央和地方之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，著力解決財(cái)政預(yù)算機(jī)關(guān)橫向機(jī)構(gòu)間的職能配置交叉重疊問(wèn)題。

從中期策略看，要逐步建立直接稅為主，間接稅為輔的稅制。重視征納公正，彌補(bǔ)稅收代際公正機(jī)制不足，從根本上夯實(shí)稅收公正的基礎(chǔ)，直面當(dāng)前稅制在征納稅人之間、人與環(huán)境之間以及代際之間權(quán)利與義務(wù)分配方面存在的公正不足問(wèn)題。主動(dòng)探索協(xié)商式征稅與用稅機(jī)制。積極探索財(cái)權(quán)閉環(huán)式監(jiān)督制衡機(jī)制，即要明確稅收、預(yù)算行為執(zhí)行系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制的權(quán)限劃分和機(jī)構(gòu)設(shè)置，解決各級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)既受上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督，也受同級(jí)黨組和行政領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的“虛監(jiān)”“失監(jiān)”問(wèn)題，解決財(cái)政監(jiān)督職能有權(quán)無(wú)力、無(wú)法完全履行的困境，盡快建立優(yōu)良財(cái)稅法治體系。

長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要全面建立納稅人主導(dǎo)的稅制，全面建立國(guó)民主導(dǎo)的預(yù)算機(jī)制，一切重大預(yù)算事務(wù)的決策權(quán)都掌握在全體國(guó)民或其代表者手中。全面建立財(cái)權(quán)閉環(huán)式監(jiān)督制衡機(jī)制，既上下監(jiān)督，也內(nèi)外監(jiān)督，同時(shí)軟硬監(jiān)督。

總之，要應(yīng)對(duì)美國(guó)稅改法案對(duì)中國(guó)社會(huì)可能產(chǎn)生的沖擊與挑戰(zhàn)，必須明確財(cái)稅體制改革的終極目的，并以積極姿態(tài)運(yùn)用系統(tǒng)性思維，通過(guò)對(duì)財(cái)稅體制改革的系統(tǒng)性重構(gòu)，借助科學(xué)優(yōu)良的組合式財(cái)稅改革方案去落實(shí)。

（作者系財(cái)稅倫理學(xué)者）